Impactos sobre los modos de vida y estrategias económicas en la interfase periurbana: un relevamiento de los temas de debate

CECILIA TACOLI

Resumen
    Los cambios en el uso de la tierra y el empleo influyen en los modos de ganarse la vida en la interfase periurbana (IPU). Algunos grupos desarrollan estrategias de acumulación; los más vulnerables se conforman con estrategias de sobrevivencia. Se describen importantes aspectos de los cambiantes sistemas de agricultura frente a la expansión urbana, así como la naturaleza y los factores limitantes de la diversificación ocupacional en la IPU. El capital social puede ejercer un papel importante en la capacitación local para negociar y conservar activos como la tierra y los recursos naturales. La identificación y mejora del acceso a los activos adecuados a la IPU, constituyen un reto en la formulación de políticas para ampliar las alternativas de sustento de los más vulnerables.

Palabras clave: Estrategias de vida / Estrategias de acumulación / Interfase periurbana

Abstract
    Changes in the use of the land and employment affect the modes of making a living in the peri-urban interface. Some groups develop strategies of accumulation: the most vulnerable resign themselves to survival strategies. Important aspects of the changing systems of agriculture are described in the face of urban expansion, as well as the nature and the limiting factors of occupational diversification in the IPU. Social capital may exercise an important role in local training to negotiate and conserve assets such as land and natural resources. The identification and improvement of access to assets adequate to the IPU constitute a challenge in the formulation of policies to expand alternatives for the sustenance of the most vulnerable.

Key words: Living strategies / Strategies of accumulation / Peri-urban interface

Recibido: Septiembre 2002   Aceptado: Noviembre 2002

Introducción
    Los vínculos e interacciones entre los centros urbanos y sus regiones circundantes son elementos fundamentales del cambio social, económico y cultural, tanto en las poblaciones urbanas como en las rurales. Hasta las aldeas más remotas suelen tener vínculos con las áreas urbanas a través de los flujos de personas, bienes, dinero e información, pero es en la interfase periurbana donde estos procesos dinámicos impactan de manera más intensa las estrategias económicas de sus residentes. La proximidad a los centros urbanos suele afectar los sistemas agrícolas; por ejemplo, la demanda de los consumidores urbanos estimula la producción, especialmente de cultivos de alto valor como hortalizas perecederas y frutales. Los mercados laborales del área urbana ofrecen empleos no agrícolas, en sectores como los servicios y la industria manufacturera, ampliando de esta manera las oportunidades de generación de ingresos. Pero no todos los residentes se benefician de la proximidad de los centros urbanos. Este artículo hace un relevamiento de las principales oportunidades y restricciones en la interfase periurbana y explora las formas en que influyen en las estrategias económicas y los modos de vida de los diversos grupos.
    En términos generales, la interfase periurbana es el área inmediata alrededor de las ciudades, sin embargo, resulta difícil precisar sus límites porque la IPU es por definición extremadamente dinámica y sujeta a procesos constantes de urbanización y transformación. Por otra parte, es arriesgado plantear generalizaciones acerca de la naturaleza de la interfase periurbana, puesto que ésta depende de la combinación de múltiples factores, entre los cuales figuran la base económica y infraestructural del centro urbano, la región y la nación. También depende de las características históricas, sociales y culturales del área, así como de sus rasgos geográficos y ecológicos. La complejidad se incrementa aún más por el hecho de que las áreas periurbanas alrededor de un centro urbano no son necesariamente homogéneas: es posible que predominen urbanizaciones de altos y medianos ingresos en una parte, mientras que otras pueden albergar parques industriales, otras se especializan en el cultivo de hortalizas, y otras proporcionan alojamiento barato, a menudo en asentamientos informales, a migrantes y residentes urbanos de bajos ingresos que no pueden acceder a viviendas de alquiler en el centro de la ciudad.
    Estas variaciones en el uso de la tierra y las actividades económicas influyen en las formas que asumen las estrategias de los residentes. El acceso a los recursos naturales, y especialmente la tierra y el agua, puede volverse más difícil para los grupos de bajos ingresos como consecuencia de la competencia planteada por usos más «urbanos» como proyectos residenciales e industriales. Simultáneamente, oportunidades de empleo como servicio doméstico, jardineros y vigilantes o como obreros no calificados en los sectores de servicios o industria, reducen la dependencia de los recursos naturales (la agricultura o la recolección) para ganarse la vida, sustituyéndolos por el empleo asalariado de acuerdo con un patrón más urbano. Por otra parte, la creciente demanda de productos hortícolas puede conducir a la intensificación de la producción agrícola. En la mayoría de los casos, estas transformaciones van de la mano con una creciente diferenciación social, en la cual no todos los grupos se benefician por igual de las oportunidades y los factores limitantes afectan más a algunos grupos que a otros. Una mejor comprensión de los factores que influyen en las estrategias para ganarse la vida empleadas por los grupos vulnerables es de importancia crítica para orientar las políticas destinadas a reducir la pobreza en la interfase periurbana.

