LA INNOVACIÓN COMO UN FENÓMENO EVOLUTIVO: IMPLICACIONES PARA LA ECONOMÍA Y LAS POLÍTICAS PÚBLICAS ASOCIADAS

Jesús Peña Cedillo

Jesús Peña Cedillo. Licenciado en Química, Universidad Central de Venezuela (UCV). M.Sc. en Planificación de la Ciencia y la Tecnología, Centro de Estudios del Desarrollo (CENDES-UCV). Profesor Asociado, Departamento de Ciencias Económicas y Administrativas, Universidad Simón Bolívar (USB), Venezuela. Director, Instituto de Estudios del Conocimiento (INESCO), USB. Dirección: INESCO, USB, Edificio MEM, Sartanejas, Baruta 1080A, Caracas, Venezuela. e-mail: jpenac@usb.ve

Resumen

Se discute el fenómeno de la innovación y la necesaria transformación que debe sufrir la aproximación tradicional que en torno al mismo se ha hecho desde las ciencias económicas. Se identifican las principales características evolutivas de la innovación y se pone de manifiesto que la economía neo-clásica no provee herramientas adecuadas ni para estudiar el fenómeno ni para derivar acciones prácticas para conducirlo. A la luz de ello, se sostiene que el necesario abandono de algunas de las más caras pretensiones neoclásicas, en particular la existencia de una ‘única y mejor’ manera de gerenciar los procesos económicos, tiene una crucial consecuencia para los gobiernos: las políticas de intervención para promover la innovación ahora pueden, y deben, ser soportadas por argumentos mucho más ricos, extensos y comprehensivos que los sugeridos por la economía neoclásica. Como contrapartida, se muestra cómo los enfoques institucionalistas y evolucionistas aplicados a la economía pueden constituirse en el núcleo fundamental de una nueva manera de enfocar la innovación con capacidad para derivar soluciones novedosas y más adecuadas a las características de estos procesos en el mundo contemporáneo. Se presentan propuestas específicas de políticas públicas para la innovación sustentadas en estos enfoques alternativos.

Summary

The phenomenon of innovation and the necessary transformation of its traditional approach from economic sciences are discussed. The main characteristics of innovation’s evolution are identified and it is shown that neoclassic economics does not provide adequate tools to study this phenomenon nor to derive practical actions to guide it. Under this approach, it is maintained that the abandonment of some of the dearest neoclassical pretensions, particularly that of a "unique and best" way to manage economic processes, has a crucial consequence for governments: intervention policies to promote innovation can, and should, be supported by richer and more comprehensive arguments than those suggested by neoclassic economics. As a counterpart, it is shown how institutionalist and evolutionist approaches applied to economics can become the fundamental nucleus of a new way to conceive innovation, with the capacity to derive new and more adequate solutions to this processes in the contemporary world. Specific proposals of public policies for innovation, supported on these alternative approaches, are presented.

Resumo

Discute-se o fenômeno da inovação e a necessária transformação que deve sofrer a aproximação tradicional que, em torno ao mesmo, se tem feito desde as ciências econômicas. Identificam-se as principais características evolutivas da inovação e se põe de manifesto que a economia neoclássica não provê ferramentas adequadas nem para estudar o fenômeno nem para derivar ações práticas para conduzi-lo. À luz disso, afirma-se que o necessário abandono de algumas das mais caras pretensões neoclássicas, em particular a existência de uma «única e melhor» forma de gerenciar os processos econômicos, tem uma crucial conseqüência para os governos: as políticas de intervenção para promover a inovação agora podem, e devem ser suportadas por argumentos muito mais ricos, extensos e compreensivos que os sugeridos pela economia neoclássica. Como contrapartida, se mostra como os enfoques institucionalistas e evolucionistas aplicados à economia podem constituir-se no núcleo fundamental de uma nova forma de enfocar a inovação com capacidade para derivar soluções inovadoras e mais adequadas às características de estes processos no mundo contemporâneo. Apresentam-se propostas específicas de políticas públicas para a inovação, sustentadas nestes enfoques alternativos.

