Concepciones del desarrollo en el Siglo XX: Estado y Política Social

Mujica Chirinos, Norbis*  Rincón González, Sorayda**

* Licenciado en Comunicación Social, mención Periodismo Impreso, de La Universidad del Zulia (LUZ). Especialista en Política Social, Centro de Estudios del Desarrollo (CENDES) de la Universidad Central de Venezuela (UCV). Cursante del Doctorado en Ciencias Sociales (LUZ). Investigador del Centro de Estudios de la Empresa y del Instituto de Investigaciones Económicas y Sociales, FCES, LUZ. Acreditado al Programa de Promoción al Investigador del FONACIT. E-mail: norbismujica@intercable.net.ve

** Sociólogo egresada de la Universidad del Zulia (LUZ). Magíster en Planificación y Gerencia de C y T (LUZ). Doctora en Ciencias Gerenciales de la Universidad Rafael Belloso Chacín (URBE). Profesora Asociada de la Escuela de Sociología de LUZ. Investigadora del Centro de Estudios de la Empresa, FCES, LUZ. Acreditada al Programa de Promoción del Investigador del FONACIT. E-mail: sorarincon@hotmail.com

Resumen

El objetivo del presente ensayo es examinar los distintos modelos de desarrollo aplicados en América Latina y el Caribe y las más recientes propuestas en este campo. Se parte de la revisión de los modelos ensayados y de su concepción de Estado y de Política Social -el estructuralista cepalino y el neoliberal-, para luego bosquejar algunas propuestas recientes -la neoestructuralista, el desarrollo sustentable, el desarrollo a escala humana, el desarrollo humano y el enfoque de capacidades o desarrollo como libertad- en las mismas áreas. Fundamentalmente se utilizó como metodología las técnicas de análisis bibliográfico. Finalmente, se considera que las limitaciones que presentan los dos modelos aplicados, llevan a afirmar que los caminos hacia el desarrollo no son únicos y necesariamente deben ser inéditos, proponiendo partir de la integración de políticas sociales y económicas para buscar una alternativa válida en esta área.

Palabras clave: América Latina, modelos de desarrollo, política social, Estado.

Conception of Development in XX Century: State and Social Policy

Abstract

The aim of this essay is to examine the different development models applied in Latin America and the Caribbean and also the most recent proposals in this field. We begin with a review of the models studied, and their conceptions of state and social policies (“cepal” structuralism and neo-liberalism) in order to outline some recent proposals: neo-structuralism, sustainable development, development on a human scale, human development, and the focus on capacities or developments such as liberty in the same areas. Basically the methodological techniques were bibliographical analysis. Finally the limitations presented by both models are presented, which leads us to affirm that the path towards development is not unique, and must be unedited, and we propose beginning with the integration of social and economic policies in order to look for valid alternatives in this area.

Key words: Latin America, models of development, social policies, state.

Recibido: 05-04-06    Aceptado: 06-01-30

Introducción

La constatación de los resultados adversos, tanto en lo social como en lo económico e institucional, de la experiencia neoliberal en América Latina en las últimas décadas del siglo XX, provocaron el resurgimiento de la discusión sobre el tema del desarrollo, tanto como expresión teórica como de instrumentos prácticos derivados ella; es decir, de la política pública resultante de la reflexión a lo interior de cada planteamiento.

Este resurgimiento se materializa en un contexto particularmente preocupante. En lo social, los altos índices de pobreza y exclusión que hacen que un porcentaje elevado de personas vivan en situación precaria con menos de un dólar (USA) diario; a finales del 2003, había 20 millones de pobres más que en 1997; el 44% de los latinoamericanos y caribeños viven bajo la línea de pobreza, de los cuales 79% son niños y jóvenes menores de 20 años; la pobreza extrema creció hasta llegar a 19,4% de la población regional. En cuanto a la distribución del ingreso, es la región más inequitativa: el 20% más rico se queda con el 60% del ingreso total, mientras el 20% más pobre apenas capta un 3% (CEPAL, 2003).

Podemos afirmar que, dado este panorama, la respuesta institucional de los Estados fue la menos adecuada y que, en consecuencia, las estrategias ensayadas -estructuralista y neoliberal- fuesen un serio obstáculo para el desarrollo y consolidación de la democracia en la región, lo que les resta a los Estados y Gobiernos credibilidad y legitimidad. Así mismo, esta realidad es uno de los elementos que marca la crisis de legitimidad y representación de los partidos políticos en la región.

En este contexto, los ciudadanos de los países de la región han buscado alternativas políticas diferentes hasta las ahora intentadas, surgiendo así fenómenos electorales que logran victorias contundentes. Los ejemplos de Hugo Chávez, en Venezuela, Luiz Inacio Lula da Silva, en Brasil, Néstor Kirchner, en Argentina, y recientemente Taberé Vázquez, en Uruguay, son sólo ejemplos de lo puede convertirse en una tendencia general en el área de América Latina.

Detrás de estas victorias puede visualizarse un aspecto común: asumen una posición discursiva en contra de las propuestas de políticas neoliberales, enarbolando alternativas que se separan de ésta en sus bases teóricas y epistémicas, buscando respuestas y salidas a la situación económica -eficacia y diversificación productiva, generación de empleos productivos- y social -particularmente la pobreza y la exclusión-.

¿Cuáles son estas alternativas?, ¿cuáles son sus bases?, ¿cuál es su contenido?; en base a esta discusión, ¿cuál es la más adecuada para nuestra realidad? En pocas palabras, ¿cuál es el camino para superar el estancamiento económico y la pobreza?, ¿es posible pensar en una política pública común e inédita que ataque ambos frentes produciendo resultados para la solución de ambos problemas?

Las respuestas a estas preguntas pasan necesariamente por la revisión de los modelos ensayados en la región, para luego introducirnos en las propuestas más recientes.