Acceso a activos y estrategias económicas
    Los marcos basados en activos proporcionan un instrumento conceptual útil para comprender los factores que subyacen en las estrategias económicas de los diferentes grupos. El punto de partida es que las formas en las cuales las personas y los hogares construyen su economía descansan sobre la administración de una compleja combinación de capacidades, activos (recursos tanto materiales como sociales) y actividades. En la interfase periurbana, estos activos están sujetos a un cambio constante y, en consecuencia, las estrategias económicas que se apoyan en ellos también lo están. El acceso a recursos naturales es de importancia especial en las áreas rurales y suele ser menos crucial en los contextos urbanos, donde se sustituye a menudo por la vivienda como activo productivo clave. En la interfase periurbana el acceso a la tierra conserva su importancia, pero pasa por un cambio significativo, como se explica en detalle en la próxima sección. Los activos físicos, entre ellos aspectos de la infraestructura como la vialidad, probablemente figuran entre los factores de mayor importancia en la conformación de la interfase periurbana. Las grandes regiones metropolitanas del Asia sudoriental se han desarrollado fundamentalmente sobre la base de las redes de transporte baratas y extensivas.
    Los activos humanos, tales como las destrezas y la educación, influyen en el acceso a nuevas ocupaciones. El tamaño y la composición del hogar (especialmente en lo que respecta a la relación entre personas productivas y personas dependientes, y de allí, la disponibilidad laboral) y los activos financieros, también contribuyen con la capacidad para aprovechar las nuevas oportunidades. El capital social y el capital cultural pueden imbuir de significado a todos los demás activos al contribuir a la cohesión social y a un sentido de identidad y conocimientos compartidos, el cual a menudo resulta esencial para que las comunidades de bajos ingresos puedan negociar con instituciones como los gobiernos en el ámbito regional y local.
    Dependiendo del acceso a los recursos, algunos modos de ganarse la vida pueden describirse como estrategias de sobrevivencia, en las cuales los hogares y las personas son excluidas de sus actividades tradicionales y deben recurrir a la diversificación ocupacional para lograr la subsistencia. El género, la generación etaria, el estatus de migrante y, en algunos casos, la etnicidad y las afiliaciones religiosas y políticas, son factores importantes en la determinación del acceso a los activos. En el caso de los grupos más pudientes, los cambios suelen relacionarse más con la atracción ejercida por nuevas oportunidades; por consiguiente, sus estrategias pueden describirse mejor como de acumulación, por medio de las cuales los hogares y las personas buscan sacar el máximo provecho de los cambios en su medio ambiente.

