De la descentralización a la “Nueva geometría del poder”

Catalina Banko

Profesora de la Escuela de Economía de la Universidad Central de Venezuela, y en los Postgrados de Teoría y Política Económica y de Historia de América Contemporánea de la misma universidad. Investigadora del Centro de Estudios Latinoamericanos Rómulo Gallegos (1988-1993). Colaboradora de revistas especializadas nacionales y extranjeras. Obras publicadas: El capital comercial en La Guaira y Caracas 1821-1848 (1990); Las luchas federalistas en Venezuela (1996), Régimen medinista e intervencionismo económico (2001), Política, crédito e institutos financieros en Venezuela 1830-1940 (2006) y Manuel Antonio Matos (2007). Ha participado en la coordinación de los libros: Costos sociales de las reformas neoliberales en América Latina (2000) y Los desafíos de la política social en América Latina (2002). catalinabanko@hotmail.com/catalinabanko@mail.com

Resumen

En el artículo se ofrece una interpretación de la dinámica política que en la actualidad se está desenvolviendo en Venezuela, partiendo del proceso de descentralización iniciado hace dos décadas, para luego examinar la evolución de esta experiencia hasta llegar al proceso de recentralización durante la gestión de Hugo Chávez Frías. Se analiza el intento de reforma de la Constitución para implantar el “socialismo del siglo xxi”, que implicaba una propuesta de reorganización territorial de acuerdo con las pautas de la “nueva geometría del poder”. Dicho proyecto fue sometido a un referendo popular el 2 de diciembre de 2007 en el que la mayoría de los votantes optaron por rechazar los cambios planteados.

Palabras clave: Venezuela, descentralización, reforma constitucional, chavismo, proyecto socialista.

From Decentralization to the “New Geometry of Power”

Abstract

The article offers an interpretation of the political dynamics developing in current Venezuelan situation, starting from the process of decentralization initiated two decades ago and then examining the evolution of this experience up coming to the process of recentralization during Hugo Chávez Frías management. Also it is an analysis of the attempt of Reform of the Constitution to implement the “socialismo del siglo XXI” (Socialism of the 21st Century), which imply an offer of territorial reorganization according to the guidelines of the “Nueva geometría del poder” (New Geometry of Power). This project was submitted to a popular referendum on December 2^nd, 2007, in which the majority of the voters chose to reject the raised changes.

Keywords: Venezuela, Decentralization, Constitutional Reform, Chavism, Socialist Project.

Introducción

A comienzos de los años 80 se inició en Venezuela una profunda discusión en torno a la redefinición de la estructura del poder público, mediante la descentralización como estrategia para afianzar la participación popular en la toma de decisiones a nivel de los estados y municipios. El objetivo consistía en propiciar, desde una perspectiva democrática, la redistribución política y administrativa de los poderes públicos en sus respectivos ámbitos territoriales. Se trataba de una respuesta ante la ineficiencia de los organismos del Estado y el progresivo deterioro de las condiciones económicas y sociales de la población. Asimismo, se creía que la ampliación de los canales democráticos podía convertirse en una vía de relegitimación de las instituciones públicas. Las primeras experiencias en esta materia se concretaron con las elecciones directas de gobernadores y alcaldes que fueron celebradas en diciembre de 1989. Sin embargo, la práctica de la descentralización no pareció satisfacer las expectativas que se habían alimentado con relación a sus repercusiones en la sociedad. A pesar del escaso tiempo transcurrido desde el inicio de su aplicación, muchos de los extravíos que habían caracterizado el modelo centralista se reprodujeron en las estructuras descentralizadas de la administración estadal y municipal.

El siglo xx se cerró en medio de una profunda crisis que era expresión del rápido proceso de desgaste de los mecanismos con los que se pretendió insuflar nuevos aires al debilitado sistema político. En este contexto, muchos venezolanos depositaron sus esperanzas en la candidatura de Hugo Chávez, figura carismática y desligada de los grupos políticos tradicionales, quien logró triunfar mayoritariamente en las elecciones de diciembre de 1998. Un año después se estaba aprobando una nueva Constitución que consagró la descentralización como uno de los ejes de la política nacional fundada en el ejercicio de la democracia participativa. Sin embargo, en corto tiempo se hizo cada vez más ostensible el retorno a las viejas prácticas del centralismo, al tiempo que se robustecía el personalismo encarnado en la figura del primer mandatario. Después de proclamar la necesidad de acelerar la marcha hacia el “socialismo del Siglo xxi”, el propio Presidente de la República propuso a mediados de 2007 una serie de reformas constitucionales que fueron aprobadas por la Asamblea Nacional, para luego ser sometidas a votación en un referendo popular. Dicho proyecto comprendía la transformación de aspectos esenciales del modelo político democrático y apuntaba a la consolidación de un régimen altamente centralizado en torno a la voluntad del Presidente de la República.

A través del presente trabajo se intenta ofrecer una interpretación de la dinámica política actual, partiendo del proceso de descentralización iniciado hace dos décadas, para luego examinar la evolución de esta experiencia hasta llegar a las acciones emprendidas durante la actual gestión presidencial, los pasos dirigidos a la re-centralización del poder y el intento de reforma de la Constitución para implantar el “socialismo del siglo xxi”, que implicaba una propuesta de reorganización territorial de acuerdo con las pautas de la “nueva geometría del poder”.

