REQUERIMIENTOS SOCIOINSTITUCIONALES PARA LA CONFORMACIÓN DE ESPACIOS PRODUCTIVOS SUSTENTABLES

Karenia Córdova y Alexis Mercado

Karenia Córdova. Licenciada en Geografía, Universidad Central de Venezuela (UCV). M.Sc. en Planificación de Sistemas Energéticos, Universidade de Campinas, Brasil. Profesora, Instituto de Geografía y Desarrollo Regional (IGDR-UCV). Dirección: Centro Comercial los Chaguaramos, piso 5, oficina 5-2, Caracas 1040, Venezuela. e-mail: kareniac@cantv.net

Alexis Mercado. Ph.Sc. en Estudios de la Ciencia, Instituto Venezolano de Investigaciones Científicas. Profesor, Centro de Estudios del Desarrollo, UCV. e-mail: amercado@cantv.net

Resumen

La conformación de espacios productivos sustentables es posible a partir de una integración efectiva de los espacios socioinstitucionales de la actividad productiva, lo cual requiere de una amplia articulación de las acciones de los diferentes actores vinculados a dicha actividad. Se presenta una breve descripción de los rasgos fundamentales del aprendizaje socio-institucional en materia ambiental experimentado en los países desarrollados y, a partir de allí, se hacen algunas consideraciones sobre el proceso de industrialización y el aprendizaje en materia ambiental en Venezuela. Se describe el proceso de desconcentración industrial del área metropolitana de Caracas y la conformación del conglomerado urbano-industrial del eje Tejerías-Puerto Cabello, el cual implicó la instalación de un parque industrial multisectorial de alto impacto ambiental en la cuenca endorreica más importante del país, la del Lago de Valencia. Se destacan las fragilidades del marco socio institucional de la actividad productiva, en especial la debilidad de las instancias del Estado para hacer cumplir la regulación y estimular la innovación tecnológica. Ésta ha traído serias consecuencias en términos ambientales, configurando en la actualidad espacios productivos no sustentables en diversas zonas del territorio nacional.

Summary

The establishment of sustainable productive spaces is possible when starting from an effective integration of the social and institutional components of the productive activity, which requires an ample articulation of actions by different actors connected with such activity. A brief description is presented of the fundamental characteristics of the socio-institutional learning of environmental aspects in developed countries, and some considerations are made about the industrialization process and environmental learning in Venezuela. The process of industrial de-concentration of the Caracas metropolitan area is described, as also is the conformation of the urban-industrial axis of Tejerías-Puerto Cabello, which implied the installation of a multi-sector industrial park of high environmental impact within the most important endorheic basin of Venezuela, the Lake of Valencia. The fragility of the socio-institutional framework of the productive activity is emphasized, in particular the weakness of official agencies to enforce regulations. This weakness has led to serious environmental consequences, there being at present non-sustainable productive areas in various parts of the country.

Resumo

A conformação de espaços produtivos sustentáveis é possível apartir de uma integração efetiva dos espaços sócio-institucionais da atividade produtiva, o qual requer de uma ampla articulação das ações dos diferentes atores vinculados a dita atividade. Apresenta-se uma breve descrição dos rasgos fundamentais da aprendizagem sócio-institucional em matéria ambiental experimentado nos países desenvolvidos e, apartir daí, se fazem algumas considerações sobre o processo de industrialização e a aprendizagem em matéria ambiental na Venezuela. Descreve-se o processo de desconcentração industrial da área metropolitana de Caracas e a conformação do conglomerado urbano-industrial do eixo Tejerías-Puerto Cabello, o qual implicou a instalação de um parque industrial multi-setorial de alto impacto ambiental na bacia endorreica mais importante do país, a do Lago de Valencia. Destacam-se as fragilidades do marco sócio institucional da atividade produtiva, em especial a debilidade das instâncias do Estado para fazer cumprir a regulação e estimular a innovação tecnológica. Esta tem trazido sérias consequências em têrmos ambientais, configurando na atualidade espaços produtivos não sustentáveis em diversas zonas do território nacional.

PALABRAS CLAVE / Ambiente / Desarrollo Sustentable / Espacios Productivos /

Recibido: 21/07/2003. Modificado: 23/01/2004. Aceptado: 26/01/2004.

La conformación de espacios productivos sustentables es posible a partir de una integración efectiva de los espacios socio-institucionales de la actividad productiva, comprendiendo el tejido productivo, las instancias de política económica, ambiental e industrial, las instancias de desarrollo científico y tecnológico y de servicios, de normalización y de asistencia técnica en el territorio. Ello requiere de una amplia articulación de las acciones de los diferentes actores vinculados a dicha actividad. Avanzar en esta dirección demanda entonces de un amplio proceso de aprendizaje de los diversos componentes del Sistema Nacional de Innovación, entendido este último como la red de instituciones públicas y privadas cuyas actividades e interacciones generan, modifican y difunden nuevas tecnologías (Freeman, 1988; Lundvall, 1988).

