Modos de mercantilización del agua: Un análisis de contraste sobre la regulación desde el Estado y la visión pro empresarial en boga

Felipe De Alba

Université de Montreal (Canadá). dealbamf@gmail.com

Luzma Nava

Université Laval (Canadá). luzma-fabiola.nava-jimenez.1@ulaval.ca

Resumen

A partir de una reflexión teórica, este artículo presenta una revisión sobre casos de gestión neoliberal del agua en países desarrollados. A partir de ello, establecemos una relación de contraste -no comparativa -con otros tres casos de gestión del servicio de agua en países de América Latina. El objetivo es discutir el proceso de modernización del estado latinoamericano respecto a la gestión de los recursos hídricos y explorar hipótesis que expliquen por qué las administraciones de América Latina se modernizaron siguiendo un ejemplo externo que, en algunos casos, no consideraba el contexto local. Concluimos que la gestión pro empresarial de los servicios públicos de agua es causa de múltiples conflictos sociales en diversas regiones y, en cierto sentido, usufructúan dichas coyunturas para establecer nuevos esquemas decisionales de gestión estratégica.

Palabras clave:, agua, América Latina, estado, gestión, servicio.

Water merchandising ways: An analysis of contrast on the regulation from the State and the pro entrepreneur vision in vogue

Abstract

From a theoretical approach, this article presents a review of cases of neoliberal water management in developed countries. We establish a contrast relation - but no comparative -with three other cases of water service management in some Latin-American countries. The objective is to discuss the process of modernization of the Latin American states with respect to hydric resources management and to explore the hypothetical Latin American administrations modernization reasons by following an external example, making abstraction of their own local premises. We conclude the management pro entrepreneurial of water public services is the cause of social revolts in divers regions, and in a way, take advantage of the conjunctures to establish new decisional schemes of strategic management.

Keywords: Latin America, management, service, state, water.

Formes de mercantilisation de l’eau: Une analyse en contraste entre la régulation de l’Etat et la vision pro entreprise à la mode

Résumé

À partir d’une réflexion théorique, cet article présente un parcours sur cas de gestion néolibérale de l’eau dans des pays développés. À partir de cela, nous établissons une relation de contraste – non comparative – avec trois autres cas de gestion du service d’eau dans des pays del’Amérique latine. L’objectif est d’examiner le processus de modernisation de l’État latino-américain en ce qui concerne la gestion des ressources hydriques et d’explorer hypothèses sur les raisons qui ont amené les administrations de l’Amérique latine à se moderniser en suivant un exemple externe qui, dans certains cas, ne considérait pas le contexte local. Nous concluons que la gestion pro entrepreneuriale des services publics d’eau est cause de multiples conflits sociaux dans diverses régions et, dans unecertaine mesure, ils en bénéficient pour établir de nouveaux schémas décisionnels de gestion stratégique.

Mots-clefs: Amérique Latine, eau, état, gestion, services publics.

Recibido: 27/05/08; aceptado: 20/08/08.

Nous nous trouvons confrontés actuellement à une situation qui n’a, semble-t-il, aucun précédent historique. [Parce que] après l’éclatement du réceptacle urbain, la force d’attraction de ses institutions n’a rien perdu de son pouvoir.¹

Mumford, 1964.

La cité à travers l’histoire. p. 594.

Introducción

Una de las principales constataciones de la investigación en las ciencias sociales en los años 1980 se refiere a los cambios en los modos de gestión de la res publica. La instauración de nuevos mecanismos de gestión parece ser el resultado de una tendencia de ‘desincorporación’ de monopolios públicos y, en consecuencia, de una disminución de los gastos públicos en el rubro social. En dicho sentido, los estados que implicaron al sector privado en la gestión de los servicios públicos lo hicieron – principal aunque no únicamente – para responder a los retos impuestos por la liberalización de las economías, al aumento de las demandas sociales de servicios, al desarrollo de la tecnología, así como a la preocupación por el medio ambiente (BIT, 2003).

En este proceso, la investigación en ciencias sociales (sociología, ciencias políticas, urbanismo, etc.) ha identificado un discurso que define ciertas ‘modalidades de gestión’ de los servicios públicos básicos, considerados retos importantes tanto para el desarrollo de actividades económicas, como para el bienestar social (Auby, 1995, pp. 5; Chevallier, 2002, pp. 182-183; Brunelle y Harvey, 2005, pp. 104). En este artículo, analizaremos teóricamente cómo dicha literatura considera este discurso y lo significa como un proceso progresivo de adhesión a principios políticos y económicos, cuyo origen no -único, pero dominante-, se identifica en las organizaciones internacionales, lo que deriva, en muchos casos, en la instauración de nuevas estructuras normativas de gestión pública en el espacio local o nacional.

A través de un recorrido por los textos de algunos autores que abordan el tema, intentamos mostrar cómo este discurso es incluido en una ola de reformas estructurales, cuyos presupuestos ideológicos (y por tanto, normativos) sugieren la inserción de los estados en las dinámicas conducidas por la liberalización de los mercados como la ‘mejor’ opción. Entre otros principios -que motivaron a los estados a emprender nuevas modalidades de gestión-, se encuentra una lucha contra el aumento de los gastos del estado. En los hechos, se trataba del saneamiento de las finanzas públicas y del debilitamiento de la burocracia gubernamental (Barlow y Clarke, 2002; Carreu, 2005; De Luca, 1998; Brunelle, Harvey y Bédard, 2005; Hibou, 1998; Noiseux, 2005; Smets, 2004).

De esta manera, esta reflexión comenzará por una simple constatación: el contexto de las decisiones para modificar los métodos de gestión tradicional de los servicios públicos considerará, como elemento central, la inclusión del sector privado. Es decir, estos servicios -organizados tradicionalmente en monopolios públicos-, se volverán privados (en el nivel local o nacional) a partir de una ‘ruptura discursiva’ entre la idea de un estado ‘central’ hacia un estado ‘fragmentado’ (De Alba, 2006).

Aunque vamos a concentrarnos en los autores que analizan la gestión del agua desde América del Norte y Europa, es importante mencionar que otros investigadores- sobre todo de los países de América Latina referidos en este trabajo - han desarrollado

importantes trabajos respecto a la reflexión teórica aquí desarrollada. Se trata entonces de un ámbito geográfico en el que situamos dicha reflexión, considerando no obstante, que otros trabajos pueden enriquecer dicha perspectiva.

Es importante advertir también que otros autores señalan que este proceso afectará también la gestión de los servicios de gas, electricidad, infraestructuras y telecomunicaciones, que han sido abiertos progresivamente al sector privado (BIT, 2003; Chevallier, 2002, pp. 224; Dauba y Rizzi, 2004, pp. 49-50; Guislain, 1997, pp. 203; Robertson, McGrane y Shaker, 2003, pp. 9; Swann, 1988, pp. 123).

En el caso particular de la gestión del recurso hídrico, observaremos nuevos mecanismos de organización y de prestación del servicio público. En lo que corresponde a los casos ‘tipo’ que la literatura menciona, recurriremos a cuatro ejemplos (Reino Unido, Estados Unidos, Francia y Canadá), para mostrar las características de los modos en boga en países del Norte, según una variable cualitativa: las modalidades de inclusión del sector privado en la gestión del servicio de agua potable. Sin seguir un propósito comparativo sino de contraste, hacemos uso de tres casos de países de América Latina (Bolivia, Argentina y México), en los cuales la inclusión del sector privado ha enfrentado profundos cuestionamientos o ha conducido a experiencias de fracaso.²

Este texto contiene tres secciones además de las conclusiones. En primer lugar, definimos las características principales de la ‘modalidades de gestión’ del agua en cuatro países del Norte (Reino Unido, Estados Unidos, Francia y Canadá) para fijar lo que consideramos una gran tendencia de reorganización del estado moderno en esta materia. En segundo lugar, aportamos algunos elementos de definición de tres casos de países de América Latina (Argentina, Bolivia y México) para determinar si existen tendencias similares en este proceso de reorganización. Finalmente, analizamos una modalidad de asociación entre lo público y lo privado denominado asociaciones publico-privadas (APP), como una tendencia actual de reorganización del estado en materia de servicios públicos.

