La interfase periurbana como escenario de cambio y acción hacia la sustentabilidad del desarrollo*

ADRIANA ALLEN

Resumen
    Hoy se reconocen interrelaciones fluidas e intangibles entre lo «rural» y lo «urbano», lo que afecta las percepciones disciplinares y de gestión tradicionales y convoca gradual atención sobre la interfase periurbana (IPU). Hay también un reconocimiento creciente del rol que los flujos dinámicos de productos, capital, recursos naturales, población y contaminación de dicha interfase juegan en la sustentabilidad de las ciudades y el campo. La combinación de cambio constante, complejas estructuras sociales, instituciones desconectadas y materialización espacial cambiante demanda un enfoque hacia la planificación y gestión ambiental de la IPU. Aquí se examinan las nuevas concepciones de la IPU, a la luz de sus problemas y oportunidades relacionadas con la sustentabilidad ambiental y la pobreza.

Palabras clave: Planificación y gestión ambiental / Interfase periurbana / Sustentabilidad ambiental / Desarrollo

Abstract
    Now fluid and intangible relations are recognized between the «rural» and the «urban», which affect disciplinary perceptions and those of traditional management and direct increasing attention to the peri-urban interface (IPU). An increasing recognition of the role that the dynamic flow of products, capital, natural resources, population and contamination of the IPU plays in the sustainability of cities and the countryside is confirmed. The combination of constant change, complex social structures, disconnected institutions and changing spatial materialization demands a focus toward planning and environmental management of the IPU. Here new concepts of the IPU are examined in the light of their problems and opportunities related to environmental sustainability and poverty.

Key words: Planning and environmental management / Peri-urban interface / Environmental sustainability / Development

Recibido: Julio 2002  Aceptado: Octubre 2002

Introducción
    Este trabajo tiene la finalidad de ofrecer una visión global de los problemas y oportunidades de la interfase periurbana (IPU) en relación con las inquietudes más amplias de la sustentabilidad ambiental y el desarrollo.
Las interacciones urbano-rurales son afectadas por, y a la vez influyen en, las modalidades de producción en los medios urbano y rural, así como en las formas de consumo, movilidad y de generación de ingresos de grupos cada vez más numerosos de hombres y mujeres en los países en desarrollo. La interfase periurbana está sujeta a una amplia gama de transformaciones y cambios, que surgen tanto dentro como fuera de sus límites. La mayoría de los cambios en la IPU son impulsados por la proximidad de áreas urbanas (conversión de tierras y nuevos desarrollos urbanísticos, oportunidades comerciales, flujos de personas, desechos, trabajo, bienes, capital, etc.). Sin embargo, la sustentabilidad de la base de recursos naturales y la calidad de la vida dentro de la IPU son afectadas también por los vínculos que mantienen dichas áreas con las áreas rurales que las rodean, y en general con el uso y la apropiación de los recursos naturales y los servicios ambientales. Desde la perspectiva ambiental, la interfase periurbana enfrenta dos retos principales, y la articulación entre ambos retos es crucial en el diseño de una planificación y gestión ambiental (PGA) estratégica que genere beneficios para los sectores más pobres y apoye el desarrollo sustentable de las áreas urbanas y rurales adyacentes.
    • Problemas y oportunidades y calidad de la vida en la IPU: El primer conjunto de retos se relaciona con las condiciones ambientales de la IPU, vista como el ambiente que sostiene la vida y el trabajo de grandes contingentes de personas en los países en desarrollo. Aunque alberga una gran heterogeneidad social, la IPU es por excelencia el hábitat de las comunidades de bajos ingresos, las cuales son especialmente vulnerables a los impactos y las externalidades negativas generadas por los sistemas rurales y urbanos cercanos. Éstas incluyen riesgos para la salud y la vida, y peligros físicos relacionados con la ocupación de sitios inadecuados, la falta de acceso al agua potable e instalaciones sanitarias básicas y malas condiciones habitacionales. Simultáneamente, los cambios ambientales influyen en las estrategias para ganarse la vida que se aplican en estas comunidades, reduciendo o aumentado su acceso a diferentes tipos de activos de capital y recursos naturales.
    • Problemas y oportunidades para la sustentabilidad de la base de recursos naturales de la IPU. Estos retos se relacionan con la sustentabilidad de los patrones regionales de aprovechamiento de los recursos renovables y no-renovables de los ecosistemas periurbanos y la minimización del traslado de los costos ambientales desde los sistemas rural y urbano hacia la IPU. La interfase periurbana está sujeta a múltiples intereses en competencia, y carece con frecuencia de instituciones capaces de generar sinergias entre los ámbitos urbanos y rurales. Por consiguiente, la sustentabilidad de ambos ámbitos depende de los flujos dinámicos de bienes, capital, recursos naturales, personas y contaminación que se manifiestan con mayor intensidad en la IPU.
    Estos dos conjuntos de desafíos están relacionados con el contenido respectivo de las denominadas agendas «marrón» y «verde» (Allen y You, 2002). Por una parte, existe un reconocimiento creciente de la necesidad de prestar atención a los problemas ambientales de largo plazo que surgen de los impactos del desarrollo, como el calentamiento de la tierra y la pérdida de biodiversidad, problemas conceptualizados dentro de la denominada «agenda verde». Por otra parte, la denominada «agenda marrón» señala la necesidad de dirigirse a problemas específicos asociados con el deterioro de las condiciones ambientales locales, tales como el manejo de aguas servidas y desechos sólidos, la contaminación atmosférica y problemas inmediatos de carácter similar que afectan la salud y la calidad de vida de cada vez más habitantes de los sistemas urbano y periurbano en el mundo en desarrollo.
    Sin embargo, persiste la tendencia de enfrentar las dos agendas en forma separada, es decir, dirigiendo la atención a los problemas ambientales locales que ejercen impactos inmediatos y evidentes sobre la salud y la calidad de la vida de la gente, o a los problemas de sustentabilidad vistos exclusivamente desde la perspectiva de la base de recursos naturales. Ambas agendas deben ser encaradas en forma articulada, para que los beneficios del desarrollo urbano alcanzados en la actualidad no resulten en ciudades que demandarán una reestructuración radical en el futuro cercano debido a la imposibilidad de sostener su demanda de recursos naturales y externalización de problemas ambientales (McGranahan et al., 1996; Atkinson y Allen, 1998).