1. Enfoque estructuralista - modelo de sustitución de importaciones

El modelo desarrollista de sustitución de importaciones o de industrialización sustitutiva de importaciones (ISI), y su sustrato teórico: el enfoque estructuralista del desarrollo, fue el aplicado en América Latina a partir de los años cuarenta hasta finales de la década de los setenta. Este modelo guarda estrecha relación con el nacimiento de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL).

Básicamente, este modelo concebía la composición de la economía mundial en dos polos: centro y periferia, cuyas estructuras productivas disímiles -en la periferia heterogéneas y especializadas y en el centro homogéneas y diversificadas- condicionaban el tipo de intercambio comercial y de transferencia tecnológica, lo que en el largo plazo conduciría a un rezago productivo y tecnológico en la periferia y a un deterioro de los términos de intercambio. Esta postura dio forma a lo que se conoció como la teoría de la dependencia.

Con esta teoría se postula un desarrollo discontinuo del capitalismo a nivel mundial, al considerar centros las economías donde primero penetran las técnicas capitalistas de producción; en cambio la periferia la constituyen las economías cuya producción permanece inicialmente rezagada, desde el punto de vista tecnológico y organizativo. Esta dicotomía es permanentemente reproducida por el funcionamiento del sistema de división internacional del trabajo, hasta el punto que la periferia tiende a transferir parte del fruto de progreso técnico a los centros, mientras que éstos retienen el suyo (Sontag, 1989).

La ISI, o estrategia de desarrollo hacia adentro -o desarrollo endógeno-, fue el resultado de circunstancias inevitables. Por un lado, la crisis de los años treinta había llevado a la desaparición de las fuentes de financiamiento externo; así mismo, cayó bruscamente el comercio mundial y, con él, la relación de intercambio de los países Latinoamericanos. Por el otro, la segunda guerra mundial y, con ella, la interrupción de las vías normales de transporte internacional y de abastecimiento de importaciones. En consecuencia, las importaciones de bienes de capital y de materias primas tuvieron que limitarse seriamente debido a la reorientación de la actividad industrial de los países centrales hacia la producción bélica; por el otro, los precios de los productos de exportación de los países Latinoamericanos fueron mantenidos a niveles bajos para facilitar el esfuerzo bélico y evitar presiones inflacionarias en las potencias aliadas (Massad, 1992; Sunkel y Paz, 1979).

1.1. El papel del Estado y la política social

Una de las posiciones más importantes de la CEPAL y del modelo propuesto, era que la existencia de estructuras arcaicas impedían la expansión interna del mercado, por lo que proponían la intervención del Estado -el único con capacidad institucional y económica- para lograr la industrialización. En este marco, nace en América Latina el “Estado de Bienestar”, en alusión al papel preponderante de este en la conducción de las políticas de desarrollo.

Así, el Estado jugó un papel decisivo en la construcción de infraestructura y en la actividad productiva de muchos sectores, incluyendo aquellos sustitutivos de importaciones, por lo que la planificación -planificación del desarrollo en términos de la CEPAL- adquirió un papel preponderante como ordenadora de los esfuerzos de los países en la consecución de los objetivos del desarrollo.

Dentro de estos planteamientos, la política social adquirió un carácter universal, concebida como derecho de todos los ciudadanos, centrada en el acceso generalizado a beneficios y servicios sociales tendentes a crear y reforzar el capital humano que necesitaba el proceso de crecimiento de la economía.

Así, la estrategia desarrollista orientó la política social a la búsqueda del crecimiento económico con redistribución social de la riqueza. Sin embargo, a diferencia del Estado de Bienestar en los países industriales, el Latinoamericano operó más a través de las tarifas y precios públicos (subsidio al consumo) y de creación de empleos públicos, que de transferencias de seguridad social y bienestar (Altimir, 1990).

Este tipo de intervención en lo social hizo que la relación Estado-Beneficiario fuera de base clientelar, paternalista y dependiente como vía para legitimar el sistema político, lo que hizo que el Estado benefactor asumiera formas populistas.

2. Enfoque neoliberal: modelo de ajuste estructural

La crisis de la deuda externa, junto al estancamiento productivo característico de la década de los ochenta, sirven de marco a la entrada del modelo neoliberal -y su tesis de ajuste estructural- en la escena Latinoamericana, acompañado de la Banca Multilateral y el Fondo Monetario Internacional (FMI), que comienzan a examinar la solvencia y liquidez de estas economías en medio del constante deterioro de los términos de intercambio y el progresivo incremento de la tasa de interés para el pago de los compromisos internacionales.

Una de sus características distintivas es el mantenimiento de la crisis dentro de un ámbito de argumentación estrictamente económico, por lo que postula la vuelta al mercado como la única manera de superar el estancamiento económico, pues sus mecanismos serían los únicos capaces de superar el problema de la pobreza, ya que pueden asegurar a largo plazo el pleno empleo y salarios reales adecuados.

Los principios generales que guían este modelo privilegian el levantamiento de las regulaciones sobre los precios, la apertura financiera y del comercio exterior y la liberalización de los regímenes laborales, colocando el acento en instrumentos de política fiscal, monetaria, arancelaria y tributaria, además de propiciar el establecimiento de un sistema de mercado global donde predominen mecanismos de regulación sin distorsiones, descuidando los factores estructurales, institucionales y políticos (Bitar, 1988).

Es decir, hacen hincapié en instrumentos de política macroeconómica con dos finalidades básicas: primero, controlar el índice inflacionario y, segundo, garantizar el pago de la deuda externa de los países de la región.

2.1. El papel del Estado y la política social

Según las propuestas neoliberales, la crisis se debe fundamentalmente a la intervención gubernamental en los mercados y su postulado implícito es que el precio que rige en un mercado desregulado es necesariamente el precio correcto o de equilibrio (Ramos, 1995).

Es decir, la premisa de fondo es que el sector privado elige mejor que el Estado cuáles son las actividades en que hay que especializarse, de modo que el mercado proporciona la orientación más adecuada a largo plazo. Así, rechazan cualquier medida de regulación y participación pública para conducir los cambios de estructura: el Estado debe tener un papel pasivo (Moncayo, 2002; Williamson, 2003; Serrano, 2000; Dallanegra, 2000).