El centralismo en crisis

Uno de los rasgos más sobresalientes de la sociedad venezolana contemporánea está representado por el papel determinante adquirido por el Estado gracias a la explotación del petróleo, convertida en la fuente primordial de los ingresos fiscales. La redistribución de la renta proveniente de la industria de hidrocarburos y la gestión del gasto público alimentaron la conformación de un Estado todopoderoso que, en términos políticos, se expresó en la conformación de un sistema centralista que adquirió diversos rasgos y matices a lo largo de la primera mitad del siglo xx.

La Constitución de 1961 no introdujo modificaciones en cuanto a las atribuciones que el Ejecutivo nacional tenía para designar a los gobernadores de los estados. Por tratarse de un tema acerca del cual no existía acuerdo entre las distintas fuerzas políticas, se prefirió dejar abierta la puerta para que el propio Poder Legislativo se encargara en el futuro de proclamar la elección directa de dichas autoridades y modificar el sistema de distribución de los poderes públicos. Precisamente, el artículo 137 previó que el Congreso, mediante el voto de las dos terceras partes de los miembros de ambas cámaras (diputados y senadores), pudiera atribuir a los estados o a los municipios determinadas materias de la competencia nacional, a fin de promover la descentralización administrativa.

No habían pasado siquiera dos décadas de la vigencia de esta Constitución, cuando se comenzaron a exteriorizar signos de deterioro en la vida institucional conjuntamente con la crisis económica que afloró a fines de los años 70. Se intentó aplicar por entonces, aunque en forma desarticulada, las primeras medidas orientadas al desmontaje de algunas piezas del andamiaje estatal, propuesta que estaba inspirada en los principios de la corriente que propiciaba una mayor apertura hacia el mercado.

Sin embargo, estos esfuerzos no tuvieron resultados positivos. La profundización de los desequilibrios económicos condujo a la grave crisis cambiaria de 1983, que marcó el fin de la estabilidad monetaria en Venezuela, al tiempo que se incrementaban las tasas de pobreza y desempleo. El problema básico residía en que el Estado se había convertido en un aparato ineficiente, cargado de trabas burocráticas y tendiente al despilfarro, factores que habían contribuido al agotamiento de buena parte de los recursos destinados a programas económicos y sociales, a lo que se unía la manipulación partidaria para conquistar espacios clientelares, factores que debilitaron aún más el ya precario sistema político vigente.

En este marco, las instituciones sufrieron un franco proceso de deterioro que envolvió a los partidos políticos y, por supuesto, enturbió la credibilidad de los principales actores de la vida política. Era indispensable entonces relegitimar las instituciones públicas mediante la ampliación de los mecanismos democráticos. En este complejo escenario de crisis económica y política se extendió la preocupación por avanzar hacia la descentralización y aplicar criterios de racionalidad para la asignación de los recursos económicos (Cordiplan, 1981).

Con el fin de discutir los mecanismos más idóneos para introducir tales cambios, fue creada la Comisión Presidencial para la Reforma del Estado (Copre), por decreto del 17 de diciembre de 1984, bajo la consideración de que la sociedad venezolana estaba exigiendo la adopción de medidas que aseguraran el establecimiento de un Estado moderno, esencialmente democrático y eficiente, en el cual la participación ciudadana se pudiera constituir en un elemento efectivo en la toma de decisiones de los poderes públicos.

A pesar de la heterogénea composición de la Copre, integrada por políticos, empresarios, miembros de las Fuerzas Armadas, sindicalistas, académicos e intelectuales, se logró elaborar con relativa rapidez un proyecto de reforma del Estado como base para diseñar una estrategia de descentralización, labor que sin embargo chocó con la resistencia de algunos dirigentes políticos y estructuras partidarias que no aceptaban perder sus tradicionales posiciones de poder¹.

De las discusiones de la Copre surgió el proyecto de Reforma Integral del Estado que comprendía cambios sustanciales, siendo el más destacado el establecimiento de la elección directa, popular y secreta de los gobernadores y alcaldes. La descentralización era considerada como una de las principales estrategias orientadas a la modernización del Estado². Con relación a este último punto, Carlos Blanco (1988, 246-247) señala que la descentralización operaba como un mecanismo cuyo propósito era “redistribuir las instancias de decisión, evaluación y control de procesos”, mientras que los niveles superiores del sector público podían disponer de mayores recursos para la dirección estratégica de la sociedad en el marco de una nueva relación del Estado con los ciudadanos.

La reforma debatida en el seno de la Copre se concretó finalmente en 1988 al ser dictada la Ley sobre Elección y Remoción de los gobernadores de estado. Este importante avance en materia política tuvo lugar –y ello no fue casual– en circunstancias en que se estaba manifestando con crudeza el colapso de la economía rentista petrolera. Los desequilibrios económicos, que habían aflorado desde finales de la década anterior, se profundizaron de manera acelerada, especialmente entre 1986 y 1988, a consecuencia de la desenfrenada expansión del gasto fiscal que desató altos niveles inflacionarios, la caída de las reservas internacionales y la extraordinaria elevación del déficit fiscal.

Por un lado, desde el punto de vista económico era necesario disminuir la intervención estatal y restituir al mercado su papel como mecanismo fundamental para la asignación de los recursos y fortalecer al sector privado como agente dinámico de la economía. Por otro lado, el Estado central debía desprenderse de buena parte de sus responsabilidades mediante la redistribución de los poderes públicos en el marco de la descentralización. En otras palabras, se estaba visualizando el proceso a partir de una óptica que privilegiaba la liberalización tanto de la gestión económica y social como de la estructura político-administrativa, tendencia que era interpretada desde una perspectiva de democratización de la sociedad.

