La ordenación del territorio o política territorial en Venezuela*

The spatial planning, or territorial policy in Venezuela

Coromoto Soledad Sanabria

Coromoto Soledad Sanabria. M.Sc. en Análisis Espacial y Gestión del Territorio, Lic. en Geografía de la Universidad Central de Venezuela. Especialista en Gerencia Pública del Instituto Venezolano de Planificación. Experiencia laboral: Directora General de Coordinación Institucional, Evaluación y Seguimiento del Desarrollo Regional (Ministerio de Planificación y Desarrollo (2009-2004); Directora del Instituto Geográfico Simón Bolívar (1999-2004); Asesorías en: Vicepresidencia de la República, Instituto Nacional de Estadísticas, Junta Liquidadora del Instituto Agrario Nacional (2003-2001) y del Instituto Nicaragüense de Estudios Territoriales (Nicaragua, 1981-1983); Gerente de Tierras del Instituto Nacional de la Vivienda (1996-1999); Secretaria de Estado para la Vivienda de la Gobernación de Aragua y Presidenta del Instituto Corporativo de la Vivienda de Aragua (1990-1996). Habilidades y destrezas: Diseño y formulación de Sistemas de Información Geográfica, en Planificación de recursos naturales, planificación global, sectorial, estratégica y territorial. Correo electrónico: soledad.sanabria@gmail.com.

RESUMEN

La investigación parte de un análisis temporal sobre la evolución de la política ordenadora en Venezuela, sus principios, perspectivas y estrategias, así como los instrumentos metodológicos adoptados, los enfoques conservacionista (1829 hasta 1970), el enfoque regionalista (1958-1970; resurge en 1999) y el enfoque ambiental (1974 con el ejecútese de la Ley Orgánica del Ambiente). Es oportuno destacar, que estas corrientes paradigmáticas se entrelazan, por lo que a veces resultan difusas sus fronteras temporales. Se abordó, el meta-sistema jurídico e institucional para la ordenación del territorio impuesto por Constitución de la República de 1999 y la reingeniería legal asociada a la ordenación del territorio o política territorial.

PALABRAS CLAVE: Política, desarrollo, ordenación, territorio, enfoque, Venezuela.

ABSTRACT

This research is on a temporal analysis on the ordering policy developments in Venezuela, its principles, perspectives and strategies, and methodological tools adopted, conservation approaches (1829-1970), the regional approach (1958-1970, revived in 1999) and environmental approach (1974 to write first of the Organic Environmental Law). It is appropriate to emphasize that these currents are paradigmatically intertwined, so sometimes temporary borders are fuzzy. Addressed, the meta-legal and institutional system for tax planning by the Constitution of the Republic of 1999, and the associated legal reengineering planning or regional policy.

KEY WORDS: Politics, development, management, territory, focus, Venezuela.

* Recibido: 20-01-2010.

Aceptado: 02-06-2010.

PRESENTACIÓN

Si se entiende a la política pública como, el conjunto coherente de enfoques, principios, objetivos, estrategias y planes de acción que identifican, comprenden y abordan las problemáticas de una sociedad, desde las dimensiones económicas, políticas, sociales, ambientales, geográficas, ecológicas y culturales, se puede entender porqué la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (CRBV) de 1999, en su artículo 128º, establece que la ordenación del territorio es una política de Estado transversal, para el desarrollo sustentable, que incluye la información, la consulta y la participación. Con el fin de posibilitar tales principios y criterios, se desarrollará una ley orgánica.

En Venezuela, la ordenación del territorio (OT) tiene una historia muy reciente, inicios de la década de los ochenta, y desde su origen se ha visto asociada a la planificación en sus más amplias manifestaciones: urbana, económica-social, física y, regional en el proceso de descentralización. Hoy predomina el enfoque y principio de la ordenación como política e instrumento para lograr el desarrollo sustentable, entendido en términos de política plurisectorial horizontal.

Atendiendo los principios de la CRBV, la presente investigación realizará una revisión documental de la ordenación del territorio en el plano nacional e internacional.

La autora desarrolló sus herramientas técnico-metodológicas para el análisis comparativo de la OT, su evolución y aplicación. Entre las técnicas utilizadas, escogió los métodos de presentación efectiva, a saber: mapas cognitivos, mapas parlantes, cuadros, esquemas y tablas, como se aprecia en este aparte.

ANTECEDENTES A LA ORDENACIÓN DEL TERRITORIO EN VENEZUELA

Antes del surgimiento de la política de ordenación del territorio, Venezuela experimenta, al igual que el resto de los países latinoamericanos, diversos enfoques de planificación (figura 1), tanto sectorial como plurisectorial, que han y siguen incidiendo sobre el territorio. En tal sentido, se destacan la planificación regional, la urbana, la económica, la ambiental y la urbanística, que evolucionaron progresivamente hasta llegar a la ordenación territorial o política territorial (Massiris, 2002).

