INDICADORES CIENTÍFICOS Y TECNOLÓGICOS EN VENEZUELA: DE LAS ENCUESTAS DE POTENCIAL AL OBSERVATORIO DE CIENCIA, TECNOLOGÍA E INNOVACIÓN

PABLO TESTA

Resumen

    El trabajo presenta la evolución del sistema de indicadores de ciencia, tecnología e innovación en Venezuela, a partir de la primera encuesta acerca de las actividades científicas en 1963, pasando por labor estadística del Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Tecnológicas (Conicit) desde 1969, hasta la reciente creación del Observatorio Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación (OCTI) en 2001. Se observan cinco períodos claramente diferenciados sobre el proceso de producción, análisis y utilización de los indicadores de ciencia y tecnología en el país.

    En cada uno de ellos se identifican los propósitos, el tipo de indicadores a relevar, las formas organizativas adoptadas, los actores participantes y los resultados alcanzados. Por último, se plantean algunos de los principales desafíos actuales.

Palabras clave: Indicadores de ciencia, tecnología e innovación / Encuestas de potencial científico y tecnológico / Observatorio de Ciencia, Tecnología e Innovación / Sistemas estadísticos de información en ciencia y tecnología / Política científica y tecnológica

Abstract

    The paper shows the evolution of the system of indicators of science, technology and innovation in Venezuela, from the first survey of scientific activities in 1963, the statistical work developed by the Science and Technology National Council (Conicit) since 1969, until the recent National Science, Technology and Innovation Observatory (OCTI) in 2001. Five different periods are identified about the modes of production, analysis and use of science and technology indicators in Venezuela. The paper shows, in each period, the objectives of measurement, type of indicators, organizational models, the social actors involved and the results achieved. Lastly, some of the main challenges are outlined.

Key words: Science technology and innovation indicators / Scientific and technological potential surveys / Observatory of Science, Technology and Innovation / Science and technology statistical information systems / Science and technology policy

Introducción

    Los procesos de producción, análisis y uso de indicadores de ciencia, tecnología y, más recientemente, de innovación en Venezuela, han sufrido importantes transformaciones, desde los primeros esfuerzos de medición de las actividades científicas hace casi cuarenta años. A pesar de los cambios ocurridos la situación actual en materia de producción de indicadores presenta serias deficiencias. El presente trabajo procura identificar las razones de la brecha entre los esfuerzos realizados y este insatisfactorio desempeño. Para ello se propone un esquema de estudio de los procesos de producción, análisis y utilización de los indicadores de ciencia, tecnología e innovación en el país, que considere los siguientes aspectos: objetivos de la producción de indicadores, tipo de indicadores a ser relevados, formas organizativas adoptadas, actores participantes y resultados alcanzados. Se identifican cinco períodos claramente diferenciados: i) las encuestas pioneras, ii) la Edad de Oro de las encuestas de potencial científico y tecnológico; iii) la década perdida de los indicadores de ciencia y tecnología; iv) la construcción de indicadores a partir de fuentes secundarias y la emergencia de las encuestas de innovación; v) la creación del Observatorio de Ciencia, Tecnología e Innovación.

Las encuestas pioneras

    Las décadas de los cincuenta y sesenta fueron testigos de una incansable y fructífera actividad por parte de un grupo de prestigiosos científicos, quienes se propusieron la legitimación y, sobre todo, la institucionalización de la actividad de investigación en el país. La creación del Instituto Venezolano de Investigaciones Científicas (IVIC), de la Facultad de Ciencias de la Universidad Central de Venezuela, del Consejo de Desarrollo Científico y Humanístico de esa casa de estudio (CDCH-UCV) muestran lo exitoso de tal esfuerzo. La definitiva insti­tucionalización de esta actividad se produciría mediante la creación de un organismo público para coordinar, fomentar y financiar la investigación científica y el desarrollo tecnológico. Con este objetivo en mente se constituye una comisión preparatoria para la creación del Consejo de Investigaciones Científicas y Tecnológicas, en el marco de la Primera Reunión de Científicos, Educadores y Empresarios, celebrada en el IVIC en 1962. Una de las acti­vidades más importantes de la comisión preparatoria fue la realización en 1963, de la primera encuesta sobre la actividad de investigación en el país (Roche et al., 1965). En lo que posteriormente se convertiría en una práctica habitual, se elaboraron dos cuestionarios, el primero sobre el personal de investigación, que incluía variables sociodemográficas (sexo, edad, país de nacimiento, nacionalidad), además de las que se relacionaban directamente con la investigación (calificación profesional, tiempo dedicado a la investigación, campo de estudio, tipo de investigación,¹ remuneración). El otro cuestionario fue para los institutos,² que recopilaba información acerca del tipo de investigación, áreas de conocimiento y campos disciplinarios, adscripción institucional, estructura organizativa y recursos financieros. Este último permitió estimar la inversión global en investigación.

    En cuanto a los resultados, dos aspectos merecen destacarse. En primer lugar, la proporción del producto interno bruto (PIB) que se destinaba a investigación apenas llegaba a 0,13 por ciento, porcentaje 10 o 20 veces menor que en los países desarrollados. A partir de este momento la comunidad científica pudo expresar lo que probablemente sea su más importante reivindicación frente al Estado, mediante una consigna simple, clara y mensurable: que se aumente la proporción del PIB destinado a actividades de investigación y desarrollo. El segundo aspecto fue el análisis que se hizo de los resultados de la baja proporción del personal dedicado a la investigación aplicada (21,5 por ciento) y al desarrollo o la innovación (4,4 por ciento), pues se argumentaba que la industria recién comenzaba a desarrollarse en el país y por ello había faltado el estímulo social para desarrollar investigaciones aplicables, lo que sin embargo debería cambiar en la medida que avanzara el proceso de industrialización con su consiguiente demanda de investigación tecnológica, siempre y cuando no se hiciera a costa de la investigación básica. El planteamiento de este debate sobre la relación entre ciencia básica, ciencia aplicada y desarrollo tecnológico ha sido (y continúa siendo) uno de los temas fundamentales de la política científica y tecnológica.³ La posición expresada por la comisión preparatoria, enmarcada en lo que hoy se denomina modelo lineal de innovación, ha tenido un impacto duradero en el diseño y la formulación de la política científica y tecnológica en las últimas décadas.

