La desigualdad en la revolución bolivariana. Una década de apuesta por la democratización del poder, la riqueza y la valoración del estatus 

Antonio J. González Plessmann 

Sociólogo y activista de derechos humanos. Ha publicado El Derecho a la Vida. Marco Teórico - Metodológico Básico (Provea, 2005) y Las Estrategias de la Impunidad. Nueve años de lucha por la justicia en El Amparo (Editorial Jurídica Venezolana y Provea, 1997).

antoniogonzalezplessmann@gmail.com

Resumen

Este artículo examina la experiencia de diez años del gobierno de Chávez en función de uno de sus objetivos declarados centrales: la superación de la desigualdad y la inclusión de los más pobres. Después de constatar la radicalidad y persistencia del compromiso del gobierno con la promoción de una mayor igualdad, el autor analiza las políticas introducidas y registrar la evidencia estadística sobre los resultados. Concluye que, aun cuando los indicadores de desigualdad en la distribución del ingreso de 2007 y 2008 expresan una leve mejoría con respecto a toda la década anterior, el impacto de las políticas ha sido limitado, sobre todo tomando en cuenta la radicalidad del discurso y del compromiso.

Palabras clave: desigualdad, exclusión, pobreza, políticas gubernamentales, Chávez

Inequality in the Bolivarian Revolution. A Decade Pursuing a Democratization of Power and Wealth and an Improvement in the Status of the Poor

Abstract

This article examines the experience of ten years of the Chávez government, in terms of one of its central objectives: overcoming the notorious inequality and incorporating the poor and excluded into society. After documenting the radical nature of the government’s compromise with the policy of greater equality, the author analyzes the policies adopted and registers the statistical evidence available over the results. The conclusion is that, while the statistics on inequality in the distribution of income for 2007 and 2008 indicate a slight improvement on the situation throughout the previous decade, the impact of government policies has evidently been limited, especially taking into account the radical nature of the discourse and of the commitment.

Key Words: Inequality, Exclusion, Poverty, Government Policies, Chávez.

A partir de 1999 una nueva elite asumió el control de la mayoría de las instituciones del Estado venezolano. Desde ahí, con apoyo de una parte mayoritaria de la población, que la ha respaldado en sucesivas elecciones y movilizaciones de calle, viene intentando construir una hegemonía alternativa a la que existió en los cuarenta años anteriores, en medio de grandes tensiones y conflictos. Pese a que el contenido del discurso político de la nueva elite se ha venido modificando desde 1999, ha tenido en común su carácter profundamente igualitarista. La idea de igualdad, que comparten la “democracia participativa” y el “socialismo del siglo xxi”^[1], supone no sólo la igualdad de todas las personas ante la ley y la igualdad de oportunidades para competir por bienes y servicios, sino también la igualdad sustancial, tanto de los bienes materiales (igualdad socioeconómica) como de la posibilidad de la participación en la definición de los asuntos públicos (igualdad política) y de la valoración de los diversos estatus sociales (igualdad cultural).

En términos del análisis del marco constitucional y las políticas públicas impulsadas en esta década, es posible comprobar una voluntad política favorable a los sectores populares y otros sectores discriminados y hacia una visión de igualdad sustancial, expresada en una reivindicación del rol del Estado para la corrección de inequidades, el aumento del gasto social, creación de estructuras extraordinarias para garantizar con más agilidad el acceso a los derechos sociales, aumento en la recaudación de impuestos progresivos y reducción en la alícuota del IVA, ampliación de las condiciones de participación de los sectores populares, capacitación técnico-productiva de los sectores populares y estímulo a su autorganización para la producción cooperativa y autogestionaria, valoración social simbólica de los sectores populares, de las negritudes y pueblos indígenas desde ámbitos de poder estatal y comunicacionales, entre otros.

Pese a ese comportamiento estatal, como lo reconoció el presidente Chávez, a finales de 2006, los avances en materia de igualdad socioeconómica son mínimos e, incluso, en algunos momentos, se han producido claros retrocesos: “… hemos tenido logros económicos, pero la redistribución de la renta nacional todavía casi no la hemos impactado. La clase más pobre ha mejorado sus ingresos con el salario mínimo, la salud gratuita, la escuela gratuita, eso sin duda ha sido un alivio, pero, las clases altas se han beneficiado mucho más. La brecha entre una élite enriquecida y las clases bajas, en vez de reducirse, se ha ensanchado, eso tenemos que revisarlo. Por ejemplo, los sectores de la banca son los que más dinero han ganado, el crecimiento del primer semestre del 2006 es de 40%, son billones de bolívares de ganancia, eso hay que revisarlo” (Chávez, 2006). Aunque los indicadores de desigualdad en la distribución del ingreso de 2007 y 2008 expresan una leve mejoría con respecto a toda la década anterior, se puede señalar que se trata de logros débiles, si se comparan con la radicalidad del discurso igualitarista, la cantidad de medidas adoptadas desde el Estado y la pretensión revolucionaria de modificar la estructura social.

¿Cómo se explica esta marcha lenta? ¿Es la consecuencia de un diseño impertinente de políticas o de una ejecución deficitaria? ¿Obedece al peso de estructuras socioeconómicas, culturales y políticas que sólo cambian lentamente o a una afectación inadecuada sobre esas estructuras? ¿Tiene alguna relación con el peso del conflicto político hegemónico? ¿Hay una elite económica (nueva y/o vieja) apropiándose de manera privilegiada del ingreso nacional y presionando hacia la desigualdad? Ésas son las preguntas que guían esta reflexión. A partir de ellas se pretenden construir algunas hipotéticas.