ENFOQUES EN LA ORDENACIÓN DEL TERRITORIO EN VENEZUELA

EL ENFOQUE CONSERVACIONISTA DE LA ORDENACIÓN DEL TERRITORIO

Este enfoque surge con las disposiciones conservacionistas del Libertador entre 1825 y 1829, como lo evidencian los decretos de conservación del buen uso de las aguas, Chuquisaca, 19 de diciembre de 1825 y de protección y mejor aprovechamiento de la riqueza forestal de la nación, Guayaquil, 31 de julio de 1829. Posteriormente, con la promulgación de la Ley de Bosques en 1910, se introducen nuevamente criterios y controles administrativos, a través de diferentes modalidades autorizadoras, tendentes a limitar el uso, goce y disposición de los recursos naturales, restricciones que se profundizan en las sucesivas leyes especiales de Montes y Aguas de 1919 y 1921 (Colonnello y Salas, 2003.)

Pero hay que acotar, que es en 1958, mediante el documento Caracas en tres niveles, emerge por primera vez, la ordenación del territorio, bajo el enfoque conservacionista y de áreas protegidas (Arangú, Rodríguez y Villamizar, s.f.).

En 1966, se promulga la Ley Forestal de Suelos y Aguas, que declara de utilidad pública los parques nacionales (PN), monumentos naturales (MN), zonas protectoras (ZP), reservas de regiones vírgenes (RRV) y reservas forestales (RF).

En 1970, se publica la Ley de Protección a la Fauna Silvestre, y con ello, se declaran tres nuevos tipos de áreas protegidas: reservas, refugios y santuarios de fauna silvestre.

Como puede apreciarse durante el siglo XIX y hasta la década de los setenta del siglo XX, Venezuela emplea el enfoque conservacionista y fragmentado de la política territorial u ordenación del territorio, asociada a “la protección de los recursos naturales como bienes de capital o como valores éticos; es a partir de 1974, con la promulgación de la Ley Orgánica del Ambiente, cuando emerge el enfoque ambiental en la legislación venezolana” (Ríos, 2004).

LA REGIONALIZACIÓN PARA IMPULSAR EL DESARROLLO EN VENEZUELA

Las teorías del desarrollo regional, fraguadas en las postrimerías de los años cuarenta y, fundamentalmente, en los cincuenta, se basan en los postulados del Estado céntrico. En consecuencia, la construcción de las regiones como enfoque de planificación estuvo soportada en la búsqueda de un impacto del Estado centralizador en el territorio, acto que se vinculó a la utilización de las herramientas de planificación para intentar coordinar el desarrollo socioeconómico en los territorios así designados (Mascareño, 2006).

Para Ramírez (2002), la regionalización, desde sus inicios en 1958 hasta la década de los ochenta, se implementó en dos direcciones simultáneas y complementarias; la primera, a través de los proyectos ministeriales, promulgación de decretos presidenciales y las orientaciones de planes nacionales, y la segunda, la creación de corporaciones encargadas de promover todo lo relativo al prometido desarrollo socioeconómico regional.

Para Brewer-Carías e Izquierdo (1977; pp. 12-13) la regionalización ha sido una estrategia de modernización societal, concebida como una política para:

Acelerar el desarrollo integral y armónico, mediante la ordenación regional de las actividades de la Administración Pública en sus tres niveles: nacionales, estadales y municipales. Además, busca establecer la participación de los Estados y Municipalidades en el proceso de desarrollo nacional, lograr una mayor eficacia de las acciones nacionales a nivel regional promoviendo la descentralización y atenuando los inconvenientes del carácter centralista del Estado en Venezuela.

Igualmente, sostienen estos autores que, el aludido decreto de regionalización administrativa se dictó sin que se tuviera claro cuáles eran los objetivos que se buscaban con el proceso, sobre todo desde el punto de vista administrativo.

La política de regionalización desde la década de los sesenta (administraciones Betancourt-Leoni), se centró hacia las regiones más deprimidas del país, e impulsó el desarrollo de las tesis predominantes sobre el aprovechamiento de las riquezas naturales y la sustitución de importaciones. Así, se planteó el aprovechamiento de los recursos del hierro y de la bauxita, abundantes en la región de Guayana, y la generación de energía eléctrica mediante el aprovechamiento del enorme potencial del río Caroní. En esta dirección, se creó la Corporación Venezolana de Guayana, mediante el Decreto Nº 430 del 29 de diciembre de 1960, como un Instituto Autónomo adscrito al Despacho del Presidente de la República, para desarrollar, en esa región de importancia estratégica nacional por sus recursos hidroeléctricos, de hierro, bauxita y oro, proyectos industriales y de hidroelectricidad de gran importancia nacional.