De allí, pues, que con respecto a las funciones y tamaño del Estado y su influencia sobre la política económica, la crítica se orienta a su efecto negativo sobre la eficiencia productiva y su impacto amplificador del gasto fiscal, por lo que proponen la reducción del aparato Estatal a través de la privatización y venta de empresas públicas, reducción de ministerios y la canalización de los nuevos recursos al sector privado (Bitar, 1988).

En este sentido, dan poca prioridad a los mecanismos redistributivos, pues asigna al mercado y al crecimiento un efecto benéfico per se sobre la igualdad sin contemplar medidas relevantes que actúen directamente sobre el problema. Afirman que en períodos de crisis es poco lo que puede hacerse para atender las necesidades sociales insatisfechas, por lo que los esfuerzos deben volcarse al crecimiento, ya que mejora la condición de los más pobres a largo plazo. Esta ecuación económica se conoce con el nombre de Teoría del Derrame, Chorreo, Goteo o Trickel Down (Bitar, 1988; Mujica, 2001).

En este contexto, la política social adquiere tres características básicas: compensatoria -reducida a una serie de programas orientados a compensar el impacto de la reforma económica y del Estado-, transitoria -su duración estaría determinada hasta la superación de los efectos regresivos provocados por la aplicación del ajuste y hasta que la acción del mercado diera sus frutos sociales- y focalizada -dirigida a la población más vulnerable y en situación de pobreza extrema-.

De manera que la equidad, para este modelo, consiste en la igualdad formal de oportunidades en el mercado y la reducción de la pobreza. Así, al tener el mercado el papel preponderante, es en éste donde se resuelve el problema de la distribución.

3. Enfoque neoestructural: modelo equidad y expansión productiva

Como propuesta para la superación de la crisis en la región, la CEPAL ha formulado aportes que han sentado las bases del pensamiento Neoestructural, que entiende el desarrollo como un proceso deliberado, donde las energías sociales y políticas se concentran en un Proyecto Nacional, y no como resultado espontáneo de las fuerzas del mercado.

Estos aportes son recogidos en el Documento Transformación Productiva con Equidad (CEPAL, 1990), también conocida como Estilo de Equidad con Expansión Productiva, basado en la obtención simultánea de tres finalidades: los equilibrios macroeconómicos, la equidad y la expansión productiva. Posteriormente, estos aportes son complementados en el documento Equidad y Transformación Productiva: Un Enfoque Integrado (CEPAL, 1992).

Para la CEPAL (1990), la superación de la crisis lleva implícita una acumulación de exigencias: fortalecer la democracia, ajustar y estabilizar las economías, incorporarlas a un cambio tecnológico mundial intensificado, modernizar el sector público, elevar el ahorro, mejorar la distribución del ingreso, implantar patrones de consumo más austeros y hacerlo en un contexto ambientalmente sostenible.

El logro de estas metas dependerá de condicionamientos internos y externos. Entre los primeros destacan el grado de apertura que tenga el comercio internacional dado el proteccionismo de los grandes mercados, el rol de la deuda externa y la manera en que se maneje el exceso de endeudamiento y la posibilidad de acceder a tecnologías y conocimientos en condiciones que faciliten el proceso de transformación. De esta forma, uno de los fundamentos de este estilo es el aumento en la incorporación del progreso técnico y de la productividad como palancas del desarrollo.

Entre las condicionantes internas están la necesidad de corregir los desequilibrios macroeconómicos, signo dominante en la década de los ochenta, los problemas de financiamiento del desarrollo dada la transferencia de recursos financieros al exterior y la restauración y mantenimiento de la cohesión social.

Tres orientaciones fundamentales ofrece la CEPAL (1990, 1992) como claves para el desarrollo. La primera está relacionada a la reconstrucción del mercado interno -procurando que la actividad económica se adecue a las necesidades de la comunidad y no únicamente a las del sector empresario- como complemento al desarrollo de la capacidad exportadora, basado en la competitividad internacional, que favorezca y consolide una inserción equilibrada de los países de la región en la economía mundial.

La segunda orientación está relacionada con la articulación productiva de todos los sectores económicos que exige la inserción en el mercado externo. En el mercado internacional compiten economías donde la empresa constituye un elemento que está integrado a una red de vinculaciones con el sistema educativo; la infraestructura tecnológica, energética y de transporte; las relaciones entre empleados y empleadores, el aparato institucional público y privado y el sistema financiero.

La tercera orientación se refiere a la necesaria concertación entre agentes públicos y privados, que garantice la eficacia en la aplicación de las políticas, pues la transformación exigirá combinar el manejo macroeconómico con políticas sectoriales de corto y mediano plazo. Además, precisará de cambios institucionales con orientaciones estratégicas también a largo plazo, en las que pueda asentarse una forma nueva de interacción entre agentes públicos y privados, como vía ineludible de alcanzar la equidad y la armonía social. Dicha interacción se ve como parte de una nueva relación global entre el Estado y la sociedad civil.

3.1. El papel del Estado y la política social

La equidad aparece en este modelo de desarrollo como eje central. Si bien acepta el principio básico de modernización del aparato productivo, sostiene que consiste, en primer lugar, en aumentar la productividad del trabajo y, en segundo lugar, que los valores creados se utilicen para aumentar la dotación de capital y elevar el bienestar general (CEPAL, 1990; SELA, 1994).

La aplicación de este principio exige que la transformación esté acompañada por medidas redistributivas, pues pasará un periodo largo para que pueda superarse la heterogeneidad estructural a través de la incorporación de sectores y grupos marginados de las actividades productivas.