Palabras clave / Ciencia y Tecnología / Economía / Evolucionismo / Innovación / Políticas Públicas /

Recibido: 10/04/2003. Aceptado: 03/06/2003

Dos corrientes del pensamiento han irrumpido poderosamente en el desenvolvimiento de la teoría y las políticas económicas contemporáneas: el evolucionismo y el institucionalismo. No es la menor de sus contribuciones, el que coloquen nuevamente el estudio de la actividad económica en su contexto social y que obliguen a abordar su estudio de manera multidisciplinaria.

A pesar de su ‘novedad’, los orígenes del evolucionismo y el institucionalismo en economía pueden rastrearse hasta finales del siglo XIX (Veblen, 1898; Tarde, 1890). De hecho, podríamos afirmar que el ejemplo clásico de Adam Smith sobre la producción de alfileres en el siglo XVIII (Smith, 1997) es realmente una notable explicación co-evolutiva del desenvolvimiento de las tecnologías físicas y la organización del trabajo. Por su parte, también Karl Marx recreó esa co-evolución al otorgar al cambio tecnológico, a través del desarrollo de las fuerzas productivas, el papel estelar de motor del cambio estructural en las sociedades (Marx, 1977). No es necesario abundar en Schumpeter, referencia actual indiscutible sobre el tema de la innovación, en cuya obra fundamental, que data de hace más de noventa años, el evolucionismo y el institucionalismo se combinan profundamente (Schumpeter, 1934).

A pesar de estos notables solapamientos identificables hace siglos entre ambas aproximaciones, ellas se separaron y los contactos entre sus respectivos estudiosos han sido relativamente pocos y casi todos de muy reciente data. En buena medida, la pérdida de la estrecha vinculación que existía entre las dimensiones institucionalista y evolucionista del cambio tecnológico y el crecimiento económico, coincidió con el advenimiento del neoclasicismo moderno y su preponderancia casi absoluta en la economía actual.

El reencuentro como un solo campo complejo de las tesis en comento, es todavía una tarea en curso, pero se ha visto apuntalada por el hecho de que durante la última década éstas han recibido en los círculos académicos y políticos más avanzados la atención práctica que se merecen. Lamentablemente, los temas que involucran siguen siendo vistos como especímenes raros en los recintos universitarios tradicionales, incluyendo las escuelas de economía, educación, ingeniería, sociología o ciencia política de nuestro país.

El presente ensayo intenta situar en una perspectiva actual el manejo conceptual que se da a la innovación y propone lineamientos para las políticas públicas orientadas a la promoción de la innovación.

La Inadecuación Esencial de la Ortodoxia Ante la Innovación

Innovar es producir y poner en práctica nuevo conocimiento tecnológico; a diferencia de la invención, que es la creación de alguna idea, implemento, teoría o concepto que en sí mismo puede no producir ningún efecto económicamente importante. Como lo planteaba Schumpeter: "lo que nosotros llamamos en forma no científica ‘progreso económico’, significa en esencia el empleo de recursos productivos en usos no probados hasta ahora en la práctica, y su retiro de los usos a que han servido hasta ahora. Esto es lo que llamamos ‘innovación’ (Schumpeter, 1934). En definitiva, el proceso de innovación permite la movilización de recursos de una zona de menores rendimientos relativos a una de más altos rendimientos relativos.

Entre algunos elementos a destacar está el que los procesos de innovación no son en general lineales. La innovación se nutre de múltiples fuentes que la inician, impulsan o transforman; fuentes que abarcan un amplísimo rango que va desde descubrimientos científicos básicos hasta las señales del mercado. En segundo término, las tecnologías tienden a mantenerse cambiando incrementalmente mientras se difunden; esto implica que tecnologías ya establecidas pueden rejuvenecerse, dominando así la competencia de las nuevas. En tercer lugar, más que aparecer aisladamente, las nuevas tecnologías tienden a emerger en paquetes que incluyen múltiples elementos complementarios a la innovación principal (experticias, inversiones sustanciales en infraestructura, nuevas relaciones, etc.). Usualmente se requieren innovaciones complementarias y nuevas competencias, cuya aparición o no, puede acelerar o enlentecer el paso del proceso innovativo. Un cuarto fenómeno puede producirse cuando en un sector o industria un comportamiento excesivamente auto-reforzante que limita las innovaciones radicales conduce al bloqueo de todo el proceso innovativo.