Precisamente, como ya lo indicamos, no fue casual que en el contexto de una profunda crisis económica y social se buscaran con afán alternativas frente al descrédito de las instituciones públicas. El camino que se decidió transitar fue el que ya se había abierto con la ley de elección de gobernadores.

El proceso de descentralización en marcha

El 3 de diciembre de 1989 se celebraron las primeras elecciones directas de gobernadores y alcaldes y el 20 de ese mismo mes fue promulgada la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder Público. La misma establecía los lineamientos fundamentales para promover la descentralización administrativa, delimitar competencias entre el Poder Nacional y los estados y determinar las funciones de los gobernadores en su condición de agentes del Ejecutivo Nacional. Asimismo, se estipulaban las fuentes de ingresos de los estados, la coordinación de los planes anuales de inversión y la transferencia de la prestación de servicios hacia las entidades subnacionales (Congreso, 1989).

De acuerdo con lo previsto en el artículo 190 de la Constitución vigente desde 1961, el Presidente de la República tenía la atribución de reunir en convención a todos o algunos de los gobernadores para la “mejor coordinación de los planes y labores de la administración pública”. En cambio, la ley de 1989 proclamó la institucionalización de la Convención de Gobernadores que habría de reunirse, al menos una vez al año, para concertar y evaluar el Plan Coordinado de Inversiones de cada estado, además de considerar otras materias a sugerencia tanto del Presidente como de los gobernadores (Congreso, 1989). Este nuevo papel de la Convención de Gobernadores permitió reforzar el proceso de descentralización mediante la coordinación más efectiva de los poderes públicos, con el objetivo de optimizar la eficiencia en la administración pública.

Además de la elección por votación universal, secreta y directa de alcaldes y gobernadores se pretendía ampliar la “participación y el fortalecimiento de la representación de las comunidades estadales o municipales como vía para una mayor responsabilidad y compromiso de la población hacia el Estado y sistema político” (López y Gómez, 1989, 75).

La puesta en marcha de tales reformas coincidió con una difícil etapa en la vida política nacional, especialmente durante la fase inicial del segundo período presidencial de Carlos Andrés Pérez, en medio de fuertes reacciones a la aplicación del programa de ajuste macroeconómico. En un clima poblado de tensiones se efectuó la primera elección directa de las autoridades de 20 gobernaciones y 285 alcaldías, lo que posibilitó que el mapa político del país adquiriera diversidad de colores, a diferencia de la etapa anterior en que los gobernadores de los estados solían tener la misma adscripción política del mandatario nacional de turno. En este lento proceso de articulación de las nuevas relaciones políticas y administrativas, surgieron liderazgos provinciales que alcanzarían un perfil más definido en la década siguiente (Mascareño, 2000).

Por el momento, los conflictos parecieron atenuarse y el escenario político adquirió aires de mayor liberalidad. Sin embargo, debemos subrayar que la descentralización fue promovida desde arriba como una manera de encauzar el malestar que estaba subyacente en la sociedad venezolana. No obstante, este hecho no invalida la trascendencia de las iniciativas adoptadas por la Copre y puestas en práctica desde 1989, ya que debemos calibrar tales reformas como un paso fundamental en la modernización del aparato del Estado y de la redistribución de los poderes públicos.

Mientras se encaminaban esfuerzos para garantizar el éxito de las políticas regionales, se evidenciaba que los cambios institucionales no lograban atenuar los efectos de la crisis económica y social. Graves deficiencias en las políticas sociales y servicios públicos indicaban la incapacidad de los sucesivos gobiernos para utilizar el ingreso petrolero como instrumento del desarrollo. Indudablemente que, desde el “Caracazo” en 1989 y los dos intentos de golpe de Estado, propiciados por sectores de la fuerza militar en 1992, se fue intensificando la deslegitimación del poder público que llegó a su punto culminante con la separación de Carlos Andrés Pérez del cargo presidencial en 1993³.

Durante la breve gestión de Ramón J. Velásquez, quien reemplazó a Carlos Andrés Pérez, se dio nuevo impulso a la descentralización como una vía para reducir las tensiones políticas y sociales. En 1993 fueron creados el Ministerio de Estado para la Descentralización y el Consejo Territorial de Gobierno, mecanismo permanente de relación entre el poder nacional y los poderes que residían en estados y alcaldías. Como culminación de este conjunto de reformas, se estableció el Fondo Intergubernamental para la Descentralización (Fides) con autonomía financiera, funcional y de gestión para apoyar administrativa y financieramente el proceso de descentralización, atendiendo a criterios de eficiencia, compensación interterritorial y desarrollo regional (Casanova, 1996, 12). En la fase inicial de la gestión descentralizada no fue fácil para gobernaciones y alcaldías emprender proyectos de servicios, debido a la inadecuada distribución de los recursos financieros y a la insignificante percepción de ingresos propios por parte de dichas entidades político-administrativas.

Entretanto, la situación económica continuó afrontando serios desequilibrios. A pesar de los programas de ajuste estructural que desde 1989 se habían implementado en Venezuela, el Estado continuó siendo el principal motor de la economía y relativamente escasas fueron las áreas que pasaron a manos del sector privado. La crisis financiera de 1994 y la caída de los precios del petróleo contribuyeron a agravar los desajustes económicos con la consiguiente reducción de la capacidad del Estado para dinamizar la economía mediante el gasto público.