Este artículo presenta una breve descripción de los rasgos fundamentales del aprendizaje socio-institucional en materia ambiental industrial experimentado en los países desarrollados, y a partir de allí, se hacen algunas consideraciones sobre el aprendizaje en esta materia en Venezuela, destacando las debilidades del marco socio-institucional de la actividad productiva y las serias consecuencias que esto ha acarreado en términos ambientales (degradación del medio), configurándose en la actualidad espacios productivos no sustentables en diversas zonas del territorio nacional.

La desconcentración industrial del área metropolitana de Caracas y la conformación del conglomerado urbano-industrial del eje Tejerías-Puerto Cabello, adelantados desde la década de los sesenta, constituyen claros ejemplos de esta situación. Las políticas orientadas a la supresión de la actividad industrial en la capital para mejorar su calidad ambiental y estimular nuevas áreas de desarrollo industrial, contribuyeron a la instalación de un parque industrial multisectorial de alto impacto ambiental en la cuenca endorreica más importante de Venezuela, la del lago de Valencia. La rápida expansión de la actividad industrial determinó un acelerado y desordenado cambio de uso de la tierra, generando enormes presiones sobre el ambiente, que trascienden el impacto directo de estas actividades. El incremento demográfico asociado a este proceso implicó la agudización de diversos problemas sociales y una creciente demanda de servicios y recursos que acentuaron las presiones e impactos sobre el lago de Valencia.

Ante la gravedad de la situación, a finales de los años 70 se comienzan a adoptar las primeras regulaciones tendientes a disminuir el impacto de la actividad manufacturera sobre ese importante reservorio de agua (Mercado y Sánchez, 2001) por parte del Ministerio del Ambiente y los Recursos Naturales Renovables (MARNR), en la actualidad Ministerio del Ambiente y los Recursos Naturales (MARN). Éstas se orientaban específicamente a controlar las descargas industriales, sin prestar atención a los impactos derivados de la expansión urbana (generación de desechos líquidos y sólidos), responsabilidad que recae parcialmente en los gobiernos locales. De esta forma, el Estado excluía del marco normativo áreas que eran responsabilidad directa de algunas de sus instancias administrativas.

Una revisión de la experiencia de política pública en materia ambiental industrial durante los últimos 25 años, evidencia esfuerzos por ejercer control sobre la actividad productiva, traducidos en sucesivas modificaciones de decretos y ordenanzas. Sin embargo, la cantidad y variedad de sustancias xenobióticas; compuestos creados por el hombre mediante síntesis química y que contienen estructuras que no están presentes, o son muy raras en la naturaleza (Sanz, 1999) que se vierten a diario en el lago de Valencia, evidencia la baja eficacia de estos para remediar está situación. La debilidad de las instancias competentes para hacer cumplir la regulación, prueba del escaso aprendizaje socio-institucional, constituye una limitación para cumplir con lo dispuesto en legislaciones que, en el papel, resultan avanzadas. Por su parte, los pocos instrumentos de apoyo a la actividad tecnológica e industrial, han sido débiles en el estímulo de capacidades tecnológicas, con el agravante de que, aun en la actualidad, no consideran la variable ambiental.

Algunos estudios sobre comportamiento tecnológico y ambiental realizados en los sectores químico y agro-alimentos, evidencian la existencia de esfuerzos innovadores por parte de algunas pocas empresas para disminuir el impacto de la actividad productiva sobre el ambiente, algunos implantados, inclusive, antes de la promulgación de las regulaciones (Mercado y Sánchez, 2001). No obstante, éstos se diluyen en medio de comportamientos pasivos de muchas otras empresas y la ausencia de una coordinación de las instancias del Estado que apunte a la disminución del impacto ambiental mediante la combinación de políticas regulatorias y de estímulo a la innovación (Córdova y Prato, 2001).

Aprendizaje para la conformación de espacios productivos sustentables

Hadfield y Seaton (1999) conciben los problemas ambientales y los esfuerzos humanos para manejarlos como un complejo sistema en evolución que involucra procesos físicos, conocimiento y cambios tecnológicos, institucionales y de conductas. En esta perspectiva, la progresiva transformación de la actividad productiva que prefigura la conformación de espacios productivos sustentables en las sociedades industrializadas, puede ser concebida como un amplio proceso de aprendizaje socio-institucional cuyo origen se remonta a la implantación de las tecnologías de remediación (end of pipe) a inicios de la década de los 70 (Aggeri, 1998; Mercado y Córdova, 2001). La actividad de regulación del Estado constituyó uno de los factores inductores más importantes de este proceso, en la medida que las primeras disposiciones consideraron el desarrollo de instrumentos normativos que propiciaron el desarrollo y perfeccionamiento de las tecnologías de control de efluentes y emisiones, y el manejo de desechos (Geffen, 1995).