A esta ya compleja situación se agrega el hecho de que no todas las industrias siguen comportamientos equivalentes al desarrollar estos procesos. A manera de ejemplo cabe recordar la taxonomía adelantada por Pavitt (1984) según la cual podemos identificar industrias dominadas por los proveedores, industrias intensivas en escala, proveedores especializados, industrias intensivas en información e industrias basadas en la ciencia. Al tiempo que cada uno de estos grupos tiene sus características propias, también son comunes los casos de empresas y subsectores que intersectan varias de estas categorías. A toda esta mezcla se suman las categorizaciones diferentes que deben hacerse en el área de los servicios y en otros sectores no manufactureros.

Finalmente, cabe destacar la naturaleza social del proceso de innovación, el cual, más que fundamentarse en el tratamiento de los asuntos tecnológicos materiales, está fuertemente asociado con las habilidades individuales y colectivas para aprender, estar alertas ante las oportunidades y desarrollar competencias para poner en práctica las ideas (Bryant, 2001).

El tema de la innovación es, por tanto, un tema estrechamente vinculado con el manejo del conocimiento. No deja de ser extraño que hablar del conocimiento en economía aparezca como algo totalmente novedoso, porque en algún sentido toda la teoría económica ha tratado siempre sobre información y conocimiento. Sirva de ejemplo nuevamente Adam Smith, quien ya en el siglo XVIII había planteado como un asunto crucial estudiar no solo cómo los agentes individuales tomaban decisiones con base en la información provista por los mercados, sino también cómo se resolvían los problemas de coordinación entre los agentes (Smith, 1997).

Ciertamente, una distinción crucial entre las diferentes teorías económicas surge de los postulados que ellas utilizan acerca de cómo los agentes conocen y acerca de en qué grado aprenden algo a partir de su quehacer. Esta distinción separa claramente, por ejemplo, a los economistas neoclásicos de los de la escuela austriaca; con los primeros considerando como el caso de referencia aquel en el cual los agentes están completamente informados (Friedman, 1956, 1970), en tanto los últimos enfatizan la ignorancia como el punto de partida para el aprendizaje (Schumpeter, 1934, 1939). También el elemento conocimiento siempre ha separado a quienes asumen la hiper-racionalidad, incluyendo las expectativas racionales, como el caso típico (Sargent, 1976; Begg, 1982), en contraposición con aquellos que asumen como punto de partida la racionalidad limitada (Robinson, 1933; Chamberlin, 1946).

En este orden de ideas, no se dice nada nuevo cuando se afirma que el neoclasicismo económico está en su elemento cuando se enfrenta con medios estáticos. Es por ello que extender dichas tesis al problema dinámico de la innovación es problemático (Elster, 1992; Bryant, 2001). La ortodoxia neoclásica tiende a explicar el cambio tecnológico como simplemente otro caso de maximización bajo limitaciones, centrándose en conceptos idealizados acerca de los mercados e introduciendo elementos como las ‘fallas de mercado’ que obstaculizan que éstos alcancen el estado de equilibrio.

Una dificultad fundamental surge del hecho de que, si bien la innovación en cualquier momento dado se encuentra limitada por lo que es científico-técnicamente posible (entre muchas otras cosas), estas limitaciones no pueden entrar en la explicación de la innovación a no ser que sean conocidas por el innovador. Aunque se suponga que el empresario innovador maximiza ganancias, no podemos imputarle el conocimiento del conjunto factible de innovaciones que nos permitiría explicar su conducta basándonos en el modelo estándar de la racionalidad paramétrica.

Es necesario recordar que los estudios sobre la innovación han revelado un fenómeno complejo que envuelve múltiples actores e influencias, con actividades que se organizan y nutren dentro de un sistema dinámico de múltiples niveles, desde el nivel global hasta diferentes categorías de niveles locales, comunitarios y empresariales, y que por tanto no existe una ‘mejor’ manera de gerenciar esos procesos de innovación ni una conducta particular que maximizar.