Pocos años después, mediante el Decreto Nº 675 del 4 de diciembre de 1964, se creó la Corporación Venezolana de los Andes, instituto autónomo adscrito a la Presidencia de la República, para promover el desarrollo de la región andina conformada por cuatro estados: Táchira, Mérida, Trujillo y Barinas, y algunos municipios de los estados Portuguesa y Barinas, con potencial hidroeléctrico, tierras con potencial agrícola y ubicación geoestratégica para el desarrollo de proyectos industriales fronterizos. En ese mismo año, surge la Fundación para el Desarrollo de la Región Nor-Occidental que incluía en su ámbito a los estados Falcón, Lara y Yaracuy. Surge una Comisión para el Desarrollo del Sur de Venezuela por iniciativa del entonces Ministerio de Obras Públicas, 3 de julio de 1969 (CORPOANDES, 2005).

Más tarde se creó la Corporación de Desarrollo del Estado Zulia sobre la base de una iniciativa estadal previa (Ley del 9 de julio de 1969), y la Corporación de Desarrollo de la Región Nor-Oriental creada por Ley del 8 de septiembre de 1970, que abarcaba los estados Anzoátegui, Monagas, Nueva Esparta y Sucre. Algunas de estas experiencias fueron exitosas y otras no tanto, las exitosas, como CORPOANDES y CORPOZULIA, ya que comenzaron con mucho entusiasmo, gran apoyo de la población y un efectivo respaldo político de las élites estadales y del Poder Central (González, s.f.).

Creados los entes regionales, fue necesario homogenizar sus funciones y darle coherencia a su papel dentro de la estrategia de planificación del desarrollo regional. Esto lo asume la Comisión de Administración Pública a partir de 1969. Se dictaron los instrumentos jurídicos necesarios y se crearon los mecanismos de coordinación: los Comités Regionales de Coordinación, los Consejos Regionales de Desarrollo y los Consejos Regionales de las Corporaciones de Desarrollo Regional. Cada Comité Regional de Coordinación estaba integrado por los gobernadores de los estados que integraban la región, los jefes de las unidades de los entes nacionales en la región, los presidentes de la corporación regional, y los entes municipales y privados que invite el secretario del comité ejecutivo. Estos comités nunca se instalaron.

En cuanto a la adecuación, a las corporaciones regionales se las dotó de responsabilidades en cuanto a estudios, planificación, ejecución de proyectos de desarrollo y promoción de iniciativas de desarrollo públicas y privadas. En estas materias no hay duda de que cumplieron un papel relevante. Sin estadísticas ni estudios básicos, las corporaciones asumieron esa responsabilidad, además de impulsar programas y proyectos específicos de desarrollo. Ejemplos exitosos: el desarrollo hidroeléctrico de Guayana y el aprovechamiento de los ríos andinos para la generación de electricidad, el programa valles altos de desarrollo agrícola, los programas de desarrollo azucarero de la Región Centro Occidental, el aprovechamiento del carbón en el Zulia, la creación de zonas Industriales, entre otros.

En 1968, bajo la administración de Rafael Caldera, se dicta el Decreto Nº 72, sobre Regionalización Administrativa, en el que se creaba un nivel intermedio entre los poderes nacionales y las entidades federales, formado por las regiones administrativas. Estas regiones, cuyo número se fijó originalmente en ocho, y que después se aumentarían a nueve, englobaban varios estados, excepto en el caso de la región zuliana, donde coincidía un estado con una región (Brewer e Izquierdo, 1977).

Se preveía que los organismos nacionales con dependencias regionalizadas, debían adaptarse a las regiones definidas en el Decreto, y que en ese ámbito se efectuaría la coordinación entre las entidades federales y el Ejecutivo Nacional, con lo cual se aprovecharían las ventajas de la economía de escala y se economizarían recursos. En cada región se establecerían órganos de planificación, de concertación y de promoción, estos últimos a cargo de las corporaciones regionales de desarrollo, las cuales se crearían en las regiones que aún no las tenían.

Al tiempo que se produciría un proceso de desconcentración administrativa del nivel nacional hacia las regiones a lo interno de los entes nacionales, se generaría un proceso de “concentración participativa” de los estados y municipios hacia las regiones que facilitaría la asociación voluntaria de los entes locales y provinciales con el nivel intermedio a los efectos de la planificación del desarrollo y la ejecución concertada de proyectos. El documento de la Comisión de Administración Pública asentaba que habría que reasignar competencias a los entes que estén en capacidad de cumplirlas, mediante el desarrollo del artículo 137º de la Constitución de 1961 que señalaba textualmente lo siguiente: “(…) el Congreso, por el voto de las dos terceras partes de los miembros de cada Cámara, podrá atribuir a los Estados o a los Municipios determinadas materias de competencia nacional, a fin de promover la descentralización administrativa” (Rangel, 2003)

Para González (s.f.) las bases para la regionalización fueron fundamentalmente la necesidad de lograr una nueva y mejor distribución geográfica de las funciones públicas, facilitar la coordinación y la planificación de las entidades públicas, uniformar las distintas zonas o administraciones regionales de los ministerios, institutos autónomos y empresas del Estado, y coordinar con los estados y municipios el proceso de planificación del desarrollo.

En el tabla 1 se aprecia la evolución de la política regional en Venezuela, la política territorial de regionalización y su espacialización territorial.