Se realiza, en la primera parte, una presentación de la perspectiva de análisis de la desigualdad que guía esta exploración. En la segunda parte, se realiza un recorrido descriptivo por la idea de igualdad presente en documentos programáticos como la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, los planes de desarrollo y la sistematización del taller sobre el Nuevo Mapa Estratégico. En la tercera parte, se presenta una selección de políticas públicas con las que el gobierno interviene en la realidad venezolana, en áreas sensibles para la construcción de la igualdad (en particular la socioeconómica), como el gasto y la política social, y se muestran algunos indicadores de resultado en materia de ocupación socioproductiva y educación. En la cuarta parte se muestran indicadores sobre la evolución de la desigualdad socioeconómica en la década y, finalmente, en la quinta parte, se presenta una reflexión sobre las razones que pueden estar influyendo en la lentitud de los avances existentes en la materia.

Sobre la perspectiva de análisis de la desigualdad

Pese a que, de manera general, la igualdad es un valor fundamental de inspiración en la mayoría de las ideologías políticas, su conceptuación específica es un elemento de disputa entre éstas. En la disputa, lo que distingue al igualitarismo de izquierda de otras ideologías es su “demanda de igualdad sustancial, en tanto distinta de la igualdad ante la ley y de la igualdad de oportunidades” (Bobbio, 1993, 83). Desde esta visión, la igualdad formal (jurídica y política) es una ficción si no existe igualdad sustancial en los resultados socioeconómicos. Que los textos legales señalen que las personas son iguales ante la ley no garantiza que, en efecto, lo sean. Las personas que se diferencian radicalmente, por razones socioeconómicas, en sus posibilidades de ejercer poder en la sociedad no son favorecidas igualmente por las leyes ni por los tribunales, ni acceden igualmente a los espacios, formales e informales, de decisión y creación de sentido de la sociedad. No son iguales en el disfrute y ejercicio de sus derechos humanos y constitucionales. En suma, no son iguales, ni para la ley ni para la aplicación de ésta por las instituciones. En palabras de Ferrajoli, la igualdad jurídica es “una ficción de igualdad que deja de hecho sobrevivir a la desigualdad como producto del desconocimiento de la diferencia (…) al no hacerse cargo de las diferencias y de su concreta relevancia en las relaciones sociales, está destinada a permanecer ampliamente inefectiva y a ser desmentida por las desigualdades concretas en las que de hecho se transmutan las diferencias” (Ferrajoli, 2004, 77).

En las últimas tres décadas del siglo xx, las demandas y luchas de diversos sectores sociales por el reconocimiento (negritudes, sexualidades no hegemónicas, mujeres, pueblos indígenas, entre otros) permitieron ampliar la visión sobre la igualdad sustancial, centrada en lo socioeconómico, a otras dimensiones igualmente sustanciales, como la cultural. Tanto las luchas por la igualdad socioeconómica, que demandan una justa redistribución de la riqueza, como las luchas por la igualdad cultural, que demanda una justa valoración y reconocimiento de las diferencias, interpelan el principio de igualdad formal y a las políticas compensatorias, animadas por el principio de igualdad de oportunidades. Ambas coinciden en la necesidad de reducir las asimetrías entre grupos sociales que colocan a unos en una sistemática y estructural desventaja frente a otros^[2].

Aquellas desigualdades que inferiorizan^[3] tienden a articularse y reforzarse unas a otras y a transmitirse intergeneracionalmente, reproduciendo estructuras de clase, género, etnia, “raza”, entre otras, cuya tendencia es la perpetuación. El que las personas negras o indígenas o las mujeres sean discriminadas, como consecuencia de la valoración de su estatus (discriminación cultural), no es independiente de su menor participación en los espacios de decisión política de la sociedad (discriminación política estructural) o de su mayor proporción entre las personas pobres (discriminación socioeconómica estructural). La estructura colonial patriarcal ha sobrevivido a la independencia y a diversos regímenes políticos, conformando instituciones sociales y sedimentando valores que reproducen jerarquizaciones de “raza”, etnia, género y clase.

Esta visión tridimensional del tema de la igualdad/desigualdad guía la presente exploración, aunque la data disponible no permita dar cuenta de la situación real de cada dimensión. La misma parte de la perspectiva propuesta Nancy Fraser^[4], que se resume a continuación:

… las tres dimensiones [socioeconómica, política y cultural] mantienen una relación de entrelazamiento mutuo y de influencia recíproca. Al igual que la capacidad de formular reivindicaciones a favor de una distribución [socioeconómica] y un reconocimiento [cultural] adecuados depende de relaciones de representación, la capacidad de intervenir en la esfera política depende de relaciones de clase y de status. En otras palabras, la capacidad de influir en los debates y en el proceso público de toma de decisiones depende no sólo de reglas decisorias formales, sino también de relaciones de poder enraizadas en la estructura económica y en el orden social determinado por el status (…) Por lo tanto, la falta de una distribución [socioeconómica] o reconocimiento [cultural]  adecuados se confabula para subvertir el derecho de todos los ciudadanos a participar en los asuntos políticos en un plano de igualdad, incluso en sistemas políticos que se definen como democráticos. Pero, por supuesto, también cabe afirmar lo contrario. Las personas que no gozan de una adecuada representación son vulnerables a las injusticias derivadas del status y de la clase. Al carecer de la posibilidad de intervención política, no pueden defender ni articular sus intereses en materia de distribución [socioeconómica] y de reconocimiento [cultural], lo que ayuda, a su vez, a exacerbar su falta de representación. En estos casos, acaba produciéndose un círculo vicioso en el que los tres órdenes de la injusticia se ven reforzados mutuamente, y algunas personas se ven privadas de la posibilidad de participar en la vida social en pie de igualdad” (Fraser, 2006,41).

Desde esta perspectiva, los esfuerzos por avanzar hacia la igualdad sustantiva no pueden centrarse sólo en mejorar la distribución socioeconómica, aunque esto sea fundamental. La conversión del círculo vicioso de la desigualdad en círculo virtuoso de la igualdad pasa por afectar las tres dimensiones de manera simultánea, so riesgo de dejar intactas estructuras culturales y políticas amenazantes.