Este texto busca explorar la idea según la cual las ‘modalidades de gestión’, inspiradas en el sector privado, constituirían características comunes entre los casos ‘tipo’ de los países del Norte mencionados. El repliegue del estado les habría permitido conservar la dirección de la explotación del servicio en cuestión o de vigilar su correcta función (BIT, 2003). Por el contrario, en los casos de los países de América Latina (Bolivia, Argentina y México), suponemos que estas modalidades de mercantilización del agua estuvieron más sujetas a las condiciones de la política local que a las estructuras del aparato institucional, debilitado históricamente por las desigualdades sociales profundas que cada caso mostró. Estos casos parecen mostrar que se trata de otro estado que requiere una gestión apropiada a la solidez institucional y a la competitividad o complementariedad del mercado.

1. La gestión del agua en países del Norte

Especialistas como Louis Gill consideran que la mutación del papel del estado contemporáneo es generada por las políticas económicas de carácter neoliberal. Comprendidas aquí como una ola de reformas que evidencian el ‘repliegue del estado’, cosifican el neoliberalismo (Kosik, 2003) como un conjunto de mecanismos que tienen por objetivo someter toda la actividad económica y social a las

leyes del mercado, por lo que los Estados deben limitarse a garantizar un marco estable al libre juego de estos mecanismos (Gill, 2002, pp. 9-16). El rol del estado debe limitarse y la reglamentación reducirse mientras que el sector privado debe extender su participación.

En este sentido, otros especialistas consideran que los estados han hecho precisamente "todos estos abandonos" (Lauzon et al., 1998, pp. 22-23) para "responder a las exigencias del mercado" (Paquerot, 1996, pp. 13). El estado ha abandonado -casi completamente- su liderazgo como productor y gestor económico para tomar el papel de regulador, mediador y supervisor, facilitando con ello la implicación del sector privado en la gestión de dichos servicios (Gill, 2002, pp. 9-16; Lauzon et al., 1998, pp. 22-23; Paquerot, 1996, pp. 13).

Así pues, los ámbitos en los cuales el estado decidió implicar el sector privado, son considerados prioritarios por los gobiernos en sus planes de crecimiento económico y desarrollo de la sociedad nacional. En este sentido, este discurso atribuirá al sector privado los adjetivos de ser un gestor eficaz, dinámico, rentable y autofinanciable. Por contraste, estos aspectos se considerarán ausentes en la gestión pública (Cornut, 2003, pp. 77).

En consecuencia, los gobiernos establecerán modalidades de cesión, vínculos de asociación con empresas privadas para satisfacer las necesidades sociales, pero estos vínculos se traducirán a largo plazo en una relación de competencia, puesto que la implicación de estas empresas, lejos de propiciar la eficacia del estado, contribuirá al cuestionamiento de las capacidades gubernamentales en la satisfacción de las demandas sociales. Más aún, cuando estas empresas están implicadas en la gestión de los factores de producción y en el suministro de servicios y de los bienes de base esenciales al bienestar de la sociedad, la relación empresa-estado se vuelve entonces una relación conflictiva más que de reciprocidad (Stopford y Strange, 1991, pp. 32-40). Esta es una particularidad de algunos países de América Latina, tal como veremos más tarde.

La mayoría de los autores consultados coinciden en que los gobiernos de Margaret Thatcher, en el Reino Unido, entre 1979 y 1990, así como el de Ronald Reagan, en los Estados Unidos, a partir de 1980, impulsaron estas reformas del aparato público (Bishop, Kay y Mayer, 1994, pp.1; Chevallier, 2002, pp.218; Brunelle y Harvey, 2005, pp. 104; Morgan, 1995, pp. 12). Estas reformas tenían por objetivo reducir – a veces sin eliminar – la presencia del sector público. Estas dos administraciones consideraron a sector privado como un socio estratégico capaz de mejorar la eficacia y la calidad de la producción de bienes y servicios (Allington, 1995, pp. 69; Hula, 1993, pp. 27-29; Morgan, 1995, pp. 12).

En dichos casos, la adhesión a algunos principios políticos y económicos es un aspecto constante en la decisión de implicar a sector privado, sea para aumentar los ingresos del estado, sea aún para ajustarse a los programas del FMI, del BM y de la OCDE (Carreu, 2005; Hibou, 1998; De Luca, 1998; Noiseux: 2005; Smets, 2004). Veremos a continuación los detalles de cuatro casos de países del Norte, según la variable cualitativa elegida: las ‘modalidades de gestión’ del servicio del agua en décadas recientes. Según la literatura consultada, los cuatro países representan tendencias principales en esta materia: Reino Unido (privatización total), Estados Unidos (fuerte presencia del sector privado pero con gestión

pública), Canadá (gestión integrada: pública y concesiones al sector privado) y Francia (gestión descentralizada y asociación entre los sectores público y privado).

1.1 Reino Unido

Lo mayoría de autores señala que el programa de privatización que se lanzó en el Reino Unido en los años 1980 se extendió al mundo entero. Desde 1979 este país fue el primero en comprometerse en la vía de la privatización (Chevallier, 2002, pp. 227; Bishop, Kay y Mayer, 1994, pp. 1-5). De hecho, en los sectores de agua, gas y electricidad, esta ‘modalidad de gestión’ consistió en la privatización total (BIT, 2003).

En el caso particular del servicio de agua, la ‘modalidad de gestión’ consistió en que las empresas tendrían la propiedad de las instalaciones y la totalidad de las actividades vinculadas al servicio, aunque reglamentadas por oficinas especializadas (Guerin-Schneider, Nakhla y Grand d’Esnon, 2002). Se trata de una privatización total, con la venta de las redes públicas de alimentación y de saneamiento de las aguas negras (Barlow y Clarke, 2002, pp. 136; Cowan, 1994, pp. 113-114). Esto habría tenido beneficios para la sociedad, puesto que la mejora de las prestaciones y de la calidad de los servicios públicos parecía evidente (OFWAT, 1996/97), otro rasgo por el cual se refiere frecuentemente el ejemplo del Reino Unido.

Además, en el plano del ordenamiento urbano, las modalidades de dicha gestión respondían a los retos impuestos por "el impacto de las migraciones interregionales, las dificultades de las ciudades para administrar y financiar las infraestructuras [así como por la] conciencia de la amplitud de los problemas de contaminación del agua" (Drouet, 1987, pp. 12). En realidad, el programa británico es considerado como el más antiguo, el más constante y el más ambicioso, porque más de la mitad de los servicios públicos fue completa o parcialmente privatizada al final del gobierno de Margaret Thatcher (Chevallier, 2002, pp. 227; De Luca, 1988). En general, con un discurso de reducción del papel del estado al mínimo posible, se consideró necesaria la atribución de concesiones de los servicios -vinculadas con la gestión y suministro de agua a sociedades privadas- que generalmente fueron otorgadas a empresas multinacionales (Bishop, Kay y Mayer, 1994, pp. 12).

1.2 Estados Unidos

Durante los años ochenta, los policy makers (responsables de decisión) de los Estados Unidos consideraron el sector público como una verdadera carga administrativa (Swann, 1988, pp. 8). Se trata de un discurso que consideraba al estado como una carga ‘costosa’, que impedía la producción de riqueza y, por consiguiente, el progreso económico de la nación (Kettl, 1995, pp. 28-39).

Algunos autores mencionan que, en el caso preciso del servicio de agua, los Estados Unidos debieron hacer frente a un período de reorientación general, tanto por lo que se refiere al modo de gestión del agua en las ciudades como en la organización de las empresas. La innovación tecnológica también se reorientó para mejorar la gestión del recurso (Drouet, 1987, pp. 5).

