Introducción

La Constitución Política peruana contiene una institución jurídica denominada estado de excepción, que faculta al gobierno a adoptar medidas extraordinarias ante circunstancias inusuales que pongan en peligro la soberanía nacional, el orden público o la seguridad.

Según ^{Tobón & Mendieta (2021)}, la Constitución Política peruana de 1979 estableció los regímenes de excepción, que son estados temporales en los que el Estado suspende la Constitución o el Estado de Derecho en respuesta a una perturbación de la paz interna, ya sea por un estado de guerra convencional o irregular, un acto subversivo o un desastre natural.

Posteriormente, según la constitución política del Perú del año 1993, en el artículo 137, se pueden declarar dos modalidades: el estado de emergencia y el estado de sitio. El estado de emergencia se aplica en casos de grave perturbación de la paz, catástrofes o circunstancias graves que afecten la vida nacional. En este contexto, se pueden suspender derechos fundamentales, como la libertad de tránsito, la inviolabilidad de domicilio, la libertad de reunión y la libertad de expresión. Por su parte, el estado de sitio está reservado para situaciones más extremas, como la guerra o invasión, y permite restricciones más amplias.

La declaración del estado de emergencia en el Perú debe ser emitida por el presidente de la república mediante decreto supremo, refrendado por el Consejo de ministros. El Congreso tiene la facultad de fiscalizar la ejecución de la medida en cada situación y de derogarla si lo considera necesario (^{Constitución Política del Perú, 1993}).

En Perú, la Constitución garantiza expresamente la legitimidad de los estados de emergencia. De acuerdo con la norma, el presidente de la República puede declarar el estado de emergencia, con acuerdo del Consejo de ministros, en situaciones que impliquen alteraciones graves del orden o la paz internos, desastres naturales o acontecimientos que tengan un impacto significativo en la existencia cotidiana de la nación. Sin embargo, en caso de invasión o guerra, podría imponerse el estado de sitio, debiendo el Congreso de la República aprobar previamente su declaración (^{Constitución Política del Perú, 1993}). La Convención Americana sobre Derechos Humanos, que ordena que los estados de excepción se proclamen sólo en circunstancias extraordinarias y estén sujetos a los principios de necesidad, proporcionalidad y temporalidad, es un ejemplo de instrumento que establece normas internacionales que cumplen estas disposiciones legales (^{Corte Interamericana de Derechos Humanos, 1987}).

En Colombia, ^{Córdoba & Ramírez (2023)} encontró que los actos sometidos a control de legalidad durante la excepción de emergencia económica, social y ecológica permiten establecer que, en la práctica, la aplicación del medio de control presenta retos tanto para el operador jurídico como a nivel territorial. Esto debido a que se deben desarrollar criterios que permitan a las entidades municipales y a los despachos judiciales aplicarlo de manera uniforme para garantizar la satisfacción de los principios de eficacia y eficiencia, la adecuada y oportuna administración de justicia y la seguridad jurídica.

Asimismo, según ^{Ríos (2009)} el estado de excepción es una herramienta jurídica y política utilizada en Colombia cuando el jefe del poder ejecutivo amplía temporalmente su autoridad con el fin de evitar un conflicto mayor con el orden constitucional. En realidad, el uso de esta figura es bastante común en la cultura jurídica y política del país, a pesar de su carácter excepcional. De la misma forma, según ^{Riofrio Martínez-Villalba (2020)}, el régimen de excepción colombiano se ha desarrollado a lo largo de más de 2500 años. En el pasado se utilizaba con más frecuencia en situaciones verdaderamente desastrosas, pero últimamente se ha utilizado en escenarios menos gravosas. Por ello, tiene sentido que muchas naciones, si no todas, hayan adoptado hoy un «estado de excepción débil», que no está preparado para circunstancias como las que afrontamos actualmente, como en el caso brasileño.