Tanto la idea de democracia sustantiva que anima los discursos sobre la democracia participativa y protagónica, como la idea de un socialismo del siglo xxi (que la incluye), son coincidentes con esta visión de una igualdad sustantiva, material, política y cultural, que cuestiona las asimetrías existentes en el país. Por ello, luce particularmente adecuada para contrastarla con los logros/déficit en la materia, que arroja el proceso político venezolano.

La igualdad en los documentos estratégicos de la Revolución Bolivariana

El proyecto igualitarista de las nuevas elites se expresa en sus documentos estratégicos. Describiremos aquí los de mayor relevancia en la década^[5]: la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela; las Líneas Generales del Plan de Desarrollo Económico y Social de la Nación (2001–2007 y 2007–2013); el Nuevo Mapa Estratégico.

1.- La Igualdad en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela

La igualdad aparece en la Constitución de 1999 (CRBV)^[6] como un fin del Estado (Preámbulo: “la justicia social y a la igualdad sin discriminación ni subordinación alguna”); como un valor superior del ordenamiento jurídico y la actuación del Estado (art. 2); como un derecho autónomo (art. 21) y, de manera transversal, en el título sobre derechos humanos y garantías.

La igualdad como derecho autónomo (art. 21) no sólo se define como igualdad ante la ley en el sentido clásico del constitucionalismo liberal. Veamos:

Todas las personas son iguales ante la ley; en consecuencia:

1. No se permitirán discriminaciones fundadas en la raza, el sexo, el credo, la condición social o aquellas que, en general, tengan por objeto o por resultado anular o menoscabar el reconocimiento, goce o ejercicio en condiciones de igualdad, de los derechos y libertades de toda persona.

2. La ley garantizará las condiciones jurídicas y administrativas para que la igualdad ante la ley sea real y efectiva; adoptará medidas positivas a favor de personas o grupos que puedan ser discriminados, marginados o vulnerables; protegerá especialmente a aquellas personas que por alguna de las condiciones antes especificadas, se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta y sancionará los abusos o maltratos que contra ellas se cometan. (cursivas nuestras)

 La CRBV prohíbe expresamente situaciones cuyo “resultado” sea un goce o ejercicio desigual de derechos (art. 21,1) y obliga al Estado a adoptar medidas positivas (no sólo jurídicas, sino también “administrativas”) para convertir la igualdad formal en igualdad “real y efectiva” (art. 21,2) de  goce y ejercicio de derechos. Reconoce, con ello, la existencia de desigualdades fácticas que deben ser corregidas, trascendiendo así la concepción clásica de la igualdad jurídica.

Como señala Magallanes, el “cuerpo de garantías y salvaguardas de [los] derechos en la Constitución establece un conjunto de normas para su promoción y respeto (…) que continúan desarrollando el principio de igualdad (…) en los más amplios términos” (Magallanes, 2005). Conviene resaltar entre esto algunos elementos:

          a) La visión interdependiente de los derechos humanos (art.19), que le da igual valor jurídico vinculante a los derechos civiles y políticos que a los derechos económicos, sociales y culturales, lo que tiene un fuerte impacto en términos de la concepción de igualdad material, en tanto estos últimos son medios para la satisfacción de necesidades sociales (salud, educación, vivienda, trabajo, seguridad social, alimentación, entre otros) y creación de contextos igualitarios.

 b) El señalamiento específico de igualdad entre grupos o sectores sociales,  como las mujeres y hombres en el ámbito laboral (art. 88 y 95) o entre las diversas culturas populares que conforman la venezolanidad, bajo el “principio de igualdad de las culturas” (art. 100) o “los campesinos o campesinas [que] tienen derecho a la propiedad de la tierra” y a la prohibición del latifundio (art. 307), que es expresión radical de desigualdad material. Mención aparte merece el Capítulo de Derechos de los Pueblos Indígenas, en tanto visibilización de pueblos estructuralmente discriminados. En sentido contrario, la CRBV no visibilizó a las comunidades afrovenezolanas, que viven también en situaciones de discriminación estructural, aunque, parcialmente, esta preocupación forma parte del discurso político de las nuevas elites^[7].

 c) La idea de igualdad se complementa con la perspectiva política de la participación, que es entendida como un medio de desarrollo. “Todos los ciudadanos y ciudadanas tienen el derecho de participar libremente en los asuntos públicos (…) La participación del pueblo en la formación, ejecución y control de la gestión pública es el medio necesario para lograr el protagonismo que garantice su completo desarrollo, tanto individual como colectivo. Es obligación del Estado y deber de la sociedad facilitar la generación de las condiciones más favorables para su práctica” (art. 62). Este artículo trasluce una idea de autogobierno, que implica la búsqueda de eliminación o reducción de las asimetrías en el ejercicio del poder político. Relaciona, además, lo político (participación) con lo social (desarrollo), elemento que está presente en diversas políticas públicas impulsadas con posterioridad.

 La idea de igualdad de la CRBV se aleja de la visión de igualdad formal y se acerca a una visión de igualdad sustantiva, asumiendo, además, las dimensiones, cultural, socioeconómico y política.

2.- La igualdad en los planes de desarrollo y el mapa estratégico

Además de la CRBV, los principales documentos estratégicos en donde la nueva elite define sus orientaciones generales y aspiraciones, son los dos planes de desarrollo (Líneas Generales del Plan de Desarrollo Económico y Social de la Nación 2001–2007 y 2007–2013^[8]) y la sistematización del taller de Alto Nivel sobre el Nuevo Mapa Estratégico (2004). Los primeros son instrumentos oficiales de la planificación estatal, el segundo es un documento más político^[9], pero que tuvo gran impacto en la planificación del Estado, por lo que lo incluimos.

