Evolución de la dependencia externa proteínica y sus determinantes macroeconómicos en el periodo 1989-2006

José Enrique Rodríguez Rojas

Doctor “Cum Laude” en Ciencias Económicas y Empresariales (Universidad de Barcelona, España). Especialidad: Economía internacional y Desarrollo Económico. Tesis de Doctorado en “Políticas Macroeconómicas y Seguridad Alimentaria en América Latina”. M. Sc. En Desarrollo Rural (UCV). Profesor Titular de la Universidad Central de Venezuela. Jefe de la Cátedra de Macroeconomía y Contabilidad Nacional del Departamento de Economía Agrícola y Ciencias Sociales de la Facultad de Agronomía de la UCV. Periodo 1998-2004. Responsable del dictado de la asignatura “Teoría y Política del Comercio Internacional” en el Postgrado en Desarrollo Rural (Facultad de Agronomía, UCV), 2003-2006. Proyecto de investigación en curso: “Política macroeconómica y seguridad alimentaria en Venezuela, periodo 1999-2006”. Acreditado en el Programa de Promoción al Investigador como Investigador nivel I (periodo 2007-2008). Presentación de ponencias en congresos en temas relacionados con: Políticas de ajuste macroeconómico, Cambio Tecnológico en la Agricultura, Macroeconomía y Desarrollo rural, Economía Agroalimentaria, Seguridad Alimentaria. Publicaciones: 1. Libros y monografías: Lecciones de Economía Agraria: Factores de Producción y Desarrollo Tecnológico de la Agricultura Venezolana 1945-2000, Caracas, Venezuela, Consejo de Desarrollo Científico y Humanístico de la Universidad Central de Venezuela (en proceso de publicación); 2. Revistas: a) (2003): “Entorno macroeconómico, productividad del trabajo y cambio tecnológico en la agricultura venezolana”. Agroalimentaria, n° 17, Mérida, (Ven.), pp.84-93; b) (2005): “Tipo de cambio real, precios relativos y autonomía del Sistema Agroalimentario Venezolano”, Agroalimentaria, n° 20, Mérida, (Ven.), pp. 105-116; c) 006:“Venezuela: reforma, inestabilidad y estancamiento: implicaciones sobre el sector rural”. Cuadernos de Desarrollo Rural, n° 57, Bogotá, (Col.), pp. 165-185; d) (2007): “Apertura comercial y seguridad alimentaria en los países industrializados de América Latina”, Revista Venezolana de Economía y Ciencias Sociales, Vol. 13, n° 3, Caracas, (Ven.), pp. 99-118; e) 2008): “Implicaciones de la norma constitucional de 1999 sobre la seguridad alimentaria de Venezuela (1999-2005)”. Revista Venezolana de Análisis de Coyuntura, Vol. xiv, n° 1, Caracas, (Ven.), pp.133-150; b) josenri@cantv.net

Resumen

Este trabajo persigue analizar el comportamiento de la dependencia externa proteica de Venezuela y la influencia de los factores macroeconómicos que condicionan su evolución, durante el período 1989-2006. Se adopta un enfoque sistémico que enfatiza las relaciones del sistema agroalimentario con el entorno y las políticas macroeconómicas. Se procedió a la construcción de series cronológicas de indicadores orientados a dimensionar la dependencia externa y la suficiencia proteica. El autor concluye que a lo largo del periodo analizado se desarrolla un proceso de  apreciación cambiaria, que aunado al boom petrolero y la política alimentaria instrumentada en los últimos años del periodo, incentivan el desarrollo de una tendencia al incremento de la dependencia externa proteica, con respecto a los últimos años de la década de los 80.

Palabras clave: políticas macroeconómicas, ajuste macroeconómico, dependencia proteica de Venezuela, sistema agroalimentario venezolano.

Evolution of Venezuela’s Foreign Protein Dependency and its Macroeconomic Determinants During the 1999-2006 Period

Abstract

This paper aims to analyze the performance of Venezuela foreign protein dependency and the macroeconomic factors that influence it, during 1989-2006 period. It is based on a systemic approach, which emphasize the relation of the agro-food system with the economic setting. Time series data were elaborated from indicators to measure foreign protein dependency and protein adequacy. The author concludes that an exchange rate appreciation process has prevailed during the period analyzed. This process together with oil boom and the food policy implemented during the last stage of the period, stimulated a tendency to increase foreign protein dependency during the period analyzed, in relation to the end of 1980’s decade. 

Key Words: Macroeconomic Policies, Macroeconomic Adjustment, Venezuela’s Dependence on Imported Proteins, Venezuelan Agricultural and Food Production System.

Introducción

Objetivo

En 1989 se inicia un período de inestabilidad macroeconómica con la instrumentación de las reformas económicas auspiciadas por el FMI y el rechazo que las mismas generaron en amplios sectores de la sociedad venezolana. A pocos años de haberse iniciado el proceso de reformas comenzó el desmantelamiento de las mismas y los gobiernos que se sucedieron dieron un giro de 180 grados promoviendo políticas populistas que en un momento dado alternaban con políticas de liberalización económica y comercial. Este trabajo persigue caracterizar la evolución de la dependencia externa proteica del Sistema Agroalimentario Venezolano (SAV), en este entorno de inestabilidad y analizar cómo los factores de naturaleza macroeconómica condicionaron la evolución de la dependencia externa proteica de Venezuela durante el período 1989-2006.