Sistemas agrícolas y expansión urbana
    El crecimiento urbano ejerce un impacto significativo sobre los sistemas agrícolas en las áreas periurbanas y rurales, donde la agricultura suele ser la ocupación tradicional de los habitantes. La creciente demanda de alimentos generada por los consumidores urbanos estimula la producción agrícola y hortícola y especialmente la de cultivos perecederos de alto valor que se benefician de la proximidad a los mercados urbanos. El lado negativo de esta evolución suele ser una competencia más intensa por recursos naturales como la tierra y el agua, la cual puede terminar expulsando a los campesinos de la tierra. Varios factores influyen en las oportunidades y restricciones para la agricultura que surgen de la proximidad a las áreas urbanas y, en consecuencia, son varios los factores que influyen en las estrategias económicas de los diversos grupos.
    Tierra: La disponibilidad de tierras agrícolas es, evidentemente, una precondición esencial para la intensificación de la agricultura. Sin embargo, la calidad y la disponibilidad del agua es igualmente crítica. Por ejemplo, en algunas partes del sur de la India, los agricultores de la interfase periurbana han abandonado el cultivo de arroz para dedicarse al de las hortalizas –lo que resulta más rentable, aunque en superficies más pequeñas– después de una sequía severa. Sin embargo, los agricultores que pueden hacer este cambio son los que tienen acceso a fuentes privadas de agua, como pozos, y cuyas granjas cuentan con suelos de calidad adecuada (Rengasamy et al., 2002).
    El acceso a la tierra se rige por los sistemas de tenencia de la tierra, los cuales –especialmente en el África subsahariana– suelen ser múltiples y en evolución. Los sistemas convencionales (administración y distribución de la tierra por parte de las autoridades tradicionales como los caciques y los consejos de aldea) suelen predominar en las áreas rurales, mientras que los sistemas legales (títulos formales y registrados) son más comunes en el medio urbano. Las transacciones de mercado formales e informales adquieren mayor importancia bajo ambos sistemas de tenencia (Toulmin y Quan, 2000) y especialmente en la interfase periurbana, donde a menudo se sobreponen.
    Los traspasos de tierras por dinero excluyen los grupos de bajos ingresos, cuyos integrantes tienen limitado acceso al crédito. Por otra parte, bajo los derechos convencionales, personas que no son propietarias de tierras pueden obtener acceso a tierras mediante una variedad de modalidades de derechos secundarios, que varían desde la aparcería hasta el préstamo de tierras, pasando por el alquiler de ellas. Estas modalidades son de importancia especial para los migrantes y los campesinos de bajos ingresos, pero se encuentran cada vez más presionadas en la medida en que se intensifique la competencia por la tierra en la interfase periurbana.
    Activos laborales y financieros: La intensificación agrícola y la producción hortícola requieren de más mano de obra o alternativamente de más insumos mecánicos. El tamaño y la composición del hogar es un factor importante para los campesinos en pequeña escala con escasa capitalización. Los derechos secundarios y los derechos sobre la tierra pueden proporcionar una opción útil, ya que los arrendatarios y prestatarios normalmente aportan trabajo no remunerado a la granja del propietario, a cambio del permiso para utilizar una parcela. Los factores importantes que hacen posible este patrón son, en primer lugar, los sistemas de tenencia convencionales que prevén derechos secundarios y, en segundo lugar, el acceso a mercados, lo que vuelve financieramente viable la producción en pequeña escala de cultivos de alto valor, tanto para los propietarios como para los prestatarios de tierras.
    Aunque esto puede compensar en parte el limitado acceso al crédito, los pequeños campesinos que carecen de activos financieros y mano de obra familiar suficiente suelen abandonar la agricultura independiente, vendiendo sus derechos a la tierra y se dedican al empleo agrícola asalariado, para el cual puede haber suficiente demanda de parte de los agricultores en mayor escala que residen en las ciudades (GRAD, 2001b; Okali et al., 2001).
    Acceso a los mercados: El acceso a los mercados urbanos es un factor clave para el aumento del ingreso proveniente de la agricultura en la interfase periurbana. Los tres elementos fundamentales que determinan el acceso a los mercados para los agricultores son: infraestructura física (incluida la vialidad y el transporte a costo asequible); relaciones sociales entre distintos participantes en la cadena de oferta (productores, comerciantes, consumidores) y acceso a información sobre el modo de operación de los mercados (incluida información sobre las fluctuaciones de precios y la fijación de los mismos).
    Una infraestructura física inadecuada tiene enormes consecuencias para los precios que reciben los productores. Vías en mal estado suelen significar altos costos de transporte inasequibles para los campesinos. Esto les obliga a depender de comerciantes que recogen sus productos a puerta de granja asumiendo el costo de transporte. Esta modalidad otorga un gran poder de negociación a los compradores y debilita la capacidad de los productores para negociar sus precios (Lerise et al., 2001).
    Los comerciantes no siempre son explotadores; en muchos casos –especialmente cuando los campesinos tienen un limitado acceso a los sistemas de crédito formal– los comerciantes son participantes cruciales de un sistema de crédito informal que se extiende a los agricultores y los detallistas en los mercados urbanos. Sin embargo, esto suele obrar en beneficio de todas las partes cuando está enraizado en relaciones sociales como el parentesco y las redes de carácter étnico, las cuales inhiben la explotación de los participantes más vulnerables de la cadena. Por otra parte, estos sistemas a menudo funcionan en relación con redes limitadas, en las cuales las cantidades de productos manejados son relativamente pequeñas. En consecuencia, la liquidez financiera es igualmente limitada, lo que vuelve todo el sistema vulnerable a los choques y tensiones externas. Cuando se trata de productos hortícolas altamente perecederos, la ausencia de una infraestructura de procesamiento y conservación aumenta el riesgo de pérdida de productos, lo que afecta la capacidad de los comerciantes para otorgar crédito a los productores (GRAD, 2001a).
    Donde el acceso físico a los mercados no es un problema, el acceso a la información puede plantear una barrera igualmente importante para los productores. Los agricultores necesitan tomar en cuenta las fluctuaciones de precio estacionales, en caso contrario, suelen basar sus decisiones fundamentalmente en los costos de producción. Puesto que estos últimos son a menudo menores cuando la oferta es abundante, esta tendencia puede dar lugar a mercados abarrotados y, en consecuencia, a bajos precios (Diyamett et al., 2001). Se ha demostrado que las iniciativas que incluyen un componente de información sobre los mecanismos que determinan los precios del mercado y sobre las preferencias y demandas de los consumidores en las distintas temporadas del año, tales como el Programa de Mercados Campesinos en el estado de Tamil Nadu del sur de la India, benefician a los agricultores, quienes organizan su producción de acuerdo con estos factores (Rengasamy et al., 2002).