A partir de este período, la ‘modalidad de gestión’ adoptada consistiría en dejar que los gobiernos locales (de ciudades medias y de grandes ciudades) y de los estados ofrecieran directamente la gran mayoría de los servicios a los ciudadanos (Chevallier, 2002, pp. 182-183), aún cuando la participación del sector privado será notable. Dicha modalidad consideraba a los servicios como una ‘misión’ del gobierno local. Ello era una ruptura radical con el discurso de ‘obligación social’ que provenía del Welfare State (Estado de Bienestar). Sin duda, este último sería uno de los íconos de la batalla ideológica de la administración de Ronald Reagan. En diferentes niveles, esta administración establecería entonces una verdadera colaboración con el sector privado, en particular, con las empresas multinacionales (Carreau, 2005, pp. 83-85). Por esta razón, la privatización en los Estados Unidos conoció un desarrollo rápido al final del siglo xx.

En este sentido, contrariamente a lo que se cree, la participación del estado, en particular en la gestión de los servicios públicos en los Estados Unidos, es mucho más elevada que en otros sectores de la economía, aunque esta gestión pública se orientó hacia principios similares a los que rigen la organización de las empresas.

1.3 Francia

El ejemplo francés es reconocido por algunos autores (y por otros gobiernos) como un caso representativo de la participación del sector privado, por su carácter descentralizado (Neto, 1998). El sector del agua en Francia, inscrito en el marco de un amplísimo proceso de descentralización, se organizará bajo la ‘modalidad de gestión’ de redes que funcionan de manera independiente desde hace décadas. Es decir, los municipios delegan -y puede decirse que dictan bajo una regulación estricta- a compañías privadas la responsabilidad de la distribución del agua. La gestión pública integra perfectamente el principio de descentralización y asociación entre los sectores público y privado, pero los municipios han mantenido en todo momento la propiedad del recurso y lo administran bajo esquemas de cooperación con los departamentos y las regiones (Bourdin, 1998, pp.2-24; Lacoste, 2003, pp. 31).

Esta ‘modalidad de gestión’ tiene toda su solidez en la descentralización y esta acompañado por de una fuerte presencia del poder central -que desempeña el papel de supervisor- aun cuando los municipios tienen una libertad administrativa que les permite, a la vez, recurrir al sector privado en el servicio de suministro y de saneamiento, tanto como para establecer diferentes tipos de APP.³

En dicho sentido, esta ‘modalidad de gestión’ del sector de agua potable y del saneamiento de las aguas negras integra una multiplicidad de actores a los tres niveles territoriales y administrativos: el local, el regional y el nacional. Todos ellos están vinculados con los municipios, con las agencias estatales y con los explotadores públicos y privados del recurso.

Para algunos autores, son estos últimos los que establecen los costos de funcionamiento y de mantenimiento de las redes, quienes concentran los ingresos provenientes de los servicios y gestionan los beneficios (Barlow y Clarke, 2002, pp. 136). Todo ello, según algunos especialistas, hace de Francia "el único ejemplo de gran servicio público de red, desde hace décadas bajo el control de los grandes grupos privados que ejercen directamente contacto con las colectividades locales y que representan los tres cuartos del volumen de agua potable que se distribuye" (Dauba y Rizzi, 2004, pp. 193-194).

En general, el principio de asociación público-privada en Francia se caracteriza por una fuerte concentración de empresas privadas vinculadas con el agua y con las colectividades responsables del servicio público (Barraqué: 1999; Bourdin, 1998, pp. 1-7; Guerin-Schneider, Nakhla y Grand d’Esnon, 2002; Lacoste, 2003; Martinand, 2001). Eso resulta más evidente cuando se reconoce:

… las grandes empresas francesas de servicio público constituyeron los motores esenciales del [crecimiento de la gestión delegada de los servicios públicos] llevando sus conocimientos técnicos, sus técnicas administrativas, y exportando un método jurídico de organización de las relaciones entre las autoridades públicas y las empresas a los otros países (Auby, 1995, pp.115-116; Bourdin, 1998, pp. 38).

Este principio reposa sobre un marco legislativo y jurídico -conocido por su carácter estricto y meticuloso- que data de 1960 y que, en 1992, fue perfeccionado como consecuencia de las necesidades de renovación de las antiguas instalaciones y de inversiones para el saneamiento de las aguas negras (Bourdin, 1998, pp. 1-7).

1.4 Canadá

Desde 1960, igualmente que en otros países del Norte, la preocupación del gobierno canadiense se volcó a reformar la administración pública federal en la ‘modalidad de gestión’ de los servicios: mejorar sus mecanismos de control, volverla más eficaz y menos costosa. En efecto, el primer gran antecedente de las modificaciones de la gestión pública se encuentra en la Comisión Glassco llamada también Comisión real de investigación sobre la organización del gobierno (2006). Esta comisión tuvo como objetivo el cuestionamiento de la organización y del funcionamiento del estado respecto a la gestión de servicios públicos, fomentando aún más una práctica descentralizada de las estructuras administrativas canadienses.

Ciertos autores sugieren que las cuestiones relativas al desarrollo del país y al reconocimiento del valor de los recursos naturales distingue al modelo canadiense de los otros casos aquí estudiados. La razón: que se favoreció una serie de cambios institucionales que, en cuanto a las ‘modalidades de gestión’ del agua, significó la puesta en valor del recurso natural, al mismo tiempo que el modelo canadiense se caracterizará por la importancia dada a proyectos estructurales y de división de los costos entre el gobierno federal, los gobiernos provinciales y los gobiernos locales. Más tarde, en 1970, después de la adopción de la Ley sobre los recursos hídricos de Canadá (1970), se desarrolló una nueva redefinición, en el mismo sentido, de la gestión del recurso (Mitchell y Shrubsole, 1994, pp. 71).

Posterior a la instauración de este marco normativo, la Comisión MacDonald concluyó en 1982 que era necesario evaluar de nuevo algunos métodos de intervención del estado. El objetivo principal de esta comisión fue promover el libre comercio con los Estados Unidos, para beneficiarse aún más de las relaciones comerciales con dicho país. Autores como Mitchell y Shrubsole explican que a partir de estas transformaciones, entre los años de 1970 y 1985, la ‘modalidad de gestión’ del agua pasó de una orientación completamente pública a una orientación integrada, porque combinaba reajustes estructurales y no estructurales, así como una gama más extensa de acuerdos financieros por parte de los niveles superiores de los gobiernos (Ibid, pp. 40 -71). En 1985 fue publicado el Informe sobre la política federal del agua, llamado también Reporte Pearse. Este informe constituye la primera etapa de la nueva ‘modalidad de gestión’ de la política gubernamental hasta hoy vigente en materia de servicios de agua, dada la abundancia del recurso en este país y la necesidad de una política de largo plazo. Este informe pone de relieve varios aspectos de suma importancia, entre otros: a) la capacidad de adaptación de las instituciones públicas reguladoras respecto a los retos de la gestión del recurso (ambientales, económicos, políticos, así como sociales y culturales); b) la importancia de una gestión enfocada hacia la preservación del equilibrio natural de las redes hidrográficas; c) la toma de conciencia de los usuarios ante el valor intrínseco del recurso; d) el establecimiento de tarifas ‘convenientes’ que permitiría asumir equitativamente el costo de los servicios de agua; finalmente, e) la coordinación de la gestión del recurso en todos los niveles de gobierno. Este último aspecto constituirá una de las principales características de la política federal relativa al agua, que se traducirá en el establecimiento de un sistema de tarifas para los suministros de agua (Pearse et al, 1985).