¿Qué es la interfase periurbana (IPU)?
    El análisis de los procesos de desarrollo y urbanización en los países en desarrollo ha sido estructurado tradicionalmente en torno a dicotomías como rural-urbano, tradicional-moderno, formal-informal, etc. (Edel, 1988; Adell, 1999). Dentro de este marco conceptual, la IPU es un término «incómodo», que se suele atribuir a la pérdida de valores «rurales» (pérdida de suelo fértil, paisajes naturales, etc.) o al déficit de atributos «urbanos» (baja densidad, falta de acceso, ausencia de servicios e infraestructura, etc.). La población y la densidad de las áreas construidas, las características infraestructurales, los límites administrativos y las actividades económicas predominantes son las variables que se suelen usar para diferenciar lo rural de lo urbano. Sin embargo, las definiciones basadas en estos criterios son insuficientes para «capturar» la naturaleza cambiante de la IPU.
    Aunque no existe un consenso sobre la definición conceptual de la IPU, hay un creciente reconocimiento entre los profesionales y las instituciones del desarrollo de que los rasgos rurales y urbanos suelen coexistir cada vez más dentro de las ciudades y fuera de sus límites, y que esta problemática desafía los enfoques convencionales de la planificación urbana y rural como campos relativamente autónomos entre sí (Tacoli, 1998; Dávila et al., 1999; Iaquinta y Drescher, 2001). Los párrafos siguientes examinan las definiciones comúnmente aludidas en la literatura y en la práctica de la planificación.