Desde entonces se identifican, al menos, tres etapas dentro de ese proceso de aprendizaje. La primera, desde inicios de los 70 hasta mediados de los 80, caracterizada por la formulación de los primeros instrumentos de política pública orientada al control de la contaminación, las cuales definían los niveles máximos de descargas de desechos sobre el medio. El establecimiento de estos parámetros fue posible gracias al desarrollo de investigaciones que permitieron comprender los impactos que generaba la descarga de sustancias xenobióticas sobre el medio físico natural y las cantidades que éste podía soportar. El aprendizaje se concentró en torno a los requerimientos físico-químicos del medio y los niveles máximos de contaminantes que podían descargarse. Esto generó inducciones para nuevas líneas de investigación académica. La respuesta en términos de la innovación tecnológica fue el desarrollo de tecnologías de comando y control que permitieran cumplir con las normativas (Figura 1). En otras palabras, se registró la implantación del paradigma tecnológico de la remediación.

La segunda etapa transcurrió entre los 80 e inicios de los 90, y estuvo influenciada por temas de alcance global. El debilitamiento de la capa de ozono y fenómenos como el de la lluvia ácida y cambios climáticos originados por la contaminación, incrementaron las presiones para tornar más estricta la regulación. En 1992 la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, celebrada en Río de Janeiro, estableció el acuerdo para "lograr una estabilización de los gases invernadero en la atmósfera a un nivel que impidiera interferencias antropogénicas peligrosas en el sistema climático" (OSSPP-ODEPRI, 1992). Esto significó la adquisición de compromisos en las esferas gubernamentales y, como nunca antes, el problema pasó a ser parte de la agenda de muchos estados, difundiéndose información en amplios sectores del público. Así, el deterioro del ambiente comenzaba a formar parte de las preocupaciones de un creciente número de individuos, más allá de los ámbitos político, industrial, científico e intelectual (Mercado y Córdova, 2001).

En el ámbito de la política, esta etapa se caracterizó por el refinamiento de la regulación, traducida en un incremento de las exigencias en cuanto a la disminución de descargas y emisiones (los niveles máximos permisibles), pero también por el surgimiento de normativas de adscripción voluntaria en calidad y ambiente, algunas de ellas en el seno de las industrias. Institucionalmente, esto significó un aumento de la relevancia social y un mayor reconocimiento de los organismos de regulación, además de la incorporación de nuevos actores, como organizaciones no gubernamentales y asociaciones empresariales, con importantes roles a desempeñar en materia ambiental.

En investigación, se ampliaron considerablemente los temas, prestando especial atención a los aspectos biológicos afectados por la actividad industrial. Se avanzó en la estimación de los efectos de la contaminación sobre la salud de los seres vivos (bioacumulación de sustancias tóxicas en los organismos y persistencia en el medio) y en el análisis de capacidad de restauración del medio. La actividad innovadora, por su parte, experimentó cambios importantes. La irrupción de la microelectrónica y la informática hizo posible la introducción de controles de proceso más eficientes para responder efectivamente al incremento de exigencias de la regulación. Por otra parte, las actividades de mejora y modificación de los procesos productivos se orientaron más a mejoras en la eficiencia y la disminución del impacto ambiental.

La tercera etapa se extiende desde mediados de los 90 hasta la actualidad y se ha caracterizado por la difusión global de normativas de calidad y ambiente de adscripción voluntaria: Responsabilidad Integral, normas ISO, proceso que comienza a generar cambios socioinstitucionales en la medida que plantea agendas de política más allá de la regulación, que consideran exigencias de industrias, consumidores, usuarios y otros grupos sociales relevantes, orientadas a exigir e impulsar cambios operacionales que conduzcan a la mejora ambiental (Aggeri, 1998). Así, desde la de la política pública, ya no se habla solo de control, sino también de estímulo a la prevención de la contaminación. Los nuevos instrumentos de política consideran incentivos a la innovación tecnológica orientada a la mejora ambiental. Además, plantean la coordinación de las acciones de regulación y estímulo a la innovación que se traduzcan en procesos y productos de menor impacto ambiental.

En el ámbito de la innovación se experimentan cambios importantes: Se impulsó el desarrollo de tecnologías capaces de generar menor impacto ambiental, lo cual planteaba procesos de sustitución mediante el desarrollo e introducción de innovaciones radicales, capaces de transformar los procesos productivos y los productos.