Para evaluar la experiencia en materia de descentralización y reflexionar sobre sus alcances y limitaciones, se organizó en 1997, por iniciativa de la Asociación Gerencia y Gestión Local, una cátedra que contó con la participación de reconocidos especialistas en el tema. Para Carlos Mascareño (1998, x-xi), coordinador del evento, la “idea de vivir descentralizadamente” no había llegado a ser un elemento dominante en la “conciencia de las elites” como sí lo fue el esquema centralista. Por esta misma razón, comenzaron a circular opiniones adversas a la descentralización argumentando los peligros de la desintegración y la anarquía resultantes de dicho sistema político.

Diego Bautista Urbaneja (1998, 43-47) observaba con inquietud la difusión de ideas contrarias a la descentralización en las que se argumentaba que, al multiplicarse los centros de poder regional, podrían proliferar los mismos problemas que debía confrontar el Estado central, en cuanto a una excesiva burocratización y a las abultadas nóminas de los niveles descentralizados. Al mismo tiempo, Urbaneja alegaba que el sistema político venezolano tuvo capacidad de resistir la profunda crisis de 1992 y los dos golpes de Estado gracias a que la descentralización actuó como un mecanismo de “amortiguación” al multiplicarse “los puntos de referencia del descontento”.

En el marco de la mencionada cátedra, Ramón J. Velásquez (1998, 36) señaló que todavía no se había consolidado una mentalidad identificada con los principios de la descentralización: “No tenemos cultura política democrática, la estamos haciendo, la estamos fabricando con una sobrecarga de caudillismo”, afirmó con preocupación el ex Presidente.

En estos comentarios se observa cierto pesimismo con relación a las repercusiones de la descentralización, cuyos signos de deterioro se habían hecho visibles en un lapso tan breve. Parecía que el nuevo aparato institucional había envejecido rápidamente, al reproducir los antiguos vicios de la administración centralizada. Por otra parte, la falta de credibilidad en los partidos políticos, asociados ahora al funcionamiento de gobernaciones y alcaldías, profundizó la crisis institucional. En medio del vacío de liderazgos se fortaleció la imagen de Hugo Rafael Chávez Frías, perteneciente a las filas militares y protagonista de la intentona golpista de febrero de 1992. Junto a las expectativas que afloraron ante una figura nueva, no vinculada con los partidos políticos tradicionales, resurgió en el imaginario colectivo el ideal del “hombre fuerte”, enraizado en cierta forma en la tradición centralista venezolana, en capacidad de restaurar la confianza y encaminar a la nación en la dirección del desarrollo económico.

La Constitución de 1999 y el Estado Federal Descentralizado

En la contienda electoral de 1998, en medio del debilitamiento de los partidos políticos y del desgaste de sus principales protagonistas, se fortaleció rápidamente la candidatura de Hugo Chávez Frías. Fuerte adhesión concitó su candidatura a la presidencia, resultando electo por amplia mayoría. Diversas eran las expectativas de quienes se pronunciaron por dicho candidato: desde el anhelo de lograr una mayor democratización hasta la aspiración de combatir la corrupción mediante un gobierno enérgico y encarrilar así el extraviado rumbo de la nación.

La convocatoria a una Asamblea Constituyente para reformar la Carta Magna, vigente desde 1961, obtuvo también amplio apoyo. En el nuevo código constitucional, aprobado en diciembre de 1999, se admitió la reelección inmediata del Presidente de la República y se extendió a seis años el período de su mandato, puntos que fueron objeto de duras críticas por parte de los sectores opositores. En cuanto a la descentralización, quedó consagrada en el artículo 158 la autonomía de los estados y la elección universal, secreta y directa de los gobernadores y de los integrantes de los consejos legislativos, así como también de alcaldes y miembros de los concejos municipales. La descentralización, proclamada como “política nacional”, estaría destinada a profundizar “la democracia, acercando el poder a la población y creando las mejores condiciones, tanto para el ejercicio de la democracia como para la prestación eficaz y eficiente de los cometidos estatales”.

En el artículo 185 se estableció un órgano de carácter intergubernamental: el Consejo Federal de Gobierno, presidido por el Vicepresidente de la República e integrado por los ministros, los gobernadores, un alcalde por cada estado y por representantes de la “sociedad organizada”. Sin embargo, hasta el momento no se ha prestado atención a dicho Consejo, a pesar de su relevancia ya que del mismo depende el Fondo de Compensación Interterritorial, destinado al “financiamiento de inversiones públicas para promover el desarrollo equilibrado de las regiones, la cooperación y complementación de las políticas e iniciativas de desarrollo de las distintas entidades públicas territoriales”, según lo indica la Constitución de 1999. Asimismo, se aprobó la existencia de un sistema unicameral de la Asamblea Nacional, quedando así eliminado el Senado, que hasta la fecha había estado integrado por dos representantes de cada estado y otros dos por el Distrito Federal. En opinión de Carlos Mascareño (2005) desaparecía así la “representación territorial equitativa” y se iban acentuando las tendencias centralistas.

