Las misiones educativas fueron privilegiadas como instrumentos para la consecución de prácticamente todos los objetivos estratégicos; a la vez, constituían parte de los objetivos específicos a conquistar en esta nueva etapa de la revolución bolivariana. El primer objetivo estratégico identifica como una herramienta para su logro «la promoción de los mecanismos locales de seguimiento al desarrollo de las misiones Robinson, Ribas, Barrio Adentro, Alimentación, Vuelvan Caras». Para el segundo es un objetivo específico el «Divulgar y promocionar la gestión de las misiones sociales». Se establece que la herramienta será el lanzamiento de una página web de las misiones. La construcción del nuevo modelo democrático va a reposar en las misiones, junto con otras instancias de organización política que el Gobierno ha sembrado en los estratos más pobres de la sociedad venezolana con la intención de ir construyendo la base del «poder popular», actualmente llamado «comunal». Tales organizaciones son las unidades de batalla electoral, las patrullas y los reservistas.

El objetivo estratégico número tres tiene como propósito específico la consolidación de estas organizaciones a través de programas de formación sociopolítica dirigidos a facilitadores y participantes de las misiones. La lectura de este objetivo estratégico devela que, para el gobierno del presidente Chávez y sus estrategas, la acción desplegada durante un año en las misiones es una fuerza potencial para la construcción del nuevo modelo de poder. La instauración del poder popular como una organización de redes era en aquel momento la polémica central del movimiento y su conceptualización correspondía a los Consejos Locales de Planificación Pública (CLPP), los cuales paulatinamente irían desplazando la estructura de juntas parroquiales, municipios y estados, para dar paso a la nueva organización político-territorial, cuya base sería el poder local. Este nuevo y turbulento cambio en la organización del poder público tenía entre sus objetivos específicos el garantizar la sustentabilidad de las misiones y proceder a su institucionalización, la cual implicaba la municipalización de las misiones y de su coordinación. Los documentos apuntan a que este proceso estaría contextualizado en la Constituyente Municipal.

En este sentido se señala que los cambios listados serían neurálgicos para la gestión política del Estado, razón por la cual los programas educativos, que nacieron y se adelantaron en el área de influencia de la Presidencia de la República, centralizados en la cúspide, deberían descentralizarse en la base del poder popular, que para ese momento sería detentado por los CLPP.

En la actualidad se trabaja en un nuevo concepto de organización del poder, como son los consejos comunales, dentro del cual las misiones y las organizaciones de base con que se contaba en el 2005 tienen menos cabida. Es primordial plantear que en su concepción inicial los consejos comunales no contemplaban el sector educativo, y que ha sido necesario incorporarlo por presión de la ciudadanía que se ha agrupado en esas estructuras; asimismo, que las demandas identificadas y las soluciones propuestas por los consejos comunales están alineadas en los conceptos institucionales que han gobernado el servicio educativo y escolar de la Venezuela democrática desde 1958, lo cual puede calificarse como un duro revés para las misiones educativas, visto desde la perspectiva de la adopción social de una innovación política, en el tema de la organización institucional de la prestación del servicio educativo para adultos.

El objetivo número siete del «nuevo mapa estratégico» ilustra fielmente la exigua vinculación de la educación con el desarrollo económico del país, y aunque esta es una debilidad que siempre ha tenido la educación venezolana formal e informal, dadas las ambigüedades del modelo económico del socialismo del siglo XXI se profundiza aún más. El Gobierno visualizaba que con la Misión Vuelvan Caras el rumbo del sistema económico cambiaría, gracias a la definición y establecimiento de los criterios de selección y formación de sus instructores; criterios que deberían inspirarse, prioritariamente, en las características de la región en donde prestarían sus servicios.

Con relación a la conformación de la nueva estrategia militar, las misiones son identificadas como objetivos específicos y se determina que la Fuerza Armada debe profundizar el trabajo con las misiones sociales y la educación premilitar.

La tabla 3 se construyó para sistematizar cómo se tradujeron en la institucionalidad de las misiones educativas los cambios propuestos por la nueva etapa del nuevo mapa estratégico. Se desea subrayar que estos objetivos se apoyaron en el Plan de la Nación 2001-2007 en atención a las disposiciones constitucionales que establecen que los planes nacionales tienen rango de ley orgánica. Ello explica el por qué, de forma inmediata, las gerencias de las diferentes misiones materializaron en el seno de sus instituciones los objetivos y las condiciones que les garantizarían eficacia en el alcance los objetivos en donde fue prevista su presencia como herramienta.

Tabla 3. Cambios en la institucionalidad en las misiones por adecuación a «la nueva etapa - el nuevo mapa estratégico»

Con respecto a los cambios institucionales experimentados por las misiones, los objetivos estratégicos exhiben una intensa desigualdad: mientras los primeros son muy ambiciosos y se exige su implantación en el corto y mediano plazo (tres a cinco años), las misiones educativas los traducen con modestia, pues las misiones Robinson y Ribas modifican su personalidad jurídica pasando a Fundación y con su adscripción a Ministerios, con lo cual aseguran y legitiman su permanencia en la vida social cotidiana. En el caso de estas misiones, las competencias fijadas en el nuevo decreto de creación se hacen más amplias e imprecisas; podría decirse que evolucionan a la figura de «comodín institucional». Esta incrementa los umbrales de viabilidad para satisfacer las demandas contempladas por el mapa estratégico en los espacios de participación social, tales como la elaboración de presupuestos locales, la contraloría social, el combate de la corrupción, la formación sociopolítica y militar, y otras que surjan en el proceso de instauración de la revolución.