Lo periurbano como periferia de la ciudad
    Un mapa de la terminología aplicada al estudio de lo «periurbano» permite identificar la profusión de categorías y adjetivaciones que caracterizan el estadio de «fundación» de los enfoques morfológico y funcional, basados en el análisis de condiciones físicas, tales como densidad, morfología y uso del suelo. La mayoría de estas contribuciones proponen una visión de lo periurbano, privilegiando una mirada irradiadora desde el punto de vista urbano. Kurtz y Eicher (1958) intentan una distinción entre periferia urbana y suburbio, mientras que autores como Wissink (1962) añaden la diferenciación entre pseudosuburbios, asentamientos satélites y pseudosatélites.
    La concepción del espacio periurbano como periferia de la ciudad, identificada en función de sus rasgos morfológicos y funcionales, es aún en la actualidad una de las definiciones más comúnmente aplicadas en los estudios revisados, así como en intervenciones concretas.¹ Su implicación es que la IPU comprende las áreas que rodean la ciudad y se encuentran en proceso de urbanizarse. La proximidad a las áreas urbanas y la ausencia de atributos urbanos como infraestructura urbana son los criterios que subyacen esta definición de la IPU.

    La expansión de las áreas periurbanas puede considerarse parte del proceso más amplio de la urbanización. De hecho, el desarrollo de un área periurbana es una consecuencia inevitable de la urbanización. En la medida en que las ciudades de los países en desarrollo crezcan, el área periurbana se desplaza hacia afuera en oleadas (Universities de Nottingham and Liverpool, 1999:11).

    Desde esta perspectiva, el cambio en la IPU es percibido como unidireccional e inevitable. En otras palabras, dicho cambio se concibe como relacionado al impacto físico de la expansión urbana sobre las áreas rurales más cercanas, sin tomar en cuenta las influencias en sentido contrario ni las de la orientación de las políticas públicas.

Lo periurbano como periferia socioeconómica
    Frente a las limitaciones de los enfoques morfológico y funcional para la comprehensión del fenómeno periurbano, surge hacia mediados de la década de los sesenta un enfoque social centrado en la emergencia de nuevos modos de habitar que, aun localizados «fuera» de las ciudades, son en esencia urbanos. Como estudio pionero dentro de este enfoque cabe señalar al célebre trabajo realizado por Pahl en el área periurbana londinense: Urbs in Rure: the Metropolitan Fringe in Hertfordshire (Pahl, 1965). Este estudio se focalizó en las dificultades de definir el espacio periurbano en términos sociales o, en otros términos, de aislar su identidad social particular, analizando la influencia urbana sobre cambios sociales que afectan por igual a áreas rurales, semirrurales y por sobre todo periurbanas.
    La definición de lo «periurbano» como una categoría social, independientemente de su ubicación espacial, aunque a menudo relacionada con la periferia de la ciudad, está presente en varios trabajos más recientes (Rakodi, 1998; Birley y Lock, 1998; Main y Williams, 1994). Desde esta perspectiva, las comunidades periurbanas se definen como aquellas que poseen una orientación urbano-rural dual en términos sociales y económicos. Esta perspectiva supone que las comunidades periurbanas sufren de desventajas y carencias y que sus habitantes suelen dedicarse a actividades informales y agrícolas, en la «periferia» de la economía y la sociedad urbana.
    Sin embargo, un estudio comparativo por Browder et al. (1995) cuestiona esta imagen, señalando que la gran mayoría de los residentes de las periferias metropolitanas de Bangkok, Yakarta y Santiago son de ingresos bajos y medianos, provenientes del casco urbano de la ciudad, en su mayoría integrados a la economía urbana. Otros estudios han confirmado la orientación dual (rural-urbana) de los habitantes de la zona periurbana, no como una característica común de todos, sino especialmente en relación con los de bajos ingresos. En su análisis de los vínculos rurales que tienen los hogares urbanos en Durban, Sudáfrica, Smit (1998) demostró cómo la «migración circular» entre los hogares de bajos ingresos «puede suponer múltiples bases rurales o semiurbanas y una variedad de sitios de trabajo urbanos, y puede incluir movimientos oscilatorios entre hogares urbanos y rurales, y en algunos casos, una migración constante» (p. 79).