Aun cuando la descentralización estaba consagrada en el texto constitucional desde 1999, en el curso de la dinámica política se fueron desvirtuando algunos de los avances asentados en la Carta Magna. Progresivamente, se fue perfilando una tendencia cada vez más personalista en la conducción del proceso político, que era expresión de la gran popularidad y de los atributos carismáticos del Presidente. De sus propias decisiones devenía la legitimación de muchas medidas que eran adoptadas sin consultar a las instancias competentes, comprometiendo así el funcionamiento equilibrado de las instituciones. De esta manera, se fueron borrando las fronteras entre los poderes públicos en tanto se concentraban cada vez más atribuciones en manos del primer magistrado.

En este contexto, la descentralización comenzó a sufrir los efectos de tales desfavorables condiciones, ya que se llegó incluso a la amenaza de retener y reducir las asignaciones otorgadas a alcaldías y gobernaciones. Paralelamente, se fue construyendo un sistema de concentración de recursos destinados a programas sociales, como fueron los casos del Fondo Único Social y Plan Bolívar 2000 (Mascareño, 2005), organizados al margen de las instituciones formales preexistentes. A partir del año 2000 se inició un prolongado ciclo de altos ingresos por el incremento de los precios del petróleo, situación que favoreció la expansión del gasto público destinado, según la información oficial, hacia multiplicidad de programas sociales.

En el Plan Nacional de Desarrollo Regional 2001-2007 se planteó que la descentralización político-administrativa vigente carecía de una clara estrategia nacional, ya que se había sustentado en mecanismos de financiamiento que se distribuían en función de la población y del desarrollo económico de ciertas regiones, contribuyendo así a reforzar las tendencias concentradoras ya existentes, aun cuando no se precisaron cuáles serían los instrumentos más adecuados para corregir tales deficiencias.

La ocupación del territorio, según el Plan 2001-2007, se ejecutaría mediante una estrategia de “descentralización desconcentrada”, singular combinación de conceptos en la que no quedó definida con nitidez la dirección de la regionalización. Sin embargo, se precisó con claridad el establecimiento de ejes de desconcentración, localizados en occidente, oriente y Orinoco-Apure, conformando regiones programa con recursos provenientes del Ministerio de Planificación y Desarrollo (2001-2007, 9). En dicho plan se aprecia el retorno a la concepción centralizadora de los años 70 por medio de la reactivación de los organismos regionales de desarrollo de viejo cuño: Corpocentro, Corpovargas, Fudeco, Corpollanos, Corpozulia y Corpoandes, que estarían adscritos al Ministerio de Planificación y Desarrollo.

La tendencia centralizadora se puede visualizar también en el plano financiero a través de la baja en la participación de los ingresos de los estados y  municipios en el presupuesto nacional, que fue de 29% en 1998, descendió a 21% en 2004, a 19% en 2005 y 17% al año siguiente, representando, como lo destaca Carlos Mascareño (2007), un claro proceso de “re-centralización” mediante el manejo y “control de los recursos financieros” por parte del gobierno nacional, el cual disponía de extraordinarios ingresos fiscales gracias al elevado precio del petróleo en el mercado mundial, factor que contribuyó a fortalecer el poder del mandatario presidencial.

La “nueva geometría del poder”

A partir de 1999, el gobierno presidido por Hugo Chávez fue conquistando progresivamente múltiples espacios políticos. En las elecciones regionales de 2004, el sector oficialista obtuvo un resonante triunfo en 20 de las 22 gobernaciones. En el ámbito legislativo, desde que la oposición se abstuvo de participar en las elecciones de 2005, por alegar falta de garantías de un proceso electoral transparente, la Asamblea Nacional quedó totalmente controlada por el chavismo, influjo que se fue extendiendo hacia el Poder Judicial y otros organismos públicos.

Tras las elecciones de diciembre de 2006 y el ascenso nuevamente de Hugo Chávez a la primera magistratura, el panorama político se tornó aún más conflictivo, al proclamarse la construcción del “socialismo del siglo xxi” como la tarea prioritaria de esa gestión presidencial. Con la finalidad de acelerar la marcha hacia el socialismo, Hugo Chávez anunció la puesta en acción de “cinco motores constituyentes”. El primero estaba relacionado con la Ley Habilitante, aprobada por la Asamblea Nacional, que permitía al Ejecutivo legislar por su cuenta en diversidad de materias que hubieran sido de la natural competencia del Poder Legislativo. El segundo motor estaba dirigido hacia la reforma de la Constitución con miras a sentar las bases del modelo socialista, proyecto que sería presentado a mediados de 2007. El tercer motor, denominado Moral y Luces, se refería a la difusión de los valores socialistas a través de la educación. Modificaciones radicales en la distribución de los poderes públicos en el espacio nacional conformaron el cuarto motor, también denominado la “nueva geometría del poder”, que llevaba implícita una revisión del ordenamiento político-territorial del país. Por último, el quinto motor constituyente estaba representado por los consejos comunales que eran “instancias de participación, articulación e integración entre las diversas organizaciones comunitarias, grupos sociales y los ciudadanos y ciudadanas, que permiten al pueblo organizado ejercer directamente la gestión de las políticas públicas y proyectos orientados a responder a las necesidades y aspiraciones de las comunidades en la construcción de una sociedad de equidad y justicia social”. Estos consejos, por su pequeña dimensión, tendrían mayores posibilidades de “activar los procesos de participación y organización comunitaria” que, en principio, estarían integrados por un promedio de 200 a 400 familias en las áreas urbanas (Asamblea Nacional, 2006).