En Brasil, ^{Sampaio (2019)} examina la historia de la Constitución en relación con los diferentes intentos de normalizar la condición de excepción. Cuando se demuestra que la condición de excepción es una realidad política y no jurídica, puede resultar inmanejable. ^{Robledo (2021)} de Colombia ordena que, en caso de estado de excepción, la Corte legítima debe evaluar si los decretos legislativos expedidos por el gobierno son legítimos. De acuerdo con la historia constitucional colombiana, los estados de excepción han sido frecuentemente utilizados como medio para establecer la excepcionalidad como regla que permite al presidente de la República ejercer facultades extraordinarias y la necesidad y el valor de fortalecer los mecanismos ordinarios para preservar la estabilidad y estructura institucional de la nación.

Debido a que la anormalidad o excepcionalidad en las democracias occidentales, y más aún en las latinoamericanas, se ha convertido en una «costumbre normal», ^{Tobón & Mendieta (2021)} sostienen que el Estado colombiano se ha convertido en un mecanismo que priva a sus ciudadanos de sus derechos y garantías fundamentales, más que en una solución o una forma adecuada de enfrentar las crisis que enfrenta.

Según la investigación de ^{Gerkrath (2021)} sobre los Estados miembros de la Unión Europea (UE), el estado de excepción es una forma extraordinaria de gobierno autorizada por las leyes nacionales y sujeta a dichas leyes tanto para su declaración como para su aplicación. Las acciones del Ejecutivo que no pueden apoyarse en la Constitución o en la legislación previamente promulgada van precedidas o acompañadas de declaraciones de estado de excepción. De igual forma ^{Siles (2017)} plantea introducir controles más eficaces sobre el modelo de auto investidura para la proclamación del estado de emergencia y la asunción de los poderes excepcionales por el Ejecutivo.

^{Pierré (2021)} indica que, aunque el constitucionalismo francés siempre ha tenido que ocuparse del derecho de excepción, no fue hasta la Segunda República cuando la legalidad de la excepción se formalizó en forma de legislación preventiva. Posteriormente se convirtió en una competencia exclusivamente parlamentaria, dejando así la impronta del régimen político en la legalidad de la excepción. ^{Gómez (2021)} investiga los numerosos modelos de poder de emergencia en España y cómo se relacionan con la Constitución y el Estado de Derecho, comienza analizando cómo las ideas de Locke y de la Razón de Estado contribuyeron a los planteamientos extrajurídicos y extraconstitucionales del Estado de Necesidad.

Mientras que, en España, ^{Solozábal (2021)} señala que «el principio de proporcionalidad» es crucial para interpretar la ley de crisis. Este principio debe utilizarse con prudencia, ya que no figura expresamente en la Constitución, tanto si lo utiliza el Gobierno como si lo hace el juez en su función de control.

De la misma forma resulta claro para ^{Moreno (2016)} a pesar de que los regímenes de excepción son incompatibles con la democracia, la historia pesa y siguen vigentes en España. Por lo que ofrece una serie de sugerencias para garantizar que las medidas de emergencia en general y los regímenes de excepción en particular no pongan en riesgo la democracia y la gobernabilidad. De igual manera, ^{Recuerda (2022)} destaca el caso español, en el que las garantías constitucionales en los estados de emergencia, de la competencia, control y efecto son prioritarias y determinantes para la declaración de cada estado, independientemente de otros criterios adicionales.

Es importante considerar, la forma como se emplearon los regímenes de excepción durante la pandemia del COVID 19, conforme señala ^{Gerkrath (2021)} en varios estados europeos se han utilizado normas denominadas «estado de emergencia» o «estado de excepción» o «estado de crisis» (en lo sucesivo denominadas generalmente «estado de emergencia (EEM)») para desarrollar respuestas ejecutivas rápidas a lo que se dio en su momento, como la pandemia COVID-19.

^{Recuerda (2022)} señala que la Constitución Española de 1978 contiene cinco garantías constitucionales en los estados de excepción cuyo respeto debe ser prioritario en la interpretación y aplicación de las normas que los regulan. Estas cinco garantías se reflejan en las sentencias que el Tribunal Constitucional ha dictado sobre el estado de alarma, y son, en concreto: a) la competencia; b) el control; c) los efectos; d) el principio de continuidad, y e) el principio de responsabilidad.

Para ^{Eto (2021)}, ha obligado a todos los gobiernos a utilizar los mecanismos de la ley de emergencia constitucional para hacer frente a una emergencia tangible y real; esto conlleva una serie de limitaciones y suspensiones de derechos y libertades como consecuencia de la emergencia sanitaria que se puso en marcha durante la pandemia de COVID-19.