La Misión Sucre merece trato aparte en lo que respecta a institucionalidad. Hasta el año 2008 ha sido objeto de constante rediseño institucional. La explicación de este fenómeno quizás pueda estar en el hecho de que esta misión nace indisolublemente ligada a la Universidad Bolivariana de Venezuela (UBV), pero en el transcurso del tiempo sus gerentes se han centrado más en la promoción, instauración y consolidación de la UBV como modelo emblemático de la institución universitaria de la revolución bolivariana, que en el crecimiento y consolidación de la Misión.

El propósito de la creación de la Misión Sucre fue la nivelación de los estudiantes de la población en espera de un cupo en las universidades del país, por lo cual se instituye el Plan de Iniciación Universitaria (PIU), cuya implantación y ejecución sería responsabilidad de la recién creada Universidad Bolivariana de Venezuela.

Para el 2005 esta joven universidad experimenta cambios radicales en su gerencia y organización, los cuales inciden en el desarrollo de la gestión de la Misión Sucre. Si bien el PIU continúa, el decreto N° 3.609 aparecido en la Gaceta Oficial N° 38.188 plantea dar un giro al desarrollo que venía adelantando la Misión. En lo que podría ser considerado como un intento de compatibilización entre la Misión y la Universidad, la primera se compromete a participar en los planes del nuevo desarrollo económico y a alcanzar niveles más significativos en su consolidación institucional. Para materializar este compromiso la decisión inmediata es la construcción de treinta y siete «aldeas educativas», en el cortísimo plazo de ciento veinte días y con carácter extraordinario. El mismo decreto conceptualiza las aldeas educativas como:

espacios educativos coordinados por la Fundación Misión Sucre, conjuntamente con las Instituciones de Educación Superior, propiciando centros vitales de educación permanente vinculando a las necesidades de formación, investigación y asesoría a cada población, generando la pertinencia sociocultural de los aprendizajes y el trabajo compartido con las comunidades, empresas y organismos gubernamentales y no gubernamentales.

A la fecha se han desarrollado tres modelos de Aldeas Universitarias las cuales responden a particularidades de las regiones o localidades, en ese sentido tenemos: Potencialidad de la población a atender, necesidad de los programas en las regiones o localidades y números de instalaciones de educación superior existentes o no. (MPPES, 2008).

Las aldeas educativas se convierten en la punta de lanza de la estrategia de municipalización de la educación superior, entendida esta como la prestación del servicio educativo para cada uno de los trescientos treinta y cinco municipios y/o las mil y tantas parroquias del país; aunque se hace la salvedad de que «aquellos municipios muy próximos entre sí podrán compartir una sola aldea, y para aquellos que sean muy extensos o superpoblados podrán construirse dos o más aldeas» (MES, 2005).

La redacción del decreto sugiere una compleja y redundante arquitectura institucional; sin embargo, la profesora Mirta Casaña Díaz, en su trabajo «La universalización de la educación superior. Por una educación masiva y de calidad», expone que:

cuando hablamos de la universalización de la Educación Superior estamos hablando de una Educación Superior para todos, en todos los rincones del país y es aquí, en este punto, donde tenemos que introducir el concepto de municipalización, que bien podría ser en la región o en la parroquia, en dependencia de las condiciones y de la magnitud de las ofertas y demandas de estudios.

La municipalización (…) lo que trata es de lograr el desarrollo endógeno, al mismo tiempo que se frene el crecimiento indiscriminado de las ciudades y se vayan creando condiciones para el desarrollo humano sostenible.

¿Cómo lograr llevar la Educación Superior a todo lo largo y ancho del país? Sería imposible crear una Universidad Bolivariana, una Universidad Experimental de la Fuerza Armada (UNEFA), una Universidad de Los Llanos, una Universidad Francisco de Miranda o Rómulo Gallegos en cada Estado. No hay economía que soporte tal derroche. Por esta razón si se logra una sinergia institucional adecuada en la región, se podrá atender la demanda existente. Por ejemplo, en la sede de la Universidad Nacional Abierta de Puerto Ayacucho reciben su docencia los alumnos matriculados en los programas de las áreas técnicas de la UNEFA, los de la Universidad Bolivariana, los del Programa Nacional de Formación de Educadores, etc., así como estudiantes de la Misión Robinson y Ribas. Esta sede, entonces se convierte automáticamente en una Aldea Universitaria. (Casaña Díaz, 2004:15)

Vale destacar que, pese a estar trabajando en el concepto de municipalización, la administración de este proceso está centralizada en el Ejecutivo nacional y localizada en la ciudad de Caracas (capital de Venezuela).

En el 2008, a la luz de la pérdida del referendo aprobatorio del proyecto de reforma de la CRBV de 1999, el presidente Chávez lanza la estrategia de las tres «erres»: reflexionar, rectificar y relanzar. En ese momento de la revolución bolivariana el cambio determinado es la adscripción de la Misión Sucre a la Compañía Anónima Nacional de Teléfonos de Venezuela (CANTV).⁶

Al culminar este aparte, se desea reseñar que la fuerte sinergia existente entre la Universidad Bolivariana de Venezuela y la Misión Sucre obstaculiza el rendimiento de cuentas de ambas. Esta situación repercute seriamente en factores como la determinación de la cobertura de cada una de las instancias, y, por ende, el establecimiento de indicadores de eficacia, eficiencia y de costos-beneficio tanto de la Universidad como de la Misión.