Asimismo, a partir de 1994, el Servicio de la Conservación del Medio Ambiente -secretaría o ministerio del medio ambiente de Canadá- sería el responsable de la aplicación de políticas y estrategias que definen la ‘modalidad de gestión’ del agua, es decir, la definición de los costos reales asociados al suministro, que atribuye ya un valor intrínseco al recurso y propone utilizarlo de manera más eficaz. Algunos autores sugieren que dichas políticas tenían como objetivo crear más asociaciones público-privadas (APP), con el fin de favorecer la participación y la responsabilidad de los participantes, para alcanzar tanto una gestión del recurso eficaz como la satisfacción de necesidades sociales (Mitchell y Shrubsole, 1994, pp. 40 -71).

No será sino hasta el año 2002, con la aparición del informe titulado Asociación pública–privada (APP), cuando se definen políticas que favorecerán claramente la colaboración del gobierno con el sector privado, en cuanto al financiamiento de proyectos e infraestructuras. Del mismo modo, se crea una oficina especializada para supervisar el funcionamiento de este mecanismo de gestión (Brunelle y Harvey, 2005, pp. 104).

Las APP canadienses sitúan al sector privado en un conjunto de ‘esquemas contractuales’ establecidos para financiar, construir y explotar los servicios públicos. En dicho sentido, la asociación del gobierno con el sector privado deriva de políticas de descentralización del servicio público, a partir de los cuales los municipios adquieren un determinado poder decisional así como nuevas competencias (Brunelle, Harvey y Bédard, 2005; Guerin-Schneider, Nakhla y Grand d’Esnon, 2002). Es decir, las APP para el aprovisionamiento del agua se concentrarían en ciudades medianas, en las cuales estos contratos representarían una pequeña proporción de los consumidores de agua. En cambio, en las grandes ciudades la mayor parte de los sistemas de aprovisionamiento del agua serían públicamente controlados. Un caso a denotar son los ejemplos de Halifax y de Hamilton en donde la gestión del agua funciona bajo una ‘modalidad de función’ de APP (Halifax Regional Environmental Partnership y American Water Services, respectivamente).

Las APP en Canadá conceden contratos de servicios a empresas privadas por un período determinado (generalmente menos de 30 años) para diseñar, construir o administrar algunas actividades vinculadas con la gestión y e suministro del recurso (Bakker, 2005).

En general, como puede deducirse, los casos mencionados hasta aquí representan ejemplos exitosos de modalidades de función (reorganización) de los servicios públicos, que en un caso u otro, favorecerán la inclusión, la concesión o la cesión completa del servicio a empresas privadas. En general, no debe olvidarse que debido a que estos países cuentan con un aparato institucional sólido, cuando se definen políticas públicas del ‘estado central’ hacia los otros niveles de gobierno, la idea de un ‘estado descentralizado’ significa ‘distribución de poder’, que distará con mucho, como veremos, de los efectos que estas mismas políticas produjeron en países de América Latina.

2. La gestión del agua en los países de América Latina

Alrededor de los años 1980, los gobiernos de varios países de América Latina, efectuaron cambios en las ‘modalidades de gestión’ para formular y aplicar sus políticas públicas, entre las cuales los servicios públicos fueron prioritarios. Durante este período, la región vivió un proceso de renovación estructural, como consecuencia del aumento de la población, de la apertura de sus fronteras, de la fuerte industrialización, así como de sus implicaciones en la mundialización de la economía. Autores como Chevallier mencionan que, en este período las tendencias de la privatización de los servicios públicos se extendieron no sólo a los sectores básicos de la economía (electricidad, gas, petróleo, siderurgia, petroquímica, ferrocarriles, compañías aéreas) y al sector bancario y financiero, sino también a los servicios colectivos como el agua potable (Chevallier, 2002, pp. 240-241). Es necesario mencionar que esta ola de privatizaciones será caracterizada también por la llegada al poder – en cada país – de una generación de tecnócratas formados en universidades estadounidenses (Centeno, 1997).

Según el balance del Banco Mundial, los programas de privatización representaron un incremento en los ingresos de los países en desarrollo (178 mil millones de dólares en total). Estos programas fueron observados principalmente en Brasil (71 mil millones), en Argentina (44.5) y en México (31). Hay que mencionar que 76% del monto de estas operaciones fue financiado por los capitales extranjeros, reforzando así el grado de penetración de organismos internacionales en estas economías (Chevallier, 2002, pp. 240-241).

En los hechos, estas transformaciones implicarían un severo cuestionamiento a la capacidad del estado en varios frentes de acción. En primer lugar, con respecto a las exigencias de distintos sectores de la sociedad en el aprovisionamiento de servicios básicos. En segundo lugar, en el establecimiento de mecanismos de gestión de los sectores estratégicos, justificando la implicación progresiva de otros actores, particularmente la iniciativa privada.

Esta implicación se produjo entonces bajo un discurso de reevaluación del papel del estado lo que a significaba, para los equipos de gobierno, emprender una profunda transformación de sus estructuras y sus métodos. Según veremos, este proceso se realiza bajo la influencia, la dirección o la égida de los discursos que evocaban la eficacia como principio y tenían el objetivo de mejorar constantemente la gestión estatal y la calidad de sus resultados

(Chevallier, 2002, pp.15-16), así como la liberalización de las economías nacionales. Con una evidente similitud discursiva, las organizaciones internacionales (FMI (Fondo Monetario Internacional), OCDE (Organización de Cooperación y de Desarrollo Económico), BM (BancoMundial)) contemplaban una estrategia de tipo liberal interviniendo cada vez más directamente en la gestión pública (Ibid, pp. 250), teniendo por principal objetivo luchar contra la inflación en los países de la región.

En dicho contexto, las políticas de transformación del Estado en América Latina pasan por tres fenómenos concomitantes: la impronta de la mundialización; la presencia de discursos aparentemente ‘alternativos’ a la mercantilización del agua dentro del discurso neoliberal; y el modo de gestión dominante que promueve la privatización total del agua. Veamos cada uno en detalle.

En primer lugar, estas políticas públicas se concretan en la instauración de una serie de reformas para el saneamiento de la hacienda pública, y, por consiguiente, en la aplicación de políticas económicas que tendrán por objeto la reducción de la pobreza, los planes de desarrollo nacional, entre otros. Se trata del establecimiento de una ‘plataforma institucional’ entre cuyos objetivos se justificará la necesidad de incrementar los flujos de capitales extranjeros y las transferencias de tecnología entre países de la región. Chevallier sostiene que estas reformas contribuirían al buen funcionamiento de la economía remediando las fallas del mercado, actuando sobre las estructuras de la economía y realizando las transformaciones indispensables para la adaptación del estado a estos cambios (Ibid, pp. 147-168) que la mundialización impuso. En el mismo orden discursivo, los organismos internacionales contemplaron objetivos tales como la redefinición del papel y del lugar del estado, los planes nacionales de modernización y de descentralización administrativa, la reducción del déficit presupuestario, así como la liberalización de las economías de la región (OCDE, 1992, pp. 11-21).

No obstante el contexto internacional que imponía exigencias de adaptación al mercado nacional, las transformaciones de los países de América Latina tendrían el objetivo de mejorar los ingresos administrativos – cuando no se aproximan a simples réplicas de decisiones tomadas en los países del Norte –, para hacer frente a los múltiples problemas que enfrentaban (De Alba, 2005). En efecto, como consecuencia de la mundialización de las economías, la transformación del estado en América Latina es requisito ineludible para la entrada en la vida internacional y, al mismo tiempo, clave de su modernidad. Se trata de una forma difusa de dependencia y en ciertos casos de repetición de modelos de organización política, pero sobre todo, de la vulgarización (difusión) de las ‘modalidades de gestión’ de sectores estratégicos, que implica la adhesión a valores promovidos por las organizaciones internacionales (Chevallier, 2002, pp. 197-198). Todo eso tendría implicaciones específicas en la organización de los estados y en el espacio local de la adaptación política de dichas ‘modalidades de gestión’.