Así, el estilo de intervención del Estado debe cambiar hacia el fortalecimiento de la competitividad basada en el progreso técnico y la elevación de los niveles de equidad, lo que significa aumentar su eficacia y eficiencia en su impacto sobre el sistema económico. Requiere cambiar también sus procedimientos tradicionales en materia de planificación, que deberán crear una mayor articulación entre los procesos decisorios de corto, mediano y largo plazo (CEPAL, 1990; 1992).

En este marco, la CEPAL plantea el carácter integrador e integral de la política social, en el sentido que debe expresar el conjunto de objetivos, normas y sistemas por medio de los cuales la sociedad se compromete a garantizar los derechos sociales y culturales de las personas (CEPAL, 2000).

Proponen una serie de principios rectores para la Política Social: la universalidad -garantizar a todos los ciudadanos protecciones o beneficios fundamentales-; la solidaridad -participación diferenciada en el financiamiento y acceso según la capacidad económica de las personas, lo que asegura la universalidad y la equidad-; la eficiencia -el logro de los mejores resultados posibles en cuanto a cobertura, calidad y recursos-; equivalencia -como vínculo entre las contribuciones y beneficios-; la integralidad -en su relación con la política económica y los sectores de la política social- (CEPAL, 2000).

Los esfuerzos por la búsqueda de modalidades de consenso han hecho relevante la especial atención que el modelo otorga a la capacidad de los países de elegir e instrumentar un Proyecto Nacional, donde se plasmen los objetivos políticos, sociales, económicos y ambientales del desarrollo y su direccionalidad técnica–política, con el fin último de que toda la población tenga sus necesidades básicas satisfechas y sea capaz de desarrollar y controlar su estructura productiva, así como la necesidad de construir un apoyo social y político amplio para sostenerlo por plazos prolongados (CEPAL, 1990, 1992, 2000; SELA; 1994).

4. El desarrollo sustentable

Paralelamente al desarrollo de las propuestas teóricas neoliberales y neoestructurales, y anterior a la implementación de las políticas de ajuste estructural en América Latina, surgió el tema de la sustentabilidad como modelo que incorpora la preocupación por los problemas ambientales a la agenda de desarrollo tanto económica como social.

Una serie de eventos internacionales marcan su evolución, a saber, la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Entorno Humano, celebrada en Estocolmo en 1972 y la Conferencia de las Naciones Unidas para el Ambiente y Desarrollo (UNCED) celebrada en Río de Janeiro en 1992, conocida también como la Cumbre de la Tierra y como Eco 92. Además, influyeron de manera determinante la Estrategia para la conservación Mundial -publicada por la Unión Internacional para la Conservación de la Naturaleza y de los Recursos Naturales (IUNC), el Programa de las Naciones Unidas para el Ambiente (UNEP) y el Fondo Mundial para la Naturaleza (WWF) en 1980-, y el informe ofrecido por la Comisión Mundial para el Ambiente y el Desarrollo (WCED) en 1987, conocida como la Comisión Brundtland (Reed, 1996).

Los aportes que las reuniones e informes ofrecieron a la concreción teórica y epistémica del Desarrollo Sustentable, sin que necesariamente sea en el orden que apuntamos en el párrafo anterior, son los siguientes (Reed, 1996; De Lisio, 1999):

1. La aceptación de que la contaminación ocasionada por la industrialización de los países del norte imponía restricciones al desarrollo y la industrialización de los países en desarrollo.

2. La aceptación del enfoque del sur de que era la pobreza, y no la industrialización, la causa de los problemas ambientales del mundo en desarrollo para los cuales el crecimiento económico debía ofrecer la respuesta principal.

3. La vinculación del bienestar humano actual y futuro con la administración sostenible del patrimonio natural del planeta.

4. El establecimiento de la responsabilidad de la actual generación con respecto a la protección de los recursos naturales y el ambiente para garantizar las oportunidades de desarrollo de las futuras generaciones.

5. El reconocimiento de la necesidad de reordenar las estructuras del comercio internacional y de los flujos de capital para asegurar mayor influencia de los países en desarrollo en estas relaciones, dando nueva forma a la búsqueda de la sustentabilidad en el marco de la economía global.

Los logros de los distintos eventos, especialmente de ECO 92, fueron en cierta forma considerables: se suscribieron acuerdos sobre cambios climáticos y biodiversidad, gobiernos de varias naciones acordaron un conjunto de principios recogidos en la Carta de la Tierra, se adoptó una plataforma programática denominada Agenda XXI y se creo la Comisión para el Desarrollo Sostenible de las Naciones Unidas (CSD); incluso, algunas agencias regionales -como el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD)- presentaron para la Cumbre de la Tierra una agenda común para los países de América Latina, llamada Nuestra Propia Agenda, donde se recogen los lineamientos para la formulación de políticas públicas con orientación ambientalista (BID-PNUD, 1992; Reed, 1996).

Aun cuando las Conferencias y los documentos surgidos entre ellas no alteraron las condiciones políticas que facilitaran el transito de las naciones del mundo hacia el Desarrollo Sustentable, es importante rescatar que sus fundamentos conceptuales se han enriquecido por un esfuerzo intelectual inter y transdisciplinario que rompe con las líneas que tradicionalmente han separados las ciencias sociales y naturales, además de provocar respuestas que tratan de cambiar la perspectiva estratégica tradicional de estas agencias -de arriba hacia abajo- por otra más ligada a los protagonistas y actores -de abajo hacia arriba-, como es el caso de el Enfoque Operacional del Desarrollo Sostenible, auspiciado por la WWF, el IUNC y el UNAMP (Reed, 1996; De Lisio, 1999).

4.1. El papel del Estado y de la política social

La distinción entre las distintas perspectivas arriba mencionadas es importante al momento de tratar de establecer el potencial papel del Estado y la concepción de Política Social que se desprende de cada una de ellas.