Tanto en los objetivos y estrategias como en la sustentación conceptual de estos documentos, se puede observar la concepción de igualdad que manejan. Las mismas no varían demasiado entre uno y otro documento (incluso luego de que la dirigencia del proceso asumiera el discurso socialista), como se puede apreciar en las siguientes tablas.

Fuentes: Líneas Generales del Plan de Desarrollo Económico y Social de la Nación 2001-2007

Líneas Generales del Plan de Desarrollo Económico y Social de la Nación 2007-2013

Taller de Alto Nivel “El Nuevo Mapa estratégico”

Algunas de las ideas comunes entre esos documentos, en materia de igualdad, justicia social y equidad, son las siguientes:

a) Las dimensiones económica, política y social se articulan, en los planes, en función de avanzar hacia la justicia social y la igualdad. En la introducción al Plan 2001–2007, el presidente Chávez señala que “la distribución de la riqueza y el ingreso que la crea, permit[en] un alto grado de justicia político-económica y la erradicación de la pobreza como gran meta a alcanzar” (MPD, 2001, 8). En el Mapa Estratégico señaló que “la nueva estructura social” es, dentro de los 10 objetivos que estaba trazando, el “objetivo medular de la revolución”, pues apunta a construir “una sociedad de iguales” (Chávez, 2004, párrafo139).

 b) La política social no está subordinada a la economía (como ocurre con las políticas sociales compensatorias), sino articulada a ésta, así como a la construcción y fortalecimiento de la cultura democrática de la participación popular. El Plan 2001–2007 señala que la equidad “rompe con la dicotomía tradicional que divide lo social de lo económico, subordinando lo primero al predominio de lo segundo” (MPD, 2001, 91) y que el “Gobierno nacional asumirá la lucha por la superación de las profundas y amplias desigualdades sociales, no como acciones benéficas y asistenciales, para curar las heridas de los excluidos del mercado, sino como objetivos sociales y económicos contemplados en la [CRBV]” (MPD, 2001, 18).

 c) El impulso a una economía social que coexiste con la economía privada y pública, como mecanismo de reducción de asimetrías económicas. En el Plan 2001–2007 se plantea que el “imperativo de la justicia social exigirá […] un conjunto de medidas que permitan el desarrollo de una poderosa economía social” (MPD, 2001, 25)^[10]. En el Plan 2007–2013, señala que el “Modelo Productivo Socialista estará conformado básicamente por las Empresas de Producción Social, que constituyen el germen y el camino hacia el Socialismo del Siglo xxi, aunque persistirán empresas del Estado y empresas capitalistas privadas” (MPD, 2007: 25). El socialismo pretende “la eliminación de la división social del trabajo, de su estructura jerárquica actual y a la eliminación de la disyuntiva entre satisfacción de necesidad y producción de riqueza (…) El modelo productivo responderá primordialmente a las necesidades humanas y estará menos subordinada a la reproducción del capital” (MPD, 2007, 24).

 d) Reducir las asimetrías en el ejercicio del poder político a través del estímulo a la organización y participación de los sectores populares en el diseño, gestión y evaluación de los asuntos públicos. En los Planes se evidencia la creación de instituciones y mecanismos para facilitar la participación en la toma de decisiones, la contraloría a las instituciones del Estado y el estímulo a la organización popular, como modo de reducción de brechas entre gobernantes y gobernados. En el Mapa Estratégico resulta más evidente que esa democratización tiene un componente de clase que pretende corregir las asimetrías de poder existentes: “Nuestra línea estratégica es la igualdad, (…) nosotros tenemos que acelerar esa línea que hemos definido estratégicamente y que debe servir de referencia a todo lo que hagamos en este marco social, cómo lograr una sociedad justa, de iguales. ¿Cómo eliminar la pobreza?: dándole poder a los pobres. Esa es una consigna estratégica que debe dominar todo plan, toda acción de todos nosotros en cada ente, en cada ámbito, en cada espacio” (Chávez, 2004, párrafo 171).

 Resulta evidente que la igualdad que anima los Planes de Desarrollo y el Mapa Estratégico, al igual que en la CRBV, trasciende la igualdad jurídica o formal e involucra otras dimensiones además de la socioeconómica.

La igualdad en las políticas públicas

Las políticas públicas son las acciones estatales mediante las cuales las instituciones intervienen y modifican la realidad social, en función de las demandas sociales, visiones de mundo de las elites dirigentes y correlaciones de fuerza dentro de la sociedad y el Estado. El proyecto igualitarista antes descrito, enarbolado por sectores que tienen la mayoría en el Estado y en la sociedad, debe verse operativizado en acciones, en comportamientos de las instituciones estatales y en sus resultados; en áreas tan diversas como la política tributaria, la política cultural, la política comunicacional, la política petrolera y la política social, por citar algunos ejemplos. No se pretende aquí hacer un balance de estas y otras áreas importantes, pues ello trasciende los límites de esta exploración. Solamente priorizamos algunas políticas particularmente relevantes para la reducción de las asimetrías socioeconómicas^[11], como el gasto y la política social y mostramos algunos indicadores de resultado de inclusión educativa y ocupación socioproductiva.

1.- El gasto y la política social

El gasto social, como señalan García y Salvato, es el “instrumento cardinal del modelo de distribución”^[11]. El comportamiento de este gasto permite analizar, tanto los esfuerzos gubernamentales para la construcción de legitimidad política, como la existencia o no de voluntad a favor de la distribución socioeconómica.

Los indicadores que se presentan a continuación muestran, por una parte, una tendencia al incremente del gasto social, desde 1999 hasta el presente y, por otra, una mayor participación del gasto social dentro del gasto público total y como porcentaje del PIB, que el existente en la década inmediata anterior.

