Los consejos comunales en Venezuela: ¿Democracia participativa o delegativa?

 Alberto Lovera

Sociólogo (UCAB) M.Sc. en Planificación del Desarrollo. Mención: Ciencia y Tecnología (CENDES-UCV), Especialista en Asentamientos Humanos (CEPAL-Universidad de Chile), Candidato a Doctor del Doctorado de Arquitectura, UCV. Profesor-Investigador del Instituto de Desarrollo Experimental de la Construcción (IDEC), Facultad de Arquitectura y Urbanismo (FAU), Universidad Central de Venezuela (UCV). Integrante de la Cátedra Simón Bolívar de Ciencia y Tecnología (Fundación Venezolana de Promoción a la Investigación, FVPI) 2005-2006. Programa de Promoción al Investigador (PPI) Nivel IV (FVPI). Líneas de investigación: investigación urbana, sociología de la ciencia, la tecnología y la educación superior. alberto.lovera@gmail.com

Resumen

El presente texto analiza cómo ha ido variando la manera de concebir los consejos comunales y otras formas de participación impulsadas desde el Estado a partir de 1999 en Venezuela, y cómo mecanismos de confluencia de la democracia representativa y participativa han ido derivando en mecanismos que antes que estimular la participación ciudadana puede conducir a su negación al someterla a un esquema que conduce a una democracia delegativa con escasa autonomía de las organizaciones sociales.

Palabras claves: democracia participativa, democracia delegativa, consejos comunales, Venezuela.

The Commune Councils in Venezuela: Participatory or Delegative Democracy? 

Abstract 

This text discusses how the way of conceiving the Commune Councils and other forms of participation stimulated by the State in Venezuela since 1999 has varied, and how mechanisms apparently designed to make representative and participatory democracy compatible, have become mechanisms which, rather than encouraging citizen participation, have restricted it, effectively encouraging a sort of delegative democracy with little autonomy for social organizations. 

Key Words: Participative Democracy, Delegative Democracy, Commune Councils, Venezuela

Explosión participativa

Venezuela, como otros países latinoamericanos, ha vivido una explosión participativa que ha impactado los sistemas políticos y la presión de las demandas ciudadanas sobre el funcionamiento de nuestras sociedades.

Este proceso no es reciente, es más bien el producto de un largo camino de luchas y rediseños institucionales para atender a demandas insatisfechas de la población, a la vez que a las limitaciones que la democracia representativa a secas para hacer posible que aquellas demandas tengan capacidad de hacerse presentes e incidir en la conducción de la sociedad y la política (Cf. Restrepo, 2001; López/Lander, 2006; García-Guadilla, 2002).

La participación ciudadana, presionada desde la base o transferida desde el Estado, supone una redistribución de poder (Cf. Cunill, 1991), forma parte de las demandas y luchas por democratizar nuestras sociedades y nuestros Estados, no sólo desde la perspectiva política e institucional, sino también en lo económico y social.

En los nuevos ensayos democráticos hay una tensión entre representación y participación que no es fácil conjugar, pero que requieren de vasos comunicantes. La democracia participativa debe ser concebida como un enriquecimiento de la democracia representativa, no como su antagonista. La vieja polémica entre democracia directa y democracia representativa como antinómicas puede hallar un punto de encuentro. Una no necesariamente niega a la otra. Hay que construir su punto de intersección donde cada una de sus facetas contribuya a mejorar la calidad de la democracia.

En lo que sigue se analiza cómo ha ido variando la manera de concebir los consejos comunales y otras formas de participación impulsadas desde el Estado a partir de 1999, y cómo mecanismos de confluencia de la democracia representativa y participativa han ido derivando en mecanismos que antes que  estimular la participación ciudadana puede conducir a una negación de la misma al someterla a un esquema que la convierte en rehén del poder central.

No entramos a considerar aquí el largo proceso que con muchos antecedentes ha conducido a la catalización de la participación ciudadana  y de los procesos socio-políticos que lo explican, que hemos abordado en otra ocasión (Cf. Lovera, 2008) y que han sido estudiado por diferentes analistas (Cf., entre otros: García-Guadilla, 2002, 2006, 2007; López, 2005, 2008; Arenas/Gómez, 2006).

Aquí lo que queremos destacar es cómo se ha desdibujado un interesante esquema de confluencia de democracia representativa y participativa que,  dada la orientación que le ha dado el gobierno de Chávez a los consejos comunales, tiende a convertirlos más que en una expresión de la democracia participativa en punto de apoyo de una democracia delegativa, donde los consejos comunales son concebidos como un engranaje del Estado, recortando su autonomía como organizaciones sociales.

Democracia representativa y participativa: la Constitución de 1999

Tras el triunfo electoral de Hugo Chávez en 1998, se activó la convocatoria de la Asamblea Nacional Constituyente, que en breve plazo (cuatro meses de los seis previstos) aprobó una nueva Constitución, que fue ratificada mediante un referéndum popular.

La democracia participativa fue el emblema de la nueva Constitución. La Constitución de 1999, rebautizada como Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (CRBV), representó un avance en términos de garantías de derechos civiles, sociales y políticos, aunque enfatizó el presidencialismo, el centralismo y un fuero especial para los militares.

