La continuidad de la dependencia bajo nuevas formas: la relación entre la restricción externa y el capital extranjero en la Argentina*

Paula Belloni; Andrés Wainer**

* Se agradecen los valiosos comentarios de Enrique Arceo y de los evaluadores anónimos. Desde ya, los errores y las omisiones que pudieran existir son de exclusiva responsabilidad de los autores.

** Investigadores del Área de Economía y Tecnología de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales, Flacso, y del Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas, Conicet, Argentina.

Correos-e: bellonipaula@yahoo.com.ar / andres.wainer@gmail.com

Resumen

Tratando de responder el interrogante de cuáles son los cambios principales en la región latinoamericana desde la globalización neoliberal y qué elementos de los analizados por los teóricos estructuralistas y dependentistas continúan vigentes, el artículo se centra en uno de los aspectos que vuelve a manifestarse en las economías semiindustrializadas de América Latina en el contexto posneoliberal: el problema de la restricción externa. En particular se analiza la relación entre la creciente presencia del capital extranjero en la economía argentina y el comportamiento del sector externo durante las últimas dos décadas. Se presta especial atención a las implicancias que tienen la creciente entrada de inversión extranjera en «sectores clave» de la economía y la dinámica de las utilidades y dividendos sobre el resultado de cuenta corriente.

Palabras clave Restricción externa / Extranjerización / Dependencia

Abstract

Looking for an answer to the question about what has changed in Latin America with globalization and neoliberal policies, and what the Latin American Structuralism and the Dependency Theory have to say today, we aim to analyze an old and recurrent problem of semi-industrialized countries: the balance of payments crisis. The paper focuses on the relationship between a growing presence of foreign assets in Argentina´s economy and the results of the balance of payments along the two past decades. The goal is to gauge the consequences of foreign investments in key sectors of the economy and how it affects the evolution of profits and dividends in current account.

Key words External constraints / Foreing capital / Dependency

Recibido: Enero 2013 Aceptado: Julio 2013

Introducción

Tanto el estructuralismo latinoamericano como las diversas teorías dependentistas en América Latina han hecho foco en distintos aspectos que determinarían el carácter periférico o dependiente de los países de la región. Las causas a las cuales se atribuye el «atraso» de estos países suelen variar y ser múltiples, entre ellas se pueden mencionar: el deterioro de los términos de intercambio, la heterogeneidad estructural, la insuficiencia de ahorro, el escaso tamaño del mercado interno y las transferencias de valor hacia el centro a través de diversos mecanismos (comerciales, financieros y productivos), entre las más relevantes. No obstante, la presente investigación se ocupa de sólo un elemento, aunque decisivo, que ha limitado el crecimiento de las economías latinoamericanas semiindustrializadas: la restricción externa.

Entre las décadas de los cincuenta y setenta del siglo XX diversos pensadores de la región postularon que los distintos procesos de industrialización por sustitución de importaciones llevados adelante en países como México, Brasil y la Argentina en el período de posguerra derivaban en un sector industrial dinámico pero con altos requerimientos de importaciones (insumos y bienes de capital). De esta forma, el crecimiento del sector industrial –y, por ende, del conjunto de la economía– quedaba limitado a la disponibilidad de divisas que proveía fundamentalmente el sector primario (Braun, 1975; Braun y Joy, 1968; Canitrot, 1975; Diamand, 1973; Díaz Alejandro, 1969). En la Argentina, en particular, tras la consolidación del proceso de industrialización por sustitución de importaciones, la estructura productiva del país quedó caracterizada por un sector industrial con menores niveles de productividad que el sector primario (Diamand, 1973). Dichas diferencias de productividad provenían de un sector agroexportador competitivo a nivel internacional y por lo tanto principal generador de divisas de la economía, y de una industria mayormente deficitaria y, por ende, consumidora neta de divisas. Esta limitación externa dio lugar a una dinámica económica cíclica denominada «stop and go».

Algunos autores estructuralistas explicaron esta dinámica macroeconómica postulando que la fase expansiva del ciclo económico conducía a una creciente demanda como consecuencia del incremento del ingreso disponible. El aumento de la producción industrial local para satisfacer esa mayor demanda –en un contexto de una economía semicerrada– generaba un incremento en la demanda de bienes intermedios y de capital, en su mayoría importados. Este aumento de las importaciones junto a una reducción de los saldos exportables, como consecuencia de una mayor demanda interna de bienes agropecuarios, derivaba en una contracción y eventual reversión del saldo comercial. Dado que la producción primaria, principal pro­vee­dora de divisas de la economía argentina, mantenía un volumen de producción relativamente estable, el proceso conducía a la crisis en el balance de pagos y a una disminución de las reservas internacionales.

A los fines de resolver el cuello de botella en el sector externo, se aplicaban políticas de estabilización basadas esencialmente en: la devaluación de la moneda (que incre­mentaba los precios de las exportaciones e importaciones en moneda doméstica, y derivaba en una caída de los salarios y en una disminución de la participación de los mismos en el ingreso), la reducción del gasto público, y la elevación de las tasas de interés internas. Estas políticas restablecían el equilibrio de la balanza de pagos a través de la reducción de las importaciones –debido principalmente al desaceleramiento del nivel de actividad interno– y de un menor consumo de los bienes comercializables como consecuencia de la caída del salario real (Braun, 1975). Así, el gran problema que planteaba esta dinámica era el de conciliar políticas económicas que permitieran evitar desequilibrio externo cuando la economía crecía y, a su vez, considerar los problemas en la distribución del ingreso.