Fuente: Sistema Integrado de Indicadores Sociales de Venezuela (Sisov)

En una investigación sobre las características del Gasto Social en Venezuela, Aponte señala que con el “gasto público social de los años 2004-2006 ya no sólo hablamos, como con el gasto público en general, de uno de los niveles más altos de erogaciones públicas de nuestra historia, sino que tratamos –muy probablemente– con el nivel más elevado de tales erogaciones sociales” (Aponte Blank, 2006). Este aumento se explica, por una parte, por la magnitud del conflicto hegemónico que, en los años 2002 y 2003 tuvo sus expresiones más radicales con el golpe de Estado y el paro petrolero y, un año después, su expresión institucional con la celebración de un referéndum revocatorio presidencial del 2004^[12]. Por otra, se explica por la vocación popular y la voluntad favorable hacia la distribución socioeconómica, por parte de las elites dirigentes del proyecto bolivariano y las demandas acumuladas en ese sentido desde la sociedad.

La política social de la revolución bolivariana se ha ejecutado a través de las instituciones ordinarias del Estado (como la vinculada con la seguridad social o la educación formal convencional) y de una institucionalidad ad hoc creada para tal fin (como las misiones sociales). La misma, se divide entre antes y después  de la creación de las misiones sociales en 2003.

En los primeros años de gobierno (1999-2003), la política social “se mueve entre el predominio de la tradición y algunos tanteos y ensayos de reformas” (Patruyo, 2008, 6). Pese a la concepción integral de política social presente en el Plan 2001–2007, en ese período se ratificaron 9 de los 14 programas sociales compensatorios del gobierno anterior y se ensayó la participación militar en acciones de emergencia social, asistencialistas y compensatorias (Plan Bolívar 2000). Aunque en ese período también se adoptaron políticas garantistas como la ampliación de la cobertura de la seguridad social y de la matrícula educativa, que mantienen continuidad hasta el presente^[14]. Luego de 2003, las misiones sociales redimensionaron toda la política del Ejecutivo nacional y ampliaron la cobertura y el impacto de la acción estatal en materia de derechos sociales. Se convirtieron, de hecho, en el modo de intervención más visible y protagónico del Estado venezolano.

La necesidad de impactar más rápidamente en materia social, en un contexto de gran confrontación política y con unas instituciones del Estado que no respondían a la urgencia política y social^[15], llevó al Ejecutivo a diseñar las misiones. Esto ha sido definido por Müller Rojas como “la introducción de la adhocracia en la administración pública” (Müller Rojas, 2007). La adhocracia, en oposición a la burocracia, supone estructuras temporales flexibles y simplificadoras de procesos, para dar respuesta a los problemas planteados. En el caso de las misiones, se trata, además, de estructuras con un abordaje multisectorial y, en varias de ellas (en particular las vinculadas con salud, educación, vivienda, trabajo y tierras), estructuras que estimulan la organización y la participación popular.

Las misiones tienen logros concretos que mostrar y una muy buena aceptación entre la población (Centro para la Paz, 2008), lo que significa saldos positivos tanto en sus objetivos de inclusión y equidad, como en sus objetivos políticos. Un logro político de las misiones y del discurso estatal que las acompaña es el aumento de la conciencia de derecho y la percepción de mayor poder sobre las instituciones estatales^[16]. Una encuesta nacional estratificada, realizada en 2008 en el marco del proyecto “Sistematización de la Experiencia de 7 Misiones Sociales: buscando claves para avanzar en la inclusión social”, del Centro para la Paz y los Derechos Humanos de la UCV, arrojó como resultado que: a) 60,4% de las personas encuestadas considera que con las misiones tiene más poder sobre el gobierno y b) 65,3% consideran que las misiones no son dádivas, sino derechos de la población y obligaciones del Estado (Centro para la Paz, 2008).

No obstante, lo que fue la principal virtud en términos de gestión de las misiones, ser estructuras flexibles y expeditas, se ha venido convirtiendo en una de sus principales debilidades. Dejaron de ser temporales y se convirtieron en permanentes (desafiando el principio de toda adhocracia). Hoy es posible identificar estructuras organizativas de misiones que se corresponden con la estructura de ministerios (como el caso de la Misión Ciencia o la Misión Alimentación) o que, teniendo una estructura distinta a la del ministerio, se encuentran institucionalizadas (como la Misión Ribas o Robinson), convirtiéndose en un nuevo tipo de burocracia. Estas burocracias, sin embargo, tienen menos controles públicos y sociales sobre su gestión que las burocracias ordinarias, lo que facilita irregularidades administrativas e implica obstáculos para la evaluación de su efectividad y eficiencia. La corrupción es vista, por la población, como la segunda causa que impacta negativamente en el funcionamiento de las misiones (Centro para la Paz, 2008) y las denuncias públicas sobre el desempeño de varias misiones, aumentaron en los años 2006 y 2007^[17].

De la corrección de estos déficit y de la reinvención de las misiones y el resto de la política social depende que profundicen su impacto en la construcción de igualdad o que se prolongue su deterioro.

2.- Indicadores de inclusión educativa y socioproductiva

Las tasas bruta y neta de escolaridad, en todos los niveles del sistema educativo, han crecido de manera sostenida desde 1999, como muestran las siguientes tablas.

Fuente: Sistema Integrado de Indicadores Sociales de Venezuela (Sisov)

Fuente: Sistema Integrado de Indicadores Sociales de Venezuela (Sisov)

Ello expresa mayor inclusión educativa en todos los niveles. En el mismo sentido, la prosecución escolar también viene mejorando de manera sostenida, desde 1999, lo que significa que la tendencia es a que la población está aumentando sus años de escolaridad.