El análisis de la institucionalidad de las misiones educativas presentado en este documento corresponde al período comprendido entre la fecha de creación de cada una de ellas y el 30 de julio de 2008, fecha de la promulgación del paquete de leyes habilitantes. La hechura de estas leyes estuvo bajo la responsabilidad del Presidente de la República y para ello fue autorizado por la Asamblea Nacional.⁷

En este paquete de leyes, el «Decreto N° 6.217 con rango, valor y fuerza de Ley Orgánica de la Administración Pública», en su Capítulo III, Art. 131 y 132, legitima la informalidad y provisionalidad de las misiones, que pasan a ser un nuevo tipo de instancia burocrática en la administración pública. En la exposición de motivos se señala que la medida fue adoptada a raíz del éxito alcanzado por los programas extraordinarios denominados misiones (Gaceta Oficial Nº 5.890, Extraordinario).

Debido a la reciente aprobación de estas regulaciones, aún no se observan modificaciones rotundas en la estructura institucional de las misiones educativas. Hasta mediados del 2009, es posible registrar el fortalecimiento de los procesos de adscripción y la mejoría en la rendición de cuentas, particularmente en las presupuestarias, así como también la redefinición de la misión institucional. En el caso de la Misión Ribas, la formación del educando se ha orientado más hacia la capacitación e inserción de excluídos en actividades económicas del desarrollo endógeno y en la gerencia de los programas educativos de ejecución conjunta con Cuba en el área de salud. Mientras que en la Misión Sucre se persigue la instauración de la Universidad Bolivariana como modelo de municipalización de la educación superior a lo largo y ancho de la geografía nacional.

Al finalizar esta apretada síntesis sobre la institucionalidad como factor para la evaluación de las misiones educativas se quiere subrayar, en primer lugar, que ha estado severamente ligada a los momentos políticos clave del gobierno del presidente Chávez, y en segundo lugar que estos rediseños no han logrado consolidar la nueva institucionalidad o hacerla competitiva con respecto a la tradicional. Las misiones educativas no han podido reemplazar a las viejas instituciones de educación de adultos, como era de esperarse en un proceso revolucionario, por el contrario, en los últimos tiempos el Gobierno central emite señales que evidencian su enérgica disposición a redimensionarlas.

La calidad del aprendizaje en las misiones educativas

Uno de los temas que generó más polémica y tensión en la sociedad venezolana fue la calidad de la enseñanza de las misiones educativas. En la lectura de este punto debe tenerse presente que la educación de adultos en Venezuela es una actividad de larga data y muy bien valorada por la sociedad venezolana, tanto en los sectores pobres de donde provenían los usuarios, como en los sectores poderosos, que otorgaban una buena calificación a estas instituciones al evaluar a sus egresados para incorporarlos en los cuadros laborales.

En este documento ya se ha mencionado que las misiones Robinson y Ribas hacían paralelismo con esta modalidad adelantada por el Instituto Nacional de Cooperación Educativa (INCE), la Dirección de Adultos del Ministerio de Educación y las diferentes organizaciones de la sociedad civil y el sector privado.

En el caso de la Misión Sucre, la innovación política del Programa de Iniciación Universitaria (PIU) guarda gran similitud con el Programa Samuel Robinson, practicado por la Universidad Central de Venezuela desde 1998 para preparar a los alumnos del último año de educación media, iniciándolos durante ocho meses en los estudios universitarios a través de la figura de tutorías, sumado a las acciones de fortalecimiento in situ de los liceos públicos cuyos estudiantes, por más de tres años, no hubieran logrado superar la prueba de admisión de dicha Universidad.

Esta innovación educativa y su know how fue transferida a la Universidad Simón Bolívar, Universidad de Los Andes y Universidad Marítima del Caribe, las cuales, a partir del año 2000, lo han adelantado en el interior de sus instituciones con las adaptaciones particulares impuestas por la demanda atendida y el perfil de egreso pautado para sus estudiantes. El proceso ha sido muy exitoso aunque muy limitado, puesto que los recursos utilizados dependen del voluntariado docente y de fracciones residuales de las partidas de los presupuestos anuales de las universidades.⁸

Desde el nacimiento de las misiones educativas el tema de los conocimientos impartidos ha contribuido al distanciamiento y diferenciación de la sociedad venezolana. Mientras las misiones trabajan para la formación del hombre nuevo consustanciado con el ideal revolucionario, los programas tradicionales continúan esforzándose por equiparar la capacitación, formación y creación de habilidades de sus usuarios con la alcanzada por cualquier ciudadano que se haya educado en el sistema formal; la esperanza está en alcanzar un perfil de egreso que sea competente y responsivo ante los retos de la tecnoestructura económica y la sociedad que le toca vivir a ese ciudadano.

Concretamente, la controversia sobre la calidad de la educación entre la modalidad tradicional de educación de adultos y las misiones educativas se ha centrado en los siguientes aspectos:

• La condensación de los contenidos programáticos. Los programas educativos fueron reducidos y condensados sin identificar los criterios de mayor conveniencia y utilidad para capacitar y generar competencias que promuevan la inserción y el desarrollo individual y autónomo de la o del ciudadano excluido.

• La falta de formación de los docentes y la utilización de voluntariado. La formación académica de los docentes no fue requisito para el reclutamiento de los voluntarios que se ofrecieron para la ejecución de estos programas. En los casos de la Misión Robinson y Ribas los mismos usuarios, al culminar sus estudios, podrían formar parte del cuerpo docente.

• La utilización de tecnologías educativas de origen cubano que, sin ser objeto de procesos de asimilación social y cultural, se utilizaban en los espacios de aprendizaje, reforzando patrones de dependencia foránea y el colonialismo cultural.