La IPU como la interacción de los flujos rural-urbanos
    Un tercer enfoque, presente en la literatura analizada, intenta explicar la naturaleza de la IPU en la dinámica de los vínculos rural-urbanos al nivel regional. Se supone que las interfases periurbanas son las áreas donde los vínculos, cambios y conflictos urbano-rurales (de carácter económico, social y ambiental) llegan a su máxima intensidad:
    Estas definiciones se dirigen a «procesos» en lugar de «estados», y parecen ser más adecuadas para captar la naturaleza cambiante de la IPU, en vista de los procesos amplios y multidireccionales que la afectan. Por ejemplo, los cambios en el uso de la tierra periurbana pueden ser impulsados no sólo por la expansión de las áreas urbanas, sino por los procesos de desagriculturación de las áreas rurales y la promoción de la descentralización industrial a los niveles regional y nacional.
    Los vínculos y flujos rural-urbanos se relacionan no sólo con características físico-espaciales, sino que suponen un conjunto más amplio de factores, los cuales explican cambios estructurales entre las funciones de las áreas urbanas y rurales capaces de trascender la IPU como un sistema biofísico reconocible y específico. En consecuencia, el análisis de los vínculos rural-urbanos al nivel regional proporciona un marco conceptual necesario para comprender la naturaleza y velocidad de dichos cambios, pero aún demasiado amplio para generar una definición de trabajo que permita identificar el «lugar» y las características específicas de la IPU como sistema físico-espacial.