La importancia de la dependencia externa proteica en el escenario agroalimentario venezolano

Durante la década de los 70, en la cual los países petroleros lograron ingresos extraordinarios, la dependencia externa del Sistema Agroalimentario Venezolano (SAV) se elevó drásticamente. A finales de dicha década más de 50% de las proteínas consumidas eran aportadas por alimentos con un fuerte componente externo. El proceso se agudizó a inicios de la década siguiente cuando algunas fuentes señalan que 2/3 de las proteínas consumidas eran de origen externo¹. La abundancia de divisas posibilitó que los circuitos alimentarios más integrados a la importación se expandieran. Dentro de estos circuitos destaca el de cereales. Mas de 70% de las proteínas importadas son aportadas, en la segunda mitad de los 70 e inicios de los 80, por los cereales bien sea en la forma de derivados del trigo o en la de materia prima para el circuito aves-balanceados (Abreu y Ablán, 1996,184).

La apreciación cambiaria que se desarrolla a partir del boom petrolero de la década de los 70 abarata sustantivamente las materias primas agrícolas importadas, impulsando la expansión de los circuitos que utilizan cereales importados como materia prima (Kim et al., 1987; Rodríguez, R., 2005). El trigo se convierte en el principal componente de la Disponibilidad para el Consumo Humano² de los cereales utilizados para consumo humano, con una participación ligeramente superior a la del maíz (Abreu y Ablan, 1996, 32). El principal alimento generado por el complejo Aves Balanceados, la carne de pollo, sustituye progresivamente a la carne bovina en el patrón de consumo de carnes gracias a su menor precio relativo (Rodríguez, R., 2005); convirtiéndose a inicios de la década de los 80 en el principal componente del grupo carnes (Abreu y Ablan, 1996,105).

En la medida en que la abundancia de divisas cesó y se comenzaron a imponer medidas de control de cambio para racionalizar el uso de las mismas, la vulnerabilidad del abastecimiento alimentario se convirtió en objeto de debate e impulsó a diversas instituciones a convocar foros de especialistas para discutir la vulnerabilidad externa del abastecimiento alimentario de Venezuela³ o para promover el desarrollo de planes y propuestas orientadas a incrementar el autoabastecimiento. En la medida en que estos planes se instrumentaron incentivaron la inflación y las dificultades de acceso de la población a los alimentos (Gutiérrez, 1995; Rodríguez, R., 1997). A partir de ese momento el gobierno se vio obligado a instrumentar medidas que permitieran a los circuitos importadores divisas con precios preferenciales con el propósito de mitigar las presiones inflacionarias y facilitar el acceso de la población a los alimentos. De este modo la presencia de los circuitos importadores, como el de derivados del trigo y de aves-balanceados se consolida y prolonga en el tiempo representando para la segunda mitad de la década de los 80 niveles de dependencia externa que en promedio se ubicaban por encima de 40% del consumo total de proteínas (Abreu y Ablán, 1996, 186).

Estructura del trabajo

El trabajo abarca tres secciones, previas a las conclusiones del mismo. En la primera sección se presentan los aspectos teóricos y metodológicos, en la segunda se aborda el análisis de dos subperíodos, el de las reformas económicas auspiciadas por el FMI (1989-1993), y en segundo lugar un subperíodo que se caracteriza por la instrumentación de políticas macroeconómicas de orientación radicalmente opuestas a las auspiciadas por el FMI y que calificamos como el inicio de la contrarreforma⁴ (1994-1998). En la tercera sección se analiza la coyuntura más reciente y que denominamos el segundo momento de la contrarreforma (1999-2004).

1. Aspectos teóricos y metodológicos

Definición de dependencia externa o autonomía

Estos términos se utilizan con la connotación que le confiere la FAO (1994), que define la autonomía del SAV como el grado de vulnerabilidad externa del sistema alimentario, en términos de su mayor o menor dependencia del componente importado para el logro de aceptables condiciones de suficiencia.

Enfoque sistémico

Se asume el enfoque de sistema agroalimentario, pero no con la perspectiva de algunos autores que, como bien lo señalan Rodríguez Z. y Soria (1992,15), conciben el sistema agroalimentario como un conjunto excesivamente cerrado prestando escasa atención a las relaciones que se establecen entre los diferentes elementos de la cadena alimentaria y los restantes sectores económicos. En esta perspectiva el sistema alimentario es analizado como un ente aislado de la economía nacional. La perspectiva adoptada en este trabajo, por el contrario, enfatiza las relaciones del sistema alimentario con el entorno y las políticas macroeconómicas, en particular con las que tienen que ver con el tipo de cambio. Esta perspectiva reviste una particular importancia en las economías petroleras, donde diversos autores han encontrado que tiende a desarrollarse un proceso de desindustrialización que va acompañado de una tendencia hacia la apreciación cambiaria que lesiona la competitividad de los sectores de producción interna (Corden y Neary, 1982, Gómez, 1991; Rivera-Batiz F.L. y Rivera-Batiz L.A., 1994). En el caso de Nigeria, Salehi-Isfahani (1989) analiza cómo el boom de los precios petroleros de la década de los 70 estimuló un fuerte crecimiento de la apreciación cambiaria y de las importaciones agroalimentarias en detrimento de la producción interna. En el caso Venezolano diversos autores han documentado y presentado evidencias sobre el agudo deterioro de la autonomía del SAV en la década de los 70 e inicios de los 80 (Abreu et al., 1993; Morales, 2002; Rodríguez, R., 1997; Universidad Central de Venezuela, 1983 ) y el rol que la apreciación de la moneda nacional ha jugado en el estímulo al crecimiento de las importaciones agroalimentarias en diversos momentos (Gutiérrez, 2002; Kim et al., 1987; Machado Allison y Ponte, 2002; Rodríguez, R. 2005).