Tratando de responder el interrogante sobre cuáles son los cambios principales que han ocurrido en la región latinoamericana desde la globalización neoliberal y, al mismo tiempo, qué elementos de los que fueron analizados por los teóricos estructuralistas y dependentistas continúan vigentes para el análisis de las sociedades latinoamericanas, el presente artículo se centra en el problema de los límites al crecimiento que impone la disponibilidad de divisas, un aspecto que se supuso superado con la expansión del crédito internacional hacia los países «emergentes» que trajo aparejada la globalización financiera. Los cambios en el escenario mundial con el ascenso de China y otras potencias «emergentes», la crisis de los regímenes neoliberales en buena parte de los países latinoamericanos (con su máxima expresión en la Argentina de 2001), y el surgimiento de gobiernos en la región con una orientación «neodesarrollista» han reactualizado el debate sobre la sustentabilidad del proceso actual.

En este sentido, en los últimos años los países semiindustrializados de América Latina no han sufrido un nuevo cuello de botella en el sector externo gracias a, principalmente, los altos precios de las materias primas y la consecuente reversión en los términos de intercambio. Más allá de que este escenario se mantenga en el corto o mediano plazo, la heterogeneidad estructural que aún revisten las economías latinoamericanas y el surgimiento de nuevos desafíos, propios de economías abiertas al comercio internacional y a los flujos de capital, generan interrogantes sobre la sustentabilidad del actual proceso.

La Argentina de la posconvertibilidad: ¿superación o desplazamiento de la restricción externa?

Durante la mayor parte de la década de los noventa, en la Argentina se logró evitar el «estrangulamiento externo», fundamentalmente a través de un fuerte ingreso de capitales. En un principio, la desregulación de la economía y los estímulos de atracción de inversiones extranjeras junto a las privatizaciones de las empresas públicas, estimularon el ingreso de capitales, que luego se sostuvo, en gran medida, a través de la especulación financiera y el endeudamiento externo.

Durante dicho período, las políticas económicas neoliberales, en línea con los intereses de las fracciones de clase dominantes –vinculadas a las empresas de servicios públicos privatizadas, los grandes bancos privados (en su mayoría extranjeros) y los acreedores externos– propiciaron la apertura comercial cuasi irrestricta que, junto a la adopción de un régimen de conversión fijo, condujo a una creciente sobrevaluación de la moneda y a un incremento significativo de las importaciones que superó con creces el desempeño de las exportaciones.

Tal como se puede apreciar en el gráfico 1, el balance comercial fue estructuralmente deficitario, con ciertas recuperaciones en años de crisis (1995 y 2000-2001), en los cuales se produjo una fuerte caída en las importaciones correspondiente a la caída en el nivel de actividad interno.

Como ha sido mencionado, dicho déficit de cuenta corriente fue cubierto transitoriamente por el superávit registrado en la cuenta capital, aunque con importantes costos en el mediano plazo debido a un espiralado incremento del endeudamiento externo y a los riesgos asociados a una reversión del por entonces giro favorable de los mercados financieros.¹

Luego de la crisis de la convertibilidad (1998-2002), la economía argentina entró en una senda de crecimiento notable, con una expansión promedio del producto interno bruto del 7,6 por ciento anual entre 2003 y 2011 (a precios constantes de 1993). En materia de comercio exterior, la megadevaluación de 2002 –en un contexto de baja utilización de la capacidad productiva, reducidas tasas de interés en el mercado local y una mejora de los términos de intercambio– favoreció a los sectores productores exportadores del país (Wainer, 2010). En el corto plazo, ello posibilitó la reversión del déficit de cuenta corriente que había predominado durante la vigencia del régimen de convertibilidad (1991-2001).

A partir de este intercambio comercial con saldo favorable y de la mejora en las cuentas públicas –producto de las mejores posibilidades de recaudación y la creación de un impuesto («retenciones») sobre parte de las exportaciones agropecuarias a comienzos de 2002– se produjo una importante acumulación de reservas internacionales que posibilitó el desplazamiento de los problemas de restricción externa y constituyó un elemento decisivo para avanzar en el proceso de «desendeudamiento» impulsado por los elencos gubernamentales.

No obstante, a partir de 2007, y con la excepción del año 2009, el superávit de cuenta corriente se ha ido achicando hasta extinguirse en 2011: de un saldo positivo de US$ 7.768 millones en 2006 se pasó a un déficit de US$ -307 millones en 2011.² Esta evolución del sector externo, junto a un fuerte deterioro del superávit fiscal³ y un contexto internacional menos favorable en los últimos años, deja entrever que persisten tensiones estructurales que se han acentuado en los últimos tiempos.

Si bien por el lado de la balanza comercial los buenos resultados de las exportaciones fueron el elemento más importante a los fines de sostener el superávit de cuenta corriente (entre 2002 y 2011 el excedente comercial alcanzó un promedio anual de US$ 13.509 millones, lo cual contrasta con un déficit promedio de US$ -1.031 millones durante la convertibilidad, 1991-2001⁴), el mantenimiento de un significativo excedente comercial se ha vuelto cada vez más difícil a raíz de la dependencia estructural de las importaciones que continúa presentando la economía argentina en sus fases de crecimiento, sobre todo el sector industrial (Belloni y Wainer, 2012).

Entre los problemas estructurales que más influyeron en el deterioro de la balanza comercial hacia 2010 (gráfico 1) se encuentran, por un lado, el creciente déficit del sector manufacturero –que comienza en 2007 y que en 2011 asciende a US$ -4.971 millones⁵–, pero también al estado crítico de ciertos sectores como el energético, cuyas importaciones (con un crecimiento del 110 por ciento respecto de 2010) alcanzaron en 2011 un valor de US$ 9.400 millones (Barrera, 2012). Al achicamiento del excedente en el intercambio de mercancías se le suma el sistemático déficit del intercambio comercial de servicios, que desde 2006 en adelante se ha incrementado incesantemente. Pero la situación de cuenta corriente se ve agravada fundamentalmente por el creciente pago de divisas en concepto de rentas de inversión, que en 2011 alcanzó la suma de US$ -10.691 millones.

