El arreglo institucional y el Consejo Federal de Gobierno de Venezuela*

Carlos Mascareño

Carlos Mascareño

Ingeniero Industrial, Universidad de Carabobo. M.Sc. en Planificación del Desarrollo, Cendes-UCV. Doctor en Estudios del Desarrollo, Cendes-UCV. Profesor-Investigador del Área de Teoría y Método del Cendes-UCV. Actualmente Coordinador de Investigaciones del Cendes.

Correo-e: glocalcm@telcel.net.ve

Uno de los problemas más difíciles de resolver para la conformación y estabilización de los modernos estados-nacionales en los tres últimos siglos, ha sido lograr la integración dentro de una sola entidad de territorios con grupos originalmente diferentes en culturas, lenguas o, sobre todo, en intereses políticos. Tal logro ha supuesto el respeto y preservación de rasgos originales de los grupos, con lo cual la fórmula adoptada pudiera ofrecer un máximo de beneficios compartidos para todos los que formarían parte de la nueva unidad territorial. Buscarle salida a tan compleja realidad ha sido trabajo laborioso de todos aquellos que han generado las ideas de lo que conocemos como federalismo. Es por ello que los principios federales se han soportado, inexorablemente, sobre la base de una combinación de autonomía y gobierno compartido, regulados por alianzas que reflejan una cierta tendencia y actitud a distribuir el poder. En consecuencia, como no se ha inventado una fórmula matemática que muestre cuánto es el monto de poder que está dispuesto a compartir quien lo detenta, muchos autores declaran que pueden existir tantos federalismos como naciones donde se practique.

En pleno siglo XXI, más del 40 por ciento de la población mundial vive en países cuya estructura formal es federal y un tercio del resto lo hace en naciones que aplican sus principios en mayor o menor medida, aunque no lo hayan declarado. Pareciera tratarse de una filosofía de vida social que pretende lograr la diversidad en la unidad, lo cual, siendo un difícil arte, termina convirtiéndose en una sabia combinación de variedad y pragmatismo. Sin embargo, no se trata de improvisación alguna, toda vez que han estructurado principios generales que inspiran y orientan al quehacer federalista, a saber:

• El principio de separación, el cual supone un reparto de competencias entre niveles de gobierno

• El principio de autonomía, que consagra la «soberanía» de cada territorio dentro del marco constitucional dado y

• El principio de participación, que exige la representación de las unidades federales en las decisiones nacionales.

Como podrá deducirse, la solución federal para la convivencia política y social está lejos de ser un esquema donde un centro fuerte ata la periferia a sus designios lo más estrechamente posible. Por el contrario, se convierte en una fórmula de integración política donde el conjunto y las partes pueden fortalecerse simultáneamente de manera interdependiente, permitiendo conferirle solidez a una nación.

América Latina, con su herencia centralista hispánica, se ha debatido históricamente en la pugna por reconciliar las dimensiones republicanas federalistas con la siempre latente inclinación hacia los liderazgos autocráticos, en el marco de una cultura política populista-nacionalista que ha resultado predominante a la hora de integrar nuestros estados nacionales. Ha sido éste, por supuesto, el designio de Venezuela, cuyo perfil de atávico centralismo con ropajes federales todavía constituye parte sustantiva de la manera de enfrentar las diferencias entre las entidades territoriales, estadales y municipales, y el poder central.

Nuestro país dio un paso histórico en 1989 al proponerse revertir con las reformas políticas, fiscales y de distribución de competencias la secular preeminencia del poder central, y en particular de la Presidencia de la República, sobre los destinos de los estados y municipios. Efectivamente, no cabe duda de que la elección de gobernadores y alcaldes alteró la estructura del sistema político tradicional, y sus consecuencias es historia conocida por todos nosotros. No es lo mismo para un presidente campear en el país dando órdenes en los territorios sin ningún contrapeso, que hacerlo refiriéndose a una autoridad legitimada por la población local, aun si esta autoridad pertenece a su misma agrupación política. Eso lo saben quienes han sido presidentes desde 1990 hasta la fecha. A ello se agregó la posibilidad de una mayor (y mejor) distribución del poder burocrático a partir de la delegación de nuevas competencias y servicios, al tiempo que se avanzó, con evidentes limitaciones en la transferencia fiscal a estados y municipios, realidad que logró marcar una diferencia sensible respecto al esquema que dominó al Estado a lo largo del siglo XX. Se trató, en definitiva, de una nueva regla en el juego de la distribución territorial del poder en Venezuela, la cual exigió mejorar, pulir, madurar, en fin, institucionalizar, mecanismos que regularan las naturales diferencias y conflictos entre los niveles de gobierno.