El proceso de regionalización por decretos y la creación de corporaciones, conformaron la estrategia metodológica venezolana para impulsar el desarrollismo propuesto por la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), funcionó mientras el Estado pudo satisfacer las apetencias de las élites sociales y de los poderes políticoeconómicos con base en la renta fiscal proveniente de la industria petrolera, mientras la dinámica del capitalismo mundial giró en torno a modelos económicos proteccionistas. Pero, cuando se agudizaron los síntomas del agotamiento del modelo estatista, industrialista y rentista, desde mediados de la década de los setenta, agravados por la corrupción y la fluctuación de los precios internacionales del petróleo, la estrategia, como parte teórica e ideológica del modelo, también entró en crisis y se hizo insostenible, al punto que no hubo más decretos de regionalización y las corporaciones comenzaron a desaparecer (Brewer e Izquierdo 1977; Mascareño, 2003; Rangel, 2003; Moncayo, 2006 y FAO, 2006).

Frente a una administración y un Estado centralizado a nivel nacional, la primera política territorial para una gestión regional fue la definición misma de las Regiones, se toma como principio a la planificación y ejecución de políticas de desarrollo económico-social y urbana, se establecen para ello regiones económicas que se integraban dentro del sistema nacional de planificación, como ámbitos para la regionalización del plan y la planificación del desarrollo nacional, a tal efecto, se crearon ocho regiones de Coordinación y Planificación (ORCOPLAN), adscritas a CORDIPLAN, con funciones planificadoras, promotoras y asesoras, este proceso regional implicó también un proceso de descentralización funcional de carácter económico (MPPPD, 2008).

Dentro de este enfoque regional, el Estado instrumentó un conjunto de políticas públicas sectoriales, entre las que cabe destacar: ámbito urbano-regional, desestimular el crecimiento del área metropolitana de Caracas y zonas adyacentes, así como modificar la distribución de la población; la promoción y consolidación de centros regionales (Maracaibo, Barquisimeto, Barcelona-Puerto La Cruz y Ciudad Guayana) y de ciudades intermedias (Maturín, El Tigre, San José de Guanipa, Valla de la Pascua, Calabozo y Barinas); se estimuló el desarrollo del Eje Orinoco-Apure. En el ámbito agrícola, se establecen como objetivos mejorar el hábitat del campo, a través de rehabilitación, consolidación y construcción de obras públicas de electrificación, sistemas de riego, obras de drenaje, infraestructura de pesca, vialidad agrícola, sanidad animal y vegetal, plan de catastro, y fortalecimiento institucional al sector, cabe mencionar el Programa PITSA.

Como conclusión a los enfoques de los autores arriba citados, se puede establecer que el proceso regionalizador en Venezuela buscó:

• las orientaciones de planes nacionales,

• la creación de corporaciones encargadas de promover todo lo relativo al prometido desarrollo socioeconómico regional.

A partir de 2000 se aprobó el Plan Nacional de Desarrollo Regional, 2001-2007 (PNDR, 2001-2007), resurge la concepción regionalista en la política territorial en Venezuela, con la puesta en marcha de planes, programas o proyectos inspirados en el enfoque de polos y ejes de desarrollo (Barrios, 2001), La política territorial actual, se concreta en el PNDR (2001), donde se aprecia el resurgimiento de la política del desarrollo polarizado, esta vez bajo la adopción de la estrategia de descentralización desconcentrada; en cuanto a la dimensión económica, se privilegiará las actividades productivas de acuerdo a la vocación y el potencial propios de cada región (el mismo enfoque del V, VII y VIII Plan de la Nación); se trata también de promover el desarrollo integrado de una serie de sectores dinamizadores que sirvan como fuerzas desconcentradoras, y en su dimensión territorial, está fundada en la definición de unos ejes de desarrollo y del sistema de ciudades que debe articularlos y polarizar el crecimiento de la población; se establece que el desarrollo de redes de infraestructuras de comunicación contribuye a generar las condiciones favorables para la inversión privada y que a la vez los ponga en relación entre sí y con el resto del país.

Los cinco ejes de desconcentración a desarrollarse son: el eje Occidental Maracaibo-Guasdualito, el eje Oriental Margarita-Ciudad Guayana y el eje Orinoco-Apure, el eje Norte Llanero, el eje Norte Costero, y el sistema de ciudades que debe cumplir el objetivo de articulador y polarizar el crecimiento de la población y las redes de infraestructura contribuirán a generar las condiciones favorables para la articulación, inversión y conectividad territorial (PNDR 2001-2007). Posteriormente y bajo el mismo enfoque, se promulga un nuevo plan, Líneas Generales del Plan de Desarrollo Económico y Social de la Nación 2007-2013 (LGPDESN 2007-2013), que contempla además de las fachadas de desarrollo otros instrumentos de planificación:

• Las fachadas de desarrollo e integración: Caribe, Andina, Atlántica y Sur (áreas transfronterizas, de alta dinámica regional).