Se introdujo así un elemento que habría de modificar la estructura del sistema político, en la medida en que la acción de los consejos comunales podría ocasionar ciertas alteraciones en el funcionamiento de alcaldías y gobernaciones. La orientación, coordinación y evaluación del desarrollo de dichos consejos quedaba a cargo de la Comisión Nacional Presidencial del Poder Popular. En otras palabras, los consejos comunales representarían un mecanismo de relación directa entre el “caudillo” y el pueblo.

La promoción de los consejos comunales podría interpretarse, a partir de una lectura superficial de la ley, como el intento de profundizar los mecanismos democráticos, en tanto la población estaría interviniendo activamente en la toma de decisiones. Se trata sin embargo de una percepción tan sólo aparente ya que la complejidad de nuestras sociedades y las diversas ocupaciones de sus miembros dificultan la auténtica participación de los mismos en labores que tradicionalmente han sido asumidas por especialistas en determinadas áreas. Por otra parte, los consejos comunales no podrían actuar con autonomía en la toma de decisiones por su dependencia en diversas materias, especialmente la financiera, de la Comisión Presidencial del Poder Popular.

Mientras se estaba dando impulso a los cinco motores constituyentes, se hicieron algunos anuncios en cuanto al problema territorial. De acuerdo con lo expresado por Manuel Briceño Méndez, a cargo de la presidencia de la subcomisión de Ordenamiento Territorial de la Asamblea Nacional, el modelo socialista exigía la incorporación de profundos cambios con el propósito de estructurar un “espacio geográfico socialista” basado en una nueva institucionalidad. Es evidente que el proyecto socialista sólo sería viable en el contexto de un sistema político altamente centralizado, en el que gobernadores y alcaldes perderían autonomía en sus acciones, o bien podrían desaparecer en el proceso de construcción de la “nueva geometría del poder” (Briceño, 2006).

A mediados de 2007 la estrategia gubernamental se definió con mayor precisión con la puesta en marcha del segundo motor de la revolución dirigido a la reforma de la Constitución. La propuesta fue formulada por el propio Presidente de la República y aprobada por la Asamblea Nacional, para luego ser sometida a votación en un referendo popular. Dicho proyecto comprendía tópicos de diversa índole, referidos especialmente a la ampliación de las facultades presidenciales y la consiguiente concentración de poder en manos del Ejecutivo nacional, según podremos apreciar a través del examen de algunos artículos constitucionales que fueron objeto de consulta popular:

En el artículo 11 se incluyó el concepto de la “nueva geometría del poder” en sustitución de la noción de “división política” aplicada anteriormente. De esta manera, la distribución del territorio en estados y municipios pasaría a formar parte de una estructura de tipo piramidal, con la figura presidencial ubicada en su vértice. Desde este punto estratégico sería posible crear o eliminar entidades políticas, modificar la delimitación de las jurisdicciones de estados y municipios y, en fin, controlar el conjunto de relaciones políticas que habrían de entrelazarse desde la base de la pirámide hacia arriba, dentro de un orden vertical subordinado al máximo caudillo. En el mismo artículo 11 se otorgó al Presidente la atribución de “decretar Regiones Estratégicas de Defensa, a fin de garantizar la soberanía, la seguridad y defensa en cualquier parte del territorio y espacios geográficos de la República”. Igualmente, podía nombrar autoridades especiales para enfrentar “situaciones de contingencia”, ambigua calificación que podría dar lugar a arbitrarias interpretaciones.

Los alcances de la “nueva geometría del poder” estaban expuestos de manera más amplia en el artículo 16 de la reforma, por el cual quedaban prácticamente extinguidos los principios de la descentralización político-administrativa consagrados en la Constitución de 1999. Dicho artículo especificaba que las comunas eran las “células sociales del territorio y estarían conformadas por las comunidades, cada una de las cuales constituirá el núcleo territorial básico e indivisible del Estado Socialista venezolano”. A partir de la comunidad y la comuna habría de construirse el Poder Popular como expresión de la “democracia directa”. Cuando en la totalidad del perímetro de una ciudad, unidad política primaria de la organización territorial nacional, se hubieran establecido las comunas y el autogobierno comunal, el Presidente de la República, en Consejo de Ministros, podría conferirle la categoría de “Ciudad Comunal”. En esta nueva estructura se evidencia que las competencias de los municipios quedarían bastante restringidas, al tiempo que su jurisdicción adquiría contornos imprecisos.

Según el mismo artículo 16, con previo acuerdo de la mayoría de los integrantes de la Asamblea Nacional, el primer mandatario podría decretar la creación de regiones marítimas, territorios federales, municipios federales, distritos insulares, provincias federales, ciudades federales y distritos funcionales. Las autoridades de estas nuevas entidades políticas serían nombradas por quien ejerciera la Presidencia de la República. Los distritos funcionales podrían estar conformados por “uno o más municipios o lotes territoriales de éstos, sin perjuicio del estado al cual pertenezcan”, cláusula que amenazaba la autonomía e integridad de los municipios. A su vez, las provincias federales se “constituirán pudiendo agregar indistintamente estados y municipios”, erigiéndose en una especie de entidad supraestadal sometida al dictado de la máxima autoridad nacional.