Circuitos agroalimentarios analizados

En el enfoque sistémico usualmente se utiliza el término circuito agroalimentario para referirse a subsistemas dentro del mismo. En este trabajo nos centraremos en el análisis de los circuitos agroalimentarios más relacionados con la dependencia externa a fin de analizar su rol en la misma. En la medida en que los cereales, como lo hemos visto en los antecedentes, han desempeñado un rol singular en el fenómeno citado, analizaremos el rol del circuito de cereales para el consumo humano donde destacan los circuitos de los derivados del trigo y del maíz. Por otro lado analizaremos el rol del circuito de Cereales para el consumo animal donde destaca el circuito de aves balanceados.

Indicadores utilizados

En la medida en que la definición de la FAO de la autonomía o dependencia externa involucra la suficiencia alimentaria, se procedió a la construcción de series cronológicas para dimensionar tanto la evolución de la dependencia externa proteica como la evolución de la adecuación proteica. A tal fin se construyeron series cronológicas del componente importado de la DCH proteica expresado en porcentajes y de la adecuación proteica expresada como porcentaje del requerimiento básico⁵. A partir de esta información se construyeron series de promedios móviles trienales para el período analizado que se muestran en el cuadro A-1 incluido como anexo. A partir de esta información se elaboró el gráfico 1 que sirve de soporte al análisis realizado en las siguientes secciones. Los datos referentes a la DCH fueron tomados fundamentalmente de las Hojas de Balance de Alimentos editadas por el Instituto Nacional de Nutrición (INN) en un convenio que mantuvo con la Universidad de Los Andes (ULA) para tales efectos. La información más reciente se tomó de fuentes que se indican en el cuadro A-1 y de las Hojas de Balance de Alimentos editadas por el INN en fecha posterior a la finalización de su convenio con la ULA.

Periodización

El trabajo se centra en el período 1989-2006. Al inicio de este período se instrumenta una reforma económica impulsada por el FMI (1989-1993) que genera una reacción contraria a la misma por parte de amplios sectores de la sociedad venezolana, lo que conllevó al desmantelamiento de la misma. Una primera alianza representativa de este movimiento, que hemos denominado de contrarreforma, se instaura en el período 1994-1998; una segunda alianza llega al gobierno en 1999, en lo que constituye un segundo momento de este proceso. En consecuencia procedemos a considerar tres periodos: El de la reforma propiamente tal (1989-1993), el primer momento de la contrarreforma (1994-1998) y el segundo momento de la misma (1999-2006). El último año es seleccionado debido a la disponibilidad de información.

2. La reforma económica y el inicio de la contrarreforma

El período de la reforma económica (1989-1993)

La política macroeconómica

A partir de 1989 se lleva a cabo un programa de ajuste macroeconómico “ortodoxo” con el asesoramiento del Fondo Monetario Internacional orientado a corregir los desequilibrios que enfrenta el país: creciente déficit de la balanza comercial incentivada por una apreciación cambiara acumulada en los años previos; creciente déficit público y por último una inflación que en los últimos años oscilaba entre 35% y 40% anual (Rodríguez, 1997). Las políticas económicas del ajuste “Ortodoxo” se orientaron hacia una liberación de los diversos mercados, una reforma comercial que contempló la apertura y liberación del comercio exterior, medidas de estímulo a las inversiones extranjeras, reforma fiscal, reforma financiera y privatización de las empresas del sector público en el marco de un esfuerzo generalizado para redefinir el rol del Estado en la economía (Gutiérrez, 1999).

La reforma agrícola

En el marco del ajuste “ortodoxo” se llevó a cabo una reforma agrícola que tenía como objetivo “desarrollar una mayor competitividad en la producción y distribución de alimentos de tal manera que los productos agrícolas tuvieran un mayor acceso a los mercados nacionales y de exportación sin depender para ello del apoyo del Estado” (Coles, s/f, 45). El logro de este objetivo suponía, en primer lugar, eliminar la intervención del Estado que desestimulaba la competencia y limitaba las inversiones privadas y en segundo lugar desplazar la intervención del Estado hacia la inversión en investigación, extensión e infraestructura de salud y productiva (Coles, s/f).

Repercusiones del ajuste sobre el sector agroalimentario

En líneas generales el sector agroalimentario fue afectado tanto por las decisiones de política económica que se instrumentaron en el marco del ajuste en general, como por las decisiones de política sectorial. El ajuste tuvo un efecto recesivo sobre la agricultura que se reflejó en una contracción del PIB agrícola per cápita. Ello fue debido a la caída y/o eliminación de los subsidios a los intereses y los insumos, la contracción del gasto público agrícola que dieron al traste con el modelo asistencialista que había sustentado la expansión agrícola hasta 1988 (Rodríguez, 1997; Gutiérrez, 1999). El cambio en el precio de los factores productivos, en especial el fuerte incremento en el precio de los bienes de capital como las maquinarias que se dio como consecuencia de la devaluación, también jugó un rol importante (Rodríguez, R., 2003). El ajuste tuvo un efecto diferencial dada la heterogeneidad de la agricultura. Los rubros con ventajas comparativas, como el arroz y las frutas tropicales, incrementaron su producción como consecuencia de la apertura de nuevos mercados a la exportación de estos rubros (Rodríguez, 1997). Sin embargo el grueso de la producción agrícola fuertemente dependiente de los subsidios estatales fue afectada negativamente (Gutiérrez, 1999). Durante los primeros años del ajuste “ortodoxo” las actividades dependientes de la importación de materias primas, como el circuito de aves-balanceados, fueron fuertemente impactadas por la devaluación y la eliminación de subsidios que se dio como parte del plan de ajuste, lo que implicó una drástica elevación del precio de los alimentos generados por esta industria y una fuerte contracción en el consumo de los mismos, lo cual generó efectos traumáticos sobre la industria.