Para el caso de la Agenda XXI este papel queda marcado por un conjunto de principios que son la base de los acuerdos suscritos a raíz de ECO 92. Estos son: 1- El carácter global-mundial del problema ambiental; 2- La praxis del hombre como el origen de los problemas ambientales; 3- El condicionamiento del principio de autodeterminación de las naciones por el de interdependencia ambiental; 4- La necesidad de aumentar el nivel de información de los problemas, en el entendido de que la falta de comprensión científica de los mismos no puede ser pretexto para la no aplicación de medidas que los enfrente; 5- La equidad y responsabilidad internacional de los Estados en la administración sustentable del ambiente; 6- El uso sostenible de los recursos naturales como restricción en su aprovechamiento; 7- La formulación de políticas ambientales como complemento de los mercados, de los precios y de las políticas macroeconómicas; y 8- La utilización de tecnología ambientalmente adecuada, cuyo financiamiento debe provenir básicamente de los países desarrollados (De Lisio, 1999).

Con respecto a Nuestra Propia Agenda (BID-PNUD, 1992), proponen una estrategia selectiva para actuar sobre algunos nudos críticos que puedan generar tendencias favorables a un desarrollo sustentable. En este sentido, la misma es desarrollada a través de varias líneas maestras relacionadas y complementarias, gradualmente alcanzables en el mediano y largo plazo y necesariamente compartidas por todos los actores locales, nacionales y regionales.

Estas líneas son: 1- El enfrentamiento y la erradicación de la pobreza, en base al desarrollo humano; 2- El aprovechamiento sostenible de los recursos naturales; 3- El ordenamiento territorial, en la búsqueda de una distribución acorde con la potencialidad y ubicación espacial de los recursos naturales; 4- Desarrollo tecnológico adaptado a la realidad social y natural; 5- Una nueva estrategia económica y social de largo plazo, económicamente viable, democrática y dirigida a la mayoría de la población; 6- La organización y movilización social a fin de construir una responsabilidad solidaria entre la sociedad y el Estado; y 7- La reforma del Estado en el ámbito político-representativo.

En las formulaciones del Enfoque Operacional del Desarrollo Sostenible, resaltan las restricciones físicas que el entorno natural impone al modelo economicista de desarrollo imperante. De tal forma que para este enfoque, el Desarrollo Sostenible tiene como objetivo básico la búsqueda y el mejoramiento de la calidad de vida del hombre, fundada en la conservación de los recursos naturales y condicionados por ésta en el sentido de respetar la capacidad de la naturaleza en el suministro de recursos para el mantenimiento de la vida.

Esta definición engloba tres aspectos íntimamente relacionados e interdependientes, que se consideran los fundamentos de la sostenibilidad del desarrollo (Reed, 1996; De Lisio, 1999). Un componente económico (sustentabilidad económica), que implica que las naciones se encaminen hacía un crecimiento económico equilibrado. Un componente social (sustentabilidad social), basado en la equidad. Y, por último, un componente o dimensión ambiental (sostenibilidad ambiental) fundamentado en el mantenimiento de la productividad e integralidad de los sistemas ambientales que soportan la vida del planeta.

Es importante resaltar que el logro del desarrollo sostenible requiere de cambios profundos de comportamiento en todos los niveles de la actividad humana, desde las relaciones internacionales hasta las acciones de desarrollo en ámbitos más específicos y comunitarios, por lo que los alcances de esta propuesta debe tocar las interrelaciones humanas a nivel global, nacional y local para que sea realmente efectiva y pueda lograr sus objetivos declarados.

5. El desarrollo a escala humana

La propuesta de Desarrollo a Escala Humana, sostenida principalmente por Manfred Max-Neef (1986a, 1986b), se fundamenta en una necesaria respuesta a lo macro, al “gigantismo” tradicional de los modelos “de arriba hacia abajo” que han dominado la escena latinoamericana, proponiendo un desarrollo basado en lo local, lo comunitario, lo “pequeño”, como eje fundamental donde se desenvuelve la vida de la gente y en que, en definitiva, se concreta el desarrollo.

En este sentido, el Desarrollo a Escala Humana se centra en la satisfacción de las necesidades humanas fundamentales, en la generación de crecientes niveles de autodependencia y en la articulación orgánica de los seres humanos con la naturaleza y la tecnología, de los procesos globales con los comportamientos locales, de lo personal con lo social, de la planificación con la autonomía y de la sociedad civil con el Estado (Max-Neef et al, 1986a).

De esta manera, su base se construye a partir de del protagonismo de las personas como resultado de priorizar la diversidad y autonomía de los espacios donde el protagonismo se desenvuelve, con el objetivo de transformar la persona-objeto en persona-sujeto del desarrollo. Así, el logro de este objetivo es, básicamente, un problema de escala, pues las posibilidades de expresión y acción de este protagonismo difícilmente consigan concreción en sistemas gigantísticos organizados jerárquicamente de arriba hacia abajo (Max-Neef et al, 1986a; Max-Neef, 1986b).

De allí que el Desarrollo a Escala Humana sea considerado más como una teoría para el desarrollo que un modelo de desarrollo. En este sentido, la propuesta se basa en tres postulados fundamentales.

El primero de ellos plantea que el desarrollo se refiere a las personas y no a los objetos. Dentro de los paradigmas tradicionales del desarrollo existen indicadores que tienden a la medición cuantitativa de los objetos -por ejemplo, el producto interno bruto-, por lo que se necesitaría uno que calculara el crecimiento cualitativo de las personas. En este sentido, proponen el concepto de calidad de vida, determinada a partir de la satisfacción adecuada de las necesidades humanas fundamentales, y de la distinción entre éstas y los satisfactores de las mismas.

Para Max-Neef y otros (1986a), en la teoría de las necesidades humanas no se explicita la diferencia entre lo que son necesidades y satisfactores de esas necesidades; las necesidades son múltiples e interdependientes, por lo que deben entenderse como un sistema donde las mismas se interrelacionan, interactúan, se complementan y compensan. Así mismo, un satisfactor es un instrumento y/o herramienta, es una manera o los medios que permiten satisfacer adecuadamente las necesidades humanas. De tal manera que un satisfactor puede contribuir a satisfacer varias necesidades o una necesidad puede requerir de varios satisfactores para ser satisfecha.