Estos argumentos se manejaban indistintamente en los círculos de los especialistas en educación y en la totalidad de la sociedad venezolana. Poco a poco se fue polarizando la discusión y segmentando la sociedad en los grupos a favor y en contra de las misiones educativas.

Sin embargo, es oportuno destacar que la receptividad de estos programas en los grupos menos favorecidos ha sido ampliamente reconocida por los sectores de oposición como una respuesta idónea a una necesidad sentida; este factor ha actuado a favor del estrechamiento de la brecha política que produjo esta polémica en la sociedad venezolana. Hoy la observación participante de la autora podría avalar que el balance realizado por los usuarios de las misiones educativas con respecto al impacto en el devenir de sus vidas también ha actuado como factor de cerramiento de la brecha, pues intuyen que se sobredimensionaron las expectativas.

Una de las debilidades del diseño de las misiones educativas, como política pública para sistemas democráticos es que propician la formación de un circuito cerrado en la educación de adultos: el usuario de la Misión Robinson I, pasaba a la II, luego a la Ribas y por último a la Misión Sucre o directamente a la Universidad Bolivariana de Venezuela, donde culminaría sus estudios y estaría listo para formar parte de la fuerza humana que exigen las otras misiones sociales o los gobiernos centrales, regionales y locales (Mundó, 2004a).

Desde el punto de vista de la educación, este es un concepto de formación en una red institucional más cerrada e inflexible que la que ha caracterizado al sistema educativo venezolano. Por otra parte, desde el momento en que el individuo decide incorporarse al sistema de las misiones educativas, virtualmente renuncia a su autonomía de estudios y de trabajo, y pasa a desempeñarse en un conjunto institucional entubado. De esta forma, la arquitectura institucional de las misiones educativas se convierte en un mecanismo que propicia la exclusión social.

La condensación⁹ de los contenidos programáticos, específicamente en las misiones Robinson II y Ribas, también encierra un alto riesgo de exclusión. La afirmación se hace a partir de la observación de la selección, reducción y ensamblaje de los contenidos programáticos que conforman el currículo, como ya fue enunciado: estos contenidos no responden a un proceso de evaluación de la utilidad y priorización de los conocimientos significativos que exige el vivir en la cotidianidad económica, social y política de la sociedad venezolana, tal como propone H.M. Levin (2000) en las pautas metodológicas del enfoque pedagógico de aceleración del conocimiento para el aprendizaje en las comunidades más pobres. Por el contrario, los contenidos mínimos que fueron seleccionados responden a los conocimientos significativos del Método Yo sí puedo, hecho a la medida de los conocimientos significativos que requieren los educandos cubanos.

Desde el punto de vista cuantitativo, las misiones educativas constituyen una opción de inclusión, pero la debilidad en la calidad de los contenidos programáticos hace que no garanticen para nada la inserción activa en la sociedad; por el contrario pueden convertirse en un factor para la formación y el fortalecimiento de un segmento social separado por la brecha social de egresados de programas educativos de baja calidad.

Al realizar este estudio, en la fase de investigación documental no se encontraron estudios evaluativos sobre la calidad y los resultados logrados por los usuarios en la experiencia educativa de las misiones. Sin embargo, en el II Congreso Pedagógico Nacional, celebrado en Caracas en 2005, se presentaron numerosas ponencias que testimonian la realización de ejercicios de aula cuyo objetivo era que los estudiantes valoraran los resultados alcanzados, gracias a su participación en las misiones educativa. Evidentemente, estas evaluaciones no tienen representación científica pero, entre otros aspectos, muestran la disparidad entre los objetivos y expectativas manifestadas por el Presidente de la República y los de participantes y egresados de las misiones. Diferentes personas, de diferentes sitios y en diferentes momentos expresaron juicios como estos:

«Con las video clases no sólo hemos aprendido castellano sino también a decir How are you?». «Los conocimientos adquiridos nos capacitan para la vida cotidiana, por lo que como pueblo nos sentimos tomados en cuenta». «Con este sistema de aprendizaje nos sentimos atendidos, se nos corrige, se nos enseña a reconocer las debilidades y las fortalezas». «Hemos aprendido a tener una cultura general, logrando verdaderos cambios que es lo que necesita Venezuela, poniéndose de manifiesto la democracia y la participación». «Loro viejo no sólo aprendió a hablar bien con la Misión Ribas, sino también aprendió a decir: good bye».

La lectura de las ponencias sugiere que había más entusiasmo entre los voluntarios encargados de los programas que entre los usuarios, habida cuenta la deserción experimentada en la etapa 2003 a 2005. En esta misma documentación se explica que este proceso masivo de deserción fue lo que motivó a la gerencia nacional a introducir los procesos y sistemas de supervisión de calidad, pues, hasta esta fecha, la supervisión era exclusivamente administrativa, abarcando el seguimiento de la asistencia, la identificación de la deserción y el pago de la bonificación (beca de estudio por estar en la Misión).

A partir de esa fecha la supervisión de calidad establece como causas de deserción la impericia en el manejo y sincronización de los recursos docentes –concretamente el video y el uso del manual educativo–; el cansancio de los usuarios para asistir a clases nocturnas; el deterioro y las carencias de los espacios dedicados al acto educativo; la falta de formación y experiencia de los voluntarios en prácticas y culturas de docencia y pedagogía.

La observación participante en algunas comunidades en donde funcionaron las misiones educativas permite generalizar sobre las siguientes situaciones:

• Los usuarios asociaban el éxito de su paso por la Misión a las cualidades e «interés individual» de los facilitadores.