Sin embargo, esta etapa no ha estado exenta de controversias que, inclusive, ponen en duda la voluntad de algunos gobiernos para avanzar hacia un modelo de desarrollo sustentable. Esto quedó evidenciado en la reunión para la ratificación del protocolo de Kyoto en 2002, el cual no fue suscrito por los EEUU y, más recientemente, con la negativa de Rusia en 2003.

El débil aprendizaje socio-institucional en Venezuela

En el caso venezolano, y probablemente en la mayoría de los países de medio y bajo desarrollo, el aprendizaje se concentra, todavía, en el paradigma de remediación. En otras palabras, aun se transita la primera etapa mostrada en la Figura 1. En el ámbito político, si bien el Estado ha adelantado esfuerzos para desarrollar una legislación apropiada, es poco lo avanzado en el desarrollo de instrumentos de prevención de la contaminación y estímulo a la innovación que permitan avanzar en la conformación de una estructura productiva más limpia. Los esfuerzos se han orientado al desarrollo y revisión de la regulación, actividad que se concentra en instancias específicas del estado, sin vislumbrarse esfuerzos por desarrollar instrumentos orientados a la difusión de conceptos y prácticas productivas ecoeficientes, cónsonas con los postulados de la sustentabilidad. En esta perspectiva, si bien se consolidó un marco jurídico avanzado (Venezuela aprobó su ley orgánica del ambiente en 1976, de forma casi simultánea a los de los países desarrollados, y fue el primer país de América Latina en sancionar una ley penal del ambiente en 1992) no se ha conformado una estructura técnica y de fiscalización capaz de hacer efectivo su cumplimiento.

Aunado a esto, en el ámbito macroeconómico en los últimos años la mayor parte de los esfuerzos del Estado se han concentrado casi exclusivamente en generar condiciones que estimularan a los sectores primario-exportadores basados en la explotación de recursos naturales que, como se sabe, generan inmensas presiones sobre el ambiente. Paradójicamente, hasta hace poco, estas políticas fueron en detrimento de la manufactura, actividad clave en la generación e incorporación de valor agregado (elemento básico de la sustentabilidad) la cual viene experimentando un deterioro significativo en los últimos 20 años.

Por su parte, el sector productivo evidencia escasa integración productiva y bajos niveles de capacitación tecnológica. En el área ambiental, si bien algunas empresas han avanzado en la implantación de prácticas de gestión integral (tecnología, calidad y ambiente), la gran mayoría no incorpora ningún tipo de criterio ambiental. Por su parte, las asociaciones empresariales, que en los países desarrollados constituyen espacios de negociación e integración con la sociedad y piezas clave en la conformación de estructuras productivas sustentables, son instancias todavía muy débiles en Venezuela. Sin dejar de reconocer que en los últimos años, algunas asociaciones han hecho esfuerzos para convertirse en organismos técnicos capaces de apoyar a sus agremiados, presentan escaso conocimiento de las tendencias recientes de gestión integral, por lo que no es mucho lo que pueden aportar al desarrollo de una cultura gerencial preocupada por lo ambiental y su relación con la competitividad.

La escasa articulación se percibe también en las comunidades académicas. No sólo entre grupos de investigación y/o áreas disciplinarias entre si, sino con otros actores vinculados con el problema ambiental industrial. Algunos centros de investigación vienen realizando investigaciones en el área pero, sin embargo, en su mayoría son esfuerzos disciplinarios individuales, situación que limita la difusión y utilización eficaz de los resultados, que pocas veces tienen relación directa con la problemática ambiental industrial. Esto plantea otro problema serio, pues áreas de conocimiento recientes como ecología industrial y química ambiental están siendo poco desarrolladas en el seno de estas organizaciones.

Estas descripciones permiten tener una idea acerca de la fragilidad de los ámbitos socio-institucionales aludidos anteriormente. Sin duda, esto constituye un obstáculo para el desarrollo de aprendizajes para la conformación de espacios productivos sustentables.

En la primera de las tres secciones que siguen se hace una descripción de la conformación del eje industrial más importante del país y su rápido crecimiento, derivado, entre otros factores, de la política de desconcentración industrial del área metropolitana de Caracas y se analizan los efectos ambientales de este proceso sobre el lago de Valencia y se describen los esfuerzos institucionales tendientes a paliar la situación generada y la baja efectividad que han tenido. Luego se presenta una breve descripción del desempeño tecno-ambiental de la industria química, destacando las debilidades de la gestión ambiental, y finalmente se analiza el cumplimiento de la normativa de las actividades susceptibles de degradar el ambiente en la zona del lago de Valencia, contenida en el Registro de Actividades Susceptibles de Degradar el Ambiente (RASDA, 1999).