Esta distinción lleva al segundo postulado: las necesidades humanas fundamentales son finitas, pocas y clasificables. Cada sociedad adopta un estilo particular para satisfacer las mismas necesidades humanas a través de la generación de distintos tipos de satisfactores, y esta elección define sus características culturales. Así, de una sociedad a otra, lo que varía es la cantidad y calidad de los satisfactores y las posibilidades de tener acceso a ellos.

Lo que nos lleva al tercer postulado: las necesidades humanas fundamentales son las mismas en todas las culturas y en todos los períodos históricos. Lo que cambia, a través del tiempo y de las culturas, es la manera o los medios utilizados para la satisfacción de las necesidades. No son las necesidades humanas las que están definidas culturalmente, sino los satisfactores de estas necesidades. Así, el cambio cultural es producto del abandono de satisfactores habituales por asumir unos nuevos y diferentes.

A la luz de esta teoría, se puede reinterpretar el concepto de pobreza para tratar de superar los enfoques reduccionistas-economicistas que lo consideran sólo como un problema de ingresos. Según esta óptica se debe hablar de “pobrezas”, y no de “pobreza”, puesto que cada necesidad humana no satisfecha adecuadamente revela una pobreza humana, a la vez que cada pobreza humana no satisfecha genera patologías al rebasar los límites críticos de intensidad y duración. Así, podemos hablar de pobreza de subsistencia, de protección, de afecto, de entendimiento, de participación, de identidad, etc.

5.1. El papel del Estado

Aun cuando no se proponen desarrollar un modelo de Estado, sus ideas giran alrededor de las exigencias que implica la adopción del enfoque desde y para la sociedad civil, lo que necesariamente impactan en la concepción del Estado.

Fundamentalmente, parten de la necesidad de fundar un orden basado en la articulación de la democracia política con la participación social, más que en torno a opciones ideológicas; así cobran relevancia la combinación de procesos de desconcentración económica, descentralización política, fortalecimiento de instituciones auténticamente democráticas y autonomía creciente de los movimientos sociales emergentes (Max-Neef et al, 1986a; Max-Neef, 1986b).

“El desafío va más allá del tipo de Estado y se extiende hacia la capacidad de la propia sociedad civil para movilizarse y adecuar un orden político representativo a los proyectos de los diversos y heterogéneos sujetos sociales” (Max-Neef et al, 1986a: 16).

La afirmación anterior tiene repercusiones importantes, pues pone de relieve la necesidad de respetar y estimular la diversidad de actores que intervienen en los espacios locales, además de tratar de establecer vasos comunicantes entre ellas fomentando, de esta manera, la construcción de redes que aseguren la articulación de sus proyectos particulares y distribuyan más equitativamente los frutos del desarrollo económico, en contra de la homogeneización que caracterizó al Estado populista latinoamericano en su relación con la sociedad.

6. El desarrollo humano e índice de desarrollo humano

A partir del año 1990, el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) publica periódicamente el Informe de Desarrollo Humano (DH), que recoge la visión conceptual, teórica y epistémica de la institución acerca del desarrollo.

El DH es definido como un proceso mediante el cual se busca ampliar la gama de opciones de las personas, brindándoles mayores oportunidades de educación, atención médica, seguridad alimentaria, empleo e ingresos. Más que un modelo -que corren el peligro de convertirse en referencias indiscutibles que justifican actos de poder- el DH es considerado como un camino (PNUD, 2001).

En este sentido, el DH va mucho más allá del crecimiento económico y el ingreso para abarcar las potencialidades y capacidades de la población; es decir, una nueva visión multidimensional del desarrollo, en el que se armonizan e integran las dimensiones económicas y sociales.

Así, el objetivo básico del DH consiste en ampliar las oportunidades y opciones de la gente para lograr un desarrollo más democrático y participativo. La capacidad humana es el soporte por el cual las personas pueden tener acceso a las mismas y convertirse en actores de su propio desarrollo. De esta manera, la pobreza es un fenómeno heterogéneo y multidimensional, pues engloba carencias -falta de acceso a oportunidades y capacidades- sociales, económicas, culturales y políticas (PNUD, 2001).

En términos de la medición del DH y la pobreza, se propone el Índice de Desarrollo Humano (IDH) y el Índice de Pobreza Humana (IPH). El primero mide los avances con respecto a las dimensiones básicas del DH (productividad, equidad, potenciación, sostenibilidad, seguridad); el segundo mide la privación en relación con esas mismas dimensiones.

Englobado dentro de esta visión, el papel del Estado y de las políticas públicas –particularmente la social- es crucial para asegurar las oportunidades y crear las capacidades para el desarrollo de las personas. Sería ilusorio pensar que sólo el mercado aportaría la igualdad de oportunidades para todas las personas cuando conocemos cómo funciona éste en nuestras sociedades. Esta reflexión aportaría el elemento central para justificar la formación de un Estado fuerte en términos políticos, definido como aquel que formula y dirige la política desde un ángulo distinto, buscando consensos y negociando disensos con los distintos actores claves del entorno social en procura de los mejores resultados e impactos en el mediano y largo plazo, tanto políticos como sociales, económicos y ambientales.

7. Enfoque de capacidades- desarrollo como libertad

Estrechamente relacionada con el enfoque anterior -de hecho el IDH se basa en los aportes de esta tendencia- está la concepción del desarrollo como libertad, también conocido como enfoque de capacidades, propuesto por Amartya Sen, premio Nóbel de Economía 1998.

Esta concepción parte de la crítica a los modelos economicistas que consideran el crecimiento económico como sinónimo de desarrollo, en particular el crecimiento del PIB per cápita; así mismo, lo relacionan con el aumento de las rentas personales, la industrialización, los avances tecnológicos y la modernización social (Sen, 1998; 2000).

Si bien es innegable la importancia de los anteriores factores como medios que hacen posible el desarrollo, no es menos cierto que en términos generales son tomados como fines en sí mismos.