Prosecución escolar: análisis de cohortes Años 1999-2000 al 2003-2004

Fuente: María Isabel Bertone / Provea (2007), sobre data oficial del Ministerio de Educación

Sobre la calidad de la educación, sin embargo, no hay data oficial actualizada y la que existe disponible, de la década de los 90, señala importantes déficit, en tanto las/os estudiantes se encontraban muy por debajo, en sus conocimientos, de los objetivos planteados por el currículo (Casanova, 2007,8). El tema de la calidad es muy importante, puesto que, si bien el acceso a la educación tiene un efecto igualador en la sociedad, la diferenciación en la calidad de la educación tiene un efecto contrario.

Por otra parte, en términos de ocupación socioproductiva, desde 1999 existe una tendencia a la reducción del desempleo que se interrumpió, junto al crecimiento de la economía, en los años de mayor radicalidad en las expresiones del conflicto político (2002 y 2003), pero que continuó hasta bajar la cifra a la mitad al finalizar la década. Esta reducción del desempleo no es atribuible, en lo fundamental, a la misión responsable de la capacitación técnico-productiva (Misión Che Guevara, antes Vuelvan Caras), sino al crecimiento de la economía, primero entre 2000 y 2001 y, luego, desde el último trimestre de 2003 hasta el presente.

Desempleo (1997–2007 /segundos semestres)

Fuente: Sistema Integrado de Indicadores Sociales de Venezuela.

* Agosto

A finales de 2004, el porcentaje de personas empleadas en la economía formal superó a las empleadas en la economía informal, revirtiendo la tendencia que se había impuesto desde 2002. Desde entonces, el empleo formal ha venido ampliándose de manera sostenida, pasando de 51,9% en enero de 2005 a 56,8% en agosto de 2008 (INE, 2008).

La cobertura de la seguridad social también ha aumentando en los últimos años, pasando de un 25,1% de la Población Económicamente Activa, en 1997, a un 30,6%, en 2005 (Provea, 2007, 192).  En conjunto, estos datos expresan que aunque existe un número importante de personas desocupadas, en la economía informal o sin protección de la seguridad social, se ha venido dando una mejora sostenida en todas estas áreas, lo que se complementa con la recuperación del poder adquisitivo del salario.

Los déficit en el acceso y la calidad de la ocupación socioproductiva son asumidos en diversos estudios empíricos, como factores clave para explicar la persistencia de la desigualdad (Ortega, 2003; Machinea, 2005), por lo que estos avances deberían tener un efecto en dirección contraria.

Pese a que en los planes de desarrollo se plantea el estímulo a la economía social, es muy poco lo avanzado por el Estado en ese terreno, por lo que la economía venezolana siguen manteniendo las inequidades propias de la economía privada, que aporta cerca de 70% del PIB (Centro para la Paz, 2008). Se calcula que el aporte al PIB de la economía social es de 1,6% y su aporte en creación de empleos, de 210.773 (Centro para la Paz, 2008); lo que resulta verdaderamente poco, si se contrasta con los recursos invertidos y con la apuesta que a ella se hace para la construcción de un modelo alternativo al capitalismo.

El estado de la desigualdad socioeconómica

Los indicadores muestran que la pobreza y la pobreza extrema han experimentado una tendencia muy importante a la reducción, en los últimos diez años, sufriendo un retroceso en los momentos más críticos del conflicto político (2002 y 2003) y retomando posteriormente el comportamiento inicial. La pobreza pasó de 43,9% hace diez años a 28,5% al cierre de 2007 y la pobreza extrema de 17,1% hace una década a 7,9% en 2007^[18].

Fuente: Sistema Integrado de Indicadores Sociales de Venezuela.

La reducción obedece, en parte, al crecimiento económico sostenido, su impacto en el empleo y en los ingresos de la población y, en parte, al impacto de la política social. Salir de la pobreza y de la pobreza extrema significa mejorar en el presente la calidad de vida y adquirir mayores posibilidades para mejorarla aún más en el futuro. No es poca cosa, por tanto, lo que expresa este dato. No obstante, como ha sido señalado arriba, los indicadores de desigualdad socioeconómica (Gini y Distribución del ingreso por quintiles) muestran que ésta apenas se ha reducido.

Fuente: Sistema Integrado de Indicadores Sociales de Venezuela (Sisov)

Fuente: Sistema Integrado de Indicadores Sociales de Venezuela (Sisov).

Esto significa que, aunque los sectores populares se han beneficiado de la reactivación económica y la riqueza nacional, las elites económicas se han beneficiado aún más, en algunos años de esta década (2002, 2003 y 2005, si se mira en el Gini y 2002 y 2004 si se mira la distribución por quintiles) y, visto globalmente, significa que el avance ha sido mínimo (0,06 puntos del Gini). En tiempos de crisis y convulsión, como los años 2002 a 2004, los más fuertes tuvieron más capacidad de apropiación de la riqueza, pese a que desde el Estado el discurso se ha expresado en dirección contraria.

El proyecto de las nuevas elites tiene la pretensión igualitarista de modificar la estructura social. Lo que señalan los datos es que, en una década, es muy poco lo avanzado por el proyecto en términos estructurales. Sin que existan equivalentes a los indicadores síntesis para medir la desigualdad cultural o política, resulta claro que se ven afectadas por la situación aquí descrita. Una reflexión seria y sostenida, y el monitoreo permanente de los procesos, resultados y factores incidentes, se impone para comprender lo ocurrido y adoptar correctivos.

Construyendo hipótesis sobre la persistencia de la desigualdad

Son varias las respuestas que podrían explicar la persistencia de la desigualdad socioeconómica (y su previsible impacto sobre las otras desigualdades que, a su vez, ejercen sobre ella influencia causal); unas vinculadas con factores estructurales y otras con el desempeño en los intentos por modificar esas estructuras y con la coyuntura de confrontación política venezolana. Veamos.