De este modo, la dinámica de la cuenta corriente bajo un contexto internacional menos favorable genera incertidumbre sobre la evolución del sector externo y plantea desafíos y límites a la lógica política construida a partir del patrón de acumulación desarrollado desde el 2002, en la cual el proceso de «desendeudamiento» ocupa un lugar central. Si bien en el transcurso del 2012 se tomaron algunas medidas para tratar de revertir esta tendencia,⁶ en su mayoría están destinadas a solucionar desequilibrios macroeconómicos de carácter coyuntural y no parecen apuntar a resolver los problemas estructurales de largo plazo que presenta la economía argentina.

La declinación del excedente del comercio exterior

Al considerar la evolución de las partidas de la cuenta corriente, puede observarse que en la balanza comercial se mantuvo un superávit más o menos constante desde 2004 hasta 2010, con la excepción de 2009, año en el cual se incrementó debido al impacto que la última crisis mundial tuvo en las importaciones (gráfico 2). Sin embargo, y en aparente contradicción con la «lógica económica» –teniendo en cuenta el «encarecimiento» de los bienes importados como consecuencia de la brusca devaluación del peso en el año 2002–, las importaciones se han expandido a una mayor velocidad durante la posconvertibilidad que durante el régimen de conversión fija. En efecto, mientras que las importaciones se expandieron al 21,6 por ciento promedio anual entre 2002 y 2011, entre 1993 y 2001 lo hicieron a un ritmo del 5 por ciento.⁷

Se podría argumentar que estas diferencias se debieron al hecho de que la producción y, sobre todo, los sectores capital-intensivos crecieron mucho más durante este último período que en el anterior y, en consecuencia, se demandó una mayor cantidad de insumos y de bienes de capital. Si bien esto es cierto, debe señalarse que la elasticidad importaciones/PIB ha sido mayor durante la posconvertibilidad (2003-2011) que durante la convertibilidad –aun considerando sólo los años de crecimiento–, dado que mientras que entre 1993 y 1998 las importaciones crecieron 4,0 veces por cada punto del PIB (medido en pesos constantes), entre 2003 y 2011 este coeficiente fue de 5,5.

En realidad este incremento de las importaciones sólo escapa a la lógica si se considera la economía argentina en abstracto, sin tener en cuenta que se trata de una estructura productiva desequilibrada y dependiente que sufrió un intenso proceso de desindustrialización entre mediados de la década de los setenta y comienzos del nuevo siglo, es decir, sin sus determinaciones históricas. En este sentido, cabe destacar que la propensión importadora de la economía argentina está vinculada fundamentalmente al nivel y al tipo de crecimiento y, en cambio, no se ve afectada sustancialmente por el relativo «encarecimiento» de los bienes importados como consecuencia de la modificación del tipo de cambio.

Si bien en la actual fase de internacionalización productiva, en general, todas las estructuras industriales se han vuelto más dependientes de las importaciones, la contraparte a esto en numerosos casos, como los del sudeste asiático, China o Alemania, ha sido una expansión igual o superior de las exportaciones. En el caso argentino –tal como se puede apreciar en el gráfico 2–, a partir de 2003 la tasa de crecimiento de las importaciones superó largamente a la de las exportaciones. A este escenario se le suma, a partir de 2007, el incremento de las presiones inflacionarias que, en un contexto de fuerte entrada de divisas en la balanza comercial, derivó en una creciente apreciación de la moneda que termina por erosionar la competitividad ganada con la devaluación del tipo de cambio.⁸

Esta dinámica procíclica de la demanda de importaciones en Argentina revela el acotado alcance del nuevo proceso sustitutivo y el persistente carácter «trunco» de su estructura industrial. Entre los principales déficits de la estructura productiva argentina, que se esconden detrás del alto crecimiento de las importaciones, se encuentran la acotada producción nacional de medios de producción y el mantenimiento como sectores «líderes» de ciertas industrias con elevadísimos requerimientos de importaciones (como la armaduría automotriz o la industria electrónica en la provincia de Tierra del Fuego). Estas son características de la economía argentina que se relacionan con el proceso de reestructuración productiva que surge a partir de 2002 sobre las bases de las transformaciones estructurales del modelo neoliberal y, en general, con la baja dinámica de la acumulación de capital en el largo plazo.

En este sentido debe considerarse que, a partir de la fase neoliberal, el peso del capital trasnacional se incrementó en el marco de una creciente concentración y centralización del capital (Azpiazu y otros, 2011; Wainer, 2010), cuando se conformó un nuevo núcleo productivo extractivista apoyado crecientemente en nuevas formas de la producción agropecuaria y de la explotación minera. La gran burguesía industrial, por su parte, perdió peso a favor de las fracciones más trasnacionalizadas –quedando las burguesías nacionales que habían emergido del proceso de industrialización por sustitución de importaciones relegadas a actividades complementarias y no competitivas con las filiales extranjeras– y se fue articulando, en gran medida, al desarrollo de ciertas actividades con capacidad de apropiación de renta internacional a partir de las manufacturas de productos primarios (especialmente, alimentos y minerales). Esto tuvo lugar en el marco de un tipo de inserción en el mercado mundial determinado fundamentalmente por las ventajas comparativas derivadas de su abundante dotación de recursos naturales y de altos niveles de explotación de la fuerza de trabajo (Féliz, 2012). A su vez, ciertas ramas industriales como la automotriz (o la electrónica en Tierra del Fuego) fueron favorecidas por regímenes especiales de promoción,⁹ al tiempo que se circunscribían crecientemente a tareas de armaduría y/o ensamblado de partes mayormente importadas de otras filiales o proveedores en el exterior.

Por último, la apreciación cambiaria en un contexto de fuerte y asimétrica apertura de la economía acentuó la adopción de capital fijo y de tecnología importados y profundizó la falta de producción local de medios de producción,¹⁰ a la vez que se daba una reestructuración productiva más capital intensiva.