Lo que conllevó a realizar la siguiente pregunta general de la investigación: ¿De qué manera se aplica los estados de excepción en conformidad con la democracia y el Estado de Derecho, y cuáles son los fundamentos jurídicos desde un punto de vista normativo y sociopolítico en Perú, América y Europa? Como objetivos específicos:

OE1: ¿Cuáles son los fundamentos legales y los límites de los marcos normativos nacionales e internacionales que regulan la proclamación e implementación de los estados de excepción?

OE2: ¿Cómo afecta la legalidad de los estados de excepción a los derechos fundamentales y al impacto ciudadano dentro de un marco democrático?

OE3: ¿Qué buenas prácticas pueden extraerse de la aplicación de los estados de excepción en Perú, América Latina y Europa para mejorar su implementación en contextos similares?

Así también, se planteó el objetivo general: Analizar la aplicación de los estados de excepción de conformidad con la democracia y el Estado de Derecho, examinando sus fundamentos jurídicos desde un punto de vista normativo y sociopolítico en Perú, América y Europa. Y sus objetivos específicos:

OE1: Identificar los fundamentos legales y los límites de los marcos normativos nacionales e internacionales que rigen la proclamación e implementación de situaciones de los estados de excepción.

OE2: Investigar la legalidad de los estados de excepción, teniendo en cuenta los efectos sobre el impacto ciudadano y los derechos fundamentales.

OE3: Establecer la aplicación de los estados de excepción en el Perú con experiencias en América Latina y Europa, para establecer buenas prácticas en contextos similares.

Desarrollo

Inclusión

Tras examinar la totalidad de los artículos y aplicar los criterios de inclusión, se eligieron finalmente los siguientes trabajos para la revisión:

Investigaciones incluidas:

Veinte artículos de SCOPUS, quince de EBSCO y cinco de otras publicaciones académicas constituyeron los cuarenta artículos finales de la revisión (Ver Figura 1).

Figura 1 Flujo de PRISMA 

Resultados y Discusión

Para el presente artículo de revisión sistemática se muestra los resultados del objetivo general: Analizar la aplicación de los estados de excepción de conformidad con la democracia y el Estado de Derecho, examinando sus fundamentos jurídicos desde un punto de vista normativo y sociopolítico en Perú, América y Europa.

En el marco normativo peruano, según la Constitución Política del Perú del año 1993, en el artículo 137, se pueden declarar dos modalidades: el estado de emergencia y el estado de sitio. El estado de emergencia se aplica en casos de grave perturbación de la paz, catástrofes o circunstancias graves que afecten la vida nacional. En este contexto, se pueden suspender derechos fundamentales, como la libertad de tránsito, la inviolabilidad de domicilio, la libertad de reunión y la libertad de expresión.

^{Gamarra (2023)}, quien cita a Anderson (2005), la maquinaria estatal busca eliminar o limitar aún más dicha capacidad durante situaciones de excepción o emergencia por conflicto armado. También señalamos que los conceptos de poder para (capacidad de agencia) y poder sobre (estados de excepción) son útiles para comprender las acciones de los actores silenciosos. Asimismo, ^{Burneo (2013)} señala que la negativa a tolerar la impunidad de las violaciones graves de los derechos humanos es una de las preocupaciones más importantes en materia de derechos humanos que se han planteado. Esto se debe a que va en contra del derecho de todos a la justicia y de la obligación que tiene todo Estado de proteger los derechos de sus ciudadanos.

Por otro lado, en otros países de América Latina, como señala los ecuatorianos, ^{Palomares-Herrera & Aguilar-Rodríguez (2023)} afirman que la ocurrencia de un desastre natural es una de las causales que la Constitución ha considerado apropiadas para la aplicación de un estado de emergencia. Esto, junto con el hecho de que el Estado ecuatoriano no ha desarrollado otros mecanismos para responder ante un desastre, sugiere que el estado de emergencia se ha convertido en la única opción para activar la atención estatal.