Las repercusiones sobre la autonomía del SAV

Se produce una fuerte contracción en el consumo de los productos generados por los circuitos importadores⁶. E igualmente un incremento del consumo de sus sustitutos de mayor valor agregado nacional, lo que se refleja en una sustantiva caída de las importaciones y del componente importado. En el gráfico 1 podemos observar cómo el componente importado de la DCH proteica desciende en los años 1989 y 1990 reforzando una tendencia que ya se venía desarrollando en la segunda mitad de la década de los 80. En ese sentido se produce una recuperación del autoabastecimiento entre 1988 y 1990. El nivel de autoabastecimiento aumenta de un poco más de 40% en 1988 a cerca de 60% en 1990 (Abreu et al., 1993). Paradójicamente la fuerte reducción del componente importado se traduce en una igualmente fuerte contracción de la adecuación proteica durante los años 1989 y1990 como podemos observar en el gráfico 1.

Gráfico 1

Cuadro A-1. DCH proteica y adecuación proteínica durante los años 1986-2006 (Datos anuales y promedios móviles)

Fuentes: a) Abreu y Ablán, 1996;b) Ablán y Abreu, 2007; c)INN-ULA. Hojas de Balance de Alimentos. Caracas (Ven) (Varios años); d) Hojas de Balances de Alimentos. Caracas (Ven) (Años 2002-2006);e) Cálculos propios.

1. Los años 1987, 2000, 2003 y 2005 han sido estimados como el promedio del año previo y del posterior.

2. Los años 1991,1997 y 2003 han sido estimados como el promedio del año previo y del posterior.

Sin embargo los circuitos importadores comienzan un progresivo proceso de recuperación a lo cual contribuyen varios factores: se produce un redimensionamiento de los circuitos y un incremento en su eficiencia que les permite ajustarse a la nueva situación, el descenso de los precios internacionales de los cereales contribuye al proceso de reajuste y finalmente se producen medidas de política comercial orientadas a liberar las importaciones que se orientan a estos circuitos. En consecuencia observamos cómo el consumo de trigo y de carne de pollo se recuperan⁷. Progresivamente las importaciones de materias primas demandadas por estos circuitos aumentan reflejándose en el incremento del componente importado de la DCH proteica (gráfico 1) que sube desde niveles inferiores a 35% en 1989 hasta magnitudes cercanas a 44% en 1993, superando los niveles de dependencia externa predominantes en la segunda mitad de la década de los 80.

El desmontaje de la reforma económica iniciada en 1989

La instrumentación del ajuste bajo las directrices del FMI, si bien generó beneficios de diverso orden, también afectó o amenazó el bienestar de importantes grupos sociales que se consideraron amenazados por una estrategia que implicó recortes sustantivos en el gasto público. En Venezuela existe una burocracia que rondaba 1.200.000 personas para el momento de las reformas señaladas (Toro Hardy, 1992) y una parte importante del empresariado se ha desarrollado a la sombra de la ayuda estatal. En consecuencia una estrategia de apertura no fue vista con simpatía por sectores empresariales que prosperaron a la sombra de la protección estatal y temían no sobrevivir en un ambiente de competencia. Esto consolidó una elevada resistencia a las reformas planteadas y estuvo detrás del rechazo que una parte importante de la sociedad venezolana y de la clase política dio al proyecto reformista (Enright et al., 1994). En consecuencia después de un fallido golpe de Estado en 1992 se desmontan progresivamente las medidas contempladas en el ajuste (Ortega, 2004, 545).

El inicio de la contrarreforma (1994-1998)

La política macroeconómica

Dentro del ambiente de rechazo a las medidas contempladas en el ajuste “ortodoxo” instrumentado en el período 1989-1990, se impone una nueva alianza política que controla el diseño de las políticas económicas a partir de 1994, reiterando su fe en la intervención del Estado y las políticas de controles. Se imponen de nuevo políticas de corte populista y proteccionista que sumergen al país en graves desequilibrios macroeconómicos. En 1994 se produce una fuerte crisis del sistema financiero que se busca resolver inyectando dinero a los bancos en situación problemática. La expansión monetaria presiona un crecimiento explosivo de los precios. La critica situación obliga al gobierno, en 1996, a dar un giro de 180 grados e instrumentar medidas muy similares a las llevadas a cabo en el marco del ajuste “ortodoxo” en lo que dio en llamarse “Agenda Venezuela” (Coles y Machado Allison, 2002; Gutiérrez, 1999, Ortega, 2004). En este contexto el fuerte incremento de las presiones inflacionarias obliga a implementar una política de anclaje del tipo de cambio⁸ que logra mantenerse en el largo plazo a pesar de los cambios en la política macroeconómica; la política de anclaje unida a la caída de los precios de las materias primas agrícolas internacionales provoca una apreciación del tipo de cambio en términos reales⁹ (Machado-Allison y Ponte, 2002; Gutiérrez, 2002). La cambiante orientación de la política macroeconómica generó un cuadro de inestabilidad que sumergió a la economía en una situación de estancamiento, lo que aunado a un incremento de las presiones inflacionarias acentuó el proceso de empobrecimiento de la población. La caída del salario real que se produce en consecuencia genera una reducción en la demanda de alimentos que se refleja en una tendencia al descenso del consumo per cápita (Abreu y Ablán, 2002).

La política agroalimentaria y sus repercusiones

Durante estos años, bajo una fuerte presión por parte de los grupos agrarios, se retornó a la intervención gubernamental para fijar el nivel de precios al productor para varios rubros agrícolas y a una política proteccionista, a pesar de los acuerdos de libre comercio en que el país se involucraba, lo cual logró impulsar la producción en algunos rubros¹⁰. Sin embargo la contracción en el gasto público agrícola se agudizó; en el período 1994-1997 la contracción del gasto público agrícola fue de 54,9% con respecto al período anterior (1989-1993). La dramática reducción del gasto público agrícola unido al descenso en la demanda de alimentos ocasionó una caída en el PIB agrícola per cápita de 1,7% (Gutiérrez, 1999, 44-45).