La IPU como mosaico ecológico, socioeconómico e institucional
    De acuerdo con las consideraciones anteriores, se puede afirmar que una definición de trabajo de la IPU debe basarse en los rasgos singulares que la caracterizan como un sistema particular en términos biofísicos y socioeconómicos, tomando en cuenta la dinámica de los flujos rural-urbanos hacia y a través del sistema. En muchos sentidos, la particularidad de la IPU surge de la coexistencia de rasgos urbanos y rurales. La IPU es un sistema de uso de tierra extremadamente dinámico y complejo, el cual posee las características de una interfase ecológica y socioeconómica a la vez.
    Desde la perspectiva ambiental, el término interfase periurbana denota una visión sistémica que intenta restaurar la especificidad y la complejidad de los procesos que median entre la sociedad y el apoyo biofísico en estos nuevos territorios (Montenegro, 1982; Gutman y Gutman, 1986; Morello et al., 1995). La IPU puede caracterizarse como un mosaico heterogéneo de ecosistemas «naturales», «productivos» o «agrosistemas» y «urbanos», afectado por los flujos materiales y energéticos entre sistemas urbanos y rurales. En términos ecológicos, todos los ecosistemas pueden clasificarse energéticamente al aplicar la relación entre la producción (P) (energía absorbida o transformada) y el consumo (C) (pérdida de energía):
    • En los ecosistemas naturales, la relación P/C es igual a uno. Estos ecosistemas, tales como bosques naturales, típicamente están sujetos a bajos niveles de perturbación.
    • Los agroecosistemas o sistemas productivos se caracterizan por una relación P/C que suele ser superior a uno, tales como áreas de cultivo o plantaciones forestales, donde la energía que surge de la fotosíntesis del ecosistema es exportada y consumida más allá de sus límites, por ejemplo, en la forma de alimentos.
    • Los ecosistemas urbanos son, por definición, «ecosistemas de consumo», donde la relación P/C suele ser inferior a uno. Su producción es mínima, debido a que su biomasa es insignificante y el valor del consumo es sobredimensionado en vista de la energía importada de los ecosistemas naturales y agroproductivos.
    Como interfase ecológica, la IPU se caracteriza por una disminución de los servicios propios del sistema urbano, como agua potable e infraestructura sanitaria, electricidad, redes pluviales, vías pavimentadas y recolección de desechos, y también por un debilitamiento de los «servicios ecológicos» cumplidos por los sistemas rurales y naturales, como la capacidad para absorber el dióxido de carbono, la fijación de la energía solar en energía química para transformarla en alimentos, descomponer materia orgánica, reciclar nutrientes, controlar el equilibrio entre las especies animales y vegetales a fin de evitar epidemias, regular los flujos de agua, moderar los cambios climáticos al micronivel, absorber, retener y distribuir el agua de lluvia, etc. La reposición de los acuíferos y la capacidad para absorber el agua de lluvia y metabolizar la concentración de sustancias de digestión difícil o lenta figuran entre los procesos ecológicos imprescindibles que cumple la IPU.
    Desde el punto de vista socioeconómico, la interfase periurbana también presenta una estructura amosaicada. El proceso continuo pero disperso de urbanización que caracteriza estas áreas generalmente va de la mano de (y en muchos casos es producido por) la especulación con tierras, cambios de uso de suelo hacia actividades de mayor productividad y/o rentabilidad, la emergencia de actividades informales y a menudo ilícitas como mataderos y curtiembres clandestinos, uso intensivo de agroquímicos en unidades intensivas de producción hortícola (frecuentemente acompañada de condiciones de trabajo explotativas para los inmigrantes indocumentados), actividades de minería para la producción de materiales de construcción, etc. En consecuencia, la composición social de los sistemas periurbanos es extremadamente heterogénea y dinámica. Agricultores, invasores de tierras, empresarios industriales y sectores de clase media que trabajan en la ciudad coexisten en el mismo territorio pero con intereses, costumbres y percepciones diferentes y a menudo en competencia. En consecuencia, la IPU es por excelencia el escenario de nuevos conflictos entre numerosos protagonistas que intentan limitar el acceso de otros al uso y apropiación del espacio y los recursos ambientales.
    La tercera característica distintiva de la IPU es la fragmentación institucional o la ausencia de instituciones capaces de manejar los vínculos entre los sistemas urbanos y rurales en forma articulada. Esta ausencia se ve reforzada por la convergencia de instituciones sectoriales y sobrepuestas, con diversas referencias temáticas y jurisdiccionales. Las áreas periurbanas frecuentemente comparten el territorio de más de una unidad administrativa, con vínculos débiles y escaso poder de decisión en sectores como transporte, agua, energía, manejo de desechos sólidos y líquidos y planificación del uso de la tierra; esto produce incertidumbre respecto a quién administra qué. En términos sociales y económicos, estas áreas están íntimamente interrelacionadas por medio de funciones industriales y de servicios complementarios entre distritos contiguos y una cantidad siempre creciente de personas que viajan a la ciudad todos los días para trabajar. Estos vínculos son más íntimos aún a la hora de manejar los recursos ambientales y controlar los procesos de contaminación y degradación.
    La emergencia de las llamadas «áreas metropolitanas regionales»² llama la atención a la necesidad de reconsiderar la validez de los esquemas jurisdiccionales e institucionales existentes. Las áreas metropolitanas regionales se caracterizan por un patrón de asentamiento altamente integrado y disperso, en el cual varios poblados y ciudades con relativamente pequeñas concentraciones de población cumplen funciones complementarias para el suministro de servicios e infraestructura y el desarrollo de las actividades económicas.
    La gestión ambiental de la IPU exige un enfoque conceptual y metodológico que se aleja de la definición física de las áreas urbanas y rurales (comprendidas como entidades geográficas y administrativas claramente limitadas) y se acerca a una conceptualización más amplia de la articulación de complejos patrones de asentamiento y uso de recursos, donde los flujos de recursos naturales, capital, bienes, servicios y personas no respetan los límites jurisdiccionales.