En el sentido contrario ^{Mira (2016)} exterioriza que para llegar a la conclusión de que la Corte Constitucional no ha aplicado el principio de proporcionalidad de manera integral, permitiendo la continuidad del poder presidencial y un gobierno con mínima separación de poderes, explica cómo ha operado el principio de proporcionalidad en Colombia en el control de constitucionalidad de las declaratorias de estados de excepción con mínima separación de poderes.

^{Córdoba & Ramírez (2023)} exterioriza que las medidas de control de legalidad implementadas en Colombia durante la excepción de emergencias económicas, sociales y ecológicas permitieron demostrar que, en realidad, la implementación de medidas de control plantea desafíos tanto para el operador como para el territorio. Para asegurar que se cumplan los principios de eficacia y eficiencia, así como la adecuada y oportuna administración de justicia y la seguridad jurídica, es necesario desarrollar normas que permitan a los organismos municipales y oficinas judiciales aplicarlos de manera uniforme.

Asimismo, ^{Ylarri (2020)} destaca en Argentina la importancia del organismo que declara una emergencia y justifica la existencia de un escenario fáctico extraordinario. El anuncio y las acciones particulares que se tomen deben, a su vez, tener un vínculo adecuado. Por último, se garantiza un control constitucional suficiente.

Asimismo, según ^{Tobón & Mendieta (2021)}, el estado de la corrupción interna en Colombia es una herramienta necesaria que el Ejecutivo puede emplear cuando no puede responder a “crisis” o “alteraciones” que pongan en peligro el orden público, la estabilidad o la seguridad nacional. ^{Pierré (2021)} indica que la constitucionalidad de los estados de exclusión en Francia nunca ha sido cuestionada, principalmente porque las autoridades públicas se han abstenido de hacerlo y porque al tribunal constitucional le preocupa no analizar las acciones del ejecutivo en tales circunstancias. Considera que la Constitución de 1958 no restringe el derecho de excepción a los poderes de los estados de crisis o de las ciudades, por lo que dio permiso al legislador para establecer una legalidad de excepción.

Asimismo, en España, ^{Vidal (2021)} realiza un examen crítico de la jurisprudencia del Tribunal Supremo y de los Tribunales Superiores de Justicia. Además, se plantea por qué la labor de control que hasta ahora estaba en manos de los jueces no queda comprendida en el principio de separación de poderes. Por último, se formulan una serie de recomendaciones que deberían incluirse en la norma vigente. En el mismo país español, según ^{Gómez (2021)}, una dictadura constitucional es incapaz de anticipar situaciones de crisis y concentra el poder estatal en manos del Ejecutivo o jefe de Estado, quien utiliza la cláusula general o fórmula de empoderamiento para ejecutar las políticas requeridas.

En España, ^{Solozábal (2021)} revela como ya se ha dicho, la situación excepcional se limita a las modificaciones del régimen de derechos que reducen o eliminan garantías, en particular las judiciales, para su normal ejercicio. En función de la gravedad de la crisis, esto puede hacerse de acuerdo con una visión graduada del peligro, pero no puede alterar todos los derechos ni suponer su pérdida; solo puede alterar su suspensión o el tipo de protección que se les otorga.

Por otro lado, ^{Crego (2021)} analiza el uso del derecho de excepción en los Estados miembros de la Unión Europea, centrándose especialmente en el papel de los parlamentos nacionales y los tribunales internos para prevenir posibles abusos de poder por parte del poder ejecutivo, como en los casos relacionados con la gestión de la pandemia, durante los cuales los Estados tuvieron que adoptar medidas de contingencia a largo plazo.

Es importante realizar un análisis sobre la aplicación del estado de excepción, también teniendo otras denominaciones en diferentes partes del mundo, conforme señala ^{Gerkrath (2021)} las normas sobre el llamado "estado de emergencia", "estado de excepción" o "estado de crisis" se han utilizado en varios estados europeos. Aunque reciben nombres diferentes en cada estado, todas ellas tienen en común el requisito de que se apliquen en circunstancias excepcionales y no de manera general debido al principio de legalidad. También, ^{García (2020)} menciona que los Estados de excepción se aplicaron durante la pandemia del COVID, en ello, se perdieron puestos laborales, todo ello amparado en la Constitución Política en su artículo 116.