Diversificación ocupacional
    Mientras la diversificación ocupacional y de ingresos en el empleo no agrícola se hace cada vez más común en la mayoría de los asentamientos rurales, la proximidad a los centros urbanos genera una mayor oferta de oportunidades. Las oportunidades en el medio urbano varían desde el trabajo en servicios como el empleo doméstico, el trabajo como cargador de mercancías y el comercio en los mercados urbanos hasta la fabricación de materiales de construcción (bloques), el empleo en las fábricas que se reubican en la interfase periurbana y el trabajo en la construcción dentro del área construida en constante expansión (Okali et al., 2001). La diversificación suele ser también un resultado de limitaciones, especialmente para grupos vulnerables que tienen poco o ningún acceso a la tierra y solamente pueden beneficiarse de la intensificación agrícola si aumenta la demanda de mano de obra asalariada. Sin embargo, en muchos contextos el trabajo agrícola paga ingresos inferiores a los disponibles en otras ocupaciones y existe una tendencia muy fuerte entre los jóvenes para abandonar la agricultura, la cual se percibe como una ocupación riesgosa y de bajo estatus, para dedicarse a actividades no agrícolas (Bryceson, 1999).
    Los motivos y determinantes de la diversificación son tema de intenso debate (Ellis, 1998). Una interrogante clave es si la diversificación es un resultado del crecimiento, tanto del sector agrícola como del no agrícola o una consecuencia de la decadencia o estancamiento del sector agrícola (Reardon et al., 2001). En la interfase periurbana estos temas se sobreponen a los procesos dinámicos de transformación del uso de la tierra y los mercados de trabajo. Sin embargo, y aunque las diferencias entre grupos en el acceso a activos ayudan a comprender las variaciones en las estrategias económicas, es imprescindible situarlas en el contexto social y económico más amplio en el ámbito regional y nacional, así como relacionarlas con las características específicas del centro urbano y su interfase periurbana.
    Capital humano o destrezas: Éstas son a menudo esenciales para optar por nuevos tipos de empleo. En términos generales, el trabajo calificado paga mayores ingresos que el trabajo no calificado. Sin embargo, el gasto en la educación ha decaído en la mayoría de las naciones a partir de la introducción de los programas de ajuste estructural en la década de los ochenta. Los grupos de menores ingresos han sido los más afectados por esta tendencia y en muchos casos son también los que se encuentran expulsados de la agricultura. Por consiguiente, la diversificación de ingresos en los hogares vulnerables suele depender de ocupaciones que exigen bajos niveles de destreza y generan bajos ingresos, como el comercio en pequeña escala (buhonería). Sin embargo, estas actividades siempre ayudan a garantizar la subsistencia.
    Especificidad de género: Las ocupaciones de bajos niveles de calificación se enraizan –tal vez en mayor grado que las que requieren mayores niveles de calificación– en las relaciones sociales y los papeles asignados a los distintos géneros.             Aunque algunas actividades, como la de cargar mercancías o la construcción, pueden requerir de fortaleza física, y por consiguiente, suelen ser dominados por los hombres (fuera de contextos específicos como la India), otras actividades –como el comercio– son tradicionalmente dominadas por las mujeres (especialmente en el África occidental). En Mali, las oportunidades y restricciones en el mercado laboral periurbano son percibidas de distinta manera por los hombres y las mujeres. Los hombres encuentran que sus oportunidades de empleo en el sector fabril urbano y periurbano son severamente limitadas por el cierre y el redimensionamiento de las fábricas en marcha desde la reforma económica; sin embargo, no pueden regresar a la agricultura porque las tierras agrícolas han pasado a albergar urbanizaciones. En cambio, las mujeres, quienes son normalmente excluidas del acceso a la tierra, se han valido de su ocupación tradicional, el comercio, la cual prospera gracias a su ubicación estratégica, intermedia entre los productores rurales y los mercados urbanos (GRAD, 2001a). Sin embargo, no todas las mujeres tienen acceso al comercio, el cual es a menudo regido por redes sociales y las que no cuentan con activos financieros o el apoyo de sus familiares representan una proporción significativa del grupo más pobre.
    Ubicación y naturaleza de las actividades no agrícolas: El tipo de actividad no agrícola depende en gran medida de las características del segmento de la interfase periurbana en el que se realiza. En aquellas áreas donde la agricultura sigue teniendo un papel significativo, el comercio de productos agrícolas es una ocupación importante. En mayor proximidad a las áreas construidas, las actividades de servicios suelen predominar. En los asentamientos densamente poblados, las actividades no difieren marcadamente de las que caracterizan a las ciudades. El contexto socioeconómico más amplio tiene un papel clave en la determinación de la naturaleza de las actividades, y los grupos de bajos ingresos y bajos niveles de calificación son a menudo confinados a ocupaciones del sector informal como el comercio en pequeña escala (buhonería) y, en las áreas construidas, alquilan derechos de alojamiento a huéspedes o familiares migrantes.
    El acceso limitado a los grupos de ingresos más elevados, que pueden comprar bienes y servicios a precios más altos, es una restricción importante para estos trabajadores del sector informal. En el sur de Tanzania, los medios de transporte extremadamente deficientes confinan las actividades comerciales al interior de las comunidades de bajos ingresos, brindando poca oportunidad para la acumulación de capital y el crecimiento de los negocios (Lerise et al., 2001). En contraste, en el sureste de Nigeria, el transporte barato permite que los residentes de la interfase periurbana se trasladen todos los días a la ciudad, donde trabajan como empleadas domésticas, jardineros y vigilantes, así como en fábricas (Okali et al., 2001). Al igual que en el caso de la comercialización de los productos agrícolas, las redes viales y el transporte asequible son elementos cruciales para permitir la diversificación ocupacional, porque brindan acceso al trabajo urbano y los mercados de bienes de la ciudad.