Se requiere una perspectiva que reconozca como natural la existencia de las asimetrías y la falta de información, las limitaciones del comportamiento racional en el marco de los límites que las instituciones imponen, lo crucial de los comportamientos adaptativos y de búsqueda activa del aprendizaje, la importancia del conocimiento como una forma del capital y la coexistencia de fenómenos de cooperación en estrecho contacto con los de competencia. Estas características calzan difícilmente dentro de los esquemas económicos neoclásicos.

La Propuesta No Ortodoxa: Instituciones y Evolución

La teoría de la evolución por variación casual y por selección natural es inmensamente atractiva ya que es simple y poderosa a la vez, de allí que haya sido utilizada en innumerables ocasiones en las ciencias sociales como metáfora explicativa útil. En ese sentido, la noción general de que el avance tecnológico procede a través de un proceso evolutivo ha sido desarrollada independientemente por estudiosos del tema en variedad de disciplinas (en sociología, historia de la tecnología, economía, artes militares, gerencia empresarial, etc.).

Ahora bien, de entrada debe atenderse a que en el terreno de la economía las tesis evolucionistas solo comparten un parentesco ‘débil’ con la evolución biológica y de ninguna manera se asumen todas sus derivaciones. Así, por ejemplo, la evolución económica necesariamente tiene que incluir la intencionalidad humana como uno de sus elementos, lo que obliga a hacer consideraciones explícitas acerca de las características socio-culturales de estos fenómenos.

El asunto central en cualquier teoría evolucionista no es el ser sino el devenir, resolver el problema de por qué el mundo cambia y la manera en que lo hace, incluyendo a qué velocidad y en qué dirección. Es aquí donde la perspectiva evolucionista en economía resulta sumamente útil en virtud de que sugiere que aquellos elementos que para los neoclásicos son asimetrías e imperfecciones, realmente constituyen el combustible que impulsa la innovación (Nelson, 1995).

El desarrollo del pensamiento evolutivo en el campo económico ha permitido identificar muchas ideas que le dan sentido al término innovación, tanto desde una perspectiva social, como técnica y organizacional, enlazando el fenómeno innovador con temas cruciales como el crecimiento económico, el cambio estructural y los procesos competitivos. Esas mismas ideas enfatizan el papel que juegan los procesos de interacción y coordinación en la economía, bien sea a través de los mercados o los sistemas de innovación, y subrayan que estamos en presencia de una dinámica de cambio turbulenta que no necesariamente conduce hacia un ‘óptimo’. Las imperfecciones, brechas, ineficiencias y ausencia de lazos dentro de los sistemas, son características usuales que están en permanente evolución, no existiendo realmente un estado de equilibrio privilegiado, ni atractores de estabilidad que produzcan ciertos procesos convergentes. Para el pensamiento económico estándar éstas afirmaciones constituyen herejía y no es de extrañar que las posiciones evolucionistas e institucionalistas sean en economía una ‘contra-cultura’ anti-ortodoxia.

Los sistemas económicos son abiertos y necesariamente dinámicos. Si adicionalmente los consideramos sistemas evolutivos, deben cambiar de acuerdo a procesos de características muy peculiares: el desarrollo de variedad y la selección de la misma. Se trata de fenómenos por naturaleza dinámicos que se despliegan en múltiples niveles y presentan realimentación positiva (reforzante), con todo lo que esto implica en términos de lo que se denomina ‘path dependency’ o historia propiamente dicha.

Desde un plano ligeramente diferente, aparece aquí el tema crucial de la auto-organización como una dimensión de la evolución en economía. El comportamiento evolutivo auto-organizado puede considerarse como un patrón de comportamiento que surge de la interacción, típicamente localizada, entre los componentes de un sistema. Ese patrón no necesariamente se repite en cada individuo, los cuales pueden comportarse de manera diferenciada. Es en el agregado que emergen las propiedades de las interacciones que lo componen.