Se mantiene como principio el carácter federal y descentralizado del Estado venezolano y se establecen una serie de previsiones para ello, como el Consejo Federal de Gobierno, como “órgano encargado de la planificación y coordinación de políticas y acciones para el desarrollo del proceso de descentralización y transferencia de competencias del Poder Nacional a los Estados y Municipios. Estará presidido por el Vicepresidente Ejecutivo o Vicepresidenta Ejecutiva e integrado por los Ministros o Ministras, los gobernadores o gobernadoras, un alcalde o alcaldesa por cada Estado y representantes de la sociedad organizada”, (CRBV, art.185). De dicho organismo dependería el Fondo de Compensación Interterritorial, destinado al financiamiento de inversiones públicas para promover el desarrollo equilibrado de las regiones, la cooperación y complementación de las políticas e iniciativas de desarrollo de las distintas entidades públicas territoriales, y a apoyar especialmente la dotación de obras y servicios esenciales en las regiones y comunidades de menor desarrollo relativo (CRBV, art.185).

Sin embargo, en paralelo se establecen otras normas que más bien van en sentido contrario, de recentralización: restricción de la autonomía de los estados y municipios al ser regulada por ley nacional; la eliminación del Senado y la creación de un parlamento nacional unicameral; interferencias a la autonomía municipal; eliminación de competencias exclusivas de las entidades federales; vulneración del situado constitucional, principal fuente de ingresos territoriales (Cf. Mascareño, 2007).

Donde sí se avanza es en el establecimiento de mecanismos de participación popular, sin por ello abandonar los mecanismos de la democracia representativa. En efecto, la Constitución establece en sus principios fundamentales: “El gobierno de la República Bolivariana de Venezuela y de las entidades políticas que la componen es y será siempre democrático, participativo, electivo, descentralizado, alternativo, pluralista y de mandatos revocables” (CRBV, art. 6).

El texto constitucional señala un conjunto de modalidades de la dimensión participativa de la democracia: “son medios de participación y protagonismo del pueblo en ejercicio de su soberanía, en lo político: la elección de cargos públicos, el referendo, la consulta popular, la revocatoria del mandato, la iniciativa legislativa, constitucional y constituyente, el cabildo abierto y la asamblea de ciudadanos y ciudadanas cuyas decisiones serán de carácter vinculante, entre otros; y en lo social y económico: las instancias de atención ciudadana, la autogestión, la cogestión, las cooperativas en todas sus formas incluyendo las de carácter financiero, las cajas de ahorro, la empresa comunitaria y demás formas asociativas guiadas por los valores de la mutua cooperación y solidaridad” (CRBV, art.70).

Entre estas modalidades de participación se encuentran: los Consejos Estatales de Planificación Pública, los Consejos Locales de Planificación, así como la posibilidad de transferencia de competencias de los municipios a las comunidades organizadas, que demuestren su capacidad para ejercerlas.

En el caso de los Consejos Estatales de Planificación y Coordinación de Políticas Públicas, se establece un mecanismo que abre la posibilidad de articulación de los niveles de gobierno estadal y municipal y sus comunidades organizadas con el gobierno nacional. Bajo los mismos principios, pero a nivel local para la articulación de los municipios, parroquias y comunidad organizada, se establece la creación de los Consejos Locales de Planificación Pública. Sobre la composición y funciones de ambos consejos nos referiremos más adelante.

Como se señaló anteriormente, la Constitución (art. 184) prevé que la legislación establezca mecanismos “abiertos y flexibles para que estados y municipios descentralicen y transfieran a las comunidades y grupos organizados los servicios que éstos gestionen previa demostración de su capacidad de prestarlos, promoviendo: 1) La transferencia de servicios en materia de salud, educación, vivienda, deporte, cultura, programas sociales, ambiente, mantenimiento de áreas industriales, mantenimiento y conservación de áreas urbanas, prevención y protección vecinal, construcción de obras y prestación de servicios públicos. A tal efecto, podrán establecer convenios cuyos contenidos estarán orientados por los principios de interdependencia, coordinación, cooperación y corresponsabilidad; 2) La participación de las comunidades y de ciudadanos o ciudadanas, a través de las asociaciones vecinales y organizaciones no gubernamentales, en la formulación de propuestas de inversión ante las autoridades estadales y municipales encargadas de la elaboración de los respectivos planes de inversión, así como en la ejecución, evaluación y control de obras, programas sociales y servicios públicos en su jurisdicción; 3) La participación en los procesos económicos estimulando las expresiones de la economía social, tales como cooperativas, cajas de ahorro, mutuales y otras formas asociativas; 4) La participación de los trabajadores y trabajadoras y comunidades en la gestión de las empresas públicas mediante mecanismos autogestionarios y cogestionarios; 5) La creación de organizaciones, cooperativas y empresas comunales de servicios, como fuentes generadoras de empleo y de bienestar social, propendiendo a su permanencia mediante el diseño de políticas en las cuales aquellas tengan participación; 6) La creación de nuevos sujetos de descentralización a nivel de las parroquias, las comunidades, los barrios y las vecindades a los fines de garantizar el principio de la corresponsabilidad en la gestión pública de los gobiernos locales y estadales y desarrollar procesos autogestionarios y cogestionarios en la administración y control de los servicios públicos estadales y municipales; 7) La participación de las comunidades en actividades de acercamiento a los establecimientos penales y de vinculación de éstos con la población.