Conformación del Eje Industrial Tejerías-Puerto Cabello y la Contaminación del Lago de Valencia

A comienzos de los 60, aprovechando la construcción de los primeros grandes ejes viales en Venezuela, se comenzó a desarrollar el polo industrial del Estado Carabobo. Esta zona presentaba atractivo económico, pues su ubicación garantizaba rápido acceso a los principales centros de consumo de país, las ciudades de la región centro norte costera, en especial Caracas. En esa zona se comenzaron a instalar empresas de gran porte de los sectores automotriz, metalmecánico, químico y agroindustrial (Figura 2).

El rápido crecimiento del número de unidades fabriles presionó la expansión de la zona industrial hacia el vecino Estado Aragua. Sin embargo, a pesar de la rápida expansión, para 1970 el estrecho valle que alberga la ciudad de Caracas, cuya extensión no supera los 220km², concentraba todavía la mayor parte de la actividad económica del país. Este limitado ámbito geográfico respondía por el 51% de las unidades fabriles del país, 46% de la ocupación y 42% del producto industrial bruto. (Acedo Mendoza, 1976).

Por esta razón, a inicios de los 70 el Ministerio de Fomento propuso la desconcentración industrial del área metropolitana de Caracas, teniendo como objetivos fundamentales una "distribución racional de la población y las actividades económicas" (Acedo Mendoza, 1976) y paliar algunos efectos negativos sobre la calidad ambiental. Los criterios para definir las empresas que deberían ser trasladadas consideraban: a) emanaciones gaseosas contaminantes, b) niveles de ruido superiores a los permisibles, c) alto consumo de agua, d) cantidades de sólidos en aguas residuales, e) demanda química y bioquímica de oxígeno, y e) manejo de materias primas inflamables.

En consecuencia, empresas de un buen número de agrupaciones industriales, cuyas actividades presentaban alto impacto ambiental (Tabla I), tenían obligación de trasladarse a otras regiones del país, para las que se planificaba el desarrollo de una importante infraestructura de servicios. Se ofrecían incentivos de carácter económico y fiscal para desplazarse hacia zonas deprimidas económicamente en el occidente y el oriente del país (Acedo Mendoza, 1976). Sin embargo la tendencia de re-localización obedeció más a la lógica económica anteriormente señalada, la proximidad de los centros de consumo, por lo que tendieron a concentrarse en el eje Tejerías Puerto Cabello, que abarca los estados Aragua y Carabobo, entidades que albergan la cuenca del Lago de Valencia.

El traslado de empresas fue inicialmente progresivo, siendo que a mediano plazo, factores relativos al costo de la tierra ejercieron tanta o más presión que la política de desconcentración sobre las decisiones de las empresas de salir de la capital. El número de establecimientos industriales en Caracas presentó pocas variaciones entre 1981 y 1988 (Figura 3). La mayor salida de empresas se registra en los últimos años, reduciéndose en 1996 a la mitad de las existentes a inicios de los 80. No se reportan cifras de períodos anteriores, pues los anuarios estadísticos previos reportaban esta zona como integrada al área metropolitana de Caracas. Es en ese período donde se evidencia una relación inversa entre la desconcentración de la ciudad capital y el incremento de unidades fabriles en la zona central del país, área que contiene el eje Tejerías Puerto Cabello.

A partir de los 80 el número de establecimientos industriales continuó creciendo en la región central, siendo notorio el incremento experimentado durante los 90, pues se duplica el número de unidades. Esto aumentó las presiones ambientales sobre el lago de Valencia, pudiendo aseverarse que éstas no han sido mayores debido a la severa crisis económica que ha afectado al país en los últimos 15 años. Basta considerar estimaciones de CONINDUSTRIA que indican que en los últimos 5 años cerraron más del 60% de las unidades fabriles del país (Conindustria, 2003).

El rápido crecimiento industrial generó una importante presión demográfica que se tradujo en un desordenado crecimiento urbano, vale decir que el crecimiento poblacional de esos dos estados superó con creces el crecimiento total nacional (Figura 4). Para tener idea de la magnitud de esta presión basta señalar que para el año 2001, los dos estados concentraban el 15% de la población total del país en apenas 11664km², es decir el 1,28% del territorio. La expansión urbana trajo como consecuencia que una porción de las tierras de mejor calidad con que cuenta el país, ubicadas en las riberas del lago de Valencia, quedaran ocupadas por desarrollos habitacionales. El considerable incremento de la demanda de agua potable y la consecuente generación de aguas servidas, urbanas e industriales, modificaron sustancialmente el régimen hidrológico de la cuenca del Lago de Valencia.

Parámetros ambientales críticos del lago de Valencia

El lago de Valencia, ocupa una superficie de 312931ha y un volumen de aproximadamente 7800 millones de m³. La temperatura media anual oscila entre 18 y 24ºC y se registran precipitaciones medias entre 1000 y 1300mm anuales. La evaporación anual se estima entre 900 y 2000mm (Rodríguez, 2001).