Procesos de cambio, problemas y oportunidades en la IPU
    Desde el punto de vista de la planificación, los procesos que ocurren en la IPU son vistos bien como el resultado de un impulso inexorable hacia la expansión de las actividades económicas urbanas en desmedro de las economías rurales tradicionales, o como un proceso negativo que debe ser restringido y controlado a fin de preservar una clara distinción entre la ciudad y el campo. Con frecuencia estas visiones suponen prejuicios que no toman en cuenta las ventajas y desventajas de los procesos y cambios observados. Por consiguiente, es necesario considerar en detalle la naturaleza y la velocidad de las presiones que influyen en la IPU, y su relación con los procesos de urbanización y desarrollo en cada contexto.
Tal como lo señala Morello (1995), la IPU presenta atributos similares a los que ocurren en la expansión de las «fronteras agrícolas», entre los cuales figuran:
    • Incremento de la presión sobre la base de soporte biofísico, reflejado, por ejemplo, en el reemplazo de los suelos y la vegetación natural o seminatural por superficies artificiales impermeables, y la canalización de las aguas de lluvia por sistemas de desagüe y alcantarillado que alteran las redes hidrológicas naturales.
    • Expansión urbana que genera nuevas oportunidades económicas a través de cambios en el uso del suelo, pero frecuentemente con elevados costos ambientales debido a la disminución o eliminación de funciones ecológicas esenciales como el reciclaje de nutrientes, la recarga de los acuíferos y la absorción de contaminantes.
    • Emergencia de actividades informales como el uso de desechos orgánicos para aumentar la producción agrícola, así como la intensificación de actividades extractivas formales o informales, la explotación forestal, la minería, la extracción de arena y la instalación de canteras, y la creciente deposición de desechos tóxicos y de desechos en vertederos abiertos.
    • Cambios en los usos de la tierra dentro de la IPU, a menudo impulsados por decisiones formuladas fuera del sistema, tal como la promoción de parques industriales independientes y la construcción de autopistas, aeropuertos y represas.
    • Cambios rápidos en los valores y la tenencia de la tierra, a menudo aumentando el número de personas sin tierra y provocando enfrentamientos entre los sistemas de administración de tierra tradicionales y propios del mercado, así como confusión institucional y jurídica respecto a la administración de la tierra.
    • Eliminación de actividades productivas tradicionales, afectando la subsistencia de los más pobres. Por ejemplo, la horticultura en campo abierto suele desaparecer debido al deterioro de la calidad del suelo, afectado por los sedimentos de plantas cementeras y eléctricas.
    • Caracterización de las estrategias de subsistencia de los grupos de menores ingresos por una mezcla de actividades basadas en la explotación de recursos naturales y no naturales, así como intercambios y apoyos recíprocos entre las comunidades rurales y urbanas.
    Desde el punto de vista ambiental, dichos cambios están relacionados con cuatro tipos de procesos referidos a: cambios en los usos del suelo, uso de los recursos renovables (agua, suelo y biomasa), apropiación y transformación de recursos no renovables (combustibles fósiles, minerales) y generación de residuos y contaminantes (uso de la capacidad de absorción de residuos).
    Varios autores sugieren que estos procesos deben ser interpretados a la luz de las complejas interacciones rural-urbanas, entre las cuales figuran flujos de personas, bienes, ingresos, capital, recursos naturales y desechos (Douglass, 1998; Tacoli, 1998). Estos flujos pueden orientarse hacia el medio rural o urbano y con frecuencia es difícil identificar su fuente, puesto que suelen ser impulsados por factores y decisiones a distintos niveles o escalas. Por ejemplo, la migración hacia la IPU puede ser motivada por altas densidades demográficas en las áreas rurales, escasez de tierras cultivables, empobrecimiento de los suelos, creciente comercialización de la agricultura y de los mercados para tierras agrícolas, sistemas de tenencia de la tierra inequitativos y relaciones propietario-arrendatario explotativas, o subsidios oficiales para los cultivos comerciales (Hardoy et al., 1992).
    En la mayoría de los casos, los cambios ambientales y sociales en la IPU no son simples consecuencias del traslado de los hogares rurales hacia áreas ecológicamente vulnerables, ni de una expansión unidireccional de la urbanización hacia tierras agrícolas. En su estudio de los cambios en el uso de la tierra en el área periurbana de la metrópoli de Yakarta, Douglass (1989) describe que problemas tales como la pérdida y degradación de las mejores tierras agrícolas, la contaminación del agua y severas amenazas a las áreas de bosque natural, costas y ecosistemas marinos surgieron en realidad de «los impactos con reforzamiento mutuo negativo provenientes tanto de la rápida urbanización como de la rápida expansión del uso de tierras rurales en las áreas costeras, montañosas y de bosque en una región que se extiende hasta más allá de la aglomeración de Yakarta y avanza por el corredor Yakarta-Bandung» (citado en Hardoy et al., 1992:111).
    En resumen, el análisis de los flujos que estructuran y reestructuran el uso de los recursos ambientales y los servicios ecológicos en la IPU puede reflejar condiciones locales (como la competencia entre el desarrollo urbano y la agricultura por tierras, o la creciente presión de las actividades extractivas en respuesta a la demanda urbana de materiales de construcción), condiciones regionales y nacionales (como la promoción de la industrialización) o las condiciones internacionales, tales como declives en los precios de los cultivos de exportación; todas estas condiciones pueden incrementar la migración de agricultores empobrecidos desde las áreas rurales a la IPU en busca de oportunidades alternativas para ganarse la vida.
    Douglass (1998) propone un marco analítico para comprender la forma en la cual los vínculos rural-urbanos pueden reforzarse o inhibirse mutuamente, conduciendo a diferentes trayectorias y relaciones recíprocas o contrarias entre el desarrollo urbano y el desarrollo rural. El gráfico 1 presenta una versión ligeramente modificada de dicho marco, sugiriendo que los sistemas rurales y urbanos (o estructuras en su terminología) se vinculan entre sí mediante un conjunto de flujos.           Desde el punto de vista ambiental, la consideración de los flujos de recursos naturales y desechos es de particular importancia.