Los cambios antes propuestos, orientados a reforzar de manera extraordinaria el poder central, se fundamentaban en una reorganización del Poder Público, asentada en el artículo 136, que abarcaba dos dimensiones: territorial y funcional. En la primera, el Poder Público se distribuía en la siguiente forma: Poder Popular, Poder Municipal, Poder Estadal y Poder Nacional. Con relación a sus funciones se estructuraba en Legislativo, Ejecutivo, Judicial, Ciudadano y Electoral, puntos que no sufrieron modificaciones con relación a lo establecido en el año 1999. Según lo expuesto en dicho artículo, el pueblo es “el depositario de la soberanía y la ejerce directamente a través del Poder Popular. Éste no nace del sufragio ni de elección alguna, sino de la condición de los grupos humanos organizados como base de la población”. El Poder Popular estaba representado por las comunidades, las comunas y el autogobierno de las ciudades a través de los “consejos comunales”, además de otros consejos que aglutinaban a la población de acuerdo a su adscripción laboral, condición de género, edad y situación de discapacidad. Como lo manifestamos previamente, esta aparente democratización se convirtió en un factor que favorecía la concentración, ya que estas pequeñas agrupaciones estaban directamente controladas desde el poder central. Según rezaba el artículo 138, esa forma de participación popular era considerada “protagónica” y conducente a la construcción de la “democracia socialista”, enunciado que eliminaba toda referencia a la descentralización como política nacional orientada a profundizar la democracia, tal como se había precisado en el texto de la Carta Magna vigente.

Aun cuando subsistían los estados y municipios, la creación de otras entidades políticas que podrían funcionar paralelamente, unas veces, o superpuestas, en otras circunstancias, pero siempre dirigidas desde la autoridad central, significaba la reestructuración completa del sistema basado en la elección directa y popular de alcaldes y gobernadores.

Tal como se señaló anteriormente, el Consejo Federal de Gobierno, creado en 1999, estaba encargado de la planificación y coordinación de políticas para el desarrollo del proceso de descentralización y transferencia de competencias del Poder Nacional a los estados y municipios, estando presidido por el Vicepresidente de la República. En la propuesta de reforma, aquel organismo fue sustituido por el Consejo Nacional de Gobierno, de carácter no permanente, cuyo objetivo consistía en evaluar los diversos proyectos comunales, locales, estadales y provinciales para articularlos con el “Plan de Desarrollo Integral de la Nación”. De tales funciones se desprende claramente el carácter centralista del nuevo organigrama institucional, a lo que se sumaba que la responsabilidad de convocar y presidir dicho consejo correspondía al primer magistrado de la República.

El artículo 230 extendía el período presidencial de seis a siete años y admitía la reelección, no ya por una vez como lo estipulaba el Código de 1999, sino de manera indefinida, quedando así en entredicho el principio de alternabilidad. A las atribuciones presidenciales se agregaba ahora la “ordenación y gestión del territorio y régimen territorial del Distrito Federal, los estados, los municipios, dependencias federales y demás entidades regionales”. Asimismo, podría crear o suprimir las provincias, territorios y ciudades federales, distritos funcionales, municipios federales, regiones marítimas, distritos insulares y regiones estratégicas de defensa. También estaría habilitado para designar y remover las autoridades de las entidades antes mencionadas. Con relación a la Fuerza Armada, ahora denominada Bolivariana, el primer mandatario se convertía en la “suprema autoridad jerárquica en todos sus cuerpos, componentes y unidades”.

En materia económica se incorporó a las ya dilatadas facultades presidenciales la administración de la Hacienda pública nacional y de las reservas internacionales, además de intervenir en la política monetaria, en coordinación con el Banco Central de Venezuela, que anteriormente había disfrutado de un amplio margen de autonomía. En la propuesta de reformas, el Presidente estaba autorizado para formular y dirigir la ejecución del Plan de Desarrollo Integral de la Nación, antes denominado Plan Nacional de Desarrollo. Es bueno destacar que la diferencia en ese aspecto no era tan sólo nominal, ya que según el Código de 1999 se exigía la previa aprobación de la Asamblea Nacional, requisito este último que fue eliminado en la propuesta de 2007. Otra preocupante atribución residía en el artículo 236, por el cual se facultaba al Presidente para “ejercer la iniciativa constitucional y constituyente”.

Es importante hacer referencia al artículo 338 en el cual se asignaba al Presidente la responsabilidad de decretar el “estado de alerta” cuando se presumiera la posibilidad “cierta e inminente” –calificación que alentaba un alto grado de discrecionalidad– de que podía ocurrir una situación “capaz de generar catástrofes, calamidades públicas u otros acontecimientos similares”. No se incorporaron modificaciones en cuanto a las declaraciones del estado de emergencia, de conmoción interior o exterior y emergencia económica que ya estaban contempladas en el texto de 1999. Sin embargo, se omitió un aspecto crucial en este tipo de situaciones excepcionales: el límite de tiempo. Por tanto, tales decretos podrían seguir en vigencia mientras se mantuvieran en pie “las causas que los motivaron”, hecho que por supuesto dejaba espacio a la arbitrariedad.

Dada la magnitud y alcance de los cambios proyectados, que implicaban la alteración de principios fundamentales de la Carta Magna, tanto miembros de la oposición como algunos integrantes del chavismo estimaron que una reforma de esa naturaleza no podía ser el resultado de la iniciativa presidencial, sino que debía ser debatida por los miembros de un Congreso Constituyente convocado con tal propósito. Finalmente, en medio de un clima cargado de tensiones e incertidumbres, el 2 de diciembre de 2007 se celebró el referendo popular en el que la mayoría de los votantes optó por rechazar la propuesta de reformas de la Constitución. Ello no ha impedido, sin embargo, que persistiera la amenaza de futuros cambios, incluso al margen de los preceptos constitucionales, y se robustecieran las tendencias hacia la concentración del poder que, a través de distintas vías y procedimientos, se ha puesto en práctica a lo largo de nueve años de gobierno.