Avances en participación, retrocesos en descentralización

Pasado el tiempo que media entre 1999 y el 2008, puede considerarse que ha habido avances en el ámbito de los mecanismos participativos, no sólo por efecto de la legislación aprobada vía leyes y decretos, sino por una activación de la movilización y organización ciudadana, tanto de quienes apoyan al gobierno como de quienes se oponen a él.

Algunas organizaciones sociales son la continuidad de instrumentos organizativos de vieja data, otros estimulados por la nueva situación política del país, en algunos casos llenando el vacío dejado por la menor gravitación de los partidos políticos, dada la crisis del sistema de partidos. Debe tenerse presente que tanto en los sectores populares como en los sectores medios desde la década de los 70 del siglo xx hubo un crecimiento organizativo de base residencial, en unos casos con escasa autonomía de los partidos políticos que lo estimularon, en otros casos con mayor independencia de las estructuras partidistas. Todo lo cual sembró una corriente organizativa que reivindicó la autonomía frente al Estado y de los partidos políticos. Aparte de las organizaciones de existencia itinerante, aunque tienden a reproducirse una y otra vez, producto de demandas por la situación que acompañan la creación y crecimiento de las barriadas populares (luchas contra el desalojo, de demanda de dotación de servicios, etc.). Otras de mayor permanencia asociadas a una acción de orden urbano, ambiental, cultural y deportivo. Igualmente, se produjeron en algunas ciudades redes de coordinación y de intercambio de experiencias entre organizaciones barriales. Algo similar también se operó en organizaciones ciudadanas de clase media, algunas de las cuales combinaron demandas de mejoramiento de la calidad de la vida en la ciudad con reivindicaciones asociadas a una mayor injerencia en los gobiernos locales, ampliación de la democracia y la participación.

En otros casos, organizaciones nuevas, no todas originadas a partir del gobierno de Chávez, como las Mesas Técnicas de Agua o los Comités de Salud, que surgieron al calor de la movilización y organización ciudadana que acompañó el proceso de descentralización de estados y municipios, especialmente en gobiernos locales de izquierda, otras se han recreado en la nueva coyuntura (Cf. Arconada, 1996; 2005). Se trata de organizaciones que permiten la articulación de las demandas y la atención de necesidades con organismos del Estado.

De igual manera, se han creado organizaciones que son producto de iniciativas del Estado para atender demandas ciudadanas, particularmente en los sectores populares. Tal es el caso de los Comité de Tierras Urbanas, que se contemplaron y crearon a partir del decreto para la regularización de la tenencia de la tierra en los barrios populares, después convertido en ley. Como se sabe para operar estos mecanismos el Estado requiere de un interlocutor en la comunidad, y por tanto se crean los Comités de Tierras Urbanas, elegidos por la comunidad para estas tareas específicas. Su grado de autonomía ha sido variable, dado su dual relación, con los organismos del Estado y con la comunidad. En unos casos han sido objeto de intentos de cooptación de dirigentes afectos al gobierno por encima de los líderes históricos de la comunidad, en otros casos han logrado ejercer su autonomía e incluso generar mecanismos de coordinación con otros comités de otras localidades. Versiones diferentes de su desempeño la podemos encontrar en textos que han recogido su experiencia (Cf. Antillano, 2005; García-Guadilla, 2006).

También encontramos organizaciones estimuladas desde la cúpula del poder, que han tenido distintas trayectorias y duración variable, como los llamados círculos bolivarianos, el Frente Francisco de Miranda o las Unidades de Batalla Endógena, que al estar signadas por una actividad paraestatal (en ciertos casos y períodos financiadas por el gobierno), y muchas veces con una ambigüedad en su perfil entre extensiones del o de los partidos de gobierno en su acción electoral, en general han tendido a menguar, sin desaparecer por completo, ante la creación de otras organizaciones similares.

Ante esta situación, las expresiones organizativas de participación popular han tenido una evolución que, según algunos, en los últimos años (los que corren desde la hegemonía chavista), “se han desplazado de organizaciones que asumen intereses abstractos y universales, a formas de organización en torno de intereses inmediatos y específicos (…) han prosperado sobre todo formas de organización que responden a demandas y objetivos específicos (mesas de agua, comités de salud, cooperativas, CTU), mientras declinan viejas formas de organización relacionadas con intereses difusos e indeterminados, como los círculos bolivarianos y los Consejos Locales de Participación” (Antillano, 2005).

Más allá del grado de autonomía o subordinación al Estado que tienen tanto las organizaciones de vieja data como las estimuladas desde el ámbito gubernamental y de expresiones nuevas, no hay duda de que el tejido organizativo de la sociedad venezolana ha progresado. En unos casos, por el estímulo estatal, en otros por iniciativa de las propias comunidades. La gran interrogante es si lograrán ser una expresión autónoma de las demandas de las comunidades o si esta autonomía será recortada por una relación subordinada y asimétrica entre las organizaciones sociales y el Estado.

Decíamos que en los años que corren de este inicio de siglo, los mecanismos participativos han encontrado terreno fértil, a pesar de las amenazas a su autonomía. No ha sucedido lo mismo con otra dimensión de la democracia participativa como complemento de los mecanismos de representación. La descentralización ha retrocedido. Pruebas de ello: el Consejo Federal de Gobierno no se ha puesto en operación; los instrumentos fiscales (Fondo de Compensación Inter-territorial, Ley de Hacienda Estatal), que preveía la Constitución no se han aprobado por resistencias del Ejecutivo a los mismos; no hay avance sino retroceso en materia de transferencia de competencias del gobierno central a los estados y municipios; se ha operado un represamiento de los recursos de los estados y municipios a nivel central; la participación de los estados y municipios en el presupuesto nacional ha retrocedido (de 29% en 1998 ha pasado a 17% en el 2006); se ha instaurado un régimen de transferencia de recursos con decisión centralizada, sin mediación de estados y municipios (Cf. Mascareño, 2007).