    El estudio realizado por la comisión preparatoria constituye un hito fundamental en la conformación de un modelo de indicadores científicos y tecnológicos, tanto por el tipo de información solicitada, las unidades de análisis (investigadores e instituciones), las estrategias de recolección y de análisis, así como el papel que más adelante asumirá el Conicit como responsable del Sistema de Información Estadística en Ciencia y Tecnología.

    Algunos años más tarde, Olga Gasparini (1969) realiza una investigación acerca del papel de la ciencia y la tecnología en el desarrollo del país, desde la perspectiva de las comunidades científica, política y empresarial. Esto inaugura una tradición diferente a la anterior, en primer lugar por tratarse de una investigación sociológica, precursora de los estudios sociales de la ciencia en Venezuela, y más específicamente aquellos de naturaleza estadística realizados por investigadores académicos. En segundo lugar, por el tipo de información recabada, que incluye no sólo los datos «objetivos» del personal de investigación, sino también las opiniones de una muestra representativa de investigadores, parlamentarios y empresarios sobre el rol del investigador en el proceso de desarrollo del país. Por último, a partir de los resultados obtenidos se hace una serie de recomendaciones de política científica, en lo que representa un modelo, tanto del aporte de la investigación a la política científica y tecnológica como la manera en que pueden y deben usarse los indicado­res de ciencia y tecnología en el diseño y elaboración de políticas.

    Las recomendaciones de política científica que hace Gasparini (1969:224-227) constituyen un programa de acción, donde el Estado, a través del Conicit, debe desempeñar un papel fundamental. Los aspectos más destacados de la propuesta son: a) mayor finan­ciamiento de la investigación en las universidades; b) desarrollo de programas de formación de los investigadores; c) reconocimiento social de la actividad de investigación; d) estandarizar criterios sobre la definición y posición de los investigadores, y el tipo de actividad que realizan; e) necesidad de coordinar a las organizaciones de investigación a fin de integrar sus capacidades y aportes, puesto que las mismas son, en general, pequeñas, numerosas y están dispersas.⁴ Interesa destacar para el propósito de este trabajo, que estas recomendaciones requieren de un sistema de indicadores para evaluar la efectividad de las políticas emprendidas; asimismo constituyen una propuesta contra la cual se pueden contrastar los resultados de las décadas subsiguientes.

    Estos trabajos desarrollados en la década de los sesenta presentan, por primera vez en Venezuela, una caracterización de la comunidad científica (número de investigadores, áreas en las que se desempeñan, número y tipo de instituciones, recursos financieros, etc.). Asimismo los indicadores propuestos, en general siguiendo las pautas y recomendaciones de la Unesco y el Manual de Frascati, así como las estrategias de recolección de información y análisis, tendrían una influencia determinante en los lineamientos que habría de adoptar el Conicit en materia de estadísticas de ciencia y tecnología.

La Edad de Oro de las encuestas de potencial científico y tecnológico

    A partir de la creación del Conicit en 1969 hasta los primeros años de la década de los ochenta, se desarrolla, al igual que en el resto de América Latina, una prolífica labor de producción de estadísticas e indicadores de ciencia y tecnología. En esta sección se analiza este fenómeno desde diversas perspectivas: los recursos financieros asignados, el marco legal, las formas organizativas adoptadas, y las características de las encuestas de potencial científico y tecnológico.

Los recursos financieros

    La política científica y tecnológica (y las políticas oficiales, en general) ha tenido una clara ex­presión en términos presupuestarios. En este sentido se pueden identificar tres grandes hitos: el primero, de crecimiento y consolidación, abarca desde 1970 hasta 1983; el período de crisis entre 1984 y 1990, y el tercero, desde 1991, de recuperación y ampliación (gráfico 1).

    En el primer período es posible distinguir tres subperíodos: a) desde 1970 hasta 1974 hay una asignación de recursos creciente, pero de una magnitud modesta, que no alcanza los 25 millones de dólares anuales (a precios constantes de 2001);⁶ b) el segundo subperíodo abarca desde 1975 hasta 1978, en el que hay un incremento presupuestario importante, producto del aumento de los precios petroleros; el ritmo de crecimiento interanual se acelera fuertemente los dos primeros años, al punto que el presupuesto de 1976 es 2,5 veces el de 1974, superando los 50 millones de dólares anuales hasta 1978; c) el tercer subperíodo comienza en 1979, año en que se produce la primera disminución drástica del presupuesto del Conicit en más de 40 por ciento. Sin embargo, durante todo el período de gobierno de Luis Herrera Campins hay una notable estabilidad en las asignaciones presupuestarias,⁷ con un promedio superior a 30 millones de dólares anuales.

    El gráfico 1 también muestra la participación en los recursos presupuestarios del Conicit de la dirección encargada de la elaboración de política y planificación de las activida­des científicas y tecnológicas, así como de la Unidad de Estadística adscrita a esa dirección.

    En cuanto a la participación porcentual de la Dirección de Política y Planificación, también se pueden identificar distintos períodos, aunque no coincidan exactamente con los del presupuesto global: el período inicial, caracterizado por la proporción destinada a la Dirección de Política superior a 3 por ciento, hasta el año 1982. Éste se puede dividir en tres subperíodos: en el primero el presupuesto de la Dirección de Política supera el 6 por ciento del presupuesto global del Conicit; a partir de ese momento la participación comienza a disminuir en forma casi permanente hasta 1997, desde 1975 hasta 1979 oscila entre 4 por ciento y 6 por ciento, entre 1980 y 1982 está entre 3 por ciento y 4 por ciento.

    El presupuesto de la Dirección de Política y Planificación es de más de un millón de dólares anuales (a precios constantes de 2001) entre 1971 y 1981 y, en promedio, supera los dos millones de dólares entre 1971 y 1978, lo cual es revelador de la importancia que en ese período tenían las actividades de diseño y elaboración de política. No obstante, a partir de 1977, cuando el presupuesto de la dirección alcanza un valor por encima de 2 millones y medio de dólares, se produce una continua disminución hasta 1985, cuando apenas supera los 30.000 dólares, ocho veces menos que en 1977 (gráfico 2).