Incidencia de las políticas económicas y agroalimentarias en la autonomía del SAV

Como vimos en párrafos anteriores los circuitos importadores se recuperan del fuerte impacto que generó en los mismos el ajuste “ortodoxo”. La apreciación cambiaria que se desarrolla como consecuencia de la política de anclaje cambiario, aunado al descenso de los precios de las materias primas internacionales potencian la importación de cereales de 1994 en adelante¹¹. Los derivados del trigo ven lesionada su competitividad por las políticas proteccionistas y las mejoras de eficiencia logradas por el circuito del maíz lo que los obliga a compartir su hegemonía en el patrón de consumo con estos últimos. Sin embargo el consumo de trigo se mantiene a elevados niveles (Calvani, 2003). La competitividad del complejo de aves-balanceados se incrementa y se profundiza su importancia en el patrón de consumo de carnes¹² ( Mori, 2004). En un contexto de deterioro del salario real la demanda de carnes se desplaza hacia la carne de pollo que tiene un menor precio relativo¹³ (Bianco, 2002, 391). Los elevados niveles que muestra el consumo de trigo y en particular la expansión del consumo de derivados avícolas impulsan la dependencia externa de proteínas como podemos observar en el gráfico n° 1; el componente importado de la DCH proteica, si bien desciende en los años 1995-1997, luego se incremente hasta superar, en 1999, los elevados niveles que mostraba en los años 1992-1993. Esta expansión de la dependencia externa se da en forma paralela al aumento progresivo de la adecuación proteica lo cual evidencia que el desplazamiento observado en el grupo carnes hacia el consumo de carnes más baratas mejora el acceso de la población a las proteínas de origen animal. Esta mejora es particularmente significativa pues se da en un contexto caracterizado por una reducción del poder de compra de la población y de la ingesta y adecuación calórica (Abreu y Ablán, 2002), lo cual evidencia la naturaleza socialmente progresiva del complejo aves balanceados. En consecuencia observamos que se perfila, en la curva construida con los promedios móviles, una clara tendencia al incremento de la dependencia externa durante este subperíodo (1994-1998). También se observa una tendencia muy definida a un incremento de la dependencia externa durante todo el período que va desde la segunda mitad de la década de los 80 hasta el año 2000 (ver gráfico 1).

El segundo momento de la contrarreforma (1999-2006)

El contexto y la política macroeconómica

El tránsito del siglo xx al xxi continúa signado por la inestabilidad y la volatilidad de las políticas macroeconómicas. A partir de 1999 se inicia un nuevo gobierno dominado por una alianza política que ha enfatizado su discrepancia radical con respecto a las recomendaciones del FMI y la reforma agrícola del periodo 1989-1993. Si bien mantiene durante los años iniciales algunas de las medidas de la “Agenda Venezuela”, progresivamente se encamina a impulsar una segunda etapa de la contrarreforma. En consecuencia se orienta a promover una mayor intervención del Estado en la economía, dinamizando esta mediante la expansión del gasto público y recurriendo a los controles administrativos, como el del tipo de cambio y de precios, para el control de los desequilibrios macroeconómicos. Durante los años 2000 y 2001 se produce un crecimiento económico soportado sobre una recuperación de los precios del petróleo. Sin embargo en los años 2002 y 2003 se genera una fuerte contracción económica ocasionada por factores económicos y políticos entre los cuales destacan una caída en los precios petroleros y un paro incentivado por los sectores empresariales. Esta contracción revela ser coyuntural, pues, del 2003 en adelante, se produce un explosivo crecimiento de los precios e ingresos petroleros que generan un boom del crédito y del consumo. La expansión monetaria que se genera incrementa las presiones inflacionarias, lo que obliga a mantener la política de anclaje cambiario que se inició en el período anterior. Esta política provoca una revalorización de la moneda, impulsando el crecimiento de las importaciones, al igual que en el boom petrolero de la década de 70 (Santos y Villasmil, 2006, 356)¹⁴. El extraordinario incremento de los ingresos petroleros que se produce después de 2003 apuntala una estrategia de desarrollo asistencialista sustentada en una política de gasto social, programas públicos orientados hacia la generación de empleo y el apoyo a la economía informal y la pequeña empresa. El gobierno se orienta a estimular “un régimen social de producción con predominio estatal de la economía” (Malave Mata, 2003, 157). Ello se traduce en un sustantivo incremento de la presencia del Estado en la economía¹⁵ (España, 2007). En este contexto se desarrolla, después del 2003, una estrategia de transferencias o subsidios hacia los sectores de menores ingresos materializada en diversas “misiones”, en áreas como salud y educación, que logran incrementar el poder de compra de estos sectores reduciendo los niveles de pobreza (España, 2006; D’Alvano, 2008; The Economist, 2006).

La política agroalimentaria

La política alimentaria

A tono con la estrategia general se incrementa la presencia del Estado en el sector agroalimentario, tanto en la distribución de alimentos como en el procesamiento agroindustrial y en la actividad agrícola:

a) Se crean programas sociales alimentarios entre los que destacan Mercal, que es un sistema de distribución de alimentos subsidiados por el Estado orientado a compensar a los consumidores por los efectos de la inflación (Gutiérrez, 2005). En este programa se utilizan las importaciones para mejorar los problemas de acceso y compensar las presiones inflacionarias¹⁶.

b) Se incrementa la presencia del Estado en el sector agroindustrial mediante la compra de una importante firma agroindustrial en el sector de lácteos con la cual se aspira a satisfacer 40% de la demanda y de una segunda empresa que posee una elevada capacidad de almacenamiento en frío (El Universal, 2008b). Existen expectativas de compras adicionales de empresas del sector agroalimentario, las cuales estarían orientadas a reforzar la capacidad y logística de Mercal en la distribución de alimentos.