• Zonas económicas sustentables (ZEDES): región-programa con sentido de unidad territorial, inferior a la nación pero superior a las instancias locales y estadales (figura 2), que funcionan como áreas de tratamiento diferenciado en función de objetivos territoriales perseguidos en el Plan. Entre los que cabe destacar: fomento, impulso y reactivación de las actividades agrícolas, turísticas e industriales; rescate y mejora de la infraestructura de apoyo a la producción (sistemas de riego, vialidad, centros de atención al productor, instalación de pequeñas agroindustrias), financiamiento a los rubros bandera, capacitación del recurso humano en materia de agricultura, turismo e industria, establecimiento de la población en áreas fronterizas e insulares. Se seleccionaron nueve espacios nacionales que reunieron estás características: Barlovento (estado Miranda); Sur de Aragua-Norte de Guárico (Estados Aragua y Guárico); Sur del Lago de Maracaibo (estados Mérida, Táchira y Zulia); Maripa-La Tigrera-Guarataro (estado Bolívar); Puente Páez-Puerto Nutrias (estados Barinas y Portuguesa); Mesa de Guanipa (estado Anzoátegui); Sur Cojedes-Portuguesa (estados Cojedes y Portuguesa); Dependencias Federales y Guajira Venezolana (estado Zulia).

• Proyecto País (Sistema de Aldeas Rurales Auto-organizadas Sustentables) Saraos: El Proyecto “Pueblos Agroindustriales Sostenibles/ PAIS”, es uno de los dos programas del Plan Zamora, cuya objetivo está basado en alcanzar el desarrollo rural integrado (DRI) de Venezuela. El proyecto se formula como instrumento de la política de descentralización desconcentrada del territorio, para apoyar los tres ejes de desconcentración (Eje Occidental, Eje Oriental y Eje Orinoco-Apure); se organiza a través de dos conjuntos articulados de aspectos: Asentamientos (Sistema de Asociaciones Rurales Auto-organizadas-SARAO) y producción de tres tipos de rubros agroindustriales (rubros bandera, rubros estratégicos y rubros complementarios).

El proyecto PAIS-SARAO expresión concreta de una visión de espacio organizado para la participación auto gestionada de diferentes actores, creando una nueva forma de relacionarse en la cadena de la producción agroindustrial, con el fin último de mejorar su calidad de vida (figuras 3 y 4) .

• Núcleos de desarrollo endógeno (NUDE): política fundamentada en un modelo productivo intermedio que articule la acción de las comunidades organizadas en unidades productivas con los agentes dinamizadores para conformar núcleos de desarrollo endógeno adecuadamente ubicados en el territorio. La política de desarrollo endógeno tiene una gestión descentralizada que se hace operativa a través de las organizaciones intermediarias que prestan servicios reales y financieros a las empresas y organizaciones. No se trata de facilitar fondos a las empresas, sino de dotar a los sistemas productivos de los servicios que las empresas demandan para mejorar su competitividad en los mercados y a la sociedad con los medios que favorezcan una mejor calidad de vida.

• Polos de Desarrollo Agrarios Socialistas: nuevo modelo endógeno de producción y de relaciones interinstitucionales, liderados por los Ministerios del Poder Popular para la Planificación y Desarrollo y Agricultura y Tierras, con el fin de sentar las bases de un sistema de producción, transformación y circulación de bienes y servicios dirigidos a satisfacer las necesidades humanas, socialmente justo en sus relaciones de producción e intercambio, económicamente viable, ecológicamente sustentable y respetuoso de la identidad cultural (socialismo agrario). A tal efecto, se define a los Polos Agrarios Socialistas como: Espacios geográficos y sociopolíticos, estratégicamente definidos con potencialidades y vocación agroproductiva conformados por la articulación de Fondos Zamoranos, Núcleos de Desarrollo Endógeno, Centros Técnicos Productivos Socialistas, Unidades Socialistas de Producción, Redes de Innovación Productiva y Comunidades Rurales o Indígenas (INIA, 2007; p. 6).

• Distritos productivos: nueva iniciativa de la política territorial, surgida en 2008, la que procura organizar la unidad mínima de gestión socioeconómica en el territorio nacional.

ENFOQUE AMBIENTAL

Con la promulgación de la Ley Orgánica del Ambiente (LOA) en 1976, se instaura en Venezuela el verdadero derecho ambiental. Para dar viabilidad al enfoque ambiental, se realiza una reingeniería institucional a través de: la creación de instituciones especializadas; la elaboración de estudios jurídicos sobre el tema; y la aparición de una variedad de leyes, decretos, resoluciones y ordenanzas coherentes con un objetivo único y por último, la sensibilización la colectividad hacia los problemas del entorno (De los Ríos, 2004; p. 4).