• Los usuarios de la Misión Robinson en su mayoría eran personas de la tercera edad que lograban establecer importantes y fuertes lazos sociales, pero que el programa no supo aprovechar ni en la formación de capital social, ni en la organización política del proyecto revolucionario.

• Existía malestar generado por el atraso o no cancelación de los bonos ofrecidos, tanto a los usuarios como a los facilitadores, gerentes y supervisores.

• Igualmente, había resquemor entre los usuarios por el bajo nivel educativo de los facilitadores.

• Durante el lapso 2006-2007 era frecuente el malestar entre usuarios y el voluntariado docente por el número de inscritos en las misiones que cobraban los primeros meses hasta que eran incorporados a los sistemas bancarios, para luego no asistir más y continuar recibiendo el subsidio.

• Se observaba el robo de los recursos de apoyo docente (VHS y televisores), en muchas ocasiones por personas de la misma comunidad.

Al finalizar esta sección se presenta la tabla 4, la cual fue confeccionada con la intención de ofrecer una lectura sinóptica de las características curriculares de las distintas misiones educativas. Se pretende que el lector alcance una compresión más aterrizada y concreta del complejo y heterogéneo proceso de diseño e implantación de las misiones. En este mismo orden de ideas es sugerente la frágil articulación existente entre las diferentes misiones educativas, habida cuenta de que se trata de un proyecto alternativo con una institucionalidad paralela que brindaría a la ciudadanía la posibilidad de transformarse de analfabeta en profesionales universitarios, sin pasar por las instituciones de educación formal.

Tabla 4. Mapa de las características curriculares de las misiones educativas

Fuente documentales varias, especial atención a las ponencias presentadas en los Congresos de Pedagogía realizados en el 2005. Elaboración propia.

Para la elaboración de este cuadro fue necesaria la lectura y revisión de los prolíficos y extensos documentos y ponencias presentadas en el mencionado II Congreso Pedagógico Nacional.

Por último, hay conocimiento de las continuas evaluaciones efectuadas a la Misión Sucre por las instancias gerenciales; no obstantes, sus resultados no han sido publicados. Pero es importante dejar asentado que la Universidad Bolivariana de Venezuela ha tratado de ser pionera en la introducción e instauración de carreras universitarias cortas (de tres o cuatro años) en nuestro país. Ahora bien, llama mucho la atención que los currículos de estas carreras, hasta la fecha, no hayan logrado la acreditación en el organismo competente, a saber, la Oficina de Planificación del Sector Universitario (OPSU, instancia técnica del Consejo Nacional Universitario –CNU. Esta negativa fue sustentada por las autoridades de la mencionada Oficina con argumentos que señalan que los contenidos programáticos evaluados debían ser revisados.

La cobertura de las misiones educativas

El proceso de investigación en el tema de las misiones educativas se ha caracterizado más por la inferencia construida sobre el discurso oficial que registra la prensa diaria y los medios digitales de los organismos públicos, que por el conocimiento generado por evaluaciones y rendición de cuenta de las gerencias de los programas; a pesar de que los Planes Extraordinarios deben presentar evaluaciones anuales exhaustivas, según lo pautado por la Ley Orgánica de Administración Financiera del Sector Público.

Las ideas anteriores vienen a colación porque las cifras que se van a presentar reproducen los datos oficialmente reportados por la Memoria y Cuenta del Ministerio del Poder Popular para la Educación y el Ministerio de Educación Superior en el lapso de los años escolares 2003-2004 y 2007-2008. Ahora bien, estas cifras no responden a un registro sistemático y normalizado que observe convenciones y especificaciones técnicas como las definidas por la Clasificación Internacional Normalizada de la Educación (CINE) 1997 (Unesco, 2006a) para llevar las estadísticas de los programas educativos. Esta situación podría estar justificada por la experimentalidad de este tipo de políticas.

Lo expuesto conduce a que el seguimiento a estos programas no permita concluir en indicadores clave como son cobertura y prosecución de los participantes, y mucho menos en su eficacia e impacto social. Las variables reportadas por los ministerios son: inscritos, egreso, en aula, facilitadores, ambientes o aldeas universitarias.

Los discursos presidenciales y las publicaciones de los teóricos de la revolución como A. Borón (2004) y M. Harnecker (2004) sostienen que con las misiones educativas se ha hecho justicia social a más de cuatro millones de venezolanos(as); cifra similar al número de inscritos en el año 2005, momento estelar de las misiones educativas. En este sentido se anota que el 28 de octubre del 2005 Koichiro Matsuura, Director General de la Unesco, declaró a Venezuela «Territorio Libre de Analfabetismo»; con esta distinción la agencia multilateral reconoce los esfuerzos y la voluntad política de los Gobiernos para la creación de una sociedad alfabetizada. «Al declararse ‘Territorio Libre de Analfabetismo’, Venezuela está realizando su más relevante contribución en nuestra marcha común hacia la Educación para Todos o EPT» (E. Navarro, en Voltaire.net.org., nov. 2005).

Cabe señalar que en el año 2006 se registra una abrupta merma del 56 por ciento de la matrícula, bastante alarmante si se considera que durante los tres primeros años de los programas los crecimientos anuales fueron del 11 por ciento y el 17 por ciento; dinámica matricular que es cónsona con los eventos electorales y con la asignación de recursos presupuestarios a estos programas. El año 2008, la Memoria y Cuenta del Ministerio del Poder Popular de Educación cambia el formato de presentación de las estadísticas de los programas escolares; siguiendo el criterio inicial de inscritos o matriculados en el programa se puede observar un ligero repunte en las misiones Robinson I y II, mientras que la Misión Ribas cae en un 42 por ciento con respecto al año anterior.