En segundo lugar, no podemos hablar de una simple ‘repetición de modelos’ impuestos desde el ‘exterior’ en los países latinoamericanos, debido a que algunas organizaciones internacionales son también el vehículo de discursos ‘alternativos’ sobre la participación democrática de los ciudadanos en la gestión de servicios públicos. Este sería el caso de un discurso referido a los servicios públicos como ‘derechos sociales’ promovido por organismos internacionales. Aquí podría entenderse como una escisión discursiva de los organismos que predican una privatización total. En este sentido, la ONU, por ejemplo, reconoce implícitamente, en la Declaración Universal de los Derechos Humanos, el ‘derecho al agua potable y al saneamiento’ como una condición previa a la realización de otros derechos de la persona:

Artículo 25: Toda persona tiene derecho a un nivel de vida suficiente para asegurar su salud, su bienestar y el de su familia, principalmente por la alimentación, el vestido, la habitación, los cuidados médicos, así como los servicios sociales necesarios (ONU, 1997).

Además, en diciembre de 2002, el Comité de los derechos económicos, sociales y culturales de los Naciones Unidas, declaró que "el derecho al agua [es] una condición necesaria para la realización de los otros derechos del hombre" (UNESCO, 2003, pp. 52). Ello hace evocar a algunos autores la existencia de una concepción más extensa de estos principios directores,4 que incorporan "el agua", al igual que "el suelo, el aire y la biodiversidad biológica" como indispensables para el género humano, puesto que se trata de recursos universales (Shiva, 2003, pp. 33).

Este discurso es un elemento importante de la propagación de ‘modalidades de gestión’ que sitúan el agua como uno de los recursos estratégicos en la geopolítica del poder, portadora de retos mayores, dado los contextos de precariedad que varios gobiernos de la región enfrentan (De Alba, 2007). En dicho sentido, algunas organizaciones internacionales comenzaron a considerar como prioritarias las políticas de cuidado y conservación del ciclo del agua, y que éstas debían administrarse adaptándolas a los objetivos de desarrollo. En este contexto, se argumentaba que la comunidad internacional debe desempeñar un papel principal en los esfuerzos de los países en desarrollo (ONU, 2004; OCDE, 2003, pp. 20; The World Bank Group, 2005; FMI, 2000, pp. 12).

En el mismo sentido, líderes de organismos como la Organización Internacional del Trabajo (OIT) declararon que, "el papel esencial del agua … en la vida y en el desarrollo de las sociedades explica el vivo interés que suscita la propiedad y la gestión de la infraestructura y de los servicios de distribución" (BIT, 2003). Por su parte, la OCDE, en un documento titulado Competencia y regulación en el sector del agua, sostiene que "puesto que el agua es un recurso raro, sería útil desarrollar su negocio para solucionar el problema de su distribución entre los distintos usuarios" (OCDE, 2004, pp. 7-8). Sin embargo, una de las principales demandas durante el IV Foro Mundial de Agua en México (2006) fue reconocer "el agua como un derecho humano fundamental y destacar que al Estado le corresponde la obligación de garantizarla en forma de servicio de agua potable y saneamiento … ajena a los intereses de beneficio económico" (Arconada, 2006, pp. 180).

En tercer lugar, las organizaciones internacionales contribuyen claramente al dinamismo de los mercados de la región, con un discurso que objetivaba la reformulación de las ‘modalidades de gestión’ de los servicios públicos, que considera los países de América Latina como un ‘laboratorio’ para la aplicación de dichas directrices (De Alba, 2006). Entonces, identificamos un discurso que, situado en un punto de vista estructural, considera el agua como un recurso raro, que todo el mundo necesita y al cual se le concede un valor monetario. Nótese que el mercado del agua ha sido estimado en 1000 millones de dólares (UNESCO, 2003, pp. iv).

No obstante, algunos autores consideran que la introducción de la competencia en la gestión del agua y en el saneamiento ha sido difícil, dado que estos dos sectores son menos atractivos para las inversiones que las telecomunicaciones o la energía, por ejemplo (Roger, 1999; Savedoff y Spiller, 1999).

En suma, algunos organismos internacionales evalúan la importancia del sector privado en el desarrollo regional. Así, la OCDE subraya la importancia de la participación de dicho sector, principalmente en los proyectos de infraestructura (OCDE, 2005, pp. 81), mientras que el BM y el BID sostienen que puede ser motor del crecimiento y del desarrollo sustentable. En el mismo sentido, estos bancos lo consideran como un ‘buen socio’ del sector público (BID, 2005, pp. 1-2, 29; BM, 2005, pp.8-15). Esto coincide con los postulados de la ONU, que reconocen algunas ventajas que el sector privado aportaría a la consecución de sus Objetivos de desarrollo del Milenio (PNUD, 2005), en los cuales son centrales las políticas de gestión del agua.

Ahora bien, Chevallier sostiene que, en estos discursos, "el mercado" es reconocido como "el medio más eficaz, el más racional y el más justo para la armonización de los comportamientos de los actores" (Chevallier, 2002, pp. 216). Igualmente, otros autores sugieren que el sector privado ha encontrado en la gestión del agua un servicio que promete ser de los más rentables durante los próximos años (Barlow y Clarke, 2002; Drouet, 1987; Lacoste, 2003; Laserre y Descroix, 2002; Ward, 2003).

Por todo ello, los investigadores en ciencias sociales reconocen que se trata de una ‘nueva era’ en la gestión de los recursos naturales. Tal es el caso de Tellenne y Snegaroff quienes afirman que, el objetivo de estos discursos es "una privatización masiva de los recursos hídricos del planeta", y que consideran dicha opción como "la única solución", "para evitar una escasez mundial del recurso". Evidentemente, esta solución se justifica en la incapacidad del estado, para enfrentar "las inversiones necesarias en infraestructuras", y en todos los ramos del sector (Tellenne y Snegaroff, 2004, pp.502-503).

Finalmente, si los organismos internacionales tienen un discurso según el cual "el suministro del agua debe realizarse por las empresas privadas y el mercado", en particular, en los países del América Latina (Tellenne y Snegaroff, 2004, pp.502-503), ello se debe a que el mercado del agua es entonces altamente rentable o podría serlo. Los opositores a los proyectos neoliberales en algunos países de América Latina refutan este razonamiento calificando el agua como patrimonio común de la humanidad y presumiendo también el riesgo de corrupción en su gestión privada dada la debilidad de los mecanismos de regulación que sufren los gobiernos de la región, así como que, por el aumento del costo agua, ésta podría convertirse en un recurso prohibitivo en las grandes ciudades (Tellenne y Snegaroff, 2004, pp. 502-503).

Para ejemplificar mejor este fenómeno, analizaremos los casos de tres países del América Latina, que aportan otras experiencias en sus ‘modalidades de gestión’ del agua, en contextos de reformas neoliberales con una fuerte oposición social.

2.1 Argentina

Desde los años 1990, en este país la administración nacional entró en una ola de medidas tendientes a la liberalización del comercio nacional, a la reducción de los gastos del estado y a la privatización de las empresas públicas. El presidente Carlos Menem desarrolló una serie de reformas con el objetivo de privatizar la electricidad, las telecomunicaciones y el gas, además de la concesión total del servicio de agua. Todo eso se realizó porque dicha administración se benefició de "un clima político favorable, de lo que dio a estas medidas credibilidad y legitimidad" (Breuil, 2004, pp. 114), "convirtiéndolas en la filosofía económica dominante de este período (Azpiazu, Schorr, et al, 2005, pp. 46)

El contrato federal por la gestión de los servicios del agua fue adquirido por un consorcio encabezado por la empresa Suez-Lyonnaise des Eaux que se traduciría como Aguas Argentinas. El compromiso firmado con el gobierno era que la empresa alcanzara un 100% de la cobertura y un 90% del saneamiento del agua al final de la concesión, en 2023. Sin embargo, las condiciones locales afectarían estos proyectos. Muy pronto fue evidente que las nuevas tarifas del servicio habían afectado a los barrios desfavorecidos de Buenos Aires lo que, entre otras razones, conduciría a un fracaso visible de dichas medidas de privatización del servicio, que se verían confrontadas "a un medio ambiente incierto y dudoso" de la situación política nacional.