A los efectos de esta Ley, la conservación, defensa y mejoramiento ambiental comprende: la ordenación territorial y planificación de los procesos de urbanización; la industrialización, poblamiento y desconcentración económica y el aprovechamiento racional de los suelos, aguas, flora, fauna, fuentes energéticas y demás recursos naturales, continentales y marinos, en función de los valores del ambiente; la creación, protección, conservación y mejoramiento de parques nacionales, reservas forestales, monumentos naturales, zonas protectoras, reservas de regiones vírgenes, cuencas hidrográficas, reservas nacionales hidráulicas; la creación de los refugios, santuarios y reservas de faunas silvestres, parques de recreación a campo abierto o de uso intensivo, áreas verdes en centros urbanos o de cualesquiera otros espacios sujetos a un régimen especial en beneficio del equilibrio ecológico y del bienestar colectivo; la orientación de los procesos educativos y culturales, la coordinación de la administración pública.

Es oportuno señalar que antes de la década de los setenta, la gestión ambiental en Venezuela se hacía de manera parcial, sobre asuntos específicos y dispersos en diversos ministerios: Agricultura y Cría (MAC), Sanidad y Asistencia Social (MSAS) y Obras Públicas (MOP). De igual forma, se habían promulgado diversas leyes en la materia: Ley de Bosques de 1910, Ley Forestal de Suelos y Aguas de 1965, Ley de Protección a la Fauna Silvestre de 1970, entre otras (Martínez, 1978, Gabaldón, 1984; UCAB, 1987, citado por Siso, 2003; p. 3).

La Ley Orgánica de la Administración Central de 1976, crea al Ministerio del Ambiente y le otorga la función rectora en ambiente y ordenación del territorio, así como competencias concurrentes con otros organismos del Estado. El Ministerio del Ambiente, nació por la necesidad de darle coherencia a las políticas ambientales propuestas por el Ejecutivo, creándose en tal sentido, un brazo ejecutor, un organismo con rango ministerial, el cual pudiese centralizar y ejecutar los adelantos logrados en materia legislativa con la Ley Orgánica del Ambiente. Entre las funciones más destacadas se tienen: la planificación y la realización de los planes para el fomento de la calidad de vida y el ambiente, la protección de los suelos, aguas, bosques, y la conservación y defensa de la flora, fauna, así como de los parques nacionales (artículo 36).

Posteriormente, el 22 de marzo se decretó y publicó en Gaceta Oficial el Reglamento Orgánico del Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales Renovables (1977), por medio del cual, se estructuró su organigrama y se establecieron las competencias de las direcciones; el 1º de abril arrancó oficialmente el nuevo órgano rector de la política ambiental en Venezuela, con las 15 áreas prioritarias que serían atendidas (Sisco, 2003): prevención y control de incendios de vegetación. 2. recolección y disposición final de las basuras y otros desechos sólidos. 3. manejo del recurso bosque, control de talas y deforestaciones, manejo de los recursos fauna silvestre y fauna acuática continental. 4. conservación de cuencas. 5. ordenación de la ocupación del territorio nacional. 6. control de la contaminación atmosférica en las ciudades más Importantes y áreas de desarrollo industrial. 7. administración integral de los recursos hidráulicos. 8. control de la polución de las aguas, plantas de tratamiento de aguas servidas. 9. acueductos regionales. 10. prevención y defensa contra Inundaciones. 11. proyectos hidráulicos de saneamiento y desarrollo integral. 12. parques nacionales y de recreación a campo abierto de uso intensivo. 13. educación ambiental y participación ciudadana. 14. desarrollo profesional y capacitación técnica en materia del ambiente y 15 desarrollo de la normativa legal en material ambiental.

Gabaldón en 1984 sostuvo que el “Despacho del Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales, debió llamarse Ministerio del Ambiente solamente, pues dicho término es integral, pero los vaivenes del proceso legislativo y la preocupación de los congresantes por el mal estado de conservación en que se encontraban los recursos naturales del país, condujeron al título finalmente adoptado” (Sisco, 2004).

Es oportuno destacar, que en la Gaceta Oficial No. 5.833 del 22 de diciembre de 2006, se deroga la LOA y entra en vigencia una nueva la Ley Orgánica del Ambiente. Esta Ley tiene por objeto establecer las disposiciones y desarrollar los principios rectores para la gestión del ambiente en el marco del desarrollo sustentable como derecho y deber fundamental del Estado y de la sociedad, para contribuir a la seguridad del Estado y al logro del máximo bienestar de la población y al sostenimiento del planeta en interés de la humanidad.

El 11 de agosto de 1983, se promulga la Ley Orgánica para la Ordenación del Territorio (Gaceta Oficial N° 3.238). A los efectos de esta Ley, se entiende por ordenación territorial:

(...) la regulación y promoción de la localización de los asentamientos urbanos, de las actividades económicas y sociales de la población, así como el desarrollo físico-espacial, con el fin de lograr una mejor armonía entre el mayor bienestar de la población, la optimización de la explotación y usos de los recursos materiales y la protección y valoración del medio ambiente como objetivos fundamentales del desarrollo integral (LOOT. Artículo 2º).

En este mismo contexto, se expresa que este instrumento regirá el proceso de ordenación del territorio en concordancia con la estrategia de desarrollo económico y social a largo plazo de la Nación.