A partir del 2002, si bien la devaluación otorgó cierta protección cambiaria a las industrias orientadas al mercado interno, se terminó de configurar un nuevo proceso de valorización del capital exitoso basado en la simbiosis entre las ramas rentistas (extractivistas) y las ramas no rentistas (industriales) del capital, a través de un conjunto de políticas públicas que tratan de equilibrar las tensiones surgidas al calor del nuevo proceso de acumulación posneoliberal (Féliz, 2012).

Todo esto hace que durante las últimas décadas se acentúe el déficit sistemático que posee la Argentina en términos de producción de bienes de capital (Ortiz y Schorr, 2009). Tal como se puede observar en el gráfico 3, el crecimiento del PIB va acompañado de un incremento significativo de las importaciones de bienes de capital, bienes intermedios y piezas y accesorios para bienes de capital. Ello pone de manifiesto las peculiares contradicciones que enfrenta una economía dependiente y desequilibrada en sus fases de crecimiento en un marco transnacionalizado: la mayor inversión, sin un crecimiento acelerado de la industria de bienes de capital, y el mayor crecimiento manufacturero, sin un importante proceso sustitutivo, tienden a generar una barrera al crecimiento en el largo plazo, aunque en el corto plazo suelen ser considerados como «fenómenos positivos».

Aquí se revela uno de los aspectos centrales del ciclo del capital en la economía argentina. El mismo se caracteriza por la dependencia tecnológica y el carácter regresivo de la estructura manufacturera en tanto que, desde que el proceso de acumulación se pone en marcha, la economía depende cada vez más fuertemente de medios de producción proporcionados desde el exterior para poder avanzar en la producción de bienes de consumo; como así también de los conocimientos para utilizar esos medios de producción (dependencia tecnológica) que, en un contexto de fuerte extranjerización, incrementan las presiones en la cuenta corriente a través de pagos externos por regalías¹¹ y honorarios.

Por otra parte, también debe considerarse que la demanda de bienes de consumo final durante la pos­con­vertibilidad presenta un elevado componente de importaciones. Si bien los bienes finales importados siguen siendo notoriamente inferiores a las importaciones cuyo destino es el consumo «productivo», estos representan un porcentaje mayor –en dólares corrientes– del consumo privado total comparado con la década de los noventa: han pasado del 3,2 por ciento en 1998 al 5,7 por ciento en 2011 (Fernández, 2012). Al respecto, no debe perderse de vista que son los estratos de ingresos altos los que consumen en mayor proporción aquellas mercancías con un elevado coeficiente de importaciones, con lo cual la regresividad en la distribución del ingreso también ejerce una fuerte presión sobre la balanza comercial.

Asimismo, debe tenerse en cuenta que el resultado positivo de la balanza comercial argentina durante la posconvertibilidad se ha visto favorecido por un mejoramiento significativo de los términos de intercambio a favor de los países exportadores de materias primas.¹² Es decir, los productos que exporta el país se han encarecido desde el 2002 mucho más que los productos que importa, con lo cual, de haberse mantenido la misma estructura de precios que durante la década precedente, el intercambio comercial hubiese resultado mucho menos favorable (Bernat, 2011).¹³

Por último, cabe señalar que el superávit comercial corresponde enteramente al intercambio de mercancías, ya que la Argentina registra un déficit sistemático en la cuenta de servicios. Si bien este déficit ha sido menor durante la posconvertibilidad que durante la vigencia del régimen anterior, el mismo ha venido incrementándose incesantemente desde 2006 en adelante, al pasar de US$ -501 millones –el registro más bajo de toda la serie– a US$ -2.240 millones en 2011. De todos modos, este último registro aún es inferior al de cualquier año durante la vigencia de la convertibilidad (1991-2001).¹⁴

Viejos y nuevos factores que inciden en el comportamiento de la cuenta corriente

Los factores que influyen en el comportamiento de la cuenta corriente tras la devaluación de la moneda en 2002 no se agotan en el intercambio comercial. Tal como se señaló anteriormente y como se puede observar en el gráfico 4, la evolución del resultado de los distintos componentes de la categoría «renta de la inversión» ha sido marcadamente disímil entre un período y otro.

En primer lugar, se asiste a una abrupta mejora en el saldo de intereses (intereses ganados menos intereses pagados) a partir del año 2005. Este resultado tiene que ver fundamentalmente con una significativa disminución de los intereses pagados a raíz del cierre del proceso de canje de deuda en dicho año y con el pago anticipado de toda la deuda con el Fondo Monetario Internacional (FMI).¹⁵ En efecto, el pago de intereses pasó de U$S 9.774 millones en 2004 a US$ 6.598 millones al año siguiente, alcanzando su nivel más bajo en 2009 (US$ 4.400 millones). Al respecto, debe considerarse que en el año 2000 los intereses pagados habían alcanzado la suma de US$ 12.352 millones, es decir, casi tres veces más que nueve años después, pasando de representar el 4,3 por ciento del PIB a «sólo» el 1,4 por ciento.

A pesar de esta significativa disminución en los intereses pagados, el resultado negativo de los mismos volvió a incrementarse a partir de 2008, alcanzando en 2011 niveles similares a los de 2005. Si bien la carga de intereses es aún significativamente menor a la vigente durante la década de la convertibilidad en relación al tamaño de la economía,¹⁶ la misma se ha incrementado en relación al excedente de comercio exterior, llegando a representar poco más del 30 por ciento del mismo en 2011.

Más allá del incremento del peso –negativo– de los intereses en el resultado de cuenta corriente, el principal elemento que conspira contra el mantenimiento del superávit es la evolución de los pagos en conceptos de utilidades y dividendos, los cuales se han incrementado incesantemente desde 2003 en adelante. En realidad estos pagos han venido creciendo desde comienzos de la década de los noventa, lo que coincide con la primera oleada de desnacionalización de la economía argentina a raíz, fundamentalmente, del proceso de privatizaciones de las empresas públicas. Si bien la tendencia creciente se frenó a partir de 1999 como consecuencia del impacto de la crisis económica doméstica en las ganancias empresarias, como se verá en los próximos apartados, paralelamente se produjo una importante repatriación de capitales que agudizó el problema en el sector externo.