La vaguedad de los registros administrativos de las misiones, referida en varias ocasiones en este documento, impide al ciudadano común y a los analistas de políticas públicas visualizar los beneficios y el impacto social que estos programas han tenido en la sociedad venezolana en los últimos seis años, habida cuenta de los ingentes recursos financieros y humanos que se han invertido en ellos.

Con la intención de trascender la controversia política cotidiana y levantar lecciones aprendidas –uno de los objetivos de este artículo–, se preparó este sencillo ejercicio de seguimiento en la aplicación de políticas públicas para establecer la magnitud del cambio.

En los cuadros 1 y 2 se presentó al lector la magnitud de la tarea que significaba en el año 2003 superar el analfabetismo y nivelar hasta el último año de la educación media a la población de 15 años y más. Se calificó como una tarea ardua, costosa y de largo aliento; se alertó también con respecto a los escasos márgenes de viabilidad y eficacia de la tarea asumida. Sin embargo, se avaló la voluntad gubernamental de enfrentar el reto, pues socialmente era prioritario el compromiso de brindar acceso a la educación a los venezolanos que habían sido excluidos de este derecho.

Bien, el cuadro 5 presenta a la misma población detectada por el Censo 2001, siete años después; esta vez observada a través de la Encuesta de Hogares por Muestreo (EHM) del primer semestre del 2008. La utilización de este recurso metodológico es absolutamente válida por las razones siguientes: la política de las misiones educativas se proyectó a partir de los datos obtenidos por el mencionado Censo 2001, y la EHM guarda consistencia conceptual y metodológica con el Censo, pues se persigue que funcione como centinela en el seguimiento de políticas gubernamentales durante el decenio intercensal.

Cuadro 5. Siete años después Situación de la población mayor de 22 años que para el Censo 2001 declaró no saber leer y escribir

Fuente: INE. Censo 2000 y Encuesta de Hogares por Muestreo Primer semestre 2008. Procesamiento y cálculos propios.

La primera diferencia con respecto al cuadro 1 fue que la tasa de analfabetismo en la población venezolana que para el año 2008 contaba con más de 22 años fue del 5,67 por ciento, en consecuencia hubo una reducción del 1,88 por ciento. Las poblaciones que experimentaron mayor reducción de la tasa de analfabetismo fueron los grupos etarios –para el 2008– mayores de 30 años y concretamente el grupo mayor de 70 años, que logró bajar su tasa en 0,70 puntos porcentuales.

Estos datos son cónsonos con los resultados de la Encuesta de Presupuestos Familiares realizada por el Banco Central de Venezuela y la observación participante que cotejó la importante participación de personas mayores de 55 años, particularmente mujeres. Para un análisis profundo del tema no debe olvidarse que la reducción de la tasa en los segmentos poblacionales de edad avanzada puede estar influenciada por los cambios demográficos ocasionados por la mortalidad.

En el cuadro 6, se replicó la misma metodología, pudiendo observarse que, siete años después, en cada grupo etario hubo cambios en los porcentajes de las personas con déficits de grados culminados en la educación básica y media.

Cuadro 6. Siete años después. Situación de la población mayor de 22 años que para el Censo 2001 declaró déficit educativo en educación básica y media

Fuente: INE. Censo 2000 y Encuesta de Hogares por Muestreo Primer semestre 2008. Procesamiento y cálculos propios.

La lectura de los porcentajes se hará dentro de la opción más optimista y benigna de los escenarios de cambio, a saber: si la magnitud del cambio es de signo positivo se considera que el segmento poblacional creció porque hay más personas en ese grupo de edad que culminaron grados en el nivel educativo precedente. Cuando el signo del cambio es negativo se considera que disminuyó el número de personas con déficit educativo en esos grados.

En estas condiciones tan benignas, pareciera que al igual que en la población analfabeta el cambio es muy discreto (espurio), pues en ningún grupo etario hubo un cambio superior al 3 por ciento. Y en el ámbito nacional, ninguno de los programas logró un cambio superior al 5 por ciento.

Al parecer, en donde hubo más éxito fue en los programas que se dedicaron a la culminación de los seis grados de la escuela básica, específicamente la culminación de los últimos tres, pues ahora hay un 4,99 por ciento menos de ciudadanos. En el caso de los seis grados de la educación básica, los grupos que hoy tienen edades comprendidas entre 37 a 76 años son los que exhiben los cambios más fuertes.

La realización y culminación de grados en la educación media muestra el logro más pequeño; sin embargo, tuvo el impacto más alto por grupos etarios y, afortunadamente, en el grupo más joven del segmento observado. Es oportuno recordar que en el análisis del cuadro 2 la lectura concluía que este era el grupo de la población más importante, tanto por su tamaño como por su participación en la población económicamente activa.

Al cerrar este aparte se desea puntualizar que estos logros no son exclusividad de las misiones educativas, puesto que paralelamente siguieron funcionando los programas de educación no formal del Ministerio de Educación y del sector privado, realidad que induce a pensar y valorar aún más la ineficiencia de los resultados educativos y el alto rendimiento político de estos programas de educación de adultos.

Evaluación de la calidad por los usuarios de las misiones educativas

Las características educativas de los usuarios que se incorporaron a las misiones, las causas de la incorporación (si asistían motivados por campañas de reclutamiento distintas al mercadeo efectuado por los programas dominicales de la Presidencia de la República), así como la satisfacción de las expectativas de los participantes se desconocen. La investigación en campo consigue alta recurrencia en los siguientes temas:

• Gran satisfacción en los grupos conformados por personas de la tercera edad por la oportunidad de aprender a leer y escribir «aunque el fin de la vida esté cerca».