La LOOT, estima que la ordenación del territorio incluye la definición de los mejores usos de los espacios de acuerdo a sus capacidades, el establecimiento de criterios prospectivos y de los principios que orienten los procesos de urbanización, industrialización, desconcentración económica y de asentamientos humanos; la mejor distribución de la riqueza en pro de los sectores y regiones de menores ingresos y a las localidades menos favorecidas; el desarrollo agrícola y el ordenamiento rural integrado; la definición de los corredores viales y las grandes redes de transporte, la protección del ambiente, y la conservación y racional aprovechamiento de las aguas, los suelos, el subsuelo, los recursos forestales y demás recursos naturales renovables y no renovables, la descentralización y desconcentración administrativa regional en la búsqueda de la participación de las regiones, de los Estados y Municipios en las tareas del desarrollo nacional y fomento de iniciativas públicas y privadas que estimulen la participación ciudadana en los problemas relacionados con la ordenación del territorio y la regionalización.

En el artículo 15 de esta Ley se institucionaliza y definen las Áreas Bajo Régimen de Administración Especial (ABRAE, tabla 2), definiéndosele como las áreas del territorio nacional que están sometidas a un régimen especial de manejo conforme a las leyes que involucre esta categoría.

Posteriormente, por el Decreto N° 6.070, se promulga en la Gaceta Oficial N° 38.946 de fecha 5 de junio de 2008, la Ley de Bosques y Gestión Forestal. El objeto del presente Decreto con rango, valor y fuerza de Ley es establecer los principios y normas para la conservación y uso sustentable de los bosques y demás componentes del patrimonio forestal, en beneficio de las generaciones actuales y futuras, atendiendo al interés social, ambiental y económico de la Nación (De los Ríos, 2004).

En 1987, se promulga en la Gaceta Oficial N° 33.868, la Ley Orgánica de Ordenación Urbanística como sistema integrado de la LOOT, por lo que se convierte este instrumento, en parte del proceso de ordenación del territorio. Los planes de ordenación urbanística, representan la concreción espacial urbana del plan nacional de ordenación del territorio y del plan regional de ordenación del territorio correspondiente, según las previsiones de la legislación de la materia hayan sido aprobados; y se adoptarán dentro de los respectivos perímetros urbanos determinados conforme se indica en el artículo 52º de la presente Ley orgánica de ordenación urbanística (Brewer e Izquierdo, 1977).

Posteriormente, en la década de los noventa (1992) se promulga la Ley Penal del Ambiente, cuyo objetivo es tipificar como delitos los hechos que violan las disposiciones relativas a la conservación, defensa y mejoramiento del ambiente, y establece las sanciones penales correspondientes. Entre las penas, están las sanciones a las personas naturales, que serán principales y accesorias. Las principales son prisión, arresto, multa y trabajos comunitarios; las accesorias, se aplicarán a juicio del tribunal, entre las que destacan: la inhabilitación para el ejercicio de funciones o empleos públicos; inhabilitación para el ejercicio de la profesión, arte o industria; la obligación de destruir, neutralizar o tratar las sustancias, materiales, instrumentos u objetos fabricados, importados u ofrecidos en ventas, entre otras; además contempla medidas precautelativas, de restitución y reparación a que haya lugar (De Los Ríos, 2004).

La Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, establece en su artículo 128º que la ordenación del territorio es una política de Estado, y proceso de planificación, atenderá a las realidades geográficas, ecológicas, poblacionales, sociales y culturales. Los ciudadanos tienen la obligación y el derecho de proteger y mantener el ambiente en beneficio de sí mismo y del mundo futuro, precepto que lo enmarca en el desarrollo sostenible (CRBV, Artículos 128º y 127º). El Artículo 129º señala la obligatoriedad de realizar estudios de impacto ambiental y socioeconómico para prevenir, mitigar y corregir actividades susceptibles de dañar el ambiente y el Artículo 178º establece las competencias del poder local en materia de ordenación del territorio, ordenación urbanística y gestión ambiental.

En la Gaceta Oficial N° 55.71 del 18 de mayo de 2005, se aprueba la reforma parcial a la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario; la ley tiene por objeto establecer las bases del desarrollo rural integral y sustentable. Entendido éste como el medio fundamental para el desarrollo humano y crecimiento económico del sector agrario dentro de una justa distribución de la riqueza y una planificación estratégica, democrática y participativa, eliminando el latifundio como sistema contrario a la justicia, al interés general y a la paz social en el campo, asegurando la biodiversidad, la seguridad agroalimentaria y la vigencia efectiva de los derechos de protección ambiental y agroalimentario de la presente y futuras generaciones.

Con base en la Ley Orgánica del Poder Municipal (LOPM), promulgada en la Gaceta Oficial N° 38.204 del 08-06-05, se establece que:

El Municipio constituye la unidad política primaria de la organización nacional de la República, goza de personalidad jurídica y ejerce sus competencias de manera autónoma, conforme a la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y la ley. Sus actuaciones incorporarán la participación ciudadana de manera efectiva, suficiente y oportuna, en la definición y ejecución de la gestión pública y en el control y evaluación de sus resultados (Artículo 2).