Desde la perspectiva auto-organizacional los sistemas basados en conocimiento son adicionalmente auto-catalíticos: el conocimiento se alimenta a sí mismo generando más conocimiento en formas usualmente impredecibles. De allí que el atributo crucial de los agentes económicos no sea, o no pueda ser, la búsqueda racional de la eficiencia, sino más bien la construcción imaginativa e incierta de mundos económicos futuros alternativos (Loasby, 1999). En un mundo económico evolutivo, es definitivamente más productivo inquirir acerca de cómo sobreponerse a la ignorancia, que postular una perfecta previsión como la base del comportamiento económico.

En este punto se hace necesario destacar la importancia de las instituciones. Se entiende por instituciones los mecanismos que ponen en vigencia reglas (Elster, 1991). Más aún, desde una perspectiva plenamente institucionalista, las instituciones son en sí mismas el conjunto de reglas, los procedimientos de aceptación y cumplimiento de las mismas, y las normas éticas y morales que se diseñan para restringir el comportamiento de los individuos (North, 1984).

El evolucionismo y el institucionalismo en economía comparten una premisa conductual básica en el sentido de que procuran entender la acción y la interacción humana como el resultado de hábitos para pensar y actuar compartidos, quedando en un segundo plano el proceso de ‘maximización’ del bienestar individualista como lo característico del comportamiento económico. En ambos campos se presenta el patrón de acción humana como un fenómeno conductual que se modifica con el tiempo gracias a procesos de aprendizaje individual y colectivo.

Si bien es cierto que desde la perspectiva evolucionista todo fluye, resulta ser que esto sucede en ámbitos institucionales específicos que en mayor o menor medida facilitan la interacción y la coordinación, y los mercados deben reconocerse solo como uno de esos arreglos institucionales. Es así como los costos de transacción, la incertidumbre y la confianza aparecen como los problemas centrales para los agentes dentro del sistema, con igual estatus que el poseído por los precios y costos de los mercados neoclásicos (ver Fukuyama, 1998; Elster, 1991; North, 1984, 1995).

Igualmente, a la luz del planteamiento institucionalista, cabría diferenciar dos tipos de evoluciones: la northiana, que nos habla de la evolución institucional en el marco de una economía nacional o supranacional; y la schumpeteriana, que se refiere a las instituciones al interior de las organizaciones; reconociéndose las interrelaciones inevitables entre los dos niveles.

En el campo macro aparecen como elementos institucionales relevantes los derechos de propiedad, las leyes antimonopolio, la formación general de recursos humanos, la provisión de infraestructura; elementos todos que constriñen los ensayos innovadores que en el nivel meso y micro serán realizados. Por su lado, en estos últimos niveles las empresas y otros tipos de organizaciones ponen de relieve la modificación de hábitos, las capacidades de influenciar legisladores, los valores que se comparten, etc., haciendo énfasis en el desarrollo de estrategias y modelos de interacción con capacidad de orientar la evolución de la innovación.

Pero no se trata de una incidencia unilateral. Las instituciones también están fuertemente condicionadas por la efectividad y la manera como las nuevas tecnologías son desarrolladas, aceptadas y absorbidas dentro del sistema socio-económico, así como por el camino tecnológico que efectivamente se transita (Elster, 1992; Dosi, 1982).

Llevado el argumento a su extremo, ya Veblen señalaba que las mismas instituciones son sujetos de selección, así que no pueden ser asumidas como dadas exógenamente. Más aún, las instituciones pueden llegar a ser modificadas e incluso creadas por las unidades que se supone ellas deben seleccionar: ¡en buena medida, la innovación trata con la anticipación y creación de las futuras condiciones de selección!

En definitiva, el evolucionismo y el institucionalismo en economía coinciden en reconocer un conjunto de fuerzas, agentes e influencias que usualmente son excluidas del análisis económico estándar; y, en particular, la tecnología y las instituciones deben ser consideradas como co-evolucionando en un fenómeno que deviene en la principal fuerza subyacente al proceso de crecimiento económico.