    En referencia a la Unidad de Estadística, el primer aspecto a destacar es que la información presupuestaria está disponible únicamente hasta 1983. Ello evidencia, por una parte, la progresiva disminución de la fortaleza institucional para el seguimiento de sus propias actividades, expresión en el nivel micro de un Estado que ha sufrido en las últimas dos décadas un alarmante deterioro en su capacidad de gestión. A su vez, la disminución en la asignación de recursos para el Conicit entre 1984 y 1990 afectó gravemente la actividad estadística a partir de entonces.⁸

    Además de las razones expuestas, 1983 fue el año del «viernes negro», fecha en la que se devaluó el bolívar luego de varias décadas de estabilidad cambiaria, y hubo también elecciones presidenciales. Todo lo cual hace que resulte una tentación colocar a 1983 como fecha exacta en la que culmina el primer período de desarrollo del Sistema de Indicadores de Ciencia y Tecnología y comienza la crisis. Sin embargo, se evitará caer en esta trampa, ya que la conformación y evolución de los sistemas estadísticos de información (siendo el Sistema de Indicadores de Ciencia y Tecnología un caso particular) no ocurre de la noche a la mañana, ni siquiera por decisiones de política (como a veces parecen creer los responsables de los organismos públicos cuando «diseñan» el sistema de indicadores, mediante leyes, reglamentos y normativas), ni tampoco metodológicas (como cuando los organismos internacionales «sugieren» definiciones, formas de medición y estrategias de recolección que deben adoptarse en distintos países). Estos sistemas evolucionan lentamente, ya que se trata de procesos sociales en los que influyen los aspectos mencionados antes, junto a otras determinaciones de tipo general, pero también a un conjunto de actores sociales cuyas prácticas contribuyen a moldear el sistema de indicadores.⁹ Desde esta perspectiva, puede identificarse el primer lustro de la década de los ochenta como una fase de transición donde van a coexistir las rutinas practicadas desde la década anterior en las encuestas de potencial científico y tecnológico, y la producción de estadísticas, junto con los factores que van a conducir a una crisis en el Sistema de Indicadores de Ciencia y Tecnología.

    El presupuesto para las actividades estadísticas va en continuo aumento hasta 1975, llegando a superar el millón de dólares anuales. A pesar de que en sólo dos años los recursos destinados a la Unidad de Estadística se redujeron a una tercera parte del nivel alcanzado durante los años 1973-1976, las asignaciones presupuestarias entre los años 1977 y 1983 mantuvieron un alto grado de estabilidad (gráfico 2), sobre todo si se compara con el presupuesto de la Dirección de Política.¹⁰ Durante este lapso el presupuesto se mantuvo entre 200.000 y 360.000 dólares anuales, mientras la asignación para la Dirección de Política caía, en el mismo lapso, de 2.700.000 a 800.000 dólares anuales.

    Desde 1971 hasta 1976, con la única excepción de 1972, la Unidad de Estadística absorbe una proporción importante del presupuesto de la Dirección de Política, superior a 25 por ciento, incluyendo dos años, que representa más de la mitad de dicho presupuesto. Entre 1977 y 1980 dicha participación estuvo alrededor de 15 por ciento, y desde 1981 hasta 1983 el promedio está cercano a 30 por ciento.

    La evolución presupuestaria durante el subperíodo 1977-1983 de la Dirección de Planificación y la Unidad de Estadística, tanto en términos absolutos como relativos, evidencia que la primera estaba siendo afectada por una severa crisis mucho antes de 1983, no así la Unidad de Estadística, cuya estabilidad durante ese lapso sugiere que se estaba produciendo una consolidación de la actividad como parte de la rutina de la institución. De allí que resulte todavía más dramático el desmoronamiento sufrido en los años siguientes.

Los aspectos legales

    La Ley de Creación del Conicit (Congreso Nacional, 1977) describe en el artículo 7, referido a las funciones del Consejo, que en la materia de producción de información estadística acerca del sector de ciencia y tecnología, sus atribuciones serán: «Acopiar y mantener al día toda la información que permita obtener el más exacto conocimiento posible del desarrollo de la investigación en el país, y llevar un censo de las investigaciones que se efectúen, así como de la bibliografía del material científico existente y disponible». Asimismo en cuanto a los instrumentos para cumplir con dicho cometido, el artículo 8 señala que: «al Consejo le serán suministrados para su información los datos de planes y programas generales de investigación que posean los Despachos Ejecutivos, los Institutos Autónomos, las Empresas del Estado, las Universidades y los Centros e Institutos de Investigación de carácter privado».

    Interesa destacar la claridad de los objetivos y funciones que se definen en la Ley, en materia de acopio de información, así como los instrumentos legales para llevar a cabo esa tarea.

Las formas organizativas

    La organización inicial del Conicit está conformada por seis departamentos, uno de los cuales lleva el sugestivo nombre de Departamento de Sociología y Estadísticas. Dicha denominación es reveladora de la concepción que privaba en aquellos años fundacionales acerca del papel que debían desempeñar los indicadores de ciencia y tecnología, para producir un análisis sociológico, fundamentado empíricamente, de la comunidad científica, y de las relaciones que ella establece con el conjunto de la sociedad.

    La función principal del Departamento es realizar estudios que permitan conocer el conjunto de actividades destinadas a la creación, transmisión y utilización del conocimiento científico, así como aquellas que tiendan a coordinar y asesorar a las primeras. Los estudios serán la base para planificar el Sistema de Ciencia y Tecnología, suministrando estadísticas sobre las organizaciones que realizan investigación y desarrollo experimental en el país, sus investigaciones y proyectos (Conicit, Memoria y Cuenta, 1971:17-18).

    Durante los primeros años de labor del Departamento de Sociología y Estadística ocurre un fenómeno poco frecuente en la dinámica de la administración pública, como es la coexistencia y complementariedad de la lógica estadística con la sociológica.¹¹ Sin duda, a ello contribuyeron tres elementos fundamentales: en primer lugar se trata de una institución joven, donde no se han consolidado rutinas burocráticas y donde aún predomina una concepción de investigación en las actividades del Departamento; por otra parte, todavía están frescos los valiosos aportes de los estudios empíricos hechos en la década de los sesenta por científicos y sociólogos, analizados en la sección anterior; y en tercer lugar, por la influencia que esos mismos actores tuvieron en la conformación y orientación de la Unidad.¹² Una muestra de lo fecundo de dicho trabajo es el diagnóstico inicial (Conicit, 1970) y el análisis de la primera encuesta de potencial científico y tecnológico, que describe las características de la investigación en Venezuela y desarrolla una teoría acerca de la marginalidad de la ciencia respecto al desarrollo socioeconómico del país (Arnao et al., 1973). Este trabajo constituye el resultado más acabado de integración en un doble sentido: por una parte, integración disciplinaria entre la descripción estadística y la explicación sociológica y, por la otra, integración entre investigación y diseño de política pública.