Ante la descentralización, el gobierno desde sus inicios ha planteado sus dudas o su oposición, alimentadas por su concepción centralista-militarista de mando único, desconociendo que tal proceso surgió como una demanda democratizadora de la sociedad que se fue imponiendo en la agenda política, resistida por los sectores dominantes hasta donde pudieron, la aceptaron como mecanismo de amortiguación de la conflictividad política, como ha sugerido algunos (Contreras, 2003), pero eso no cancelaba su dinámica democratizadora del poder. Algunos la pensaron utilizar para hacer prevalecer la visión tecnocrática de la misma, pero, dada la variedad de fuerzas políticas y sociales que la pusieron en práctica, no pudieron evitar que su corriente democrática también se manifestara y se sembrara en la sociedad venezolana, impulsando muchas innovaciones de las cuales gobiernos locales y comunidades se apropiaron.

Cuando triunfó el gobierno de Chávez, se propuso un modelo de “descentralización desconcentrada”, basado en un plan de inversiones centralizado, tratando de revertir un patrón secular de concentración de población y actividades en un segmento del territorio, una forma de voluntarismo antiurbano que se ha mostrado infructuoso frente a inercias históricas de localización de actividades y población, con las excepciones del caso. Suponía, adicionalmente, desplazar a las gobernaciones de estado y a las alcaldías para sustituirlas por otros organismos más dependientes del poder central. Una y otra vez se ha insistido en el asunto. Detrás de ello hay una concepción que desconfía de la descentralización porque el elenco en el poder es centralista, aunque en sus bases de apoyo hay una cultura descentralizadora de la corriente democrática, lo cual le genera tensiones, como han mostrado las indagaciones sobre este asunto realizada desde distintas ópticas (Cf. Contreras, 2003; Mascareño, 2007).

Esta paradoja entre los avances del vector de la participación y la involución de lo correspondiente a la descentralización refleja las contradicciones entre la concepción democrática de los cambios (que reúne participación y descentralización, y los instrumentos de democracia representativa), frente a una versión autoritaria de quienes creen que desde la cúpula se puede determinar lo que es conveniente para la sociedad, y donde lo dominante no es la democracia participativa sino la democracia delegativa, que deja en manos del líder las decisiones estratégicas.

Los Consejos Estatales y Consejos Locales de Planificación

Basado en lo establecido en la Constitución y en la Ley Orgánica de Planificación, se dictaron la Ley de los Consejos Estatales de Planificación y Coordinación de Políticas Públicas (Lcepcp) y la Ley de los Consejos Locales de Planificación Pública (Lclpp), aprobadas por la Asamblea Nacional en los años 2002 y 2006, respectivamente. Su concepción es interesante como mecanismo de articulación de la democracia representativa y participativa, y a su vez también de articulación de los niveles regionales y locales de gobierno y las comunidades organizadas.

En el caso de los Consejos Estatales, están concebidos, según la Ley Orgánica de Planificación (LOP), aprobada mediante Decreto-Ley en el año 2001 (dentro del paquete de leyes producto de la habilitación que otorgó la Asamblea Nacional al Presidente de la República para dictar leyes en una serie de materias), como un organismo para “asegurar la coordinación y participación social en la elaboración y seguimiento del Plan Estatal de Desarrollo, así como de los programas y acciones que se ejecuten en el estado (…) (LOP, art. 25). Estas características fueron ratificadas en el momento de dictar la ley respectiva (Lcepcpp).

En la Ley de los Consejos Estatales, se les otorga a los mismos el papel de órgano rector de la planificación en cada estado; la de discutir, aprobar y modificar el Plan de Desarrollo Estatal y otras asociadas. Por su composición, atiende a articular los organismos de gobierno estadal con las comunidades organizadas. En efecto, está integrado por el gobernador (a), los alcaldes (as) de los municipios que formen parte del estado, los directores (as) estatales de los ministerios que tengan asiento en el estado, una representación de la Asamblea Nacional (de diputados de la entidad); una representación del Consejo Legislativo Estadal; una representación de los concejales de los municipios del estado; una representación de la comunidad organizada de ámbito estatal (empresariales, sindicales, campesinas, de defensa del ambiente y del patrimonio histórico cultural, vecinales), un representante de las comunidades y pueblos indígenas, donde los hubiere.

Como se ha indicado, esta composición del Consejo Estatal de Planificación facilita la articulación de los funcionarios de los distintos niveles de gobierno regional y las comunidades de ese nivel, así como la comunicación y coordinación con los niveles de planificación y de gobierno central y de los municipios.

Una situación similar la encontramos en la Ley de los Consejos Locales de Planificación Pública (Lclpp), que define a dichos Consejos como “el órgano encargado de la planificación integral del gobierno local (…) con el propósito de lograr la integración de las comunidades organizadas y grupos vecinales mediante la participación y el protagonismo dentro de una política general de Estado, descentralización y desconcentración de competencias y recursos (…). Cada Consejo Local de Planificación Pública, promoverá y orientará una tipología de municipio atendiendo a las condiciones de población, nivel de progreso económico, capacidad para generar ingresos fiscales propios, situación geográfica, elementos históricos, culturales y otros factores relevantes. En todo caso, el Consejo Local de Planificación Pública responderá a la naturaleza propia del municipio” (Lclpp, art. 2).