Instituciones y capital social
    Muchas veces, los límites físicos de los centros urbanos no coinciden con los límites administrativos. Aunque la interfase periurbana es, en gran medida, parte integral del centro urbano en términos de recursos naturales y población, se encuentra a menudo excluido de los sistemas de gobierno urbano. Alternativamente, decisiones que afectan la economía de los habitantes periurbanos, tales como la construcción de infraestructura y la disposición de desechos, suelen tomarse en forma centralizada, con escasa consulta a las comunidades locales. Cambios en los sistemas de gobierno más descentralizados pueden ayudar a cerrar la brecha entre las instituciones y los habitantes locales. Sin embargo, en última instancia la capacidad de los habitantes para negociar con los gobiernos locales y nacionales es el factor que tiene más probabilidad de influir en el proceso de toma de decisiones.
    En múltiples países se han implementado programas de descentralización a partir de la década de los noventa. Los dos motivos de esta tendencia son: el movimiento hacia el buen gobierno y la democratización, por medio del cual se percibe al gobierno local como más responsable y con mayor voluntad para responder a las necesidades y prioridades locales y los recortes de los presupuestos nacionales, los cuales transfieren ciertos costos y responsabilidades de los gobiernos centrales a los locales.
    Aunque es prematuro analizar los resultados de la descentralización, hará falta examinar algunos temas clave. El primero es la relación con el gobierno central, incluyendo el apoyo financiero para la construcción de infraestructura, mejoramiento y mantenimiento, a menudo demasiado costoso para las comunidades de bajos ingresos. Es necesario aclarar la jurisdicción del gobierno local en relación con las demás autoridades y esto tiene importancia especial en la interfase periurbana donde los recursos naturales son usados, tanto por personas y empresas residenciadas en la ciudad como por los habitantes locales y donde existe el riesgo de conflicto latente –o incluso abierto– entre estos grupos de usuarios. Finalmente, a fin de cumplir su promesa de democracia local, los gobiernos locales deben establecer su legitimidad en el contexto de una variedad de formas de gobierno. Especialmente en el África subsahariana, esto a menudo incluye los caciques tradicionales que tienen importantes poderes, especialmente en la distribución de la tierra bajo los sistemas convencionales de tenencia.
    Capital social: Se reconoce cada vez más que la participación local en la toma de decisiones es la mejor garantía de la democracia local. En los centros urbanos, las organizaciones de la sociedad civil pueden representar los intereses de los grupos de bajos ingresos con eficacia. La naturaleza dinámica de la interfase periurbana incluye una gama más amplia de capital social y representación, que varía desde un mayor número de redes «urbanas» o vecinales hasta redes basadas en el parentesco o la identidad étnica que se suelen asociar más con los asentamientos rurales. Cualesquiera sean sus características, la cohesión social y la organización son activos poderosos que permiten que los habitantes locales negocien con las instituciones locales y nacionales. Esto tiene importancia especial en vista de la naturaleza fluida de la interfase periurbana, y particularmente en relación con el acceso a la tierra y los cambiantes sistemas de tenencia de la misma, así como la administración de los recursos naturales.
 