    Sin embargo, no tardarían en aflorar las presiones para que ambas actividades se separen, debido a la tensión entre el carácter técnico, que al menos en apariencia, se pretendía que tuviera el trabajo estadístico frente a la connotación, necesariamente polémica y con implicaciones políticas, de los análisis sociológicos. La manera como se produjo la transición no resulta clara, pues a partir de 1974 (Conicit, Memoria y Cuenta, 1974:16, 51-54) comienza a hablarse de la Unidad de Estadística, adscrita al Departamento de Planificación, mientras que en el organigrama institucional aparece el Departamento de Sociología y Estadísticas. De ahí en adelante no se hará mención a este departamento. Los trabajos estadísticos desarrollados en el Conicit a partir de entonces comienzan a sentir, y probablemente resentir, este cambio.

    Los cambios en el Sistema Estadístico de Información Nacional también deben ser considerados. La Oficina Central de Estadística e Informática (OCEI) se creó en 1976 con el propósito de centralizar la producción de estadísticas oficiales en el país, que hasta ese momento se encontraban sectorializadas (mas no descentralizadas), esto es, que cada uno de los ministerios y otros organismos públicos tenían la responsabilidad de producir su propia información estadística. Si bien con la creación de la OCEI no se transfirieron todas las responsabilidades a esta institución, sino fundamentalmente los censos de población y vivienda, las estadísticas de fuerza de trabajo y la encuesta industrial, que evidenciaron mejoras importantes, también es cierto que a partir de ese momento la calidad de las estadísticas producidas en organismos gubernamentales desmejoró sensiblemente,¹³ en buena medida por la falta de coordinación entre las diferentes instituciones.¹⁴ De allí que sea discutible el argumento de Arvanitis (1996:62) de que la OCEI estaba mejor equipada que el Conicit para producir estadísticas de ciencia y tecnología.

Las encuestas de potencial científico y tecnológico

    No cabe duda que la labor estadística desarrollada por el Conicit en sus inicios fue extraordi­na­riamente fructífera.¹⁵ En un lapso de menos de quince años se realizaron seis inventarios de potencial científico y tecnológico, en 1970 (Arnao et al., 1973), 1973 (Conicit, 1976), 1975 (Conicit, 1977), 1977 (Conicit, 1981), 1980 (Conicit, 1983a;b), y 1983 (Conicit, 1986 a;b).¹⁶

    Los aspectos conceptuales y metodológicos para el diseño de las encuestas de potencial siguen las definiciones y lineamientos del manual de Frascati (OCDE, 1993) y de la Unesco, principalmente de este último organismo,¹⁷ incluso algunos de sus expertos vienen a asesorar al Conicit en diferentes aspectos técnicos.

    Las encuestas de potencial científico y tecnológico consideran sólo indicadores de insumos, específicamente los referidos a recursos humanos (número de científicos y técnicos, según género, nacionalidad, calificación, tipo de institución, ocupación, campo de aplicación, etc.), y recursos financieros destinados a la ciencia y tecnología e investigación y desarrollo (por sector de ejecución, fuente de financiamiento, corrientes y de capital, etc.). Adicionalmente, con base en las encuestas de potencial se elaboraron directorios de investigadores (Conicit, 1985) y centros de investigación (Conicit, 1986b). También se realizaron inventarios sobre proyectos (Conicit, 1980) y encuestas de «sectores conexos» al de investigación, específicamente las referidas a las empresas de ingeniería y consultoría.

    Todo este conjunto de indicadores se refieren fundamentalmente al desarrollo de la ciencia, por lo que resultan muy valiosos para el diseño de la política científica, pero los indicadores no daban respuestas, o a lo sumo eran respuestas muy fragmentarias, acerca de la contribución de la ciencia al desarrollo económico y social. Éste fue uno de los factores principales que condujeron a la severa crisis del Sistema de Indicadores de Ciencia y Tecnología.

La década perdida de los indicadores de ciencia y tecnología

    A comienzos de los años ochenta se produce una severa crisis económica en los países de América Latina, lo que en el ámbito que estamos analizando significó una disminución importante en los modestos recursos destinados a ciencia y tecnología, que en Venezuela se sintió con mucha fuerza a partir de 1984 y durante el resto de la década. Sin embargo, si bien la profunda crisis en el Sistema de Indicadores de Ciencia y Tecnología es en parte reflejo de esa situación, tiene una dinámica específica.

Disminución de los recursos financieros y su impacto en la producción de indicadores

    Desde 1984 hasta 1997, el presupuesto de la Dirección de Política y Planificación (o Gerencia de Política y Estrategias como se le llama en la década de los noventa) presenta valores mínimos (con el consiguiente impacto en la producción de indicadores), ya que (a excepción del año 1991) el promedio anual está cercano a los 500.000 dólares anuales (gráfico 2), lo que representa entre 2 por ciento y 4 por ciento del presupuesto global.

    En Venezuela este proceso tuvo efectos perniciosos y duraderos, en primer lugar por el abandono de las encuestas de potencial científico y tecnológico (pero también debido al deterioro de las estadísticas de educación, salud, industria, etc.). La última encuesta sobre potencial científico y tecnológico con resultados confiables se hizo en el año 1983, aunque hubo un intento de hacer una nueva encuesta en 1989 (Conicit, 1991). A esta situación se le suman los cambios institucionales en el Conicit, donde se acentúa el carácter «técnico» en la producción de indicadores, como resultado de la adopción «oficial» de una concepción sistémica en materia de política de ciencia y tecnología (Mercado et al., 2002), pero no necesariamente la pericia técnica para producirlos,¹⁸ lo que contribuye aún más a la falta de pertinencia y apoyo de los indicadores para el diseño y evaluación de la política científica.