Un estudio sobre la calidad de las aguas de los 22 principales tributarios del lago, realizado en el año 2000 determinó que todos ellos eran importantes receptores de aguas residuales domésticas e industriales, situación grave pues una fracción muy pequeña de las mismas apenas recibían algún tipo de tratamiento, mientras que las industriales que eran tratadas representaban menos del 5% de las empresas ubicadas en la cuenca, según el RASDA (Rodríguez, 2001). En consecuencia, la mayoría de los parámetros físico-químicos de los desechos vertidos en el lago se encontraban en niveles muy superiores a los parámetros críticos de control (Tabla II) establecidos en el decreto correspondiente (RASDA, 1999).

El continuo vertido de contaminantes ha afectado considerablemente la fauna y la flora del lago, observándose una alarmante desaparición de especies y procesos de eutrofización, proceso natural de envejecimiento de agua estancada o de corriente lenta con exceso de nutrientes y que acumula materia vegetal en descomposición. Las plantas se apoderan del lago hasta convertirlo en pantano, ocasionando el crecimiento acelerado de algas, la muerte de peces y demás flora y fauna acuática, generando condiciones anaeróbicas (www.sagan-gea.org/hojared_AGUA/). Esta situación plantea la escasa eficacia de la regulación de las actividades antrópicas en la cuenca del lago de Valencia en los últimos 25 años.

Las acciones para mitigar el deterioro ambiental del lago de Valencia

A partir de los 70 el Estado realizó importantes esfuerzos para consolidar un marco regulatorio apropiado. En 1976, se creó el Ministerio del Ambiente y los Recursos Naturales Renovables (MARNR), el primero en su ramo en América Latina. En forma casi paralela, se elaboró la Ley Orgánica del Ambiente en la que se establecen los principios que orientarán la política. Desde ese momento, se comenzó a ejercer una acción reguladora en materia ambiental y a adelantar un ambicioso plan de ordenamiento del territorio. Relacionado con los problemas de contaminación y teniendo como marco legal la Ley Orgánica del Ambiente, en 1978 se aprobó el Decreto 2995 de descontaminación del lago de Valencia que obligaba a las empresas ubicadas en las zonas aledañas, a instalar plantas de tratamiento de efluentes (MARNR, 1993). Desde entonces, hubo un importante esfuerzo institucional orientado a la mejora del marco regulatorio de las actividades antropogénicas en la cuenca del Lago de Valencia, para coadyuvar a mejoras de la situación ambiental (Tabla III).

Ante tal empeño por mejorar la regulación a lo largo de los últimos 25 años, surge la interrogante ¿Qué factores determinan entonces la baja eficacia de la misma para modificar la situación de alto impacto ambiental que persiste sobre el lago de Valencia?

Los continuos cambios y perfeccionamientos en la legislación, llevan a inferir que el problema tiene poco que ver con la calidad de los instrumentos y mucho con la capacidad para hacerlos cumplir. Es decir, con la escasa capacidad técnica y de fiscalización. Así, la débil integración de los espacios socio-institucionales con el espacio físico hace difícil pensar en la posibilidad de avanzar en la estructuración de territorios productivos sustentables, más aun si a la incapacidad de ejercer la regulación por parte del Estado se le suma otro factor altamente negativo, la baja capacidad de gestión tecno-ambiental que, en forma generalizada, presenta la estructura productiva del país.

Gestión Tecno-ambiental en la Industria: el Caso de la Química y Petroquímica

Una evidencia de la limitada capacidad de gestión tecno-ambiental en la industria venezolana se obtuvo de un estudio sobre el sector químico y petroquímico, adelantado a finales de los 90, que incluyó 124 empresas en todo el ámbito nacional (Testa, Mercado y Ortega, 2001), donde se determinó una baja propensión de las empresas a abordar problemas ambientales basándose en capacidades tecnológicas propias, situación que se refleja de manera sucinta en la Tabla IV.

Menos de la mitad de las firmas analizadas poseían unidad de gestión ambiental, las cuales en su gran mayoría eran instancias poco formalizadas y muy pequeñas (en general una persona). Esto se traducía en una escasa capacidad de incorporación de modernas prácticas gerenciales en la materia, observación corroborada por el hecho que solo 37% de las empresas habían suscrito los principios de Responsabilidad Integral del programa de gestión ambiental, seguridad y salud específica para esta industria desarrollado por la Canadian Association of Chemical Producers, cuya adscripción es voluntaria (Belanger, 1995). De éstas la gran mayoría, o no estaba suscrita al programa o se encontraba en las fases más tempranas de adecuación. Además, la baja infraestructura de tratamiento y disposición que presentaban las firmas corrobora que, todavía, la estructura tecnoproductiva venezolana concentra su aprendizaje en las fases iniciales del paradigma de remediación.