• Insatisfacción porque el logro en la lectoescritura es de mediano alcance; describen un fenómeno que podría ser cavilado por el analista como conocimiento de la técnica de la lectoescritura, pero incapacidad para comprender lo leído.

• Hay mucho malestar por la interrupción violenta de los programas. «De pronto… no fueron más los facilitadores».

Las observaciones de la Misión Robinson I y II son coincidentes, mientras que en la Ribas y la Sucre las percepciones están más orientadas a la desorganización en su funcionamiento, los cambios constantes en los contenidos curriculares y la insatisfacción de expectativas, pues actualmente no disfrutan de las ofertas hechas de los diferentes programas con respecto a la capacitación y profesionalidad que alcanzarían sus participantes al culminar el plan de estudios.

Para construir lecciones aprendidas

Una vez sistematizada la información sobre los momentos clave de las misiones educativas como política pública, a saber: la formulación de las políticas públicas, diseños de los programas, institucionalización y aproximación a los resultados alcanzados durante su ejecución, se concluye que:

• Generaron mucho impacto y complacencia en la población venezolana más desfavorecida, no sólo por los beneficios económicos del programa, sino por la valoración que los adultos excluidos conceden a la oportunidad de acceder y disfrutar del derecho a la educación y la importancia que conceden a que «¡por fin un Gobierno se preocupa por los pobres!».

• La naturaleza clientelar de las misiones educativas en muchos momentos de la implantación social de estas políticas públicas y en muchos de sus componentes programáticos ha sido privilegiada con respecto a los principios esenciales de la educación para los adultos excluidos y los procesos de inserción social, económica y ciudadana.

• Las misiones educativas han tenido dinámicas propias y específicas, las mismas dependen del nivel educativo, los mecanismos de acceso, la calidad de los programas, la institucionalidad y la funcionalidad guardada con los objetivos de los diferentes momentos políticos de la revolución bolivariana. No obstante, es posible establecer características comunes a esta innovación de política educacional.

• El diseño y la formulación de estos programas, así como el proceso de implantación y ejecución, padecieron de escaso cuidado metodológico de parte de los analistas de políticas públicas y sus gerentes. En esta circunstancia podría estar la explicación del discreto éxito, eficacia e impacto que esta estrategia de EPT ha tenido para cambiar las magnitudes del analfabetismo y los déficits de escolaridad que exhibe la población venezolana mayor de quince años en los niveles de educación básica y media; afirmación que se hace a partir de los frágiles resultados que reportan las Memoria y Cuenta del Ministerio de Educación y el de Educación Superior, así como la baja magnitud del cambio en la tasa de analfabetismo y personas que culminaron los seis grados de básica y los cinco de la media.

• Desde la perspectiva de financiamiento de una innovación política en el sector educativo, las misiones están asociadas a la figura legal de «plan extraordinario». Sin embargo, a pesar de las disposiciones de la Ley Orgánica de Financiamiento a la Administración Pública relativas a la realización de una evaluación anual y la documentación de la gestión para aprobar los recursos y la ejecución del años siguiente, la opacidad en la rendición de cuentas es severa; quizás sea este el motivo que impide explicar el porqué de los magros logros alcanzados.

• Se aprecia que la estrategia curricular y pedagógica de estos programas no fue la más idónea; los motivos de mayor recurrencia se concentran en la falta de preparación de los docentes, la ausencia de supervisión y la interrupción frecuente y luego definitiva del servicio educativo.

• Los constantes procesos de rediseño de las misiones educativas obedecen más a los cambios de estrategia política del régimen, que al control de gestión de los programas educativos. De los tres momentos, parece que sólo el lapso comprendido entre el 2003 y el 2005 fue exitoso. La baja de cobertura experimentada a partir del 2006 habla del poco éxito que tuvo entre la población de bajos recursos el asignarle a las misiones educativas el papel de referente en la homogeneización, organización, adoctrinamiento y formación del apresto militar entre los integrantes de los diferentes grupos políticos y operadores del movimiento revolucionario, tal y como fue planteado en los objetivos estratégicos de la nueva etapa (2005 a 2007).

• Merece mención aparte en este punto el tema de la municipalización, el cual goza de diferentes significados en la teoría e ideología revolucionaria, pues para las misiones Robinson y Ribas está más centrado en la organización política de los afectos al proceso revolucionario que en la flexibilización del servicio educativo, y en la Misión Sucre está orientado a la masificación de la educación superior, gracias a la maximización de espacios y recursos docentes coordinados y planificados en instancias del Ejecutivo nacional localizados en la capital del país.

El planteamiento anterior se hace porque para los gerentes de las misiones educativas la municipalización de la educación superior significa un servicio universitario cercano a su casa. Si bien es cierto que la inseguridad personal y la violencia son enemigos acérrimos de la educación nocturna para adultos, también es cierto que las consideraciones de desplazamiento en el acceso a la educación están asociadas a la edad del usuario y a su capacidad de movilización. La mayoría de los países que han hecho políticas de inclusión educativa para adultos se han preocupado por garantizar el desplazamiento al centro educativo y al hogar en condiciones de seguridad y comfort.