    La pérdida de relevancia de los indicadores se puede comprobar a partir de la caracterización que hacen Ávalos y Antonorsi (1980:46) de los diferentes grupos sociales que participan en política científica y tecnológica (científicos, ingenieros, productores, planificadores, burócratas y políticos), para los cuales se identifica un conjunto de atributos y formas de actuación (referente institucional, esfera de acción, valores, criterio de eficacia, instrumentos de acción y tipo de racionalidad). Para ninguno de esos actores (con la posible excepción de los planificadores a quienes los autores critican severamente), los indicadores de ciencia y tecnología desempeñan un papel importante como instrumento orientador y/o legitimador de sus prácticas.

Los indicadores de ciencia y tecnología en los países desarrollados y América Latina

    Desde fines de la década de los setenta comienza a desarrollarse un movimiento crítico importante en los países desarrollados, uno de cuyos planteamientos era la necesidad de desarrollar indicadores de resultados de las actividades científicas y tecnológicas, y la necesidad de considerar con mayor amplitud el tema de la innovación tecnológica.¹⁹ Esto condujo a la aparición de nuevos indicadores y un renovado interés en el tema.

    Resulta paradójico que en momentos en que se están produciendo avances tan significativos (aparición de nuevos indicadores que potencian su impacto en el diseño y elaboración de políticas públicas, estrategias de recolección con énfasis en la conformación de redes, desarrollo y aprovechamiento del potencial que ofrecen las nuevas tecnologías de información y comunicación para la producción de indicadores, establecimiento de alianzas entre el gobierno, la academia y el sector productivo para la producción, análisis y uso de indicadores, etc.), la situación en América Latina marcha exactamente en sentido inverso (incorporación acrítica de los indicadores propuestos por organismos internacionales, aislamiento entre productores y usuarios, falta de continuidad, escaso presupuesto, etc.).

    A ello se suma la polémica acerca de si los indicadores que se intentaban recopilar eran los más adecuados para la situación que vivían nuestros países, en parte como eco de las discusiones en los países industrializados.²⁰

La separación de la investigación y el diseño de políticas

    También reviste importancia la institucionalización de los estudios sociales de la ciencia y, más adelante, de la tecnología en espacios académicos,²¹ lo que cristaliza, por un lado, en la separación entre investigación y diseño de políticas públicas, pero también el desplazamiento de personal del Conicit, en general con alto nivel de capacitación, hacia instituciones académicas, para desarrollar actividades de investigación. Esto tuvo una consecuencia perniciosa, pues contribuyó a debilitar las capacidades técnicas en el Conicit, forjadas durante la década precedente. Una de las áreas de interés de los investigadores académicos fue la de los indicadores de ciencia y tecnología, ya sea desde la perspectiva del análisis, de formulación de propuestas para construir nuevos indicadores, especialmente los relacionados con el impacto de la investigación científica y tecnológica en el desarrollo (Vessuri, 1984) y de capacidad tecnológica (Ávalos y Viana, 1985; Rengifo, 1987), y en ocasiones la realización de encuestas y producción de indicadores científicos (Roche y Freites, 1983; Álvarez, 1984; Pirela y Rengifo, 1992; Vessuri, 1998a) y tecnológicos (Pirela et al., 1987; 1996).

Organización institucional

    A inicios de la década de los ochenta, la División de Estadística cambia nuevamente de nombre por el de Dirección de Registro y Evaluación de Recursos y Actividades (DRERA). Esta denominación es sugerente de los cambios de concepción sobre el papel que debe cumplir la información estadística: a) se deslastra completamente de toda veleidad sociológica; b) se incorpora la noción de que la información debe servir para la evaluación, que es un componente fundamental de la emergencia del paradigma de gestión (Yero, 1992; Vessuri, 1998a); c) una parte sustancial del esfuerzo de obtención de información debería provenir de fuentes administrativas, especialmente del propio Conicit.²²

    De los tres aspectos mencionados en el párrafo anterior, únicamente el primero se llevó efectivamente a la práctica y el segundo comenzó a ocupar un lugar predominante en el discurso, pero no necesariamente en la acción; mientras el tercero sirvió, por una parte, para proponer nuevas formas de recolectar información estadística a través de mecanismos distintos a los inventarios de potencial, pero no se ha conseguido que las fuentes de información administrativa cumplan esa función de manera satisfactoria, a pesar de los innumerables sistemas de información que se han diseñado desde entonces para cumplir con dicho cometido. A partir de ese momento, expertos en informática e ingenieros de sistemas comienzan a desempeñar un papel importante como actores en la producción de indicadores de ciencia y tecnología.

Construcción de indicadores a partir de fuentes secundarias y emergenciade las encuestas de innovación

    La situación de crisis abarca la segunda mitad de la década de los ochenta hasta inicios de los noventa. En este momento se vuelve a plantear la necesidad de revitalizar el sistema de indicadores, lo que coincide una vez más con una tendencia similar en América Latina. En el repunte que está teniendo el tema de los indicadores en América Latina ha jugado un papel importante la creación de la Red Iberoamericana de Indicadores de Ciencia y Tecnología (RICyT), que ha asumido como tarea la difusión de un conjunto estandarizado de indicadores científicos y tecnológicos en América Latina (RICyT, 2001), además del apoyo para la formación de recursos humanos en esta área.

    A partir de entonces se realizan varios trabajos de carácter estadístico; en primer lugar, Conicit elabora un nuevo Boletín de Indicadores de Ciencia y Tecnología, pero a diferencia de los anteriores está basado en información secundaria (Conicit, 1993). Este esfuerzo constituyó un giro a partir del cual comienza a revertirse la tendencia mencionada anteriormente y que dura hasta la actualidad.

    Desde 1995 se hacen esfuerzos más sistemáticos. La primera medida es retomar la realización periódica del Boletín de Indicadores de Ciencia y Tecnología con datos de 1990 a 1995. El Boletín combina diversas fuentes de información, principalmente de carácter secundario, pero también de trabajos realizados por grupos de investigación o asesores. Está organizado en cinco capítulos: recursos financieros (que utiliza la misma metodología del boletín anterior); recursos humanos (en especial con los datos originados en una investigación sobre el Programa de Promoción del Investigador [Testa, 1995], los programas de las diferentes direcciones del Conicit (a partir de datos proporcionados por cada una de ellas), resultados de las actividades científica y tecnológica, en especial las publicaciones científicas venezolanas en bases de datos internacionales (Rodulfo et al., 1995; Mercado y Testa, 1998:508-512) e indicadores de desarrollo tecnológico en la industria, con información de una encuesta no publicada de la Oficina Central de Estadística e Informática (OCEI) y el resultado de una investigación en la industria química (Pirela, 1996). En cada uno de los capítulos hay también información internacional que puede servir de base para la comparación. La descripción anterior muestra, por una parte, la debilidad del Sistema de Indicadores de Ciencia, Tecnología e Innovación al estar fundamentado en información secundaria, pero también las posibilidades que ofrece una articulación mayor entre los diferentes actores (principalmente Conicit, otras instituciones públicas como la OCEI, e investigadores académicos) involucrados en la construcción de indicadores. En 1998 se editó un nuevo boletín de indicadores, con una estructura similar a la del anterior (Conicit, 1998a), y se hizo una nueva actualización en 2001 (De la Vega et al., 2001), lo que constituye un importante avance, al hacerse de manera más regular.