Aproximaciones a una Nueva Política Pública para la Innovación

A lo largo de este punto seguiremos de cerca lo expuesto por Bryant (2001), quien señala que el abandono de la pretensión neoclásica de que existe una ‘única y mejor’ manera de gerenciar procesos de innovación, junto con el complejo contenido de los planteamientos evolucionistas e institucionalistas, tienen una crucial consecuencia para los gobiernos: las políticas de intervención para promover la innovación ahora pueden, y deben, ser soportadas por argumentos mucho más ricos, extensos y comprehensivos que los sugeridos por la economía neoclásica.

La obsesión con los comportamientos individuales de empresas o personas, puede llevar a una visión sesgada del fenómeno económico e incluso a políticas macroeconómicas perversas. El exceso de atención en la eficiencia en la colocación de recursos, más que en su escala, su distribución o sus impactos sociales y ambientales, puede ser contraproducente. Una visión de la economía que apunte a entender que el fenómeno económico se encuentra íntimamente mezclado con asuntos de índole social y del entorno, conduce a un mejor entendimiento de las políticas públicas que hacen falta. En concreto, la visión evolucionista moderna conduce a pensar y actuar sobre múltiples niveles jerárquicos, más que sobre el comportamiento atomístico de los agentes, y lleva a considerar los mecanismos de cambio como complementarios con los referidos a la eficiencia, usualmente predominantes.

Entre los años cincuenta y setenta los países adelantaban políticas para la ciencia y la tecnología que seguían la pauta impuesta por Vannevar Bush, quien postulaba una visión lineal de los lazos entre la ciencia y el crecimiento económico (Bush, 1945; Albornoz, 1999; Bryant, 2001).

Esas primeras conceptualizaciones de la innovación estuvieron marcadas por la experiencia histórica de la investigación y comercialización en las industrias química y farmacéutica, experiencia fundamentalmente basada en el esfuerzo de I+D que se traducía luego en un proceso más o menos directo de patentamiento y mercadeo. Se asumió que este proceso lineal era válido para todas las industrias.

En la actualidad, notables estudios en múltiples sectores han permitido obtener una visión más completa y compleja de lo que sucede. Una clave es que las innovaciones incrementales pueden ser extraordinariamente beneficiosas y, por tanto, el fenómeno no solo tiene que ver con los grandes esfuerzos de I+D; otro elemento crucial es la interacción intensiva y las retroalimentaciones que el proceso implica. Ambos elementos -el cambio incremental y la comunicación interactiva- han dado pautas importantes para la gerencia y el cambio organizacional, y para entender la naturaleza y el papel de las empresas en la economía.

Las aproximaciones evolucionistas encuentran en estos hallazgos un impulso trascendente. Así, el proceso de innovación debe ser visto como una serie de cambios en todo el sistema y no solo en un espacio particular del mismo y, de hecho, deben obligatoriamente incorporarse los cambios en el contexto social en el que se propicia la innovación. Lo esencial es reconocer que las ideas fluyen en múltiples direcciones: desde y hacia la ciencia, los mercados, la tecnología; en un espacio matizado por el orden socio-cultural que lo contiene.

El mejor entendimiento de los fenómenos condujo en la década de los años 90 al abandono del modelo lineal, al menos a nivel de la retórica, y a la aparición, en contraposición a las tradicionales políticas de ‘ciencia y tecnología’, de las políticas para la innovación (Dagnino y Thomas, 1999; Metcalfe, Georghiou y James, 1997; Tamada et al., 1999). Un hito particular lo constituyó la noción de Sistema Nacional de Innovación, definido como una red de múltiples agentes e instituciones del sector público y privado, cuyas actividades e interacciones inician, importan, modifican y difunden nuevas tecnologías, determinando el desempeño innovativo de las empresas a nivel nacional (Lundvall, 1992; Nelson, 1993). Construir tales sistemas en alguna medida sigue marcando hoy día la mayoría de los esfuerzos públicos en innovación, particularmente en Europa y América Latina (Oteiza, 1992; Salter et al., 2000; Sanz-Menéndez y Borrás, 2000; Mercado et al., 1999).