    La IPU es el sistema por excelencia en el cual se erigen muchos de los cuellos de botella en los flujos urbano-rurales, provocando problemas y oportunidades no solamente para las comunidades periurbanas, sino también para el desarrollo sustentable de los sistemas rurales y urbanos adyacentes a ellas.
    La ruptura de interacciones recíprocas o sinérgicas entre el campo y la ciudad se agudiza a medida que se expande la denominada «huella ecológica urbana» (Rees, 1992). El concepto de «huella ecológica urbana» ayuda a comprender cómo la relación entre las ciudades y sus regiones circundantes cambia con el tiempo, así como los costos ambientales asociados con estos cambios. Cada vez más, debido al comercio y los flujos de bienes naturales y servicios ecológicos, las ciudades extraen los recursos materiales y la productividad ecológica de vastas y distantes regiones.

    La expansión de la huella ecológica de cada ciudad tiene implicaciones importantes para la interfase periurbana, en términos tanto de la intensificación de las presiones sobre su capacidad de soporte como de la pérdida de oportunidades para la producción. Esto último ocurre, por ejemplo, cuando una ciudad importa alimentos desde regiones lejanas en lugar de abastecerse de su hinterland o región adyacente. La búsqueda de relaciones recíprocas y ambientalmente sustentables entre los sistemas urbano, periurbano y rural constituye una condición esencial para promover el desarrollo sustentable, tanto de áreas urbanas como rurales (Atkinson, 1999; Allen et al., 2001).