Dichos Consejos estarán integrados por: un presidente (a), quien será el alcalde o alcaldesa; los concejales y concejalas del municipio; los presidentes (as) de las juntas parroquiales; el o los representantes de organizaciones vecinales de las parroquias, el o los representantes por sectores, de las organizaciones de la sociedad organizada y el o los representantes de las comunidades indígenas, donde los hubiere. Los representantes de organizaciones sociales son electos por las asambleas de ciudadanos de su comunidad (Lclpp, arts. 3 y 4).

Las funciones de estos Consejos Locales son variadas entre ellas se destacan: recopilar, procesar y priorizar las propuestas de las comunidades organizadas; impulsar, orientar y presentar dentro del Plan Municipal de Desarrollo las políticas de inversión del presupuesto municipal; controlar y vigilar el Plan Municipal de Desarrollo; impulsar y planificar la transferencia de competencias y recursos del municipio hacia la comunidad organizada; colaborar en la elaboración de planes locales de desarrollo urbano; ejercer contraloría social sobre planes y proyectos, etc. (Lclpp, art. 5).

En esta ley aparecen también las figuras de Consejos Parroquiales y Consejos Comunales, como espacios de la sociedad civil para su participación y protagonismo en la formulación, ejecución, control y evaluación de las políticas públicas y para impulsar propuestas de la comunidad organizada ante el Consejo Local de Planificación Pública (Lclpp, art. 8).

Igualmente se establece que todo proyecto presentado al CLPP deberá ser aprobado previamente por la comunidad respectiva en asamblea. Lo mismo para el presupuesto consolidado de inversión municipal.

Estas estructuras permitían una articulación interesante entre los mecanismos de la democracia representativa y los referidos a la participación ciudadana, garantizando que las decisiones en el nivel local municipal y parroquial estuvieran refrendadas por la comunidad organizada.

Producto de la formalización de estos mecanismos de articulación representativos y participativos en muchos lugares de la geografía nacional empezaron a surgir y a operar los Consejos Locales de Planificación, aunque no en todos los municipios. También en algunas comunidades se crearon consejos parroquiales y consejos comunales. Como es obvio estas innovaciones llevan tiempo en sembrarse y florecer, hay un proceso de aprendizaje que es necesario respetar para que puedan desarrollar todas sus potencialidades. La articulación de los gobiernos locales con las demandas de sus comunidades se va gestando en un proceso de tensiones, hasta lograr que las comunidades sean parte del gobierno local, pero a la vez que puedan ejercer su autonomía sin hacerse apéndice del gobierno local ni que sustituyan los diferentes planos que requiere esta relación compleja.

Una de las virtudes de esta ley, además de poner en práctica los principios constitucionales de articulación entre democracia representativa y participativa, es que deja amplio espacio para que los Consejos Locales sean sensibles a la diversidad de los municipios y las comunidades. Con frecuencia un intento de homogenización excesiva puede empobrecer las potencialidades de estos mecanismos.

Sin embargo, a sólo cuatro años de su creación, se dicta una legislación que pudo ser complementaria, pero terminó recortando este espacio de articulación. En 2006, se dicta la Ley de los Consejos Comunales (LCC), que más adelante comentaremos, que deroga precisamente el artículo de la Ley de los Consejos Locales de Planificación Pública, que establecía: “El Consejo Local de Planificación Pública promoverá la Red de consejos parroquiales y comunales en cada uno de los espacios de la sociedad civil que, en general, respondan a la naturaleza del municipio cuya función será convertirse en el centro principal de la participación y protagonismo del pueblo en la formulación, ejecución, control y evaluación de las políticas públicas, así como viabilizar ideas y propuestas para que la comunidad organizada las presente ante el Consejo Local de Planificación Pública. Una vez aprobadas sus propuestas y convertidas en proyectos, los miembros de los consejos parroquiales y comunales podrán realizar el seguimiento, control y evaluación respectivo (Lclpp, art. 8). Como se verá, con la derogación de ese artículo se produce un cambio sustancial que interrumpe los canales de comunicación y relación entre los gobiernos locales (municipios) y sus comunidades, con el poder central, para sustituirlo por un mecanismo que se salta el nivel municipal para establecer una relación directa, sin intermediarios, entre los niveles micro-sociales (los consejos comunales) con el Ejecutivo Nacional, más exactamente con la Presidencia de la República.

Lo que puede parecer una virtud no lo es. Los niveles intermedios del poder son necesarios para realizar la compatibilización de las demandas de los pobladores de los micro-espacios con los de unidades poblacionales agregadas, y con las de las aglomeraciones mayores. Lo que parece conveniente para un vecindario, no lo es necesariamente para un barrio o para un centro urbano. Ello, aparte de que no se puede desconocer que así como hay problemas tienen su escala adecuada de atención en el vecindario otros los tienen en el barrio, otros en la ciudad, y otros más a escala metropolitana (Cf. Vallmitjana etal., 1993). Lo contrario es someter a los asentamientos humanos a una dinámica que se ocupa de la racionalidad de las acciones en lo local, desconociendo sus efectos en otras escalas, que puede significar un deterioro de la calidad de vida para todos.