Si bien en muchos casos el cambio de nomenclatura simplemente representó un acto cosmético, en otros casos sí envolvió una transformación real que permitió afrontar asuntos previamente no identificados. Aun así, el entendimiento del problema continúa hoy en día siendo difuso y muchas veces inadecuado, lo cual obliga a seguir profundizando en cómo traducir el conocimiento teórico y empírico del fenómeno en acciones políticas para impulsar el crecimiento socio-económico. ¡En alguna medida también puede hablarse de una co-evolución entre las políticas que intentan tratar con la innovación y el mejoramiento del entendimiento de su naturaleza!

Así, por ejemplo, desde la perspectiva neoclásica lo principal sería generar incentivos tanto para mejorar la producción de información (usualmente a través del reforzamiento de los derechos de propiedad), como para aumentar su grado ‘óptimo’ de difusión (por ejemplo, interviniendo fuertemente en la construcción de las infraestructuras de información y comunicaciones, y concentrando los cambios en el sistema educativo y de entrenamiento en habilidades como la lectura, la escritura y la solución de problemas matemáticos). De igual manera, lograr diferenciar los ingresos de los hábiles frente a los inhábiles es un incentivo adicional para que los individuos se procuren la mejor educación.

Por el contrario, desde la perspectiva evolucionista es más importante el ‘saber cómo’ (el ‘saber hacer’) que el ‘saber qué’. Al reconocerse que buena parte del conocimiento necesario es tácito y no explícito, que es difícil de transferir y que los agentes poseen limitaciones en su capacidad de absorberlo, más allá de las barreras impuestas por los derechos de propiedad; entonces se hace obligatorio que las habilidades se refieran a contextos específicos y se aprendan básicamente durante la acción. A fin de cuentas, el conocimiento se produce, utiliza y transfiere en actividades de relacionamiento, más que como producto de un esfuerzo heroico individual en completo aislamiento.

En la presente fase del desenvolvimiento económico mundial, caracterizada por los más como el paso a la sociedad del conocimiento, las organizaciones y las sociedades más avanzadas invierten en la construcción de culturas capaces de coordinar actividades, siendo las redes las que tienden a devenir en portadoras de las competencias compartidas, lo que representa conocimiento tácito colectivo invalorable. De allí que el problema de las políticas debería centrarse en cómo construir-organizar una sociedad eficiente en la producción de nuevo conocimiento, y en su aprendizaje y difusión. Esto lleva a pensar en el conjunto de instituciones y características organizacionales que serán necesarias, incluyendo aspectos como la construcción de interacciones sociales que sean perdurables y favorezcan esos comportamientos. Ya el problema no es principalmente proteger la información privada sino organizar procesos de aprendizaje colectivo.

A partir de esa situación, es posible establecer algunos principios que pudiesen guiar la acción pública en la economía desde una perspectiva evolucionista e institucionalista (Smith, 1998; Bryant, 2001):

- El crecimiento económico en el largo plazo depende del esfuerzo de innovación que la sociedad en su conjunto realice, lo cual implica que deben propiciarse cambios favorables no solo en el terreno de las capacidades tecnológicas, sino también en el terreno de las instituciones legales, sociales, culturales.

- Las imperfecciones de mercado (conocimiento imperfecto y asimétrico, racionalidad limitada, toma de decisiones más allá de las solas consideraciones financieras, continua introducción de nuevos productos en los mercados, sustancial variación en el reparto del poder entre los diferentes agentes, arreglos no-transparentes entre agentes en determinadas áreas, etc.) son características significativas y recurrentes del sistema económico, y la actual corriente globalizadora más que resolverlas las agudiza.

- Los costos de transacción tienen una influencia importante en la operación efectiva del sistema, pero ellos pueden disminuirse a través de enlaces adecuados entre los agentes, nuevamente por medio de arreglos institucionales y legales adecuados, acuerdos formales e informales entre organizaciones e individuos, etc.

- Existen cuatro áreas en las cuales se agudizan las imperfecciones para un completo despliegue innovador:

- Fallas de infraestructura, por inadecuación de las infraestructuras físicas o de la base de conocimiento existentes.