Se indicó que la capacidad de innovación emergía como un elemento clave para el desarrollo de prácticas productivas ecoeficientes. Si se observa la débil infraestructura tecnológica que presenta este sector, reconocido como uno de los más intensivos en conocimiento, lo que se refleja en el bajo número de firmas que posee unidades de I+D e Ingeniería que, al igual que en el caso de la gestión ambiental eran en su mayoría pequeñas y de baja formalización, se puede inferir que el aparato industrial venezolano carece de capacidad técnica suficiente para avanzar en la conformación de una estructura productiva con un mínimo de eficiencia para encarar los retos más elementales de la sustentabilidad (Tabla IV). Esto es más evidente al observar la naturaleza de la actividad innovadora, pues el desarrollo de las mismas respondía casi exclusivamente a inducciones de factores de mercado y/o requerimientos de clientes. La evidencia muestra que la introducción de mejoras, o la realización de alguna actividad de aprendizaje tecnológico en productos y procesos para responder a problemas ambientales, apenas era reportada por la mitad de las firmas y éstas, salvo en muy contadas excepciones, correspondían a mejoras o pequeñas modificaciones en el proceso de producción. Este bajo desempeño tecnológico tiene importantes consecuencias en términos de impacto ambiental, por lo que luce cuesta arriba pensar en avances en la conformación de estructuras productivas sustentables.

Esto último se evidencia claramente en los resultados espaciales del estudio, pues en la mayoría de los ámbitos geográficos que ocupa la industria química en el país, se identificaron agudos problemas derivados de la existencia de altos potenciales de impacto ambiental y bajos niveles de seguridad industrial. Estos se estimaron a partir de indicadores construidos empleando variables de gestión ambiental y de seguridad industrial que se proyectaron sobre mapas de las diversas regiones mediante el uso de Sistemas de Información Geográfico (Barrios et al., 2001; Córdova y Prato, 2001). Para el caso específico de la cuenca del lago de Valencia, aun cuando se encontró que un pequeño grupo de empresas había avanzado en la implantación de modernas prácticas de gestión ambiental, se observó, en general, bajos niveles de desempeño, producto de altos valores de impacto ambiental derivados de la generación de desechos sólidos y líquidos sin que se efectuaran los correspondientes tratamientos (Córdova y Prato, 2001).

En la Figura 5 se observan altos índices de potencial de impacto ambiental (3-3,5) en la margen izquierda del lago, en una zona que se extiende desde la población de Guacara hasta el sur de la ciudad de Valencia (zona coloreada en rojo), donde se concentran los parques industriales más importantes del estado Carabobo y, paradójicamrnte, el mayor número de empresas con mejor desempeño tecnológico. En el Estado Aragua se identifica un pequeño núcleo con impacto potencial medio alto (2-2,5) entre las poblaciones del Consejo y La Victoria, al igual que en el resto de las zonas ribereñas de la margen nor-oriental del lago. Esto no indica, necesariamente, una situación menos crítica en términos de impacto, sino falta de precisión debida, probablemente, a subregistros de datos (Córdova y Prato, 2001).

Las empresas más desarrolladas tecnológicamente presentaban por lo general la mejor infraestructura de tratamiento y disposición de desechos y parte de su esfuerzo innovador lo orientaban a resolver problemas de impacto ambiental derivado de sus actividades. Es decir, establecían sinergia entre comportamiento tecnológico y desempeño ambiental. Sin embargo, el buen desempeño que presentaban estas pocas unidades no se reflejaba en mejoras del potencial de impacto agregado sobre el espacio geográfico, pues el desempeño negativo de empresas ubicadas en la misma área desdibujaba estos esfuerzos. (Córdova y Prato, 2001).

Situación Actual del Cumplimiento de la Normativa en la Cuenca del Lago de Valencia

El decreto 3219 del MARN establece que toda empresa de manufactura y servicios debe cumplir con el Registro de Actividades Susceptibles de Degradar el Ambiente (RASDA), el cual considera un régimen de adecuación que incluye la presentación y evaluación de términos de referencia del proyecto industrial, desarrollo y evaluación de proposiciones de adecuación (técnico-financieras) y la fijación de un cronograma de adecuación, que puede incluir tanto la instalación de tecnologías de comando y control como la optimización del proceso productivo. Una vez realizado el proceso de adecuación se establece un plazo en función de las necesidades específicas de cada firma y las empresas deben reportar trimestralmente la caracterización de sus efluentes (Rodríguez, 2001).

El cumplimiento de la disposición dista mucho de una condición mínima aceptable. Para 1998, se estimaba un universo de 3187 empresas manufactureras en la cuenca del Lago de Valencia (1813 en Carabobo y 1374 en Aragua). Para el año 2000, apenas 571 (28%) estaban incluidas en el RASDA, lo que no significaba que, tan siquiera, estuvieran en proceso de adecuación a la normativa. En las Tablas V y VI se muestra la situación de cumplimiento de la industria en ambos estados.