Al respecto, Sen (1999:1 y 2), plantea que: “(...) el proceso de desarrollo puede considerarse como una ampliación de la libertad humana. El éxito de una economía y de una sociedad no puede separase de las vidas que pueden llevar los miembros de la sociedad. Puesto que no solamente valoramos el vivir bien y en forma satisfactoria, sino que también apreciamos el tener control sobre nuestras propias vidas, la calidad de la vida tiene que ser juzgada no solamente por la forma en que terminamos viviendo, sino también por las alternativas substanciales que tenemos (...) Ya que la evaluación de la libertad puede ser susceptible tanto a lo que hace una persona como a las alternativas que tiene, la libertad proporciona una perspectiva más amplia al juzgar la ventaja humana, y por medio de ella, evaluar el éxito social. Este es el razonamiento básico que proporciona la base para considerar el desarrollo como libertad. Ver el desarrollo en términos de la ampliación de las libertades substanciales dirige la atención hacia los fines que hacen al desarrollo importante, en vez de simplemente hacia algunos de los medios que, entre otros, cumplen un papel importante en el proceso”.

La extensión de la cita anterior se justifica, pues, en esta dirección, el objetivo mismo del desarrollo tiende a desplazarse del aumento de algunas variables económicas, sobre la base de un débil equilibrio macro, hacia el bienestar general en un marco de creciente libertad, donde el rescate de las capacidades y derechos de los individuos y la sociedad, en su contexto geo-histórico, es el elemento central y no la imposición dogmática de un modelo predeterminado. Desde esta perspectiva, la expansión de las capacidades de la población para darle utilidad a sus bienes, buscar su calidad de vida y sostener sus libertades y derechos civiles y políticos, tiene un papel determinante como promotor del desarrollo (Silva Michelena, 1999a, 1999b; Acosta y Schuldt, 2000, Mujica, 2002).

De esta manera, el desarrollo implica la expansión de las capacidades y potencialidades individuales y colectivas, las que hay que descubrir y fomentar. Aquí, se entiende por capacidad la habilidad de una persona para hacer actos valiosos o alcanzar estados para ser valiosos; para poder hacer-alcanzar estos “actos valiosos”, la sociedad, en su conjunto, debe proveer y/o aperturar las oportunidades a quienes las aprovechan para realizar cualquier actividad a la que tienen razones para atribuirle valor, lo que relaciona complementariamente las oportunidades que se ofrecen y las habilidades para alcanzarlas, construirlas y valorarlas. Los logros obtenidos, entendidos como estados o haceres alcanzados (funcionamientos), considerados valiosos, dan evidencia de la calidad de vida (Sen, 1998; 2000; Acosta y Schuldt, 2000).

La importancia del enfoque radica en que vista la libertad como fin principal del desarrollo, exige la eliminación de las principales fuentes de privación de la misma: la pobreza, la tiranía, la escasez de oportunidades económicas, las privaciones sociales, el abandono de los servicios públicos, la intolerancia de Estados represivos, etc. (Sen, 2000).

Desde esta perspectiva de análisis, la pobreza es concebida como la privación de capacidades básicas y no sólo la carencia de una renta básica o falta de ingresos; en otras palabras, ser pobre es aquella persona situada en una condición social con pocas oportunidades y/o con escasa habilidad para alcanzar, construir o valorar oportunidades, cuya capacidad humana resulta negada o anulada. De esta manera, la pobreza no sólo se relaciona con el tener o poseer, sino además con la posibilidad de realizar actividades y alcanzar estados del ser considerados como valiosos (Sen, 1998; 2000; PNUD, 2001).

Si bien la valoración de las oportunidades y opciones que ofrece el medio social, dependen de la diversidad cultural de las sociedades y personal de los individuos, existe, sin embargo, una manera válida de considerar ciertas capacidades como valiosas y básicas para todos, en tanto requerimientos mínimos universales para una vida humana, en cuya ausencia o privación se habla de pobreza, por ejemplo vivir una vida larga y saludable, adquirir conocimientos, tener acceso a recursos que faciliten una vida decente (Sen, 1998; 2000; PNUD, 2001).

Así, las capacidades reflejan el poder de elegir y actuar de las personas, su libertad para hacer o ser, realizar sus metas, alcanzar su propio bienestar y lograr su calidad de vida, lo que significa una mayor potencialidad de la gente para mejorar su bienestar individual y colectivo por la vía de la ampliación de las opciones y una mayor libertad (Sen, 1998; 2000; PNUD, 2001).

7.1. Concepción del Estado y la política social

¿Cuáles retos plantea este enfoque del desarrollo en la concepción del Estado y la política pública, particularmente la social? La respuesta a esta interrogante no es en absoluto sencilla, ni determinista.

Por una parte hay que tomar en consideración que tradicionalmente, la intervención pública de los Estados Latinoamericanos se ha orientado por concepciones economicistas. Por otra parte, las políticas sociales han servido más para legitimar sistemas y regímenes que para resolver los problemas sociales. En este sentido, Sen (2000) aporta algunas ideas que intentan abonar el camino para concepciones distintas de la política pública y, por ende, de la intervención del Estado en materia social.

Una primera cuestión importante es la diferencia -aunque están relacionadas- de enfoque con respecto a la pobreza de capacidades y la pobreza de renta –o ingresos-; en otras palabras, la concepción relativa y multicausal y la concepción reduccionista-economicista y absoluta. El primero centra la atención en las privaciones que son intrínsecamente importantes a diferencia de la segunda, que sólo es instrumentalmente importante. En segundo término, existen otros factores que influyen en la privación de capacidades, y por tanto de la pobreza, además de la falta de ingresos. Por último, la relación instrumental entre la falta de ingresos y la falta de capacidades varía de unas sociedades a otras, de unas comunidades a otras, de unas familias a otras y de unos individuos a otros; es decir, la influencia de los ingresos en las capacidades es contingente y condicional.