Los consejos comunales

Los consejos comunales, que ya estaban establecidos en la Ley de los Consejos Locales de Planificación, adquirieron otro carácter a partir de una legislación especial que los acotó: la Ley de los Consejos Comunales (LCC), aprobada por la Asamblea Nacional en abril de 2006.

Esta ley define los consejos comunales como “instancias de participación, articulación e integración entre las diversas organizaciones comunitarias, grupos sociales y los ciudadanos y ciudadanas, que permiten al pueblo organizado ejercer directamente la gestión de las políticas públicas y proyectos orientados a responder a las necesidades y aspiraciones de las comunidades en la construcción de una sociedad de equidad y justicia social” (LCC, art. 2).

Esta ley establece una serie de parámetros para la organización de los Consejos Comunales (CC) (Cf. LCC, art. 4): Comunidad como: conglomerado social de familias, ciudadanas y ciudadanos que habitan en un área geográfica determinada, que comparten una historia e intereses comunes, se conocen y relacionan entre sí, usan los mismos servicios públicos y comparten necesidades y potencialidades similares: económicas, sociales, urbanísticas y de otra índole; Área geográfica de la comunidad: territorio que ocupan las y los habitantes de la comunidad, cuyos límites geográficos se establecen en Asamblea de Ciudadanos y Ciudadanas dentro de los cuales funcionará el CC. Esa área geográfica será decidida por dicha Asamblea de acuerdo con las particularidades de cada comunidad; Base poblacional de la comunidad: se asumen como referencias los criterios técnicos y sociológicos que señalan que las comunidades se agrupan en familias, entre 200 y 400 en el área urbana y a partir de 20 familias en el área rural y a partir de 10 familias en las comunidades indígenas. Esa base poblacional será decidida por la Asamblea de Ciudadanas y Ciudadanos; Asamblea de ciudadanos y ciudadanas: instancia primaria para el ejercicio del poder, la participación y el protagonismo popular, cuyas decisiones son de carácter vinculante para el CC respectivo; Comité de trabajo del CC: Colectivo o grupo de personas organizadas para ejercer funciones específicas, atender necesidades y desarrollar potencialidades de cada comunidad; Áreas de Trabajo: responden a las particularidades y los problemas más relevantes de la comunidad. Dependerán de la realidad de cada comunidad; Organizaciones Comunitarias: organizaciones existentes o que pueden existir en las comunidades, agrupan a un conjunto de ciudadanos (as) en base a objetivos e intereses comunes (comités de tierra, de salud, mesas técnicas de agua, grupos culturales, clubes deportivos, puntos de encuentro y organizaciones de mujeres, sindicatos y organizaciones de trabajadores (as), organizaciones juveniles o estudiantiles, asociaciones civiles, cooperativas, etc.); Vocero o vocera: persona electa en Asamblea de ciudadanos y ciudadanas para cada comité de trabajo; Banco Comunal: forma de organización y gestión económico-financiera de los recursos de los CC.

La integración de los CC está concebida de la siguiente manera (arts. 6 al 11): la Asamblea de Ciudadanos y Ciudadanas (habitantes de la comunidad mayores de 15 años), es la máxima instancia de decisión. Allí, aparte de aprobar los estatutos y el acta constitutiva, el Plan de Desarrollo de Comunidad y los proyectos; ejerce la contraloría social, además de elegir los integrantes de la Comisión Promotora, de la Comisión Electoral, del órgano ejecutivo, de contraloría social y del Banco Comunal; tiene potestades de revocación del mandato de los mismos y otras funciones asociadas a la operación del CC.

A diferencia de los Consejos Locales de Planificación Pública y la libertad que se dejaba en la anterior legislación a los Consejos Parroquiales y Comunales, en este caso, hay una nueva figura que establecen una Comisión Nacional Presidencial del Poder Popular, designada por el Presidente de la República que, además de orientar, coordinar y evaluar el desarrollo de los CC a nivel nacional, regional y local, y que cuenta con comisiones presidenciales a esos mismos niveles, todas ellas previa aprobación del Presidente de la República, tiene la potestad de legitimar, regularizar y adecuar los CC a las disposiciones de la Ley.

Adicionalmente, se establece que los CC recibirán recursos transferidos por el poder central, los estados y los municipios, de otros fondos nacionales, de los provenientes de la administración de los servicios públicos que le sean transferidos, los generados por su propia actividad y de donaciones.

Se crea, igualmente, un Fondo Nacional de los CC, adscrito al Ministerio de Finanzas, cuya directiva es designada por el Presidente en Consejo de Ministros(as), para financiar proyectos comunitarios, sociales y productivos, presentados por la Comisión Nacional Presidencial del Poder Popular, a ser transferidos a las unidades financieras creadas por los CC.

Lo que deriva de esta legislación es que hay una relación directa de la Presidencia de la República con los CC, o visto desde otra óptica, una dependencia de los CC a la cúpula del poder ejecutivo. La Comisión Presidencial tiene potestad para reconocerlos (o no). Ella transfiere recursos sin mediación de los gobiernos regionales y municipales.