    En segundo lugar se plantea aprovechar mejor la información proveniente de registros administrativos. De la búsqueda de información para el Boletín resultó claro que en muchos temas el problema más importante no es la ausencia de información, sino que radica en la dificultad para acceder a los datos primarios y, sobre todo, en la falta de adecuación de los registros administrativos para que se puedan convertir en información estadística. Si bien hay obstáculos técnicos que deberían ser subsanables, el principal problema posiblemente sea la opacidad existente en muchas instituciones, comenzando por el Conicit, debido al desorden existente y la falta de capacitación estadística del personal, pero también por temor a la crítica y a una evaluación desfavorable.

    Los datos del Programa de Promoción del Investigador (PPI) constituyen un buen ejemplo de estas dificultades. Este programa, creado en 1990, consiste en un sistema de acreditación voluntaria de los investigadores. Los postulantes deben presentar un currículum detallado y de acuerdo con la clasificación obtenida califican en el programa por períodos de dos, tres o cuatro años. Ello permite tener, además de información detallada de los postulantes calificados o no en el programa, la posibilidad de hacer un seguimiento continuo de su evolución, lo que constituye la más completa base de datos sobre buena parte de los científicos más destacados del país, que debería permitir la construcción de un formidable sistema de información estadístico. Sin embargo, han habido fuertes resistencias al desarrollo de la base de datos para ser utilizada con este fin. En 1995 se autorizó finalmente el uso de la base de datos existente, pero se encontró una gran cantidad de problemas (falta de normalización de los datos, datos incompletos, errores) que imposibilitaron un pleno aprovechamiento de su potencial para generar indicadores (Testa, 1995).

    A pesar de las limitaciones, esta línea de trabajo, centrada en la reelaboración de la información administrativa, puede producir aportes importantes, como es el caso de la base de datos sobre becarios, a partir de las Actas del Directorio del Conicit (Conicit, 1997). Otros avances en la reconstrucción de la información estadística de la institución se refiere a los programas desarrollados a lo largo de su historia (Conicit, 1998b).

    Una tercera línea de trabajo estuvo orientada a la medición de capacidades tecnológicas, con la realización de una encuesta piloto de capacidades tecnológicas e innovadoras en la industria manufacturera (Testa, 1996). Ello surgió de un acuerdo entre Conicit y la OCEI, originado en un proyecto de investigación del Cendes, en el que se desarrollaron metodolo­gías para la obtención de los datos y el análisis estadístico (Pirela, 1996). El Conicit asume la responsabilidad del financiamiento y la OCEI se encarga del levantamiento de la encuesta (alrededor de 500 empresas). El proceso se lleva a cabo el tercer trimestre de 1996.

    Esta experiencia muestra dos caras de la cooperación interinstitucional. Por una parte, los aspectos virtuosos, ya que se trata del primer acuerdo entre el Conicit y la OCEI para el levantamiento de información estadística sobre ciencia, tecnología e innovación. El interés que despertó la encuesta puede comprobarse por la tasa de respuesta de las empresas, superior a 95 por ciento. El procesamiento y análisis de la información permitió construir una taxonomía de empresas de acuerdo con su capacidad innovadora (Testa, 1997; 2002).

    Por otro lado, las dificultades que surgen para una cooperación efectiva entre diferentes grupos académicos y de consultoría. El año siguiente se decide hacer una nueva encuesta a más de 1.400 empresas,²³ lo que muestra el interés por darle continuidad al proyecto, pero simultáneamente no se hace una evaluación rigurosa de la experiencia anterior, tanto en los aspectos metodológicos como en el análisis de los resultados. Este análisis crítico podría contribuir, por lo menos, a que no se repitieran los mismos errores. Los resultados de la segunda encuesta²⁴ se presentaron a fines de 1998 (Conicit, 1998c). Se considera que es un esfuerzo valioso que debería ser mantenido en el tiempo, siempre que sean corregidas las fallas en términos de organización, sobre todo de cooperación interinstitucional, y debe lograrse un mejor aprovechamiento de la información recolectada.

    También en algunas instituciones privadas se realizan aportes en la construcción de bases de datos con fines estadísticos. Destacan en este sentido varios trabajos que patrocinó la Fundación Polar: a) publicaciones venezolanas en bases de datos bibliográficas internacionales; b) base de datos de investigadores venezolanos en el exterior;²⁵ c) base de datos sobre personas vinculadas a la investigación científica y tecnológica en el país.

    Sin duda, el Conicit ha hecho un esfuerzo valioso los últimos años, sin embargo los indicadores producidos todavía distan de ser satisfactorios; asimismo es necesaria una reflexión acerca de una política y estructura institucional para la construcción de indicadores de ciencia, tecnología e innovación. Hemos visto en los ejemplos anteriores, cómo se pierde una parte de los esfuerzos realizados por una errónea organización del proceso de producción de indicadores que no ha fomentado la cooperación entre los diversos actores interesados en el tema. Esta circunstancia resulta paradójica, ya que la idea del Sistema Nacional de Innovación se plantea como eje central de actuación el fortalecimiento de las interrelaciones entre distintas instituciones y actores para el desarrollo de capacidades innovadoras, en donde la cooperación cumple un papel estelar, pero esta orientación no ha estado presente en la medida requerida en el ámbito de la producción de indicadores. Son positivas las actividades desarrolladas, pero se siguen haciendo desde una perspectiva bastante tradicional.