Machinea y Hopenhayn señalan que: “Los factores estructurales que le han dado a la inequidad un carácter persistente en las sociedades de la región, constituyen los eslabones que la reproducen generación tras generación, y son típicamente el acceso y la calidad de la educación; el empleo precario y las redes de protección social; la volatilidad macroeconómica y determinadas características sociodemográficas de ciertos grupos de población” (Machinea y Hopenhayn, 2005, 5). Estos factores, son la cara visible o el modo en el que se expresan estructuras de poder socioeconómico, político y cultural que se imbrican y refuerzan.

En Venezuela los obstáculos para avanzar en la igualdad no se relacionan con falta de voluntad política o de un marco constitucional y de planificación adecuado, que incorpora elementos de las tres dimensiones sustanciales, o con la disposición de recursos. Por el contrario, la voluntad se ha expresado tanto en los documentos programáticos como en la asignación presupuestaria y en el diseño de políticas públicas favorables a la igualdad, algunas de las cuales fueron comentadas^[19]. En consecuencia, algunos indicadores de áreas sensibles al impacto en la desigualdad muestran mejorías, tales como la educación, el empleo y la seguridad social; a pesar de que resulta evidente que existen importantes déficit de gestión: corrupción, ineficacia e ineficiencia.

Los datos sobre educación expresan una mejora sostenida en el acceso durante toda la década, aunque no es previsible que la calidad de la educación pública haya mejorado en el mismo período. En cualquier caso, el impacto de la educación en la desigualdad sólo se puede apreciar en el largo plazo y ello explicaría, parcialmente, que no se vea aún el impacto. Evaluar la calidad para mejorarla es una necesidad urgente si se quiere cosechar, en materia de igualdad, lo que se está sembrando con la ampliación de la cobertura.

En cuanto al empleo, su impacto sí puede observarse más rápidamente, pues afecta de inmediato el ingreso familiar. Pese a que el desempleo se redujo a la mitad en una década y se revirtió la tendencia a la primacía de la economía informal, dando paso a mayor formalidad en la ocupación; pese a que hay avances en el porcentaje de personas aseguradas y mayores redes de protección social, estos cambios no se reflejan en la disminución de la desigualdad. Si se relaciona este dato con la reducción de la pobreza, ello sugiere que hay otros factores estimulando hacia la desigualdad, tales como una apropiación mayor de la riqueza nacional por parte de las elites económicas. Es decir, los pobres mejoran su situación, pero las elites la mejoran aún más.

En los años de mayor conflicto político, 2002 a 2004, la desigualdad aumentó en medio de la crisis económica que inducía el propio conflicto, dado que las elites tienen mayores posibilidades de aprovechar las crisis en su propio beneficio; lo que se acentúa en una economía rentista con escasas fuentes de empleo de calidad. Y esto ocurría a pesar de que, desde el Estado, se planteaba una alianza con los sectores populares.

Pero ¿a qué sectores pertenecen esas las elites económicas? El presidente Chávez señala a la banca como gran apropiadora de la riqueza y se puede agregar, también, al sector de las telecomunicaciones, por ser los más visibles en las cifras macroeconómicas. Por otra parte, cada vez más viene siendo denunciada la existencia de grupos económicos asociados a grupos de la alianza de gobierno. Dadas las inmensas posibilidades que le otorga al Estado la administración de la renta petrolera, la cercanía a funcionarios y grupos clave de las elites que controlan el Estado representa la posibilidad de obtener ganancias fáciles. De esa manera se han creado diversas generaciones de burguesías nacionales, desde principios del siglo pasado, así que no se trata de una novedad en la historia venezolana, salvo por el carácter discursivamente socialista del actual proceso político. No disponemos de datos que permitan describir la magnitud de este sector, pero resulta claro que su existencia plantea una contradicción estructural en el propio discurso de gobierno y que, probablemente, ella esté aportando al mantenimiento de la desigualdad.

 Los avances en la construcción de la igualdad demandan continuar y profundizar tendencias dentro de las prácticas del Estado y revertir otras. La construcción de una economía productiva, que supere el rentismo y que amplíe las posibilidades de inclusión socioproductiva y las redes de seguridad y protección social, resulta fundamental. Hacerlo, colocando el acento en la economía social, democratizando los medios de producción debería impactar aún más a favor de la igualdad. Pero ello pasa por evaluar seriamente los pésimos resultados obtenidos hasta ahora en materia de economía social y por identificar y eliminar la creación de elites económico-políticas que pueden obturar dentro del Estado las políticas que permiten avanzar en esta dirección. Por otra parte, mejorar la eficiencia, la eficacia y la efectividad de la gestión en general y de la social, en particular, se hace aún más urgente en un contexto de posibles reducciones de los ingresos petroleros. Todo ello manteniendo el enfoque tridimensional que ha animado la búsqueda de la igualdad en esta década de revolución bolivariana.

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Notas

[1] La “democracia participativa y protagónica” fue la idea-fuerza central del discurso de las nuevas elites, en un primer momento (1999–2004). En uno posterior (2005–2008), lo fue el “socialismo del siglo xxi”, que incluye a la primera.

[2] Existen o pueden existir, también, tensiones entre las luchas por el reconocimiento y las luchas por la redistribución, pese a que comparten la necesidad de reducir asimetrías. Sobre ese debate ver: Nancy Fraser, Iustitia Interrupta. Reflexiones críticas desde la posición “postsocialista”. Siglo de Hombres Editores, Bogotá, 1997.

[3] No toda desigualdad inferioriza ni toda igualación es deseable. En palabras de Boaventura De Sousa “tenemos el derecho a ser iguales cuando la diferencia nos inferioriza y tenemos el derecho a ser diferentes cuando la igualdad nos descaracteriza” (De Souza Santos, 2004).

[4] La propuesta de Fraser gira en torno al concepto de justicia. La utilizamos como equivalente de igualdad, siguiendo a Bobbio: “… el concepto e incluso el valor de la igualdad no se distinguen del concepto y del valor de la justicia en la mayor parte de sus acepciones” (Bobbio, 1993, 56).