Los CC ejercen en paralelo varias funciones que pueden llegar a ser contradictorias: son instancias de agregación y procesamiento de las demandas de la comunidad; integran (o intentan hacerlo) diversas expresiones organizativas de la población en el microespacio geográfico (200 a 400 familias), algunas de las cuales pueden rebasar ese ámbito, ejercen funciones administrativas y de gestión de proyectos aprobados por la comunidad (siempre que cuenten con la asignación de los recursos transferidos para ello), y además, ejercen contraloría social sobre los mismos y otras actividades estatales.

El mecanismo establecido de transferencia de recursos, que dependen de la Comisión Presidencial establece una dependencia frente a sus criterios y es absolutamente asimétrica respecto al poder de los CC y los organismos del poder central y de la Presidencia de la República.

Adicionalmente, el que para poder acceder a los recursos del Estado haya que contar con un CC, previamente legitimado por el poder central, puede generar una proliferación de CC sin que reflejen un genuino proceso de organización popular, sino el estímulo a crear organizaciones poco sembradas en la comunidad, pero con las formalidades para acceder a ingentes recursos estatales. Hay antecedentes de este tipo de comportamiento en la sociedad venezolana cuando se decidió canalizar a través de asociaciones de vecinos la transferencia de recursos para ciertas actividades y proliferaron artificialmente. Más recientemente, algo similar sucedió con el estímulo a las cooperativas que dio origen a las llamadas “cooperativas de maletín”, creadas con el sólo objeto de obtener los recursos que se les transferían, distorsionando su objetivo productivo y social.

También hay que considerar que así como ciertas actividades pueden ser transferidas para su ejecución a las comunidades, en otros casos, puede ser contraproducente al someter a las organizaciones populares a tareas que rebasan su capacidad, y que deben ser ejecutadas por los gobiernos nacional, regional o municipal, o bajo su regulación y la vigilancia de las comunidades por entes privados o cooperativos con la estructura y experiencia necesaria para ello.

Igualmente, es necesario definir con claridad los roles que le corresponden a los diferentes niveles de gobierno (nacional, estadal, municipal, e, incluso parroquial) en la atención de las necesidades de la población, no vaya a ser que en nombre de la participación se esté descargando sobre la comunidades las responsabilidades que le corresponden al Estado, directamente o mediante otras organizaciones de la producción y los servicios.

Esta legislación de los CC puede conducir a acciones absolutamente desarticuladas de las necesidades colectivas por su visión atomística, que disocia entre proyectos nacionales y proyectos locales, desconociendo la necesaria articulación de los niveles intermedios que ni desde el centralismo ni desde el localismo se pueden atender.

No deberíamos pasar por alto el intento que hay detrás de esta ley de integrar en una sola instancia las diferentes expresiones organizativas de la localidad donde funcionan los CC, como si burocráticamente se pudiera borrar la historia de organizaciones sociales que hacen vida en las comunidades. Esto hay que asociarlo a la pretensión de estatizar y homogenizar el tejido organizativo, poniendo en peligro sus expresiones autónomas, y a la presión de convertir a los CC en una expresión exclusiva de los sectores afectos políticamente al Presidente, lo que desnaturalizaría su carácter de expresión de la diversidad de pensamiento en el movimiento social.

Estas orientaciones de la ley de CC, si se juntan con las tendencias centralistas que han prosperado, una de cuyas muestras es el Decreto Ley de la Comisión Nacional de Planificación Central, dictado en 2007, una oda la centralismo burocrático, nos muestran que las tendencias democratizadoras pueden estar en peligro, porque lo que se presenta como mecanismos de participación y ejercicio de poder en las comunidades, puede verse anulado por la asimetría entre un poder central de inmensas atribuciones y un ejercicio menguado de las comunidades, que dependen cada vez más de la venia de la Presidencia de la República.

Los consejos comunales en la práctica

Los consejos comunales existen con fisonomías variables. Ya conocemos sus características formales según la ley que los regula. Pero eso no es todo. En la realidad hay variaciones, según los protagonistas que los llevan adelante. Unos son expresión de la diversidad de las expresiones organizativas de la comunidad, con su variedad de demandas y la diversidad de los grupos humanos que se expresan en ellos; otros simulan que lo son, pero se conciben como una correa de transmisión entre el poder central y las comunidades, sesgados por una dependencia del primero. De allí sus potencialidades y peligros, como han puesto en evidencia las primeras exploraciones sobre el asunto (Cf. García-Guadilla, 2007; López, 2008).

Los consejos comunales (y otros de su misma naturaleza) pueden expresar y canalizar las demandas y necesidades de la comunidad que representan, pero están sometidas a una relación de subordinación a los organismos del poder central de los cuales depende que le asignen competencias y recursos para emprender sus proyectos.

Simultáneamente, no está claro cuál es su papel como demandantes, ejecutores y actores de la contraloría social. Esos roles están mezclados e indefinidos. La democracia a la vez representativa y participativa requiere de la clarificación del papel que en cada momento ejerce cada actor. La ambigüedad de los mismos no permite que el Estado ejerza sus responsabilidades y que el pueblo organizado haga lo que le corresponda en el terreno de la contraloría social.

El poder central, regional y municipal y la democracia participativa

Este esquema que supone que las microdemandas llegan al gobierno central sin mediaciones es sumamente peligroso. Tanto desde el punto de vista social como desde el político e institucional.