    El desarrollo de las tecnologías de información y comunicación abre perspectivas para implantar nuevas formas de recolección de datos. En 1998 se hizo un inventario de las instituciones que conforman la oferta de investigación en el país (Mercado, 1998), en el marco de las negociaciones para la implantación del segundo programa BID-Conicit. Una de las estrategias de recolección fue la búsqueda de las páginas web creadas por instituciones y unidades de investigación, lo que permitió obtener un importante volumen de información. Esta circunstancia abre la posibilidad de realizar los inventarios de potencial científico y tecnológico con una infraestructura organizativa y de recursos humanos mucho menor, así como disminuir significativamente los costos de recolección. Sin embargo no garantiza la exhaustividad ni la estandarización de la información, por lo que supone la necesidad de un consenso entre las instituciones y los productores de indicadores, junto con una coordinación eficaz (Testa et al., 1999).

¿Volver a empezar?: la creación del Observatorio Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación

    En 1998 se inicia un proceso de importantes cambios y rediseño de las instituciones del sistema científico y tecnológico, que condujo a la creación del Ministerio de Ciencia y Tecnología (MCT) y el Fondo Nacional para la Ciencia y la Tecnología (Fonacit), en sustitución del Conicit. Ello explica el sustancial incremento de los recursos asignados a la Gerencia de Política, los que alcanzan en promedio cerca de dos millones de dólares, nivel similar a los mayores presupuestos de la década de los setenta.

El marco legal

    Como parte del proceso de reestructuración del sistema científico y tecnológico, en el año 2001 se aprueba la Ley Orgánica de Ciencia, Tecnología e Innovación, que crea el Obser­vatorio Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación (OCTI), «para apoyar la gestión del conocimiento y como modelo de observación y seguimiento del Sistema Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación». La Ley señala que «el Observatorio es un sistema organizado y estructurado de búsqueda, detección, análisis del entorno y seguimiento de información relacionada con el Sistema Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación», cuyo objeto es propiciar «el surgimiento de estrategias que conviertan la información en oportunidad, fortaleciendo el Sistema Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación, incentivando la interrelación y participación del sector público y privado, tanto a nivel nacional como internacional» (Asamblea Nacional, 2001).

    Resulta ilustrativo comparar las funciones del Observatorio de Ciencia, Tecnología e Innovación con las funciones estadísticas en la Ley de Creación del Conicit, hace más de 30 años. En esta última se definía con precisión la labor de producción de estadísticas de ciencia y tecnología, así como las herramientas con que contaba la institución para obtener la información de instituciones públicas y privadas. La nueva ley, en cambio, se caracteriza por la ambigüedad: ¿Qué significa un modelo de observación y seguimiento del Sistema de Ciencia, Tecnología e Innovación? o ¿cómo interpretar las estrategias que conviertan la información en oportunidad?

    El reglamento del Observatorio (MCT, 2002) define, por su parte, un conjunto muy amplio de funciones, entre las que destacan: establecer bases de información para permitir el seguimiento de las actividades de ciencia, tecnología e innovación a los niveles local, regional y nacional; producir información para contribuir a la difusión del conocimiento y las actividades del sistema; generar indicadores cuantitativos y cualitativos del Sistema Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación; producir reportes anuales con base en los indicadores del sistema; propiciar el fortalecimiento de la capacidad de los sujetos del Sistema para establecer redes o alianzas.

    Lo establecido en la Ley y el Reglamento de Ciencia, Tecnología e Innovación ofrece un marco legal que, a pesar de la ambigüedad de la primera y la amplitud del segundo, podría contribuir a que el Observatorio se constituya en un espacio de coordinación y construcción de consensos entre los diferentes actores que participan en los procesos de producción, análisis y uso de los indicadores de ciencia, tecnología e innovación.

De las encuestas de potencial al Observatorio de Ciencia, Tecnología e Innovación

    A pesar de los diferentes esfuerzos realizados, el proceso de producción y uso de indicadores de ciencia y tecnología en Venezuela dista de ser satisfactorio. Si bien el conjunto de indicadores se ha ampliado y diversificado de manera considerable, existen serios problemas en cuanto a la recolección regular y sistemática de los indicadores, la calidad de los datos, el nivel de desagregación de los indicadores producidos, así como la pertinencia y relevancia de los mismos para los actores del Sistema de Ciencia, Tecnología e Innovación.

    Si bien el Estado a través del Conicit ha tenido la principal responsabilidad en la producción de indicadores de ciencia y tecnología, durante la década de los ochenta sufrió un importante debilitamiento, tanto en su capacidad de financiamiento como de gestión, lo que ha ocasionado una fuerte disminución de la capacitación del personal de la institución para cumplir con la producción de indicadores de ciencia y tecnología.

    Los investigadores y organizaciones de ciencia y tecnología son los principales proveedores de datos, cuya interacción con los productores de indicadores se ve facilitada por las tecnologías de información y comunicación. Las claves para que cooperen en la producción de indicadores radican en que: a) los indicadores sean inocuos (los resultados no pueden usarse para afectar sus intereses particulares, b) los proveedores de datos deben recibir, en contrapartida por los datos que aporten, indicadores que no sólo sean de carácter general, sino que contribuyan a un mejor desempeño organizacional; c) a los proveedores de datos se les debe solicitar únicamente la información indispensable, aprovechando la amplia gama de fuentes existentes.

    A lo largo de estas tres décadas ha ocurrido una creciente diversificación de los actores participantes en el proceso de producción de indicadores. Los hitos más destacados han sido la emergencia de una comunidad de investigadores, y más recientemente de consultores, que han desarrollado diversas experticias en el área. Estos nuevos actores pueden prestar apoyo a los organismos oficiales en la producción de indicadores de ciencia y tecnología, al tiempo que son uno de los principales usuarios. Sin embargo, se requiere de una mejor capacidad de coordinar las actividades, de manera que pueda reconstruirse el círculo virtuoso investigación-diseño de políticas.

    La creación del Observatorio de Ciencia, Tecnología e Innovación debe ser vista como una oportunidad para que exista un espacio de discusión y construcción de consensos, entre los proveedores de información, productores de indicadores y usuarios. En suma, la acción del Observatorio puede contribuir a que se cumpla uno de los objetivos principales de la política científica y tecnológica, esto es, la generación de una mejor capacidad de estructuración entre los diferentes actores del Sistema de Ciencia, Tecnología e Innovación.²⁶

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Notas

1. Se adoptó el criterio de la Unesco, que con algunos matices todavía está vigente, que clasifica la investigación en cuatro tipos: investigación fundamental libre, investigación orientada, investigación aplicada, desarrollo o innovación.