El caso argentino, un caso de privatización total, es útil en nuestro análisis para mostrar una decisión ‘nacional’ de la administración gubernamental que enfrentaría no sólo resistencias, sino una oposición radical a dichas reformas en la prestación del servicio. Un dato particular es la oposición de la población de la principal metrópoli del país: Buenos Aires. Si esto no fuera suficiente, las reformas enfrentaron un marco institucional debilitado que no pudo responder a coyunturas críticas de contestación social debido a que el "el estado [perdió y delegó] funciones para [permitir la] intervención directa de las grandes corporaciones privadas [acentuando sus] dificultades estructurales y financieras" (Ibid, pp.64-65) y afectando a las poblaciones más desfavorecidas a causa del aumento de tarifas.

2.2 Bolivia

Las reformas a la gestión tradicional del agua en Bolivia comenzaron igualmente durante los años 1990 y estaban fundadas en la elaboración de contratos de concesión clásica en los cuales el conjunto de la infraestructura de manejo del servicio del agua potable sigue siendo propiedad del estado. Por esta razón, se puede hablar de una privatización limitada en la cual el rol del estado sigue siendo central.

En realidad, se trató solamente de la firma de dos contratos de este tipo: El Paz-El Alto y Cochabamba. Aunque el anuncio de la concesión fue justificada con propósitos ‘sociales’ (disminuir las disparidades sociales), el objetivo anunciado del gobierno de Bolivia era ampliar las redes de agua potable y saneamiento a los barrios pobres que resentían una fuerte concentración de poblaciones inmigrantes. En suma, el primer ejemplo de concesión (La Paz-El Alto) tuvo resultados relativamente prósperos, mientras que el segundo (Cochabamba) marcó un viraje en la política del agua en Bolivia.

Por lo que respecta al contrato de concesión de La Paz-El Alto, en 1997 fue licitado a la empresa Aguas del Illimani, un consorcio encabezado por Suez-Lyonnaise des Eaux. El objetivo de este contrato era cubrir al 100% el suministro de agua potable, lo que era del 87% al momento de firmar el contrato. Al parecer no hubo o no fueron relevantes los descontentos.

Mientras tanto, en Cochabamba, el contrato concedido al consorcio (Aguas del Tunari, dirigido por el consorcio International Water Limited) enfrentó una fuerte oposición social –igual que en Argentina – porque la empresa aumentó las tarifas ‘de manera desproporcionada’ y además, porque las mejoras aportadas al servicio del agua fueron casi nulas. Como resultado, la empresa (y con ella el gobierno) enfrentó una fuerte movilización de la sociedad que – con una amplia cobertura de los medios de comunicación internacionales – reclamaba la mejora del servicio o la anulación del contrato con el consorcio (De la Fuente, 2000). Dicha anulación sería efectiva en el año 2000. Este ejemplo de una privatización infructuosa con dosis fuertes de contestación social ha sido utilizado de manera recurrente en los estudios estratégicos sobre las reformas al servicio de agua dado que "en Cochabamba se configuró una situación donde las luchas de los más pobres … lograron revertir la privatización [y] establecer un ejemplo de la importancia del agua como un bien público en Bolivia … y otros países del continente" (Crespo, Fernández, et al, 2005, pp.185).

2.3 México

Desde los años ochenta, el gobierno mexicano recurrió al sector privado en forma de concesiones de algunos servicios públicos o de algunas actividades relacionadas con la gestión del recurso (De Alba, 2007). Algunas empresas se convierten en operadores que podrán, en lugar del gobierno, garantizar los servicios de agua potable.

Según la Constitución de México (CPEUM, 1917, pp. 18), el agua es propiedad de la nación, no obstante, el derecho al agua potable y a los servicios de saneamiento no están reconocidos en la Constitución pero se los reconoce como dos aspectos importantes en los programas de desarrollo nacional.

Igual que ocurría en otras latitudes, uno de los argumentos más frecuentemente invocados en México, en cuanto a la gestión de servicios públicos, fue la crisis financiera del estado para hacer frente a la ampliación de la cobertura y al saneamiento del servicio de agua potable. A este respecto, bajo el argumento de reducir el tamaño del gobierno, los tecnócratas mexicanos propondrán la descentralización, transmitiendo a niveles provinciales (entidades federativas) las responsabilidades en la gestión del agua, siguiendo con ello una parte del modelo francés. En México, aunque todo parece indicar que los gobiernos neoliberales han sido proclives a una privatización del servicio público del agua, hasta ahora se trata de concesiones hacia empresas privadas, no su control absoluto (Bonaffé y Zentella, 2005).

Como consecuencia, las subvenciones públicas para el servicio público del agua se fueron reducidas y dejaron de ser la principal fuente de financiamiento del sector (Martínez, 2004). Eso favoreció la participación del sector privado y con ello, un consecuente aumento de las tarifas para cubrir los costos del servicio, cargado directamente a los consumidores.

Sin embargo, el actual modelo de gestión del agua en México permanece en algunos estados como una responsabilidad gubernamental, mientras que en otros la responsabilidad se comparte con el sector privado. Es decir, la gestión centralizada de los servicios de agua y saneamiento manejada por el Gobierno Federal se ha descentralizado -estatal y municipalmente- facilitando la participación privada en la gestión del sector (Torregrosa, Saavedra, et al, 2005, pp.92)

No obstante, las ‘modalidades de gestión’ aplicadas muestran decisiones totalmente mercantiles, lo que en algunos estudios se refieren como la causa principal de conflictos sociales en varias regiones del país (Dávila, 2006). Como muchos otros ejemplos, se ha analizado también el caso de las mujeres mazahuas, una comunidad autóctona situada en la periferia de la metrópoli de México, considerada como una lucha por el recurso hídrico, que es ‘tomado’ de su territorio para cubrir las enormes necesidades de la principal metrópoli mexicana (De Alba y Kloster, 2007).

Este proceso de descentralización de la administración del servicio ocurre ‘explorando’ las condiciones locales, o en su caso, creando experiencias ‘piloto’ en varios municipios importantes del país, lo que parecía dar seguridad a las administraciones neoliberales de poder controlar localmente eventuales protestas por el encarecimiento del servicio. Según la revisión de la literatura, no se ha encontrado ningún caso que pueda considerarse un ‘caso nacional’ de conflicto por el agua, aparte de conflictos en la frontera con Estados Unidos.

Al mismo tiempo, si bien esto parece ser una muestra de una acción estratégica en la gestión neoliberal mexicana del agua, es necesario mencionar que no se tocaron casos realmente representativos. El caso más evidente es el de la ciudad de México que vive, desde los años 1990, una privatización discreta sin que sea evidente para la población (Bonnafé y Zentella, 2005).

Al respecto, puede mencionarse que, para aplicar esta estrategia, la administración gubernamental dividió en cuatro zonas la ciudad y realizó concesiones a cuatro consorcios del sector privado que estarían encargados del proceso de facturación y de la instalación de medidores de consumo. El gobierno sigue siendo el responsable directo del servicio. El sector privado participa de esta gestión por medio de concursos gubernamentales en los cuales los servicios asignados son especificados en términos de tareas a llevar a cabo durante un período de diez años. En 2004, los contratos firmados en 1993 entre el gobierno y los cuatro consorcios, fueron renovados bajo la modalidad de "concesiones de servicios" (Bonnafé y Zentella, 2005).