El Art. 184 de la LOPM se contempla que:

La ley creará mecanismos abiertos y flexibles para que los Estados y los Municipios descentralicen y transfieran a las comunidades y grupos vecinales organizados los servicios que éstos gestionen previa demostración de su capacidad para prestarlos (De los Ríos, 2002).

Igualmente se argumenta en el artículo 168º de conformidad a lo pautado por la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (CRBV), que los municipios “constituyen la unidad política primaria de la organización nacional” (De los Ríos, 2002).

En cuanto a las competencias de los municipios se clasifican en cuatro: las que les son propias, las concurrentes con el poder nacional, las descentralizadas y las delegadas (Artículo 55º). En este marco, se citarán las competencias que tiene el municipio en materia de ordenación del territorio:

• La ordenación territorial y urbanística; el servicio de catastro; el patrimonio histórico; la vivienda de interés social; el turismo local; las plazas, parques y jardines; los balnearios y demás sitios de recreación; la arquitectura civil; la nomenclatura y el ornato público.

• La vialidad urbana, la circulación y ordenación del tránsito de vehículos y personas en las vías municipales y los servicios de transporte público urbano.

• La protección del ambiente y la cooperación en el saneamiento ambiental; la protección civil y de bomberos; y el aseo urbano y domiciliario, incluidos los servicios de limpieza, recolección y tratamiento de residuos.

• La salubridad y la atención primaria en salud; la educación preescolar; los servicios de prevención y protección, vigilancia.

• Los servicios de agua potable, electricidad y gas doméstico; de alumbrado público, alcantarillado, canalización y disposición de aguas servidas; de mataderos, cementerios, servicios funerarios, de abastecimiento y mercados.

En 2001, se promulga la Ley Orgánica de Planificación (LOP) publicada en la Gaceta Oficial 5.554, por la cual se instituyen las bases y lineamientos para la construcción, la viabilidad, el perfeccionamiento, y la organización de la planificación en los diferentes niveles territoriales de gobierno (gobierno central, estadal y municipal), el fortalecimiento de los mecanismos de consulta y participación democrática. En este mismo contexto, se entiende por planificación la tecnología permanente, ininterrumpida y reiterada del Estado y la sociedad, destinadas a lograr su cambio estructural de acuerdo a los lineamientos de la Carta Magna de 1999 (Artículos 1º y 2º de la LOP, 2001). Según consta en el Título III, el Sistema de Planificación está conformado por: el Presidente de la República, el Ministerio de Planificación y Desarrollo, el Gabinete Ministerial, las instancias Regionales, Estadales y Municipales, el Consejo de Planificación y Coordinación de Políticas Públicas y el Consejo Local de Planificación Pública. Para concluir, se presenta a través de la figura 5 y la tabla 3, una síntesis del sistema de ordenación del territorio en Venezuela, y los instrumentos jurídicos.

Ver acrónimos

Acrónimos de la figura 5

CRVB= Constitución de la República Bolivariana de Venezuela

LOOT= Ley Orgánica de Ordenación del Territorio

LOOU= Ley Orgánica de Ordenación Urbanística

POU = Plan de Ordenación Urbanístico (POU)

PDUL = Plan Especial de Desarrollo Urbano Local

PNOT = Plan Nacional de Ordenación del Territorio

PROT= Plan Regional de Ordenación del Territorio

PEOT= Plan Estadal de Ordenación del Territorio

LOA= Ley Orgánica del Ambiente

LOPPM= Ley Orgánica del Poder Público Municipal

LOPCI= Ley Orgánica de Pueblos y Comunidades Indígenas

LOSFP= Ley Orgánica del Sistema Financiero Público

POAN= Plan Operativo AnualSituado= Situado Constitucional

LAE= Ley de Asignaciones Especiales

FIDES= Fondo Intergubernamental para la Descentralización

FONDEN= Fondo de Desarrollo Nacional

LOP= Ley Orgánica de Planificación

LGPESN= Líneas Generales del Plan Económico y Social de la Nación

(LGPESN); PNDR= Plan Nacional de Desarrollo Regional

LCEPCPP= Ley de los Consejos Estadales de Planificación y Coordinación de Políticas Públicas

LCLPP=Ley de los Consejos Locales de Planificación Pública (LCLPP).

El proceso de ordenación del territorio está regulado en Venezuela por un conjunto de leyes de carácter orgánico que, incluso, representan una limitación legal a las actuaciones sobre la propiedad privada, al libre juego de las fuerzas del mercado y a la afectación de recursos naturales, aspectos que no entran en consideración en la planificación regional del desarrollo. Se destacan, en este sentido, la planificación regional, el urbanismo, la planificación económica y la ambiental, las cuales evolucionaron paulatinamente hacia la ordenación del territorio (Tabla 4).

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