- Fallas de transición, que impiden el paso de un paradigma tecnológico a otro.

- Fallas de bloqueo, cuando un complejo de tecnologías (junto con las habilidades, infraestructura física y entorno social asociados) al tiempo que se estanca, suprime la adopción de alternativas.

- Fallas institucionales, debidas al rezago de elementos legales y sociales en la co-evolución necesaria entre los cambios tecnológicos e institucionales.

- En el nivel micro, el éxito de las organizaciones y su competitividad también depende fuertemente de su capacidad innovativa, tanto en tecnologías duras como organizacionales.

La importancia de la innovación, tanto en el crecimiento económico como en el éxito competitivo de las empresas, junto con el reconocimiento de las fallas e imperfecciones mencionadas, son suficiente justificación para abrir espacios para la intervención gubernamental que busque mantener niveles adecuados de innovación, tal como lo reconocen las principales economías del mundo (OECD, 1996; Clinton, 1993).

Pero son pocos los universales en una perspectiva económica y política evolucionista como la planteada; los detalles varían ampliamente en función de las peculiaridades nacionales, regionales e incluso locales, y el proceso de políticas públicas para la innovación deviene él mismo en un proceso intensivo en información. Ello obliga a que los hacedores de política en el área también deban desarrollar competencias específicas para ello; la actividad debe convertirse en una tarea experimental, manteniendo en curso una variedad de herramientas de política novedosas y probando su funcionamiento para reconducirlas de acuerdo a las circunstancias.

Entonces ¿qué hacer? Lo básico puede residir en tres elementos específicos (Hofer y Polt, 1998): diversidad, competencia y cooperación. Se debe desarrollar la diversidad, incentivando el comportamiento experimental para proveer novedad y permitir un mejor manejo de la incertidumbre; se debe impulsar la competencia, para incentivar la búsqueda del éxito a través de la diferenciación vía innovación; y se debe auspiciar la cooperación, para construir enlaces esenciales. Es evidente que se trata de esferas que pueden llegar a contraponerse entre sí y que obligan a buscar, y transformar en el tiempo, las mezclas de incentivos que puedan estarse utilizando. En todo caso, lo que queda claro es que existe una gran distancia entre estos planteamientos y la simpleza subyacente a la doctrina de solo buscar las ‘ventajas comparativas’ o, más modernamente, las ‘ventajas competitivas’, vistas como un problema de pura sobrevivencia del más apto.

Algunos asuntos concretos a considerar, propuestos por Bryant (2001) son:

- Factores del marco general: leyes corporativas, de propiedad, política macroeconómica y de competencia, disponibilidad de capital de riesgo, accesibilidad de los mercados, características estructurales, manejo de los tiempos de transformación de las estructuras, etc.

- Factores distributivos: sistema de valores, receptividad-capacidad de absorción de las nuevas ideas y tecnologías, redes, enlaces entre los agentes, accesibilidad a la base científica e ingenieril, movilidad del recurso humano.

- Factores basados en la empresa:

- Elementos de construcción estratégica (cultura, organización).

- Elementos de generación de conocimiento (capacidades de I+D, rutinas).

- Elementos de uso del conocimiento (capacidad de adopción de tecnologías, capacidad de diseño, capacidad de comercialización).

- Factores de la base científica e ingenieril: entrenamiento especializado, base del conocimiento, universidades, investigación básica, I+D basada en intereses de la ciudadanía, educación, I+D pública, etc.

Un elemento adicional es que las políticas deben buscar influenciar las expectativas para ayudar en la construcción del consenso social y en la diseminación de las nuevas tecnologías; porque debe recordarse que un sub-producto de los procesos innovativos es que potencian la polarización social y la exclusión (ver la situación europea en Fagerberg, Verspagen y Marjolein, 1997; y la mundial en World Bank, 2000). Como es muy probable que en el mediano y largo plazo una economía no pueda mantener su prosperidad en climas de extremada polarización, se requiere combinar elementos que también pongan énfasis en una más equitativa distribución de las habilidades y competencias, y en particular la capacidad para aprender durante toda la vida.

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