La política sectorial

a) La política de precios: se amplió el número de rubros en los cuales el Estado intervenía en la fijación de precios, aunado a una política de contingentamiento de las importaciones. A partir de 2002 se decretó el control de precios para los principales alimentos. Las presiones inflacionarias unidas a la política de control de precios han determinado que los precios reales de la mayoría de los productos agrícolas hayan declinado afectando negativamente el comportamiento de la producción. Sólo en algunos casos como maíz, sorgo, hortalizas, textiles, oleaginosas y carne de pollo se ha observado un crecimiento de los precios reales que impulsó la producción en esos rubros. La inflación de costos continúa, en el periodo más reciente, erosionando la rentabilidad, lo que obliga a la implementación de una política de subsidios en algunos rubros considerados prioritarios¹⁷ (Gutiérrez, 2005).

b) La política financiera y de gasto público: el gasto público agrícola en términos reales disminuyó, así como su participación en el gasto público total. Se produjeron varias reformas de la Ley de Crédito Agrícola estableciéndose una tasa preferencial para la agricultura, lo que ha determinado que la tasa de interés agrícola se haya mantenido por debajo de las que pagan otras actividades. Las tasas de interés han sido negativas lo cual debe haber contribuido a reducir los costos de producción y compensar la disminución de los precios reales. El financiamiento de la banca comercial en términos reales ha disminuido. La política de financiamiento agrícola continúa orientada por los viejos paradigmas de canalizar recursos a través de instituciones gubernamentales especializadas. Sin embargo el porcentaje de la cartera que deben colocar los bancos en el sector se ha mantenido por debajo del mínimo establecido. El monto promedio mensual de financiamiento a precios constantes dirigido al sector disminuyó en relación con los años previos (Gutiérrez, 2005).

c) La política de tierras: se aprobó una nueva Ley de Tierras y Desarrollo Agrícola que ha aumentado la discrecionalidad de los funcionarios públicos, lo que aunado a las invasiones de fincas ha agravado la inseguridad jurídica (Gutiérrez, 2005). El deterioro en el clima institucional genera expectativas poco favorables a los procesos de inversión, que inciden negativamente en el comportamiento de la producción como lo veremos más adelante.

Implicaciones de la política macroeconómica y agroalimentaria sobre la autonomía del SAV

La política alimentaria orientada en forma prioritaria a resolver los problemas de acceso de la población (Rodríguez, R., 2008) demostró ser exitosa pues la disponibilidad de proteínas para el consumo humano per cápita mejoró en este subperíodo permitiendo que el porcentaje de adecuación alcanzara en 2005 la cifra de 104,5%, superando los requerimientos básicos (Ablán y Abreu, 2007, 16). El incremento en la disponibilidad de proteínas fue posible gracias al aporte del componente importado, lo que se revela en el gráfico 1 donde podemos observar el estrecho paralelismo que se da entre el incremento del componente importado y el aumento de la adecuación proteica en los años 1999-2005. Este incremento se debió a los alimentos provenientes del complejo aves-balanceados que aumentaron su contribución al componente importado de 26% a 31%. Los derivados del trigo, si bien siguen desempeñando un rol relevante en el patrón de consumo, redujeron su participación en el componente importado de 52% a 41% en los años considerados (Ablán y Abreu, 2007, 28). Se mantiene así la tendencia a una mayor participación de la carne de pollo en el consumo, en detrimento de la carne de res, la cual es potenciada por el descenso en su precio real mejorando el acceso de la población a esta fuente proteica¹⁸.

El fuerte sesgo hacia la importación de los programas alimentarios gubernamentales y de la industria privada mantiene o mejora el posicionamento relativo de los alimentos con fuerte componente importado. Ordenando los principales alimentos aportadores de proteínas en función de su contribución, Ablán y Abreu (2007) encontraron que, de los cinco primeros alimentos en orden de importancia, tres son alimentos con un fuerte componente importado: carne de pollo, harina de trigo-pan y harina de trigo-pastas.

El mejor posicionamiento relativo de los alimentos con fuerte componente importado se refleja en un sustantivo incremento de la dependencia externa del SAV. El componente importado de la DCH proteica, que había mostrado una tendencia a incrementarse en el subperiodo anterior, desciende en 2001 y 2002, para luego iniciar una escalada que le permite alcanzar niveles superiores a los del subperíodo previo. En consecuencia se conforma una clara tendencia en el largo plazo al incremento de la dependencia externa en el período analizado (1989-2006). Se produce en consecuencia un significativo incremento de las importaciones de trigo y de materias primas dirigidas al circuito avícola, que se refleja en el fuerte crecimiento experimentado por las importaciones agroalimentarias¹⁹.

Las transformaciones que se producen en la dependencia externa del SAV no son sólo de orden cuantitativo, sino también cualitativo. Las importaciones que realiza CASA, la empresa que abastece a Mercal, no son de materias primas como usualmente se hacía, sino de productos terminados. En este sentido son productos que carecen de un encadenamiento con las actividades productivas internas y por ende su capacidad de generar inversión y empleo es mucho menor que en el caso de las importaciones de materias primas. Hasta el presente el fuerte crecimiento experimentado por la demanda parece haber generado espacio suficiente para la producción interna y las importaciones de productos terminados; sin embargo esta situación parece estar cambiando²⁰.

En la agricultura se revela un precario dinamismo, lo que se revela en la disminución mostrada por la producción agrícola per cápita entre 1998 y 2007 de 3,72% (Machado-Allison, 2008, 56). Sin embargo en cereales y particularmente en maíz se genera un incremento de la producción (Gutiérrez, 2005; Machado-Allison, 2008), el cual impulsa el aporte nacional de este rubro a la DCH proteica, manteniendo la competitividad del circuito.