Durante la década de los noventa y hasta la aprobación de la actual Constitución en 1999 se utilizó la Ley Orgánica de Descentralización para tales fines. De allí se desprendieron los medios para la transferencia de competencias y recursos, así como para conciliar las políticas y la política entre el poder nacional, y los estados y municipios. Todos conocemos acerca de las limitaciones de tales mecanismos. Basta recordar la tortuosa negociación de las competencias concurrentes. También merece cita la poco útil Convención de Gobernadores y el impracticable Consejo Territorial de Gobierno.

Entramos entonces a la elaboración de la nueva Constitución arrastrando una mora con el federalismo venezolano: era necesario instaurar medios idóneos para manejar la complejidad de las relaciones intergubernamentales, así como respetar los principios sagrados de separación, autonomía y participación que inspiran al federalismo contemporáneo. En este marco se aprobó la existencia de un Consejo Federal de Gobierno, con la estructura y perfil intergubernamental que todos conocemos, acompañado de un «brazo» financiero, el Fondo de Compensación Interterritorial, que le diera soporte y sustancia. Se trataba de un mecanismo que pudiera introducir fórmulas reguladoras para dirimir diferencias e integrar políticas públicas dentro de la norma constitucional. Fue ésa la expectativa que se generó en diciembre de 1999, cuando se aprobó el texto constitucional.

Han pasado dos años y medio de aquella decisión. El Consejo Federal todavía no termina de ser una realidad viva. Varios han sido los anteproyectos que han mediado para su creación sin que exista acuerdo para tales fines. Es evidente la existencia de visiones diferentes en la orientación que debería adquirir este Consejo: algunos pueden presumir que se trata de un medio del poder central para negociar o imponer condiciones a los gobernadores y alcaldes; otros, por el contrario, le reconocen como lo que debería ser: una instancia intergubernamental con igualdad de condiciones para todos los niveles de gobierno.

El «muñequeo» entre los poderes territoriales y el poder central ha sido intenso. El sábado 8 de junio continuó. Se reunió la Asociación de Gobernadores en la ciudad de Puerto La Cruz con un lleno que hacía tiempo no veíamos: era hora de cobrar lo que el poder central adeuda. Dos días antes habíamos vivido la elección de la nueva directiva de la Asociación de Alcaldes, produciéndose una división en dos bloques de mandatarios locales. En este marco: ¿Cuál es el camino que tomará el Consejo Federal? ¿Será éste el arreglo institucional que servirá para armonizar diferencias? ¿Podrá el Consejo Federal incidir en la compensación interterritorial sin que se genere una ruptura entre estados y municipios? ¿Se logrará, en definitiva, labrar un camino que coloque a Venezuela en la ruta hacia la instauración de un federalismo más cooperador donde, como sentencia Daniel Elazar, «se vaya resolviendo el problema profundo de pensar federalmente y superar el pensamiento centralizador, a veces cercano a la tentación autoritaria, siempre presente en el ejercicio del poder»?

Creo que las respuestas a éstas y muchas otras interrogantes deben ser abordadas no sólo a partir de los modelos que ofrece la teoría federal, sino también a partir de las posiciones de los actores que participan directamente para el caso venezolano, en la conformación del arreglo institucional analizado. 

 

NOTA

* Documento presentado como introducción al tema en el marco del Seminario «Descentralización y Gobernabilidad Democrática: Un Reto para Venezuela», patrocinado por el Cendes-UCV, IESA, Woodrow Wilson Center y Fides, el 13 de junio de 2002.