Como se puede observar existen diferentes posiciones respecto a la aplicación de los estados de excepción en el Perú, América y Europa, siendo el caso en Perú, según Anderson (2005) citado por ^{Gamarra (2023)}, el aparato estatal busca eliminar o limitar aún más esta capacidad durante las situaciones de excepción o emergencia relacionadas con los conflictos armados. También señalamos que los conceptos de poder para (capacidad de agencia) y poder sobre (estados de excepción) son útiles para comprender las acciones de los actores silenciosos. Considerando que los estados de excepción cumplen un rol importante para cumplir los fines por los que son decretados; y en caso de que exista alguna violación de los derechos humanos, es importante el rol del Estado.

Conforme lo señala ^{Burneo (2013)} podemos enumerar como uno de los temas más relevantes que se han abordado desde la perspectiva de los derechos humanos la no aceptación de la impunidad frente a graves violaciones de derechos humanos, pues ello atenta tanto contra el deber de garante de los derechos humanos que todo Estado asume respecto de las personas bajo su jurisdicción como contra el derecho de todo individuo a la justicia. Considerando importante, que se luchara por el respeto de los derechos humanos, no permitiendo la impunidad en otros países de América, como el caso Colombia.

Según la posición de ^{Córdoba & Ramírez (2023)} en Colombia, los actos de control de legalidad durante la excepción de emergencias económicas, sociales y ecológicas permitieron establecer que la aplicación de los medios de control en la práctica presenta retos tanto para el operador jurídico como a nivel territorial, pues se deben desarrollar criterios que permitan a las entidades municipales y oficinas judiciales aplicarlo de manera uniforme para garantizar que se cumplan los principios de eficacia y eficiencia, la debida y oportuna administración de justicia y la seguridad jurídica. Antes esto se puede determinar que en Colombia los medios de control sobre los estados de excepción presentan dificultades, ya que su aplicación, no ha venido garantizando la eficacia de la administración de justicia.

Al analizar la estrecha relación con los regímenes de excepción que se han apoyado desde la última restauración de la democracia en Perú, Bolivia y Ecuador, así como la definición de políticas de emergencia para lograr dicho objetivo, ^{Moreno (2016)} demuestra su apoyo a los regímenes de excepción. En esa misma línea, ^{Vidal (2021)} muestra una postura a favor, al examinar los estados de excepción constitucional colombiano, como respuesta jurídica ante situaciones de anormalidad y emergencia.

Mientras tanto, ^{Raffin (2022} señala una posición contraria de los regímenes de excepción, al señalar que al realizar un control de constitucionalidad para su protección.; donde concluye que la limitación de determinados derechos puede llegar a ser abusiva o evidentemente inconstitucional por parte del Poder Ejecutivo. Sin embargo, ^{Riofrio Martínez-Villalba (2020)} señala que el derecho de necesidad y los principios constitucionales de autoconservación, proporcionalidad y razonabilidad justifican que en los casos de emergencias mayores haya un “estado de extremísima excepción”. Siempre debe ser gradual: a mayores calamidades, mayores poderes para enfrentarla.

En la situación peruana, ^{Siles (2017)} sugiere implementar controles de auto investidura más eficientes para la declaratoria de estado de excepción por parte del Ejecutivo y el ejercicio de poderes extraordinarios, señalando que como los estados de excepción solo deben implementarse en circunstancias extremas y no de manera regular, se deben fortalecer los controles en estos casos. En ese mismo sentido, según ^{Robledo (2021)}, la Corte Constitucional de Colombia debe realizar un examen constitucional de los decretos legislativos emitidos por el gobierno durante un estado de excepción. Debido a que debe utilizarse como un mecanismo especial y no como una regla.

En sentido contrario, según ^{Tobón & Mendieta (2021)}, Colombia se opone a los regímenes excepcionales porque privan a las personas de sus derechos y protecciones básicas en lugar de proporcionar un remedio o un medio adecuado para manejar las crisis, siendo evidente para ^{Riofrio Martínez-Villalba (2020)}, en Colombia el uso del régimen excepcional ha ido cambiando con el tiempo. Originalmente aplicado a eventos realmente catastróficos, ahora se aplica a otros menos graves, lo que pone en tela de juicio su carácter excepcional.