Conclusiones

Durante el período previo al analizado, la dinámica del entorno y las políticas macroeconómicas asociadas al boom petrolero de la década de los 70 incentivan la expansión de los circuitos más estrechamente ligados a la importación. Dentro de estos circuitos destaca el de cereales, cuya contribución se da en forma directa a través de la industria de derivados del trigo e indirecta como insumo del circuito de aves-balanceados. Si bien la dependencia externa del SAV se reduce durante la década de los 80, al final de la misma la presencia de esos circuitos se consolida debido al rol clave que han adquirido en la ingesta. Si bien la reforma económica instrumentada bajo las directrices del FMI, entre 1989 y 1993, generó efectos traumáticos sobre estos circuitos, sus efectos tendieron a diluirse en el tiempo, favorecidos por la capacidad de los circuitos importadores de adecuarse a las nuevas circunstancias, el descenso del precio de las materias primas agrícolas internacionales y decisiones de política comercial orientadas a liberar la importación de materias primas. Después de 1994 se desarrolló un proceso de contrarreforma en el marco del cual se instrumentan medidas de corte populista que agudizan los desequilibrios macroeconómicos, impulsan el crecimiento de la oferta monetaria y de las presiones inflacionarias. En el primer momento de ese proceso (1994-1998) la situación planteada obliga a la implementación de una política de anclaje del tipo de cambio orientada a mitigar los efectos de la inflación y facilitar el acceso de los consumidores a los alimentos básicos. La política de anclaje, unida al descenso de los precios internacionales de las materias primas, genera una apreciación cambiaria que incentiva la competitividad de los alimentos con fuerte componente importado. En este contexto el trigo, si bien mantiene un elevado nivel de consumo, tiende a compartir su hegemonía con el maíz. Los derivados de la industria avícola incrementan su participación en el consumo en detrimento de la carne bovina, lo cual se traduce a su vez en un incremento en los niveles de adecuación proteica, lo cual es particularmente significativo pues se da en un entorno caracterizado por el descenso del poder de compra y de la adecuación calórica; lo cual revela el rol socialmente progresivo adquirido por el complejo avícola.

En consecuencia la dependencia proteica evidencia una tendencia a agudizarse con respecto a la segunda mitad de la década de los 80 y los primeros años de la década de los 90. En un segundo momento de la contrarreforma (1999-2006) el anclaje cambiario tiende a mantenerse debido a que el gobierno que se inicia en 1999 utiliza el gasto público para dinamizar la economía alimentando el proceso inflacionario. Se genera un proceso de apreciación cambiaria que impulsa las importaciones en general, cuyo crecimiento es potenciado adicionalmente por un fuerte crecimiento de los ingresos petroleros. En el sector agroalimentario un factor adicional que incrementa la propensión a la importación es la política alimentaria, la cual se orienta a resolver los problemas de acceso recurriendo a la importación de alimentos. En este contexto la competitividad del trigo y sus derivados se ve limitada, pues, a pesar del menguado comportamiento de la agricultura, el incremento observado en la producción de maíz, debido al apoyo estatal, mantiene la competitividad de este circuito; sin embargo los derivados del trigo siguen desempeñando un rol relevante en el patrón de consumo. En el grupo carnes, la carne de pollo continúa incrementando su participación en el consumo en detrimento de la carne bovina, contribuyendo al mejoramiento de los niveles de adecuación proteica. En este contexto la dependencia externa proteica tiende a incrementarse superando los niveles predominantes a finales de la década de los 80 y durante toda la década de los 90, conformándose así una tendencia en el largo plazo al incremento de dicha dependencia durante el periodo analizado.

Notas

[1] Para estos años existen diversas estimaciones de la dependencia externa del SAV; Hernández y Merz (1988) señalan que para el año 1982 el componente importado  de la Disponibilidad para el Consumo Humano (DCH) proteica era de 69,16%. De Abreu y Ablan (1996:185) se obtienen cifras que ubican la dependencia externa proteínica en 55,5% para 1981.

[2] La Disponibilidad para el Consumo Humano es un indicador utilizado para medir el consumo per cápita y se refiere a la cantidad de energía, de un nutriente específico o de un particular alimento, que está disponible para el consumo humano a nivel de ventas al menor (Ablán y Abreu, 1999, 444).

[3] Una de estas instituciones fue la Universidad Central de Venezuela (Universidad Central de Venezuela, 1983).

[4] En el marco de lo que denominamos contrarreforma se instrumentan políticas fundamentalmente populistas de orientación contraria a las reformas promovidas por el FMI. El término “política populista” se asume  como un enfoque de la economía que privilegia la intervención estatal y medidas orientadas al mejoramiento de la distribución del ingreso. El paradigma populista menosprecia los riesgos de inflación que provoca la expansión del gasto público y la reacción de los agentes económicos ante las políticas ajenas al mercado (Dornbusch y Edwards, 1992, 17).

[5] La adecuación proteica de la dieta, del habitante promedio del país, para un año dado, es un indicador del grado de satisfacción de las necesidades de proteínas de la población considerada. Permite evaluar el grado relativo (%) en que los aportes de proteínas de las disponibilidades alimentarias para el consumo humano satisfacen los requerimientos proteicos del habitante de Venezuela, expresados como promedios pe cápita diarios, a nivel de venta al detal. El requerimiento básico de proteínas se estima en 66,5 gramos por persona por día (Ablán y Abreu, 2007). 

[6] El consumo de trigo desciende en 1989 a cifras cercanas a 40 kilogramos por habitante (kg/h), igual sucede con la carne de aves cuyo consumo se contrae, pasando de 21,3 a 14,4 kg/h. entre 1988 y 1989 (Machado-Allison, 2007, 100).