En general, cada una de estas zonas aprovisionaría una zona específica de la ciudad. Más tarde, según el gobierno del Distrito Federal (capital del país y ciudad central de la metrópoli más importante), la división en estas cuatro zonas fue considerada como necesaria debido a la seguridad que ofrecía. Por una parte, esta división permitía una comparación entre los resultados de las distintas empresas y garantizaba así un diagnóstico sólido del desempeño de cada consorcio respecto a la gestión del recurso. Por otra parte, en caso de imposibilidad técnica de una de las empresas, una de las otras podía tomar la responsabilidad en la zona abandonada (Bonnafé y Zentella, 2005).

3. ¿Cuáles son las lecciones para los países de América Latina?

Diversos autores analizan las razones por las cuales el estado contemporáneo decide seguir o no la tendencia a la liberalización completa de los mercados nacionales. Desde esa perspectiva, la discusión sobre lo ocurrido en América Latina, donde los estados han confíado progresivamente las actividades estratégicas a los mercados y a las organizaciones internacionales, parece a veces oponerse a la idea de garantizar la soberanía de los poderes nacionales. En esta discusión, nuevos mecanismos intermediarios parecen estar en construcción. En esta sección nos referiremos a la puesta en boga de las asociaciones público privadas (APP) como uno de los mecanismos que parecen implantarse en la región. Veamos primero el contexto de dicha discusión en su expresión teórica.

En el ámbito del servicio de agua potable, la generalización de los ‘principios del mercado’ para tratar el agua como un bien económico -intercambiable en función del precio del mercado-, ha estado regularmente sujeto a los regímenes internacionales de comercio (Cornut, 2003, pp. 72; Gill, 2002, pp. 9-16; Lauzon et al. 1998, pp.22-23; Paquerot, 1996, p.13; Paquerot, 2004). Sin embargo, otros autores consideran que el estado es indispensable en la gestión de los servicios públicos y que la manera de administrarlos responde sobre todo a un proyecto de modernización, pero que no es incompatible con esa perspectiva. Para dichos autores, el estado constituye "una estructura institucional que garantiza la perpetuación de un conjunto social y que posee para ello los mecanismos excepcionales …" (Macleod, 2002, pp.60). Ello apunta claramente a nuestra idea de la ‘fuerza institucional’ -faltante históricamente en ciertos países latinoamericanos- para desarrollar, concretamente, este conjunto de reformas en la gestión de los servicios públicos e imponerse al interés estrictamente mercantil de las empresas privadas.

Para autores como Gilpin, Keohane y Nye, los estados son indispensables y seguirán siendo los actores decisivos de la mundialización de la economía y su reglamentación política, puesto que son el ‘lugar de mediación’ entre el interior y el exterior (citado por Chavagneux, 2004, pp.11-13 ; Nonjon, 2004, pp. 138). Según este argumento, los Estados deben poseer los medios para establecer cuadros normativos o institucionales con el fin de mantener un papel principal y decisivo en la gestión de la vida política y económica. Según Susan Strange, el Estado debe conservar siempre una posición central, aun si la tendencia es a su retiro "de las actividades productivas en todos los sectores [estratégicos] en favor de las empresas privadas". Según la autora, sólo en ese sentido el estado conservará "una capacidad de influencia sobre las reglas económicas y sociales [de los] mercados nacionales en los cuales, [el sector privado] debe inscribirse" (Strange citado por Chavagneux, 2004, pp. 41-42).

Strange explica además que, el sector privado debe ‘enmarcarse’ en las funciones del estado, en la división de los sectores que éste ultimo decide ceder, y que corresponden generalmente a la gestión de los ámbitos de carácter prioritario. Esto es, en las dinámicas de una economía mundializada, hay efectivamente varios estados y actores políticos internacionales diferentes a los estados (Id), que están en plena situación de interdependencia, cooperación y negociación constante. Mencionemos la cooperación entre los estados o la cooperación entre estos mismos con las organizaciones internacionales, como el FMI, el BM o la OMC, por ejemplo, para elaborar las reglas y las normas de una buena regulación económica (Chavagneux, 2004, pp. 3-11).

Una tendencia a posteriori del estado neoliberal busca responder mejor a las exigencias de la descentralización implicando el sector privado en la gestión de servicios públicos (Nonjon, 2004, pp. 129). Entonces, aunque cede -o abandona- ciertos de sus roles o funciones al sector privado, al mismo tiempo se buscaría regular a las empresas privadas - o mantener una vigilancia constante para impedir abusos - en la gestión, aunque a veces infructuosamente. En esta lógica, bajo la responsabilidad del estado se puede favorecer a las empresas privadas y a los mercados financieros, favoreciendo la competencia del mercado, la eficacia y el control de las tarifas en beneficio de los usuarios de bienes y servicios. El hecho que el estado decida ceder algunas actividades relativas a la gestión de los servicios públicos no significa necesariamente menos estado, sino un estado diferente (Dauba y Rizzi, 2004, pp.159). Esto es, el estado, el sector privado y las organizaciones internacionales están tratando de regular una tendencia en boga desde hace algunas décadas, lo que algunos autores definen como la gobernanza mundial (world governance). Este concepto podría explicarse como un "proceso continuo de cooperación y de acompañamiento entre los estados y las instituciones oficiales" (Nonjon, 2004, pp. 116) del cual es difícil escapar, sobre todo con el dinamismo de la mundialización de la economía.

De este modo, el estado contemporáneo evidencia una redefinición de su papel en la gestión de los servicios públicos y el estado -aun en condiciones de procesos de descentralización política y económica- tiene un lugar primordial en su gestión (Auby, 1995, pp. 64-66; Chavallier, 2003, pp. 22-23; Brunelle, Harvey y Bédard, 2005, pp. 31). Entonces, el peso del estado se convierte en "un regulador, limitándose a imponer algunas reglas del juego a los actores y esforzándose en armonizar sus acciones" (Chevallier, 2002, pp. 235).

Por esta razón, el estado decide alejarse del papel principal de productor que ejercía exclusivamente para jugar el rol de supervisor y de gerente de la actividad económica nacional. Se trata de una redefinición del estado en la gestión de algunos ámbitos de la vida económica nacional que ejercía exclusivamente. Se trata también de una toma de posición adoptada de una ‘ideología del sector privado’ y, sobre todo, de una ‘consideración’ de los discursos de algunas organizaciones internacionales, tal como hemos visto en este texto. Aunque la decisión del estado-nación sigue siendo ‘soberana’, cuando éste decide implicar el sector privado, tomando en cuenta los discursos de aquéllas (las organizaciones internacionales), quedan algunas dudas sin resolver sobre dicha soberanía, que lleva al estado a transformar el marco institucional en el cual esta decisión va a fundarse.

En dicho sentido, convengamos que el estado sigue siendo fundamental en la toma de decisiones, se trate de una privatización total o de un tipo de asociación entre los sectores público y privado. Actualmente, los autores argumentan que las ‘modalidades de gestión’ de los servicios públicos son tan distintos que, su análisis, es generalmente indicador de las orientaciones de las políticas públicas de los estados nacionales.

Si para algunos la privatización de los servicios públicos implica el repliegue del Estado, para otros se trata de una pérdida de la libertad de acción en la gestión de los servicios (Chevallier, 2002, pp. 220). En este caso, la literatura académica concibe que, antes que la gestión de los servicios públicos haya sido reorganizada completamente, los procesos de descentralización permitieron, a su vez, una implicación progresiva del sector privado. Ergo, el mecanismo idóneo han sido las asociaciones entre los sectores público y privado (APP) (Robertson, McGrane y Shaker, 2003) que pueden ser consideradas como una tendencia intermedia en la reorganización de los servicios públicos en los últimos años, situada entre las tendencias de una privatización total y una gestión centralizada, es decir, monopolizada por el estado.