La consideración de estas ideas es de vital importancia a la hora de concebir e instrumentar políticas sociales. Por ejemplo, la relación entre renta y capacidades dependen de la edad de la persona -las necesidades de personas jóvenes o de edad avanzada-, del sexo y los papeles sociales -las responsabilidades de la maternidad-, del lugar -regiones propensas a inundaciones, sequías, inseguridad y violencia-, de la situación epidemiológica -enfermedades endémicas de una región- y de otros factores que las personas pueden controlar poco o nada.

Así mismo, la falta de ingreso y las dificultades para convertir los mismos en funcionamientos pueden estar muy relacionadas. Desventajas como la edad, la incapacidad o la enfermedad reducen la capacidad de una persona para percibir ingresos, pero también hacen que sea más difícil convertir la renta en capacidad, ya que una persona de edad avanzada, más incapacitada o más enferma puede necesitar más renta para lograr los mismos funcionamientos.

Otro ejemplo que agrega más complicaciones al enfoque basado en la renta es la distribución de los ingresos en el seno familiar. Si existen preferencias por los miembros de algún sexo en detrimento de los otros miembros del núcleo, puede reflejarse en privaciones de capacidades de unos con respecto a los otros.

Igualmente, la privación relativa de ingresos puede provocar privación absoluta de capacidades. Ser relativamente pobre en un país rico puede resultar desventajoso desde el punto de vista de las capacidades, pues en un país opulento se necesitan más ingresos para comprar bienes suficientes para lograr las mismas funciones sociales, lo que se refleja también en el aprovechamiento de las oportunidades que se ofrecen.

Sin duda alguna, esta perspectiva o visión del problema social plantean retos importantes desde el punto de vista de la política pública social y, por ende, del Estado.

8. Consideraciones finales

Luego de la discusión planteada, si nos preguntamos cuál sería el modelo a aplicar, la respuesta no puede ser unívoca ni determinista. Desde luego, la experiencia transitada en América Latina por los dos primeros modelos -y sus limitaciones- debería servir, por lo menos, para no hacer lo que se hizo antes.

En el caso del enfoque estructuralista -aún cuando rindió frutos importantes-, el modelo se torno excluyente, pues impidió la participación de grandes sectores de la población en los frutos del crecimiento. Por un lado, el subempleo y la heterogeneidad tecnológica y productiva suministraron las bases de agudas disparidades de ingreso y situaciones extendidas de pobreza. Por otro lado, para amplios segmentos de la población resultan inaccesibles los patrones de consumo que constituyen el motor dinámico de este estilo y la aspiración social que el mismo proyecta. Pero, sobre todo, sus modalidades de funcionamiento requieren la expansión continua de los ingresos y del consumo de los estratos medios y altos de la población, sin que la acción redistributiva del Estado logre importantes transferencias de ingresos hacia los estratos excluidos (Altimir, 1990).

Para el caso del modelo neoliberal, el fracaso en los intentos de ajuste estructural ha resultado profundamente inequitativo al exponer a los sectores menos protegidos de la sociedad al rigor de sus medidas, lo que ha significado un severo deterioro en las condiciones materiales y sociales de vida de las grandes mayorías, conformando un estilo de desarrollo que Sonia Fleury (1999) llama crecimiento sin distribución, Migdley (1995), citado por Kliksberg (2000), llama desarrollo distorsionado y Héctor Silva Michelena (1999ª) denomina crecimiento sin desarrollo.

Dada las limitaciones de los modelos aplicados, deben plantearse alternativas que complementen el desarrollo económico y desarrollo social como claves de una misma sinfonía; en otras palabras, la política pública debería apuntar hacia ambos objetivos al mismo tiempo e integrar ambas en una política común generadora de equidad y riqueza para todos.

Esta posición plantea retos importantes; por una parte, en un contexto de pobreza, inequidad y exclusión generalizada, ¿qué Estado necesitamos para emprender este camino?, pregunta esta que -paradójicamente- nos permite afirmar que la intervención del Estado, por lo menos en el contexto Latinoamericano, es necesaria y fundamental para lograr objetivos sociales y económicos satisfactorios para la mayoría.

Por otra parte, ¿cuál concepción novedosa del desarrollo asumir? Si concebimos la política económica y social como una política común, ambientalmente sustentable, y el papel del Estado como necesario en la realidad de nuestras sociedades, sin duda que la concepción del Desarrollo Sustentable, el Desarrollo Humano, el de Desarrollo a Escala Humana y el Desarrollo como Libertad -o Enfoque de Capacidades- son las que más se acercan a los planteamientos hechos, amén de las coincidencias que comparten, por supuesto sin desechar, analizar y estudiar los logros -pocos o muchos- y los fracasos que los modelos aplicados generaron en nuestros países, respetando la evidencia histórica que los soporta. Pero, ¿cómo rechazar los planteamientos Neoestructurales relacionados con la necesidad de plantear un proyecto nacional compartido por toda la sociedad, superar el rezago tecnológico y fomentar la transformación productiva sin descuidar la equidad social?

Si esto es así, la perspectiva de análisis de la pobreza debe cambiar y, por lo tanto, la concepción de la política pública; entonces, ¿cómo medir la pobreza?, ¿cómo medir el desarrollo?, ¿qué indicadores utilizar para superar las mediciones economicistas imperantes en la actualidad? El IDH y el IPH es sólo una alternativa dentro de un abanico de posibilidades que descubrir, teorizar y aplicar.

¿Acaso no será que el camino hacia el desarrollo no es único? De lo que sí estamos seguros es que necesariamente debe ser inédito y, por inédito, repleto de retos inaplazables; la evidencia y datos empíricos sobre América Latina dan fe de la urgencia y necesidad de explorar caminos novedosos y emprender acciones originales que resulten en saldos económicos y sociales favorables a la mayoría para hacer de Latinoamérica una región más próspera y equitativa, en contraposición a lo que es hoy.

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