De igual forma, y con opinión contraria a la aplicación de los regímenes de excepción ^{Sampaio (2019)} analiza el estado de excepción en Brasil y muestra que se trata de un fenómeno político y no jurídico y, como tal, puede resultar incontrolable. En España, ^{Moreno (2016)} se posiciona en contra de los regímenes de excepción, argumentando que son incompatibles con la democracia, pero que la historia prima y todavía se mantienen vigentes. Para la aplicación de un estado de excepción según ^{Solozábal (2021)}, el “principio de proporcionalidad” es crucial en España, por lo que la crisis requiere una interpretación cuidadosa y no un uso descuidado.

Conclusiones

Según el análisis, las constituciones de Europa, América Latina y Perú tienen normas diferentes en materia de estados de excepción. Su implementación y regulación dependen de contextos normativos y sociopolíticos particulares, a pesar de que tienen ciertas cualidades en común, como su naturaleza única y el potencial de recortar derechos fundamentales. Además, los estados de excepción prevén la suspensión de derechos fundamentales en circunstancias extremas en países como Colombia y Perú. Como señalan ^{Burneo (2013)} y ^{Tobón & Mendieta (2021)}, existe consenso sobre la necesidad de prevenir abusos de poder o violaciones graves de derechos humanos como resultado de tales restricciones. En este sentido, evitar la continuidad del poder ejecutivo depende de la eficacia de las restricciones constitucionales y del principio de proporcionalidad.

La revisión destaca diferencias significativas en la aplicación de los estados de excepción en América Latina, como es el caso: En Ecuador, según ^{Palomares-Herrera & Aguilar-Rodríguez (2023)}, los estados de excepción se han convertido en una respuesta común a los desastres naturales, debido a la falta de otros mecanismos adecuados. En Colombia, ^{Córdoba & Ramírez (2023)} y ^{Robledo (2021)} destacan problemas en la aplicación uniforme de los controles de legalidad y constitucionalidad, mientras que ^{Riofrio Martínez-Villalba (2020)} alerta sobre el uso cada vez más extendido de estos regímenes, incluso en situaciones de menor gravedad. En Brasil, ^{Sampaio (2019)} critica los estados de excepción como un hecho político más que jurídico, lo que dificulta su control efectivo.

Los estados de excepción en Europa se rigen por marcos normativos unificados, pero su aplicación ha suscitado críticas. Al igual que en Francia, ^{Pierré (2021)} destaca que el juez constitucional tiende a sostener una “legalidad de excepción” y no obstaculiza la administración. Aunque se recomienda un uso restringido y equilibrado de estos regímenes, expertos como ^{Solozábal (2021)} destacan problemas de control judicial y de concentración de poder en el ejecutivo en España.

El estudio destaca que los estados de excepción deben utilizarse como medidas excepcionales y no como reglas generales. Para ello es necesario fortalecer los mecanismos de control constitucional y legal, como sugieren ^{Siles (2017)} y ^{Robledo (2021)}. Además, su aplicación gradual, como propone ^{Riofrio Martínez-Villalba (2020)}, es esencial para garantizar su legitimidad. La aplicación de los estados de excepción refleja una compleja interacción entre el derecho y la política. Si bien son herramientas útiles en contextos de crisis, su uso indebido puede debilitar los principios democráticos y el Estado de derecho. Los gobiernos deben adoptar estructuras jurídicas que limiten los abusos, fomenten la responsabilidad y fortalezcan la supervisión judicial. Deben establecerse controles constitucionales más estrictos y eficientes para mejorar la gestión de las situaciones de emergencia.

Es necesario garantizar que los estados de emergencia se declaren y se implementen de manera proporcionada y apropiada. Es necesario alentar a los poderes ejecutivos a que rindan cuentas y sean más transparentes. Es preciso asegurarse de que no se produzcan violaciones injustificadas de los derechos humanos, dando prioridad a la justicia y a la no impunidad en los casos de abuso. Para garantizar que los estados de emergencia cumplan su mandato sin poner en peligro los valores democráticos o los derechos fundamentales, nuestras conclusiones destacan la importancia de un marco regulatorio sólido y de procedimientos de supervisión eficientes.