El significado de la municipalización en la educación es válido para el preescolar y los seis primeros grados de la educación básica, no para la educación media y mucho menos para la superior. Se piensa que en estos criterios, y en la concepción de las aldeas universitarias, el hacedor de las políticas públicas olvidó las características esenciales de la educación superior, como son la convivencia estudiantil, la formación de competencias de trabajo en equipo del futuro profesional, de destrezas para desempeñarse en roles del creador, adaptador, innovador del conocimiento o del tecnólogo especializado; en otras palabras, el investigador o el profesional que diariamente aplica tecnologías y técnicas nuevas en prácticas de producción de bienes y/o servicios.

• Las primeras aproximaciones para conocer la magnitud del impacto de las misiones educativas desde el 2003 a 2008 en las poblaciones analfabetas y en aquellas que no han culminado grados o años de la educación básica y media alertan sobre la exigua significación de sus resultados.

• En atención al objetivo de este artículo se concluye que el aprendizaje social negativo y el estigma que ha impregnado las misiones educativas y a sus egresados, como resultado de la implantación de una política educativa en donde el componente político clientelar ha tenido un fuerte peso, pueden irradiar al cuerpo de estrategias educativas que configuran la educación de adultos.

• Por último, lo más importante en un proceso de resignificación de una política educativa para propiciar y mantener la inclusión social y económica es formular y diseñar sus procesos e implantación, no para saldar la deuda social, sino teniendo presente que la sociedad, y la tecnoestructura económica de la información que la dinamiza, demandan la presencia de ciudadanos capacitados y formados en competencias profesionales y laborales actualizadas. Sólo así es posible garantizar el manejo y control de los métodos, procesos y sistemas que la innovación científica y tecnológica incorpora de forma incesante a la vida cotidiana y a la producción de bienes y servicios.

Asumir el reto de la «Educación Para Todos» y durante toda la vida representa una de las estrategias vitales para prevenir, controlar y disminuir la fuerza de la exclusión anidada en la sociedad de la información.

Notas:

¹ «El mandatario habló (...) de la necesidad de una economía comunal y de autogobiernos comunales para el corto plazo, mientras que a mediano plazo la propuesta incluye criterios para seleccionar territorios donde quedarán esas comunas socialistas (...) Y será en el ámbito de aplicación del programa de comunas socialistas donde entren las misiones sociales, pues serán integradas en esas unidades, en un intento del Gobierno de relanzar el conjunto de planes sociales que perdió fuerza en el transcurso de los últimos meses» (Tejero Fuentes, www.eluniversal.com  11-3-2008).

² Cabe señalar que a partir del 2003 se reestructura el INCE, el cual se convierte en el Instituto Nacional de Capacitación Educativa Socialista (Inces), adscrito al Ministerio del Poder Popular para la Economía Comunal; las labores de educación primaria y secundaria, así como las de capacitación para el sector económico conservan la línea tradicional, el cambio de mayor relevancia es que la Misión Vuelvan Caras (a partir de enero de 2008) y la Misión Che Guevara serán responsabilidad de este organismo.

³ La consulta en el mes de marzo de 2008 al Ministerio de del Poder Popular para la Educación establece como edad mínima para acceder a los programas de educación de adultos los 18 años de edad, sin embargo, para los programas de educación básica y media, los programas del Inces establecen como edad mínima los 15 años. Cabe señalar que la Ley Orgánica de Protección a la Niñez y la Adolescencia es taxativa al plantear que los menores de 15 años deben ser atendidos en los centros del servicio educativo.

⁴ Para la identificación de los decretos referidos ver la tabla 1, p. 37.

⁵ Conceptualización que en el lenguaje coloquial se materializaba en las expresiones: «Por fin, alguien que nos toma en cuenta a nosotros, los pobres» y «Así, así es que se gobierna».

⁶ Compañía nacionalizada en el 2007 y que fue la que ofreció más rendimiento entre los diferentes entes productivos del Estado venezolano.

⁷ Es pertinente señalar que en el paquete de leyes habilitantes se introducen disposiciones del Proyecto de Reforma de la Constitución que no fueron aprobadas por el referendo nacional realizado en diciembre de 2007. En dicho proyecto la Asamblea Nacional decretó la reforma al artículo 141 de la CRBV de 1999, en la forma siguiente:

«Artículo 141. Las Administraciones Públicas son las estructuras organizativas destinadas a servir de instrumento a los poderes públicos para el ejercicio de sus funciones para la prestación de los servicios, se fundamentan en los principios de honestidad, participación, celeridad, eficacia, eficiencia, transparencia, rendición de cuentas y responsabilidad en el ejercicio de la función pública, con sometimiento pleno a la ley. Las categorías de Administraciones Públicas son: las administraciones públicas burocráticas o tradicionales, que son las que atienden a las estructuras previstas y reguladas en esta Constitución; y las misiones, constituidas por organizaciones de variada naturaleza creadas para atender a la satisfacción de las más sentidas y urgentes necesidades de la población, cuya prestación exige de la aplicación de sistemas excepcionales e incluso experimentales, los cuales serán establecidos por el Poder Ejecutivo mediante reglamentos organizativos y funcionales» (Consejo Nacional Electoral, 2007).

⁸ Por un período muy corto el Ministerio de Educación contribuyó con el fondo para el desarrollo de estos programas. Cabe señalar que a pesar de la supresión del aporte gubernamental los programas siguen existiendo y es de interés de otras universidades nacionales el incorporarlos a sus respectivos currículos institucionales.

⁹ «Currículos educativos express» fue la denominación coloquial que se dio a los programas educativos de las misiones, pues se apreciaba que eran el resultado de de seleccionar y reducir contenidos curriculares de la educación formal, sin criterios de utilidad, pertinencia y oportunidad.

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