En dicho marco de discusión, los autores analizan las APP a partir de tres perspectivas, según contextos y según el uso de ‘nuevas modalidades’ en la gestión de los recursos naturales y el ordenamiento de los servicios públicos. En primer lugar, los autores sitúan la participación del sector privado en un conjunto de esquemas contractuales puestos en marcha para financiar, construir y explotar los recursos naturales y los servicios públicos. En segundo lugar, las actividades como la producción, el transporte y la distribución, son aspectos analizados separadamente en ciertos sectores como el agua, aunque considerados como prioritarios para el Estado. En tercer lugar, en todas las variantes de análisis, las APP siguen siendo el modelo ideal de los principios de eficacia, de eficiencia y de economía (Brunelle, Harvey y Bédard, 2005; Guerin-Schneider, Nakhla y Grand d’Esnon, 2002). En esta ‘modalidad de gestión’ de las APP -puesta a la moda por diferentes administraciones neoliberales- para el estado ha sido necesario conservar una cierta propiedad así como poner en práctica ciertos mecanismos para asegurar el control, el seguimiento y la reglamentación del funcionamiento de las mismas.

En general, esta tendencia de la constitución de la APP será un nueva tendencia -siempre en evolución- en varios países para enfrentar los múltiples problemas generados por las protestas a la privatización radical de los servicios públicos.

Conclusiones

En este texto se demostró que en la dinámica de la mundialización de la economía, la gestión de los sectores estratégicos implica, según las perspectivas de diversos investigadores, el reconocimiento de un retiro progresivo y estratégico del estado contemporáneo. Estas dinámicas son frecuentemente legitimadas por las organizaciones internacionales, que han elaborado un discurso en favor de la participación del sector privado, a partir de acuerdos entre el estado nacional (o local) y el sector privado, tal como es el caso de los países del Norte. Estos acuerdos se han hecho con el fin de lograr una mejor gestión de los servicios públicos y mantener su importancia en la economía nacional, además de alcanzar una mejoría en la eficiencia del estado.

Una segunda conclusión que permite el análisis es que este proceso de transformación del estado nacional -en un marco de reformas neoliberales- pasa por un acuerdo de cooperación entre las organizaciones internacionales y los gobiernos, que puede ser explicado en varios momentos, según los niveles de competencia político-administrativa. Primero, se trata de un acuerdo que destaca las negociaciones comerciales en la consecución de los objetivos que interesan a la comunidad internacional y a los cuales el estado nacional se ha decidido adherirse. Segundo, se refiere a un reto de competitividad entre el estado y el sector privado, en lo que se refiere a la gestión de la vida económica nacional. Tercero, se invoca una relación competitiva que tiene lugar por el cuestionamiento de la eficiencia del estado y de la pérdida relativa de su autoridad en la gestión de los sectores públicos (Chavagneux, 1998, pp. 58).

Una tercera conclusión se refiere al discurso al que hacen referencia este conjunto de reformas. Este discurso suscribe los principios de las organizaciones internacionales, relativo al éxito del sector privado en la gestión de los servicios públicos; y que sostiene, por oposición, que la gestión del estado es corrupta e ineficaz. En este texto se muestra con claridad que todo ello obedece al funcionamiento de una economía mundializada, y que, en el caso de países latinoamericanos, ello tiene lugar en marcos de decisión política con una frágil institucionalidad (Chavagneux, 2004, pp. 4-5). Se trata de la adopción de políticas que aunque preservan un rol central al estado, lo ubican frente a otro discurso que promueve la delegación, apropiación o concesión al sector privado de la gestión de los servicios básicos, sin antes haber desarrollado mecanismos de vigilancia.

Ahora bien, se pudo constatar que las organizaciones internacionales, el estado y el sector privado, cada uno en la búsqueda de objetivos particulares, establecen relaciones específicas en torno a los recursos naturales, particularmente en el caso del agua. En dicho entorno, el sector privado es considerado, sin contestación, fundamental y estratégico; social y económicamente importante en el desarrollo de las sociedades. Aquí se puso de manifiesto que en este viraje del estado, una cuestión sigue siendo medular (y en muchos casos sin resolver): cómo y cuándo ceder la responsabilidad al sector privado, con el objetivo de mejorar la gestión de los sectores estratégicos, sin afectar las precarias condiciones de vida de grandes sectores de la población.

Una cuarta conclusión nos permitiría explicar que la gestión del agua en América Latina pone de relieve una transformación del estado, forjada con las organizaciones internacionales y el sector privado. Después de un cierto éxito en los casos ejemplares de los países del Norte, era el turno de su aplicación en los países de América Latina, entre otras regiones. En dicho sentido, al menos tres elementos destacamos en esta discusión. En primer lugar, esta puesta en boga de dicho discurso (y sus consecuentes políticas públicas) hizo omisión de las problemáticas sociales que enfrenta la administración pública en la gestión de servicios públicos y, en el caso de la gestión del agua, la incapacidad de confrontar coyunturas y/o crisis. En segundo lugar, cuando los gobiernos decidieron emprender una transformación para reducir su rol en la gestión del recurso con el fin de administrarlo de manera diferente, faltaron mecanismos de ‘regulación de la regulación’ para adaptar dichos principios directores a una lógica de cooperación y obtención de beneficios mutuos. En tercer lugar, según los casos analizados, es más o menos evidente que, si se siguen las coyunturas particulares de cada país, los resultados no han sido óptimos, lo que sugiere como necesario revisar las ‘modalidades de gestión’ y aplicación así como, en general, los beneficiarios de la ‘liberalización’ de las economías y mercados. En suma, observamos que en América Latina, las políticas implementadas en materia de gestión hídrica, han exacerbado "los conflictos sociales y políticos por el agua, la desigualdad en el acceso a los servicios, y la falta de control democrático sobre la gestión" (Castro y Lacabana, 2005, pp. 176).

En este texto se puso de manifiesto que una de las razones del fracaso del modelo de privatización en América Latina en materia del servicio del agua, se debe a las distintas dimensiones (contractuales, institucionales o participativas) que debe adquirir su gestión en la región. Dado que su aplicación enfrentó escenarios diferentes a los que existían, por ejemplo, en el Reino Unido, los Estados Unidos, Francia o Canadá, antes de la nueva gestión del servicio de agua. No obstante, la experiencia permanece útil para el establecimiento de ‘modalidades de gestión’ adaptadas a las dificultades nacionales que en ocasiones parecen determinantes para la gestión de los recursos, especialmente, el agua.

Notas

¹ "Confrontamos una situación que parece, no tiene ningún precedente histórico" porque "después del desborde de los centros urbanos, la fuerza de atracción de sus instituciones no ha perdido nada de su poder". Tradución libre.

² A propósito, José Esteban Castro considera que "el desarrollo temprano de los servicios de suministro de agua

en … Inglaterra, Francia, EE UU… estuvo estrechamente correlacionado con el auge de los ideales privatistas, [convirtiendo a] Inglaterra en proveedora del modelo típico de servicios de suministro de agua basado en los principios del libre mercado. [Modelo] exportado… a América Latina, con diferentes grados de éxito (Castro, 2005, pp. 3).

³ Se habla de una asociación público-privada (APP) cuando los responsables de los servicios públicos locales del agua pueden elegir entre el sistema de gestión directa y el de gestión delegada. Observamos, en el sector del agua potable, que la tendencia de estos últimos años muestra una preferencia por las diferentes formas de delegación de servicios públicos.

(Bourdin, 1998: 38) Para ampliar este aspecto, sugerimos consultar a Martinand (2001).

⁴ El mantenimiento de la paz y de la seguridad internacional, el respecto del principio de la igualdad de los derechos de los pueblos y de su derecho a ejercerlos; el respeto de los derechos del hombre y de las libertades fundamentales, así como la continuidad de los fines comunes. Artículos 1.1, 1.2, 1.3 y 1.4, respectivamente (ONU, 2005).

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