Tras el impasse que significó la profundización de la crisis, los pagos en concepto de utilidades y dividendos volvieron a acelerarse a partir de 2003 y el déficit generado por ello pasó de representar el 32 por ciento del superávit comercial en 2005 al 71 por ciento en 2011 (proporción que se incrementa de considerar la fuga realizada por las empresas transnacionales, en especial aquella derivada de la subfacturación de exportaciones o sobrefacturación de importaciones). De esta manera, el pago de utilidades y dividendos (y, como se verá en el próximo apartado, su remisión) se ha convertido en el principal factor explicativo de la desaparición del superávit de cuenta corriente, seguido en segundo lugar por el incremento de la carga de intereses de la deuda externa.

Si bien en los últimos 35 años el fenómeno de la deuda externa adquirió un carácter estructural, sin duda el peso de la misma ha disminuido a raíz de su renegociación tras el default y la virtual exclusión de la Argentina de los mercados financieros internacionales. En este sentido, el aumento del peso de los intereses en las cuentas del sector externo que tuvo lugar en los últimos años adquiere un carácter más coyuntural (vencimientos, reducción de los intereses ganados, etc.) y no supone necesariamente una incidencia incremental (aunque sí un factor con una importancia significativa). No obstante, esto pone en tensión uno de los desafíos en términos de manejo macroeconómico del modelo de la posconvertibilidad: proseguir con el proceso de «desendeudamiento» (reducción del peso de la deuda sobre el PIB) sin que esto agrave significativamente la situación del balance de pagos. Al no existir prácticamente nuevas fuentes de financiamiento externo, las divisas necesarias para el pago de la deuda necesariamente tienen que venir por la vía comercial o la inversión extranjera.

Si bien existen elementos coyunturales que exacerban el proceso –como la necesidad de las empresas transnacionales de remitir ganancias a sus casas matrices, en un contexto de crisis económica en sus países de origen–, la remisión de utilidades y dividendos al exterior está asociada a un fenómeno de índole netamente estructural que se relaciona con el grado de extranjerización que ha alcanzado la economía argentina.

Las distintas etapas del proceso de extranjerización (1991-2011)

Si bien la inversión extranjera ha tenido un papel muy importante en la conformación y evolución de la estructura económica argentina y en el bloque de clases dominante en las diferentes etapas del desarrollo económico del país, a partir de 1990 se produjo un aceleramiento sin precedentes del proceso de extranjerización, ya sea por la intensidad y el ritmo de las inversiones extranjeras al interior de la economía, como si se lo compara con lo sucedido en otros países en el mismo período.¹⁷

En un contexto internacional signado por políticas neoliberales (desregulación de los sistemas bancarios y mercados financieros, liberalización de los movimientos de capitales, eliminación de las barreras proteccionistas, privatización de empresas públicas, etc.) y de deslocalización de la producción manufacturera del centro hacia la periferia (Arceo, 2005), se incrementaron los flujos de inversión extranjera directa (IED), en especial hacia los países «en desarrollo» y «transición». En efecto, la participación en el mundo de los flujos de IED hacia estos países pasó del 52 por ciento al 73 por ciento entre 1988-1992 y 1993-2000 (Arceo, 2011).

Sin embargo, las modalidades de inserción del capital extranjero durante dicha década no surgieron sólo como estrategias globales de producción en el marco de la nueva división mundial del trabajo, sino que también respondieron a factores de atracción y a políticas económicas locales de incentivo a la IED. En la Argentina, el incremento de la participación de las empresas transnacionales en la economía durante la década de los noventa se dio en el marco de un amplio proceso de reformas «pro mercado» inspiradas en el Consenso de Washington y por medio de políticas públicas¹⁸ que favorecieron la inserción de capitales extranjeros en la economía local (Briner y Schorr, 2002).

Dicho proceso tuvo dos grandes etapas. Como ha sido mencionado, entre 1991 y 1995 el proceso de extranjerización estuvo ligado principalmente a las privatizaciones de las empresas públicas. En ese sentido, el gráfico 5 muestra cómo los flujos de IED se cuadruplicaron en esos años, pasando de un promedio anual de US$ 914 millones durante 1985-1990 a US$ 3.781 millones anuales en 1991-1995.¹⁹

Entre los rasgos característicos de estos crecientes flujos de capital extranjero vinculados a las primeras privatizaciones se destacan, por un lado, el cambio de orientación sectorial a favor de diversos servicios y a la producción de petróleo y gas, reduciendo la importancia relativa de los flujos destinados a las actividades industriales;²⁰ y por otro lado, el hecho de que el capital extranjero que participó del proceso de privatizaciones se asoció para ello con grupos económicos locales y bancos privados («comunidad de negocios»). Fenómeno este último que tendrá notables repercusiones en la consolidación y conformación de los grandes grupos económicos, dado que profundizó la tendencia a la centralización del capital (Basualdo, 2001a).

A partir de 1995 comienza una segunda etapa en la que la IED se orientó, fundamentalmente, a la compra de empresas privadas, la mayor parte de ellas de origen nacional. A través de un intenso proceso de fusiones y adquisiciones se acentuó la reestructuración de los grandes capitales a favor de los capitales extranjeros, proceso que terminará por conformar una nueva relación de fuerzas dentro del bloque de poder (Basualdo, 2001b; Wainer, 2010).