Hacia un enfoque apropiado para la PGA de la interfase periurbana
    Las implicancias del enfoque ambiental en la comprehensión de la interfase periurbana son sustanciales e imprimen un cambio significativo, aunque aún incipiente, en su conceptualización, así como en la formulación de un enfoque específico en la planificación y gestión periurbanas.
    En primer lugar, la consideración de la capacidad de soporte del territorio (la calidad del paisaje, la aptitud del suelo, la vulnerabilidad a las inundaciones, la disponibilidad de agua potable, etc.) sugiere criterios más idóneos para la evaluación de la aptitud ambiental de la IPU que los criterios convencionales de ordenación del suelo con base en la densidad, la morfología, la distancia y los usos urbanos y rurales del territorio. La planificación urbana tradicional ha adoptado una visión centrífuga que se mueve del espacio urbano hacia el espacio «no-urbano». Este enfoque no refleja las características y el funcionamiento de la estructura amosaicada de la interfase periurbana en términos de sus atributos, usos, funciones, valores y estrategias de ocupación del territorio y apropiación y transformación de su base de recursos naturales.
    En segundo lugar, la IPU no solamente está sujeta a las influencias de los sistemas urbanos cercanos, sino también es influida (o creada o sostenida) por diversos tipos de vínculos urbano-rurales, a través de interacciones inmediatas y más distantes. Las interacciones urbano-rurales son variadas y operan en diversa escalas, afectando a cada IPU en particular de manera diferente. En consecuencia, es difícil revertir la degradación ambiental en la IPU en aislamiento de los procesos originados en una escala más amplia. Si por una parte, problemas ambientales que afectan la calidad de vida de los sectores más pobres exigen atención urgente, por la otra, estos problemas raramente están separados de los problemas de largo plazo que afectan la sustentabilidad de la base de recursos naturales. En última instancia, esto requiere la ampliación de enfoque de PGA más allá de los problemas ambientales localizados hacia la consideración de la sustentabilidad de la biorregión urbana.
    En tercer lugar, la perspectiva ambiental abre paso a una nueva comprensión y valorización de la IPU que se centra en la articulación de los procesos sociales, económicos y biofísicos que la definen y redefinen. De esta forma, los procesos de valorización diferencial del suelo y apropiación privada de los recursos naturales en ámbitos periurbanos adquieren nuevas perspectivas. Por ejemplo, los procesos de especulación de la tierra o la marginalización de ciertos grupos de la sociedad a causa de disparidades en la distribución del gasto público en el territorio y la segregación espacial, refuerzan las condiciones desiguales de calidad ambiental que caracterizan al asiento de diferentes grupos en la IPU. Típicamente, las áreas sujetas a riesgos ambientales suelen transformarse en el hábitat de los grupos de bajos ingresos, mientras las de calidad ambiental superior se convierten en el epicentro de los mecanismos especulativos, lo que sustrae o «congela» la capacidad de dichas áreas para apoyar la acumulación productiva de los habitantes anteriores o elimina las valiosas funciones ecológicas cumplidas por sus sistemas naturales. El impacto social y económico diferenciado del cambio ambiental no sólo tiene implicaciones en términos de quién pierde y quién gana del mismo, sino también tiene implicaciones políticas, ya que se manifiesta en el poder de unos agentes en relación con otros, por ejemplo, mediante la inclusión o exclusión de respuestas institucionales frente a diferentes demandas o problemas ambientales.
    Para que la PGA dé respuesta a los sectores más pobres y fortalezca su posición vis a vis el marco institucional que encuadra a la IPU, es necesario investigar en forma desagregada el modo en que los procesos de cambio –planificados o no– afectan las estrategias de sobrevivencia y la calidad de vida de dichos sectores. Esto significa que los problemas y oportunidades ambientales deben ser analizados mediante sus fuentes, condiciones y ramificaciones políticas, derivadas de desigualdades socioeconómicas y políticas.
    Finalmente, una perspectiva ambiental aporta a la formulación de un enfoque genético en el análisis de la constitución y transformación de los sistemas periurbanos. Esta visión también plantea nuevas herramientas para la comprensión del impacto ambiental de los procesos de cambio que operan en la transformación de los sistemas periurbanos. Una nueva aproximación a la comprensión y gestión de la IPU no puede basarse en la extrapolación de los rasgos y procesos que afectan a las áreas rurales y urbanas; la misma demanda la construcción de un enfoque centrado en los aspectos específicos de la IPU (en términos ambientales, sociales, económicos e institucionales) y sus procesos diferenciales de ocupación y transformación en relación con la base de recursos naturales, las actividades que se ejercen y las formas en las cuales grupos sociales heterogéneos de hombres y mujeres viven y trabajan en la IPU.

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NOTAS
* Este artículo se basa en un documento más extenso (Allen et al., 1999), elaborado como parte del proyecto de investigación titulado «Planificación y Administración Ambiental Estratégica para la Interfase Periurbana», dirigido por miembros de la Unidad de Planificación para el Desarrollo entre 1998 y 2001, con financiamiento del Departamento para el Desarrollo Internacional (DFID) del Gobierno británico. Para obtener más información sobre el proyecto o para obtener el documento completo, consultar el sitio de Internet del proyecto: www.ucl.ac.uk/dpu/pui.
1. Para un análisis detallado de intervenciones típicas sobre la interfase periurbana, véase Budds y Minaya (1999), Dávila et al. (1999), Allen y Dávila (2002) y Allen (2001).
2. El caso de la Región Metropolitana del Valley Arriba en el norte de Patagonia, Argentina, claramente ilustra un patrón de asentamiento en el cual las funciones metropolitanas para una vasta región son cumplidas por un grupo de tres ciudades de tamaño intermedio y varios pequeños poblados (Vapnarsky y Pantelides, 1987).