Las demandas y necesidades que se expresan en los espacios fragmentarios de la ciudad y la sociedad, aunque legítimas, no son necesariamente conscientes de su impacto en el conjunto, llámese parroquia, municipio, ciudad, región o del país como un todo. De allí el valor de los niveles intermedios de gobierno y gestión para articularlas. Este esquema puede ser muy útil para establecer una relación de dependencia (y hasta de atención) entre el poder central y su figura máxima, el Presidente, con las demandas que se dan en esos espacios de pequeña escala, pero pueden ser muy perjudiciales para atender problemas que requieren mayor grado de agregación. Otros asuntos, la mayoría, no pueden ser atendidos sino la escala que técnico-económicamente le corresponde, por tanto en unos casos el poder central será ineficiente y en otros casos la escala local es insuficiente porque la trasciende. De modo que los diferentes niveles de gobierno son necesarios para atender necesidades y demandas a cada escala, mientras que otras sólo pueden ser respondidas por un nivel de gobierno y gestión más cercano.

Esta es una de las razones por las cuales, independientemente de sus intenciones, el nivel de gobierno más adecuado para atender un problema puede ser de escala central, regional, municipal, parroquial o de la propia comunidad. Lo que es seguro es que solo desde el poder central no se pueden atender todos los nudos problemáticos, algunos porque requieren otras instancia de gobierno y participativas para dar con el núcleo del asunto y a qué nivel se puede atender.

Desde arriba y desde abajo

Se ha señalado que en el proceso político venezolano se operan dos estrategias, particularmente dentro de las fuerzas políticas que apoyan al presidente Chávez, una ‘desde arriba‘ en la cual el Estado y los partidos políticos buscan conservar el poder y servir como instrumento de cambio, y –‘desde abajo‘, activada por movimientos sociales y sectores no organizados de la población que promueven su propia agenda de transformación” (Ellner, 2006). Esta coexistencia de estrategias ha generado una y otra vez tensiones entre la concepción estatista y centralista y la concepción que trata de hacer prevalecer las demandas surgidas de la base y de los niveles intermedios de gobierno.

El intento por establecer una “geometría del poder” en la cual la cúpula presidencial se articula sin intermediarios con la base popular, antes que significar un avance democrático, puede representar una involución democrática, al otorgar al poder central unas atribuciones desmedidas y control de hecho sobre las organizaciones de base, haciendo perder las conquistas democráticas que la descentralización y la autonomía de las organizaciones sociales han significado en Venezuela.

Hay señales de que las organizaciones de base están reivindicando la necesidad de su autonomía y la importancia de los niveles intermedios de gobierno. Es muy saludable que existan organizaciones en la base que se articulen con toda la pirámide del poder para hacer valer sus intereses pero, como se sabe, es necesario que haya niveles intermedios de agregación de intereses y de coordinación de políticas públicas para evitar acciones inconexas que antes que mejorar la calidad de vida de los habitantes, podrían someterlas a la pérdida de la visión de conjunto, o que en nombre de esta heterogeneidad se imponga desde arriba una concepción sin la debida deliberación de los ciudadanos.

A fin de cuentas, se trata de poder articular los mecanismos de la democracia representativa con los mecanismos participativos para evitar que el centralismo, con su carga de autoritarismo, pueda recrearse anulando lo que son conquistas democráticas, como los gobiernos regionales y locales, evitando que las unidades menores de participación sean rehenes del centralismo. El desenlace de estas tensiones no está escrito, dependerá de la fuerza que puedan articular los sectores que entienden que la democracia requiere de una red compleja de instituciones capaces de ser sensibles a la diversidad y heterogeneidad del tejido social.

El rechazo al cambio constitucional que propuso el presidente Chávez en 2007, con los agregados que con su aval le hizo la Asamblea Nacional (Presidencia de la República, 2007; Asamblea Nacional, 2007), indica que se ha desarrollado una corriente en la sociedad venezolana que reivindica la autonomía de la organizaciones ciudadanas, que no quieren ser rehenes del poder central, ni correas de transmisión de un esquema indiferenciado de presidente-Estado-partido, sino actores de un proceso social y político, donde se articulen los mecanismos representativos y participativos de la democracia. No es el lugar para extendernos en lo que el cambio constitucional propuesto (y rechazado en referéndum popular) suponía, baste decir que profundizaba las tendencias centralistas y presidencialistas, como hemos analizado en otro texto (Lovera, 2008).

Como ha insistido García-Guadilla (2006), refiriéndose a los Comités de Tierra Urbana, en la evolución de las expresiones participativas de la población estamos en presencia de “una tensión entre dos tipos de factores: aquellos que pugnan por la autonomía y aquellos a favor de la cooptación neoclientelar”. Lo mismo percibe en el caso de los consejos comunales donde según sus palabras “se libra una lucha entre constituirse en una instancia paraclientelar o ser un movimiento social” (García-Guadilla, 2006). El desenlace de este dilema no puede predecirse, pero está allí como una preocupación de organizaciones sociales y analistas (Cf. López, 2008), porque el camino que tome nos indicará si se fortalece la democracia participativa como complemento de la democracia representativa, o si por el contrario, se fortalece la democracia delegativa, donde pesa más el líder que la deliberación de los ciudadanos.

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7. República Bolivariana de Venezuela, Ley de los Consejos Comunales, Gaceta Oficial n° 5.806 (Extraordinaria), 10-04-2007

8. República Bolivariana de Venezuela, Decreto-Ley de Creación de la Comisión Central de Planificación, Gaceta Oficial n° 5.841 (Extraordinaria), 22-06-2007