Conclusiones

La descentralización  se inició en Venezuela como una respuesta a la pérdida de legitimidad de las instituciones públicas en el marco de una profunda crisis política, económica y social. Por tanto, no era tarea sencilla restituir la credibilidad en el sistema político que había mostrado su ineficacia en la administración de los recursos para lograr el bienestar de la sociedad. Si bien es cierto que con la elección directa de alcaldes y gobernadores emergieron nuevos liderazgos regionales, sólo en algunos casos aquéllos representaban agrupaciones políticas que no habían estado comprometidas anteriormente en el ejercicio del poder.

La descentralización, indudable avance en materia política, partió de una propuesta construida desde arriba, razón por la cual no llegó a constituirse en un valor fundamental de la cultura política de la población, y menos aún en medio del descrédito de los partidos que habían gobernado el país durante varias décadas. De ese escepticismo fue renaciendo el ideal del “hombre fuerte”, capaz de poner en movimiento el desgastado andamiaje del Estado. En este marco, la concentración de poder fue visualizada como un elemento necesario para garantizar la marcha eficiente de las instituciones públicas.

La propia Constitución de 1999 admitió la extensión del período de gobierno y la reelección inmediata del primer mandatario, lo que permitió asegurar una prolongada permanencia en el cargo y las consiguientes ventajas para dominar los poderes públicos y las áreas estratégicas en lo político. Mientras el discurso a favor de una democracia participativa y social, al principio, y transformaciones revolucionarias, más tarde, conquistaba la adhesión de vastos sectores de la población, la oposición iba perdiendo con rapidez sus espacios políticos y se desgastaba en inútiles paros y acciones de calle. Al mismo tiempo, el partido de gobierno, unificado bajo un solo mando, pasó a controlar la mayoría de las gobernaciones y la Asamblea Nacional. Junto a todos estos elementos debemos subrayar el importante papel que jugaron los numerosos programas sociales administrados por el Estado.

En el marco de esta escalada centralizadora, la creación de los consejos comunales se convirtió en un instrumento idóneo para garantizar el apoyo de la población, cuyo aparente “protagonismo” estaría mediatizado por la subordinación a una autoridad suprema. Casi de inmediato se pretendió acelerar el tránsito hacia el “socialismo del siglo xxi” mediante la propuesta de reformas constitucionales que implicaban una alteración absoluta del modelo político vigente, pasando a conferir al Presidente de la República un conjunto de atribuciones para implantar a su voluntad una total reorganización territorial acorde con la “nueva geometría del poder”. De ese modo, la distribución política en estados y municipios, con autoridades de elección popular, quedaba sustituida por una estructura piramidal: en la cúspide el máximo gobernante y en la base los consejos comunales. En los niveles intermedios se ubicarían las nuevas entidades ungidas por el favor presidencial en detrimento de la autonomía de los antiguos municipios y estados. Según esta reforma, el municipio estaría sujeto a constantes presiones ejercidas desde las instancias superiores. No hubieran corrido con mejor suerte las gobernaciones que podrían también perder su autonomía dentro de esta organización de carácter vertical.

Si bien el proyecto fue rechazado en diciembre de 2007, es probable que se hagan intentos de imponer tales cambios por otras vías para apresurar la marcha hacia el socialismo. Un ejemplo de ello se encuentra en la politización creciente a la que ha sido sometida la Fuerza Armada y su compromiso, al menos de acuerdo a los discursos pronunciados por los ministros de Defensa, con el modelo socialista impulsado por el Presidente de la República, aun cuando la Constitución establece que se trata de una institución esencialmente profesional y sin militancia política alguna.

Es posible que el mapa político a nivel regional sufra alteraciones a partir de las próximas elecciones de noviembre de 2008, ya que los partidos de oposición pueden obtener la mayoría de los votos en buen número de gobernaciones y alcaldías gracias a la notoria pérdida de popularidad de Hugo Chávez, después de haber presentado su proyecto de reformas constitucionales y, más aún, tras el rechazo expresado en el referendo de 2007. Sin embargo, frente a la alternativa de triunfo de la oposición en las elecciones regionales, reina actualmente honda incertidumbre, porque el propio mandatario ha advertido que una circunstancia de tal naturaleza habría de significar el inicio de una confrontación interna, afirmación que deja abiertas múltiples interrogantes con respecto al futuro del sistema democrático venezolano.

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Notas

1 Acerca del origen y labores efectuadas por la Copre, se puede consultar: López y Gómez (1988), trabajo que formó parte de un proyecto auspiciado por el Cendes. Asimismo se encuentra abundante información en Blanco, 1988.

2 Aunque parezca paradójico, la iniciativa de conformación de la Copre nació durante la gestión presidencial de Jaime Lusinchi (1984-1989), quien llegó a extremos tales como designar a los propios secretarios generales del partido de gobierno, Acción Democrática, para ocupar los cargos de gobernadores de los veinte estados.

3 Como consecuencia de una acusación de malversación de fondos públicos, el presidente Carlos Andrés Pérez fue separado de su cargo en 1993 por decisión de la Corte Suprema de Justicia, siendo sucedido por Ramón J. Velásquez, quien completó el período presidencial hasta febrero de 1994.