Conclusiones y principales temas para orientación de políticas
    Las formas de ganarse la vida en la interfase periurbana se articulan a un contexto que cambia rápidamente y plantea, tanto oportunidades como restricciones. Por ejemplo, mientras la demanda urbana de alimentos puede dar lugar a un crecimiento de la producción agrícola y de los ingresos, los recursos naturales como la tierra y el agua son amenazados por la expansión de la ciudad. Aunque los mercados laborales urbanos ofrecen nuevas oportunidades de empleo, los grupos vulnerables con limitado acceso a la tierra y pocas destrezas ocupacionales suelen terminar dedicándose a actividades mal remuneradas en el sector informal.
    En la medida en que la interfase periurbana se vuelva crecientemente urbanizada, los principales activos con base en los cuales se puede ganar la vida, también cambian. Los retos más importantes para la formulación de políticas son adaptar las iniciativas a las necesidades específicas y las prioridades de los habitantes locales y a las características específicas de la interfase periurbana con su amplia diversidad y transformación constante. Los sistemas de transporte eficientes y asequibles son imprescindibles para brindar acceso a las fuentes de trabajo y los mercados de bienes. La adquisición de educación y destrezas es esencial para obtener acceso a oportunidades de empleo no agrícola remunerativo. El acceso a la tierra y la seguridad de la tenencia de la misma es de importancia crítica para fines agrícolas y residenciales por igual. Finalmente, muchas veces los activos financieros y el acceso al crédito significan la diferencia entre una estrategia de sobrevivencia y una de acumulación.

Referencias bibliográficas
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