Las empresas se clasificaron según los criterios establecidos por el manual operacional del Banco Mundial para estimar los niveles de impacto ambiental de las actividades industriales (World Bank, 1991). Por alcances del estudio, el análisis se realizó en el nivel de agregación de dos dígitos de la clasificación industrial CIIU-REV.

En el caso del estado Aragua, sobre un universo de 1374 empresas, 41,6% pertenecían a sectores productivos de alto impacto ambiental. De éstas, solo alrededor de un cuarto, aparecían en los registros del RASDA. Pero lo más grave es que apenas 4,3% había adelantado el proceso de adecuación y reportaban la caracterización de sus efluentes. En el caso de empresas de medio impacto, la situación también era muy crítica, pues apenas 2,5% de ellas elaboraban reportes de efluentes (Tabla V).

Situación tan o más crítica se presentaba en el estado Carabobo. Aquí, el 37,8% de un universo de 1813 empresas pertenecía a sectores de alto impacto, de las que solo un 12% aparecían en los registros del RASDA y, escasamente 4,5% presentaban reportes de sus efluentes. Al igual que en Aragua, la situación en las empresas de medio impacto era peor aun, ya que solo un 2,6% cumplían con la normativa. (Tabla VI).

Estos resultados muestran la absoluta ineficacia de los esfuerzos de regulación ambiental adelantados por el Estado venezolano en el ámbito industrial y explican el alto impacto ambiental que sufre a diario el Lago de Valencia. Sin duda, esta situación tiene mucho que ver con la baja capacidad institucional para adelantar una gestión ambiental integral que ejerza presión suficiente para hacer cumplir las disposiciones ambientales y, simultáneamente, provea los instrumentos de estímulo para que las unidades productivas procuren desarrollar aprendizajes orientados a tornar más eficientes sus procesos y, en una fase más avanzada, a la incorporación, dominio y desarrollo de tecnologías eco-eficientes.

Esto último es evidente en el estudio sobre la industria química, pues al indagar acerca de los factores que obstaculizaban la adopción de prácticas gerenciales en materia ambiental, los industriales identificaban dos en particular como los más críticos, la dificultad para acceder a información relevante en la materia y la ausencia de política industrial de estímulo para el desarrollo de prácticas eco-eficientes. En este sentido, cabe señalar que solo recientemente el Estado está intentando crear instancias encargadas de la promoción de tecnologías limpias, desafortunadamente desde una situación de solidez institucional muy crítica.

Conclusiones

La transformación de la actividad productiva que permite la conformación de espacios productivos sustentables en las sociedades industrializadas es el resultado de un proceso de aprendizaje socio-institucional que considera:

- Una sostenida evolución tecnológica, entendida como un aprendizaje continuo que ha permitido una transición cualitativa desde las tecnologías de control y remediación hacia las de prevención de la contaminación.

- Un desarrollo de la política pública en la materia, entendida como la conformación de un marco normativo que evoluciona desde la exclusiva práctica de regulación hacia la coordinación de acciones de regulación y estímulo a la innovación tecnológica.

En Venezuela este proceso de aprendizaje se encuentra en ciernes a pesar de haber comenzado casi simultáneamente con el de los países desarrollados. Esto llevaría a preguntar ¿porqué ha sido un proceso tan lento y poco eficiente? La conjunción de debilidad de las instituciones responsables de la regulación ambiental y del estímulo al desarrollo de prácticas eco-eficientes, con el escaso nivel tecnológico de la estructura productiva explica esta situación. La conjunción de estos dos factores hace prácticamente imposible la conformación de espacios productivos sustentables. Por está razón, quizás el mayor desafío de Venezuela en la materia es realizar un gran esfuerzo para desarrollar aprendizajes efectivos en los diferentes ámbitos socio-institucionales clave para poder avanzar en esta dirección.

Este estudio evidencia, además, que la ausencia de criterios ambientales claros en la formulación de la política industrial puede generar graves consecuencias en términos de impacto social y ambiental, afectando ecosistemas muy valiosos. Ejemplo claro de ello es el caso de la política de desconcentración industrial de la ciudad de Caracas adelantada desde los 70, que contribuyó a consolidar los parques industriales alrededor del Lago de Valencia, acelerando su degradación ambiental. Evidencia, también, que el exclusivo desarrollo de un marco normativo ambiental avanzado no es suficiente tan siquiera para avanzar en la solución de los problemas de impacto ambiental, quedando clara la urgente necesidad de conformar una estructura técnica y de fiscalización verdaderamente capaz de hacer cumplir la legislación. Esto constituye una condición básica del aprendizaje socio-institucional del Estado en la materia.

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