2. Los institutos se definieron como “los centros donde se efectúa alguna investigación científica o tecnológica”.

3. La clasificación de la investigación científica y tecnológica en ciencia básica, ciencia aplicada y desarrollo experimental (o las pequeñas variantes que organismos internacionales como la OCDE y la Unesco han producido en estos últimos cuarenta años) ha sido sometida a diferentes críticas, tanto desde el punto de vista conceptual como metodológico, por la ideología de la ciencia que lleva implícita, en particular el papel que le asigna a la tecnología (Katz, 1976; Arvanitis, 1996:161-180).

4. La omisión más notable se refiere a la política tecnológica, ya que simplemente se menciona lo positivo que resultaría establecer nexos entre investigación e industria.

5. El procedimiento de cálculo se describe en el anexo metodológico del más reciente reporte de indicadores científicos y tecnológicos de Venezuela (De la Vega et al., 2001).

6. Como los datos están en bolívares constantes de 2001, la conversión a dólares se hace utilizando la tasa de cambio promedio, que en 2001 fue de 723,67 bolívares por dólar, según el Banco Central de Venezuela.

7. Un indicador de la estabilidad alcanzada en este lapso es que el coeficiente de variación únicamente llega a 0,13.

8. Sin embargo, resulta paradójico que se descontinúe el seguimiento de estas actividades, ya que la adopción de una perspectiva sistémica por parte de los organismos nacionales de ciencia y tecnología en América Latina desde fines de los años setenta (Mercado et al., 2002) asigna una importancia fundamental a un sistema de indicadores, por lo que éste debía constituirse en una de las prioridades institucionales, mientras en la práctica ocurrió lo contrario.

9. Este conjunto de prácticas también tiene un carácter acumulativo, lo que significa, por una parte, que para obtener resultados satisfactorios se debe tener continuidad en las políticas, pero también se puede evidenciar que no es fácil desmontarlas una vez que se han institucionalizado en las organizaciones públicas, lo que a veces ha contribuido a que el deterioro del sistema de indicadores no sea tan marcado como el sufrido en las asignaciones presupuestarias, prioridades y decisiones técnicas. Un ejemplo de esto lo ofrece la labor estadística en el mismo Conicit durante la segunda parte de la década de los ochenta. Otro ejemplo, en una institución mucho más burocratizada, es el de las estadísticas hospitalarias del Ministerio de Sanidad y Asistencia Social (Aguirre y Testa, 2000) que ha seguido funcionando durante años, a pesar de la falta de interés de muchas autoridades y de la tendencia al desplazamiento de la producción de estadísticas hacia organismos de consultoría.

10. El presupuesto entre 1977 y 1983 de la Unidad de Estadística tuvo un coeficiente de variación de 0,23, menos de la mitad del coeficiente de variación de la Dirección de Política en ese período, que ascendió a 0,49.

11. Para un análisis detallado de las dificultades para el trabajo en común de estadísticos con otras disciplinas en las instituciones oficiales de producción de estadísticas, ver Volle (1984).

12. Basta señalar que Marcel Roche fue el primer presidente del Conicit y Olga Gasparini la primera jefe del Departamento de Sociología y Estadísticas.

13. Tal es el caso de las estadísticas de educación, salud y agricultura.

14. A pesar del discurso repetido una y otra vez acerca de la conformación del Sistema Nacional de Información Estadística, el mismo no ha pasado de ser una expresión de buenos deseos.

15. Un análisis comparativo de las actividades estadísticas en ciencia y tecnología en América Latina entre 1970 y 1984 (OEA, 1985), muestra que Venezuela fue el país de América Latina que realizó el mayor número de encuestas de potencial científico y tecnológico, y destinó la mayor cantidad de recursos financieros a los mismos.

16. Es interesante notar que el levantamiento de información para un nuevo inventario a menudo se hacía antes de la publicación de los resultados estadísticos del inventario anterior, que aun cuando este retraso sea un fenómeno habitual no deja de ser un contrasentido.

17. La Unesco [1969] publica un manual para el levantamiento de inventarios del potencial científico y tecnológico, que servirá de guía a los organismos nacionales de ciencia y tecnología en América Latina durante la década de los setenta.

18. La práctica estadística del Conicit hasta mediados de los años ochenta se caracterizó por la realización de las encuestas de potencial que requerían, como toda encuesta, de una atención minuciosa a los detalles, lo que se tradujo en procesos de capacitación técnica del personal, tanto para las labores de recolección como de procesamiento de la información. El abandono de estas encuestas significó que no había tanta necesidad de adelantar este tipo de capacitación.

19. Para una presentación muy completa de los indicadores propuestos a comienzos de la década de los ochenta, ver Freeman (1982).

20. Sin duda, una comprensión cabal de la evolución del Sistema de Indicadores de Ciencia y Tecnología requeriría de un tratamiento detallado del papel determinante que han desempeñado organismos internacionales en la conformación y las trayectorias seguidas por los diferentes países de la región. Sin embargo, a lo largo de este trabajo se ha querido enfatizar las características locales de este proceso, que a nuestro juicio constituye una de las claves más importantes para una adaptación exitosa de tales lineamientos.

21. Los hitos principales de este proceso de institucionalización son la creación del Área de Ciencia y Tecnología del Cendes, en la que desempeñó un papel decisivo el convenio entre este centro de investigación y el Conicit, y el Departamento de Estudios de la Ciencia del IVIC.

22. Un ex presidente de Conicit señaló en alguna oportunidad que los currícula que los investigadores presentan cuando solicitan proyectos, debían constituirse en la fuente de información principal sobre recursos humanos.

23. En la que participaron la OCEI en la recolección de los datos, el Centro de Innovación Tecnológica del IESA en la asesoría metodológica, y el Conicit como organismo financiador.

24. Que irónicamente se denomina Primera Encuesta de Capacidades Tecnológica e Innovativas.

25. Un intento inicial había sido realizado por el doctor Kerdel Vegas, para entonces embajador de Venezuela ante la Unesco (De la Vega, 2001).

26. Arvanitis (1996:57) considera que la principal falla de la política científica en Venezuela es que no ha sido capaz de contribuir a que se generasen «efectos de estructuración».