A su vez, durante esta segunda etapa también se incluyen transacciones que involucran a las empresas privatizadas en los años previos. En este sentido sobresale la compra de la mayor empresa del país, la petrolera YPF, por el grupo español REPSOL en 1999 que, tal como se puede observar en el gráfico 5, implicó un notable incremento del ingreso de IED al país. Dicha operación cerró el proceso iniciado en 1989 con las leyes de Reforma del Estado (N° 23.696) y Emergencia Económica (N° 23.697) y los principales decretos (N° 1.055/89; 1.212/89; 1.589/89 y 2.778/91) que habilitaron la «desregulación» del mercado y la fragmentación de YPF.²¹

Como ha sido mencionado en relación al sector externo, este incremento en la entrada de capital extranjero durante toda la década permitió, junto con un fuerte endeudamiento externo, aliviar la restricción externa. Sin embargo, a diferencia de los postulados del paradigma neoclásico de la época –que argumentaban que a través de la transferencia de tecnología la IED permitiría modernizar y ampliar la estructura productiva e incrementar la capacidad instalada ante problemas de insuficiencia de ahorro interno y, de este modo, conducir al crecimiento del producto– esta creciente injerencia del capital extranjero no redundó en aportes relevantes en lo referente a la formación de capital, ni a una redefinición del perfil de especialización productivo-industrial o «efectos derrame» (Manzanelli y Schorr, 2011).

Por el contrario, al comprar activos existentes, tanto las privatizaciones como las posteriores compras de empresas privadas no permitieron ampliar significativamente la capacidad productiva de la economía local. A su vez, si bien podían contribuir en un primer momento a incrementar las reservas del Banco Central, debe señalarse que una parte importante de los pagos en concepto de privatizaciones se hizo directamente a través de bonos de la deuda del Estado argentino –que en muchos casos fueron tomados a su valor nominal–, con lo cual no significó una entrada equivalente de divisas. Por otra parte, a mediano plazo el ingreso de capital extranjero incrementó las presiones sobre la balanza de pagos a través de la remisión de utilidades y la fuga de capitales.²²

En realidad se trató de un proceso exitoso, pero solo en términos de sus objetivos políticos, en tanto significó una reestructuración de las clases dominantes y la consolidación de una nueva hegemonía (Abeles, 1999; Bonnet, 2007). Como resultado de este proceso, hacia finales de la década el ingreso de capital extranjero alcanzó un peso significativo en las variables macroeconómicas de la economía. Como se aprecia en el cuadro 1, durante 1992-2001 los flujos de IED representaron en promedio el 2,8 por ciento anual del PBI, el 29,5 por ciento anual de la balanza comercial y el 15,5 por ciento de la formación bruta de capital.

Esta fuerte presencia del capital extranjero en la economía local, en conjunto con el gran peso de las importaciones de bienes de capital –señalado en la sección precedente–, da cuenta de la intensificación del doble carácter periférico y dependiente de la economía argentina respecto a la dinámica del capital a nivel mundial, ya que, tanto por el ingreso del flujo de dinero circulatorio que entra a través de la IED como a través de los medios de producción proporcionados por el exterior, el capital extranjero interviene directamente como uno de los elementos más importantes en el inicio del proceso de acumulación.²³

Del mismo modo, este creciente peso de la IED en la economía hacia fines de la década de los noventa también permite inferir que, a través del lugar protagónico que pasó a ocupar el capital extranjero en la dinámica de acumulación local y en el bloque de poder, tendrá una mayor gravitación en las decisiones de política económica.

A pesar de los cambios acaecidos en el patrón de acumulación tras la caída del régimen de convertibilidad, el proceso de extranjerización de la estructura productiva se ha consolidado (Azpiazu y otros, 2011). Al respecto, los datos aportados por el cuadro 2 indican que para el período 2002-2011 los flujos de IED se mantienen, en general, en valores anuales promedio similares a los de la convertibilidad (con una participación en el PBI del orden del 2,2 por ciento anual, y del 11,4 por ciento en la formación bruta de capital). Sin embargo, para poder explicar el peso de los flujos de IED en las variables macroeconómicas de la posconvertibilidad deben tenerse en cuenta ciertos factores que influyen en este desempeño.

En primer lugar, debe considerarse que la nueva etapa del proceso de extranjerización de la economía se caracteriza, en mayor medida, por operaciones de compra-venta de empresas entre actores extranjeros, es decir, transacciones que no implican un incremento del stock de IED, pero que mantienen el fuerte peso del capital extranjero en la economía.

En segundo lugar, también influye que la economía haya crecido considerablemente en todo el período, ya que contrarresta el incremento del flujo de IED en relación al PBI. En el mismo sentido, el hecho de que la inversión haya aumentado a tasas aún mayores a las del producto repercute disminuyendo el peso de los flujos de IED en la formación bruta de capital. Si bien resulta positivo que durante la posconvertibilidad la inversión extranjera haya crecido menos en relación al producto y la inversión que durante la década de los noventa, esto no revierte sustancialmente el proceso de extranjerización de la economía alcanzado en la dicha década; más bien, como se verá, este parece haberse consolidado.

Por último, el menor peso de la entrada de IED en la balanza comercial en relación a la convertibilidad se debe, como se señaló, al notable incremento de los saldos excedentes a partir de 2002 en relación a la etapa previa.

Por todo ello, para tener una idea más precisa del grado de extranjerización global de la economía resulta necesario combinar el estudio de los flujos de IED en conjunto con la relación entre el stock de IED y el PBI («proxy» del grado de extranjerización de la economía). Al estimar este indicador se observa que luego de pasar del 7,1 por ciento al 29,6 por ciento entre 1992 y 2001, este alcanza su punto máximo en 2002 para luego comenzar a descender, pero siempre manteniéndose por encima del promedio de la década anterior. A saber, mientras que entre 1992-2001 la participación de los capitales extranjeros en la economía fue del 14,4 por ciento, durante 2002-2011 fue del orden del 29,2 por ciento, aun cuando, como ha sido señalado, el PBI ha tenido un crecimiento sustancialmente mayor en este último período.