[5] Algunos otros, como la propuesta de reforma constitucional de 2007 o los llamados “Cinco Motores para avanzar al Socialismo” no se describen, dado que la primera fue rechazada por la población en referéndum y, con ello, una parte importante de las propuestas de los motores, por lo que poco impactaron en las políticas públicas posteriores.

[6] (mayorías absoluta y calificada de las fuerzas de la alianza de gobierno), en los debates durante la redacción y en la aprobación.

[7] Ver Jun Ishibshi, “Multiculturalismo y racismo en la época de Chávez: Etnogénesis afrovenezolana en el proceso bolivariano” 1997, Consulta en línea: http://svs.osu.edu/documents/JunIshibashi-Multiculturalismoyracismo.pdf.

[8] El Plan 2007-2013 aparece publicado con dos nombres, uno de ellos es Proyecto Nacional Simón Bolívar. Primer Plan Socialista–PPS 2007–2013.

[9] Se trataba de una reunión en la que el presidente Chávez expuso a todos los funcionarios de alto nivel de las fuerzas políticas que apoyan su gobierno, las orientaciones generales para el nuevo momento político. Dos meses después del taller anunciaría el carácter socialista de la revolución.

[10] La economía social es definida como “una vía alternativa y complementaria a lo que tradicionalmente se conoce como economía privada y economía pública (…) el concepto sirve para designar al sector de producción de bienes y servicios que compagina intereses económicos y sociales comunes, apoyado en el dinamismo de las comunidades locales y en una participación importante de los ciudadanos y de los trabajadores de las llamadas empresas alternativas” (MPD, 2001, 27)

[11] “Entre los factores que reproducen sistemáticamente el patrón inequitativo de las sociedades, caben mencionar las barreras al acceso a la educación, el conocimiento y los empleos de calidad, en tanto tales activos afectan de manera directa a la principal fuente de ingreso de la abrumadora mayoría de la población. El acceso a otros activos como tierra, capital y financiamiento, así como también ciertos rasgos demográficos y adscriptivos constituyen ciertamente otras causas estructurales explicativas de los patrones de equidad/inequidad. A lo anterior, se debe agregar también el efecto de los ciclos de expansión y contracción de la macroeconomía durante las últimas dos décadas, como factor que agudizó la concentración de los ingresos” (Machinea y Hopenhayn, 2005, 17).

[12] Haydée García y Silvia Salvato. “Análisis sobre el gasto social y la equidad en Venezuela (1970-2004)”, en Balance y perspectiva de la política social en Venezuela, Thais Maingon (Comp). Ildis, Caracas, 2006, p. 245. La “función principal de la política social [excluyendo las concepciones compensatorias] es la reducción y eliminación de las inequidades sociales a través de la redistribución de los recursos, servicios, oportunidades y capacidades” (Maingón, 2004, 49).

[13] En el taller sobre el Nuevo Mapa Estratégico el Presidente Chávez lo explicó el vínculo entre las Misiones (expresión más visible de la política social) y el tema de la legitimidad, de la siguiente manera: “Ustedes deben recordar que, producto del golpe y todo el desgaste aquel, la ingobernabilidad que llegó a un grado alto, la crisis económica, nuestros propios errores, hubo un momento en el cual nosotros estuvimos parejitos, o cuidado si por debajo. Hay una encuestadora internacional recomendada por un amigo que vino a mitad del 2003, pasó como 2 meses aquí y fueron a Palacio y me dieron la noticia bomba: `Presidente, si el referéndum fuera ahorita usted lo perdería´. Entonces fue cuando empezamos a trabajar con las misiones, diseñamos aquí la primera y empecé a pedirle apoyo a Fidel. Le dije: `Mira, tengo esta idea, atacar por debajo con toda la fuerza´, y me dijo: `Si algo sé yo es de eso, cuenta con todo mi apoyo´ Y empezaron a llegar los médicos por centenares, un puente aéreo, aviones van, aviones vienen y a buscar recursos, aquí la economía mejoró, organizar los barrios, las comunidades” (Chávez, 2004, párrafo 261).

[14] Ver Provea, Informes Anuales de los años 2000 a 2007. Consulta en línea: www.derechos.org.ve

[15] “Las misiones bolivarianas se comenzaron a implementar en nuestro país debido a que el aparato burocrático del Estado no brindaba las respuestas adecuadas y eficientes ante los profundos problemas que se fueron acumulando durante más de cuatro décadas” (Ministerio del Poder Popular para la Comunicación e Información, 2007,8)

[16] Este aumento, sin embargo, coexiste con prácticas clientelares y delegativas

[17] Ver Provea, Informe Anual 2007 y Boletines Derechos Humanos y Coyuntura de 2008. Consulta en línea: www.derechos.org.ve

[18] Indicadores privados, como los del Proyecto Pobreza de la Universidad Católica Andrés Bello, muestran porcentajes distintos (que implican una menor reducción) pero la misma tendencia a la disminución

[19] Algunas otras, que no se describieron aquí, pero que tienen impacto en materia de igualdad, son las políticas tributarias (con avances en materia de recaudación de impuestos progresivos); las políticas de democratización de la tierra rural (con algunos avances en la lucha contra el latifundio); las políticas de promoción de la participación y la democratización del poder político (que es un eje transversal de múltiples políticas estatales y que arroja resultados disímiles, aunque con un claro aumento en la organización popular); las políticas de promoción de la comunicación popular y alternativa (que ha facilitado la creación de más de 250 medios comunitarios populares en todo el país, según datos de la Asociación Nacional de Medios Comunitarios, Libres y Alternativos) o las políticas de promoción de los derechos políticos, culturales y socioeconómicos de los pueblos indígenas y las mujeres.