[7] El consumo de trigo se incrementó desde 40 kg/h. en 1989, hasta rondar los 60 kg/h. en 1993 (Machado-Allison, 2007, 100). Igual sucedió con la carne de aves cuyo consumo se elevó de 14,4 kg/h en 1989, hasta alcanzar en 1993 los 18, 4 kg/h (Machado-Allison, 2007, 203).

[8] La política de anclaje del tipo de cambio ha sido utilizada por muchos gobiernos latinoamericanos. Esta política persigue aminorar el impacto de las devaluaciones en el nivel de inflación. A tal fin, una vez que se produce la devaluación se procede a retrasar los ajustes en el tipo de cambio en relación con la tasa de inflación (Tugores, 2002). Esta política se comienza a implementar con la “Agenda Venezuela” a partir de 1995 la cual privilegió como objetivo el control de la inflación (BCV, 1996). Si bien el informe económico del Banco Central de Venezuela (BCV) de 1996 hace alusión a la utilización de la política cambiaria con el fin de moderar las expectativas de inflación (BCV, 1997, 42), el informe de 1998 es más explicito al respecto: “durante 1998, las políticas monetarias y cambiarias continuaron orientadas a privilegiar los objetivos de estabilidad de precios. En este sentido, la política cambiaria mantuvo su objetivo antiinflacionario, para lo cual en el contexto del sistema de bandas, se propuso una tasa de ajuste mensual de la paridad central inferior (…) a la tasa de inflación esperada” (BCV, 1999, 51).

[9] “Si se trata de perpetuar este esquema de ancla nominal más allá de lo preciso puede derivar en problemas de sobrevaloración y deterioro de la competitividad.” (Tugores, 2002, 121).

[10] Venezuela estaba obligada a mantener el cumplimiento de los compromisos asumidos en el marco de los acuerdos de integración económica regional (Grupo Andino). Desde 1993 se había constituido una unión aduanera entre los países miembros de la Comunidad Andina de Naciones. La unión aduanera implicaba una liberación del comercio entre los países miembros y un arancel externo común para las importaciones de terceros países. A pesar de estos acuerdos los retrocesos en materia de reforma comercial fueron evidentes, no sólo por la entrada en vigencia del control de cambio sino porque regularmente se recurría al retardo en los permisos fitosanitarios como un mecanismo para obstaculizar las importaciones de los socios de la unión aduanera (Gutiérrez, 1999).

[11] Al evaluar la relación entre los volúmenes de cereales importados y la apreciación cambiaria Machado-Allison y Ponte (2002) encontraron un elevado nivel de correlación en los años 1994-2000.

[12] El consumo de carne de aves pasa de constituir 45,6% del consumo total de carnes en1994 a representar 50% en 1998 (cálculos propios con base en cifras tomadas de Machado-Allison, 2007, 204).

[13] En estimaciones realizadas por Juan Luis Hernández (de la consultora Innova), donde se tomó como base 1998, encontró que el precio real de la carne de pollo descendió de 152% en 1996 a 100% en 1998 (citado por Hurtado, 2008, 26).

[14] En declaraciones del economista Miguel Santos (del IESA) al periódico Reporte diario de la economía, señala que el gobierno “prefiere sobrevaluar la moneda, importar barato, mantener la inflación baja” (Reporte, 2005, 5)

[15] Según informaciones provenientes del Banco Central de Venezuela, el peso del sector público en la economía se incrementó, entre el primer semestre de 2007 y el mismo período de 2008, en 3,9% del PIB para ubicarse en 29,1%. Ello fue consecuencia de la compra de Cantv, las empresas eléctricas y el incremento en la participación en las empresas mixtas de la faja del Orinoco. Estas cifras no reflejan compras, que se dieron posteriormente a este período, de empresas de cemento y productoras de alimento (El Universal, 2008c). Adicionalmente a ello cifras del INE revelan que la plantilla de trabajadores al servicio del Estado se ha incrementado desde 1,3 millones de personas a más de dos millones al cierre del primer semestre de 2008 (El Nacional, 2008).

[16] Para 2004, según la Memoria y cuenta del Ministerio de Agricultura y Tierras, 52% de las compras realizadas por la Corporación de Abastecimientos y Servicios agrícolas (abastecedora de Mercal) fueron importadas y el restante 48% fueron de origen nacional (El Universal, 2005). En la Memoria y Cuenta del Ministerio de la Alimentación de 2006 se señala que esta política intentó modificarse entre mediados de 2005 y fines de 2006, provocando una caída en la venta de alimentos. En 2007 se produce una recuperación de la distribución recurriendo de nuevo a la importación que representó más de 70% de las compras, según declaraciones del ex ministro de Alimentación Rafael Oropeza (El Universal, 2008a).

[17] A mediados de 2007 el ministro de Finanzas anunció que se destinarán 251.000 millones de bolívares para los subsidios al arroz, leche y sorgo (El Universal, 2007).

[18]Según estimaciones hechas por Juan Luis Hernández, de la consultora Innova, el precio real de la carne de pollo descendió a 61% en 2004, tomado como base el año 1998, el cual se iguala a 100 (tomado de Hurtado, 2008, 26).

[19] Entre 1990 y 1999 las importaciones agroalimentarias promediaron los 1.036 millones de dólares anuales, entre 2000 y 2007 la cifra casi se duplicó: 2.185 millones de dólares (Machado-Allison, 2008, 57)

[20] La Federación de Avicultores de Venezuela (Fenavi) señaló, en octubre de 2008, que el sector avícola nacional enfrenta dificultades para colocar 20.000 toneladas de pollo congelado debido a que las importaciones han dejado sin mercado a los excedentes de la producción local (El Universal, 2008d).

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