Esta fuerte gravitación del capital extranjero en la economía durante las dos últimas décadas tiene sus repercusiones en la balanza de pagos, particularmente en la cuenta corriente a través de las utilidades que se remiten al exterior, pero también a través del peso que los capitales extranjeros tienen en la balanza comercial y en la definición del perfil productivo y de inserción externo.

En relación a las rentas de inversión, en términos generales se comprueba que durante la posconvertibilidad las utilidades devengadas sobre IED han ido creciendo notablemente desde 2003: las mismas han pasado de un promedio anual de US$ -1.832 durante 1992-2001 a US$ -5.725 entre 2002-2011. A su vez, las utilidades obtenidas por las empresas extranjeras se caracterizan en el último período por un comportamiento mucho más dinámico que la entrada de IED. Por un lado, evolucionan a una tasa muy superior a la de aquella, al tiempo que presentan niveles cada vez mayores a lo largo del tiempo que han logrado incluso superar los niveles de IED en cuatro de los diez años de posconvertibilidad (cuadro 3).

Por otro lado, si bien la reinversión de utilidades se incrementó considerablemente luego de la repatriación de capitales ocurrida en los años 2001 a 2003, se verifica que la mayor parte de las utilidades obtenidas se remiten al exterior (aproximadamente un 65 por ciento en 2011). Así, la remisión de utilidades ha pasado de representar el 36,7 por ciento promedio anual de las entradas de IED en la convertibilidad al 77,5 por ciento anual durante la posconvertibilidad. De este modo, el aporte que la IED podría realizar como ahorro externo se ha visto reducido al 22,5 por ciento de los flujos que ingresan del exterior, estimación que se reduce de considerarse la fuga de divisas que realizan dichas empresas por otros medios (pago de royalties y honorarios, subfacturación de exportaciones, sobrefacturación de importaciones, pago de intereses a empresas relacionadas, etc.).

La creciente remisión de utilidades también se asocia con la elevada rentabilidad que obtuvieron las firmas extranjeras en el nuevo contexto macroeconómico y la relativa baja propensión a invertir en el país que las mismas presentan (Manzanelli, 2011; Schorr y Wainer, 2011).

Por otra parte, en relación a los efectos de la IED en la estructura productiva y el patrón de inserción externo, cabe señalar la creciente concentración de los sectores en los que los capitales extranjeros se han venido radicando. En efecto, durante 2004 y 2011 tan sólo seis sectores aportaron más de la mitad del crecimiento del stock de IED: minería (11,0 por ciento), industria automotriz (10,0 por ciento), comunicaciones (9,0 por ciento), industria química, caucho y plástico (8,0 por ciento), petróleo (7,5 por ciento) y el sector privado financiero (7,5 por ciento).

De este modo, como deja ver el cuadro 4, la estructura de distribución del stock de IED en la etapa de la posconvertibilidad se ha acentuado en sectores vinculados, en buena medida, al procesamiento de recursos naturales y a la armaduría automotriz, los que se han visto fuertemente favorecidos con las modificaciones de precios relativos y la fase expansiva luego de la devaluación de 2002.²⁴

Esta tendencia del capital extranjero en la economía local durante las dos últimas décadas ha permitido la consolidación de un grupo muy reducido de grandes capitales transnacionales en sectores que, de acuerdo con su peso y dinamismo, se han vuelto sectores «clave» de la economía argentina, consolidando de esta manera un perfil de especialización productivo basado en la provisión de recursos naturales y/o de la exportación de commodities industriales a las economías industrializadas o en vías de industrialización. Inserción que, como se verá a continuación, tiene importantes efectos en la dinámica del sector externo.

La consolidación de los procesos de concentración y extranjerización

Como ha sido señalado, durante los años noventa se acentuó la tendencia a la concentración y centralización del capital en simultáneo con una creciente presencia del capital extranjero en la economía. A continuación, y con el objetivo de aportar elementos de juicio tendientes a reflexionar sobre el rol que juegan estos procesos en el desempeño del sector externo argentino, el análisis se centra en el peso del capital extranjero entre las empresas más grandes del país (cúpula empresaria) y su relación con la definición del perfil de inserción externa.

Al respecto, en primer lugar cabe señalar que dentro de las 200 empresas líderes en ventas predominan crecientemente las de origen extranjero. Como puede observarse en el cuadro 5, las mismas pasaron de 51 en 1991, a 92 hacia fines de la convertibilidad, y 115 en 2010. Esta presencia creciente de las empresas extranjeras en la cúpula empresaria se vio reflejada con más fuerza aún en el incremento en la participación en las ventas del conjunto de la elite, pasando de representar el 22,6 por ciento de la facturación en 1991 al 57,8 por ciento en 2010.

Como contraparte, perdieron participación todo el resto de las tipologías empresarias. Por un lado, y como resultado del proceso privatizador previamente señalado, las empresas estatales tendieron a desaparecer hacia 2001, para luego recuperar algo de presencia en la posconvertibilidad. Como parte del mismo proceso privatizador, las asociaciones de capital entre empresas extranjeras y locales ganaron participación durante la década de los noventa, y tras los mencionados cambios de mano fueron perdiendo peso en la posconvertibilidad. Los grupos económicos locales, por su parte, perdieron terreno a lo largo de las dos décadas, dando cuenta de la dinámica que adquirió la compra-venta de firmas dentro del propio capital privado a partir de mediados de los años noventa.

Por el lado del sector externo, del total de las exportaciones que las 200 empresas con mayores ventas realizaron durante la posconvertibilidad, las extranjeras explicaron en promedio alrededor del 70 por ciento, contra un 50 por ciento promedio en la convertibilidad. A su vez, dicha participación en las ventas externas de la cúpula empresaria representa aproximadamente un 50 por ciento de las exportaciones totales del país (contra un 30 por ciento en la convertibilidad respectivamente). Se trata de un fenómeno sumamente relevante si se atiende al carácter dependiente de la economía argentina y, por lo tanto, al hecho de que el rol del capital transnacional en su proceso de acumulación se vuelve cada vez más determinante.

Asimismo, estas empresas extranjeras de la cúpula empresaria presentan una participación creciente en las importaciones de las 200 empresas más grandes: la misma ha pasado del 69,0 por ciento en 1999 al 81,5 por ciento en 2010, lo que hace que el peso de sus importaciones en las compras externas totales de la economía se haya incrementado del 17,3 por ciento al 24,6 por ciento en el mismo período.

El hecho de que las empresas extranjeras sean en promedio más importadoras que el resto de las líderes (Azpiazu y otros, 2011) tiene importantes implicancias directas en la situación externa a través de la alta elasticidad importaciones/PIB de la economía. Esta elevada propensión a importar, sumada a la remisión de utilidades y diversos mecanismos de fuga de capitales, pone en tela de juicio el argumento de que la inversión extranjera es un elemento que contribuye a superar el cuello de botella en el sector externo. Pero el impacto de la extranjerización no queda reducido únicamente al sector externo y la definición del patrón de acumulación e inserción internacional también repercute en el conjunto de la economía a través de las estrategias de producción que dichas firmas implementan, en particular debido a que el tipo de tecnología –avanzada– que utilizan la importan desde sus países de origen, condicionando así al resto de la economía a través de sus menores costos de producción y una mayor rentabilidad.

Dado que las compañías extranjeras tienen un acceso más directo a las tecnologías y los medios de producción más modernos, logran costos de producción inferiores al resto de la economía y obtienen de esta manera una ganancia diferencial que les permite desplazar el capital nacional del núcleo de los sectores en que penetra. En consecuencia, una parte del capital nacional realiza tareas complementarias, con tecnologías obsoletas y sustentándose en la sobreexplotación de la fuerza de trabajo. Otra se refugia en actividades menos dinámicas, basadas en las ventajas comparativas o donde el capital transnacional no ha desarrollado una tecnología relativamente nueva que desplace a las anteriores y le otorgue un control monopólico.

Esto hace que los distintos capitales, según su origen, generen distintas capacidades de acumulación, acentuando con ello el proceso de concentración y extranjerización del capital. El resultado es el control por parte del capital extranjero de los núcleos dinámicos de la estructura industrial, una profunda heterogeneidad estructural y menores niveles de productividad en el sector controlado por el capital nacional, salvo en los casos en que explota recursos naturales.

Reflexiones finales

Más allá de los fenómenos coyunturales, a partir de lo hasta aquí analizado, queda en evidencia que los crecientes problemas que presentan economías como la argentina en su cuenta corriente ya no se reducen casi exclusivamente a la inestabilidad del resultado de su balance comercial, derivada del funcionamiento de una estructura productiva desequilibrada. La favorable reversión de los términos de intercambio de los últimos años ha permitido desplazar el cuello de botella que producía el crecimiento de la economía a través de un incremento de las importaciones y una caída de los saldos exportables. Si bien la alta dependencia de los insumos importados permite concluir que lejos está de haberse superado esta amenaza, a esto se le agrega un «nuevo» proceso también de índole estructural: la extranjerización de la economía en un contexto de fuerte concentración económica.

Si bien la presencia del capital extranjero en las economías latinoamericanas en general, y en la argentina en particular, no es nueva, su peso en el conjunto de la economía y en el bloque de clases dominante ha crecido notablemente, produciendo nuevos condicionantes y acentuando viejos, entre ellos los relacionados al sector externo.²⁵ Por un lado, la dependencia técnica de bienes de capital y de insumos importados se ha visto reforzada por el comportamiento de las filiales de las firmas extranjeras: a pesar de que el valor de las importaciones se ha encarecido en moneda local a partir del 2002 –básicamente por el tipo de cambio alto– no se ha producido un cambio estructural en la relación entre el crecimiento del producto y la dependencia de las mismas, especialmente con aquellas con mayor valor agregado y contenido tecnológico.

Por otro lado, ha tenido lugar un incesante incremento de las remesas de utilidades por parte de las empresas transnacionales que operan en el país: la salida de divisas bajo este concepto pasó de US$ 1.865 millones en 2003 a US$ 6.325 millones en 2011. Dicha estimación debe ser considerada como de mínima, ya que este valor se incrementa aún más si se considera la fuga de divisas que –por otros medios– realizan dichas empresas (pago de royalties y honorarios, subfacturación de exportaciones, sobrefacturación de importaciones, pago de intereses a empresas relacionadas, etc.).

Si bien hasta el momento no se ha hecho presente el mecanismo de stop and go, esto no supone que la histórica restricción externa haya sido finalmente superada. La dilatación del clásico estrangulamiento externo parece deberse fundamentalmente a la incipiente reversión de los términos de intercambio. Por el contrario, los procesos vinculados a la lógica productiva del capital extranjero (la alta elasticidad importaciones/producto, un ritmo de incremento de las mismas superior a las exportaciones y el incesante crecimiento de la magnitud de las remesas de utilidades por parte de las empresas trasnacionales que operan en el país) generan amplios desafíos al «modelo» actual para sostener un alto nivel de crecimiento y, simultáneamente, proseguir con el objetivo de «desendeudamiento».

La cuestión de la restricción externa presenta numerosas y hasta contradictorias aristas, ya que tampoco parece poder solucionarse sencillamente eliminando o limitando la inversión extranjera sin más. A pesar de un posible menor flujo de utilidades en el largo plazo, en el corto plazo, si esta no se reemplaza por una política de sustitución y de desarrollo de nuevas exportaciones industriales, los niveles de inversión y el resultado de comercio exterior podrían deteriorase significativamente (las firmas extranjeras predominan ampliamente entre las exportadoras), contribuyendo de esta manera a agravar el problema. Viejos procesos endémicos de economías dependientes como la restricción externa adquieren en la actualidad nuevas formas y, por lo tanto, plantean nuevos desafíos al desarrollo. 

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