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INTRODUCCIÓN
La descentralización en algunos estados de América motivó la transferencia de funciones y responsabilidades hacia los gobiernos del nivel local a fin de mejorar las capacidades de reacción política de un estado; sin embargo, diversos estudios no evidencian su efectividad ante diversos obstáculos, sumado la asimetría del gestor local en la gestión administrativa, en la capacidad para generar sus ingresos y e impulsar la productividad (Insulza et al. 2008).
La Descentralización es consagrada y legalizada en la constitución y, es un medio para atender las necesidades de forma efectiva a través del gobierno local, tomando en cuenta la estructura organizacional, la cual es impulsada desde el estado y sus representantes tienen la legitimidad correspondiente para operar (Okorie et al., 2022); de igual forma, es entendida como una reyerta con predominio; no obstante, es la vía para proponer una sociedad que trascienda al propiciar el bienestar social y resguardar la participación local; promueve el encuentro de diferentes territorios y fortalece la cultura política; en ese sentido; debe ser considerada como un propósito político de la sociedad, en razón de que permite aproximar espacios diferentes y es la vía para el nacimiento de una nueva cultura política (Quiroz, 2017).
La descentralización tiene como objetivo mejorar la responsabilidad en el ámbito local considerando la transparencia y la participación del ciudadano en la toma de decisiones. Los procesos planteados buscan modernizar los accesos a los bienes de carácter público-local; sin embargo, requiere de una reevaluación de forma continua en la prestación de servicios sociales, por que dependen de la cohesión de la capacidad del nivel local (Foa, 2022).
Asimismo, la descentralización no es solo asignar responsabilidades y autonomía, sino a través de ella se propicia una adecuada división territorial; de acuerdo a los principios de la teoría clásica, debemos verlo como una sucesión dinámica idónea capaz de acomodarse al crecimiento poblacional y avances de las TICs; en el marco de la globalización, debe tener un carácter adaptativo; se debe medir el grado de aproximación del gobierno local con el ciudadano, que representa una reducción de costo, garantizar una participación civil activa y permitir la supervisión del pueblo en la rendición de cuentas a efectos de velar por la eficiencia de los recursos (Zanzzi et al., 2018).
La relevancia de la presente investigación tiene como propósito abordar una mayor literatura del tema sobre la descentralización y casos en el ámbito de Europa y Latinoamericano; considerando que solo a través de la transferencia de competencias no se logrará alcanzar el objetivo esperado, por lo que se debe evaluar las políticas emitidas para su implementación y la realidad de cada jurisdicción; desde lo práctico será de utilidad para las entidades públicas en retomar ciertas reformas para consolidar la regionalización; desde la óptica metodológica proponer criterios para la construcción de un instrumento para evaluar el estado de la descentralización y desde el ámbito del conocimiento contribuir con una mayor literatura para un mejor análisis de la descentralización desde el ámbito público.
METODOLOGÍA
El método utilizado en el presente estudio consideró una orientación cualitativa, con un diseño descriptivo de análisis documental. Este compila diversas informaciones de múltiples fuentes, indagando sobre un asunto específico que puede estar en formato manuscrito u oral. Luego se efectúa un análisis cuyos resultados se tendrán en cuenta. (Palella y Martins, 2006).
La investigación documental es la base del estudio, con material escrito y grabado, y juega un papel esencial al ayudar a comprender los acontecimientos que rodean un estudio, analizando el problema y determinando posibles escenarios y estrategias (Lindlof, 1995). Las consultas bibliográficas y otros materiales permiten lograr el fin establecido. No recogen apreciaciones personales o generales, pero esta técnica se debe complementar con trabajo de campo (Sánchez, 2019).
La investigación es la búsqueda de diversas informaciones, así como nos lleva a una respuesta a una pregunta particular o específica de la investigación. A través de la investigación documental se busca una respuesta específica, apoyándose en la revisión de documentos como libros, diversas publicaciones, revistas y folletos (Baena, 2017).
Se considera la cartografía conceptual, mediante la cual se construye un concepto sobre ocho dimensiones: análisis nocional, ubicación de categoría, caracterización, diferenciación, subdivisión, vinculación, metodología y finalmente la ejemplificación (García Fraile y Tobón, como se citó en Tobón, 2013, pp. 108). Las líneas de investigación identifican patrones de producción de conocimiento en los distintos campos de estudio de Cinvestav, requiriendo de bases de datos para el análisis (Morales et al., 2019).
El aporte se puede adaptar considerando los nuevos tiempos y modelos, tomando en cuenta la base conceptual e incorporando aportes que un docente pueda considerar en la planificación didáctica de una actividad de estudio (Uve et al., 2022). Bajo el enfoque configuracional permite evaluar el nivel de descentralización, mediante el cual se evidencian algunas contingencias con respecto a los dominios de los estudios existentes (Denford et al, 2020).
El artículo se estructura en cinco partes: la primera aborda la conceptualización de la descentralización desde una visión socioformativa. La segunda considera las características de la descentralización. La tercera muestra cómo el concepto de descentralización se diferencia de la desconcentración. La cuarta presenta los elementos para la construcción de la descentralización. Y la quinta los elementos para un nuevo modelo de regionalización. Posteriormente se analizan los resultados considerando la literatura abordada y finalmente se establecen las conclusiones de la presente investigación.
RESULTADOS
Conceptualización de la descentralización desde una visión socioformativa
Definición técnica: Es la disgregación de poder en una determinada organización o empresa, comprende la disociación de la toma de decisiones y de los recursos; en ese sentido podemos señalar que es la necesidad de separar la concentración considerando su dimensión, población, actividades económicas, recursos y la intervención existente.
Para el (CEPLAN, 2023), descentralizar refiere adicionar el mando, las decisiones, las responsabilidades y control de los recursos públicos, según las competencias locales, el cual conlleva una reforma de nivel político-administrativo.
Según (Mardones, 2008), la descentralización desde una revisión teórica es la acción mediante el cual se busca la transferencia efectiva de competencias y funciones, desde el Estado central hacia el nivel regional y local y para Rondinelli (como se citó en Mardones, 2008), es la trasmisión de obligación para alcanzar la programación, la gestión y asignación de recursos desde el ámbito del gobierno central, desde los siguientes tipos: desconcentración, delegación, devolución y privatización.
Es un desafío, un elemento necesario y una herramienta para el desarrollo local, también es una vía entre las necesidades sociales y la administración, permite aproximar el gobierno y la sociedad, es importante el enfoque para abordar los problemas; por lo tanto, es tema de prioritario de la agenda, la elaboración de políticas sociales (Román et al., 2020).
Según, Gaventa (2004) y Turner, (1999), señalan que la descentralización implica el legado hacia la autoridad para ejecutar servicios de forma individual o a través de una agencia dependiente del gobierno central hacia otros individuos o grupos de agencias que se ubican cerca del ciudadano que se va a servir.
La Descentralización vista desde el crecimiento económico y la capacidad institucional
La literatura relaciona la descentralización y el crecimiento económico con la autonomía financiera, las estimaciones muestran resultados sólidos en las comunidades más rezagadas en esta reforma y otras muestran logros en la descentralización administrativa (Aray, 2018).
Se debe investigar la dependencia del camino que conlleva al cambio institucional, lo que significa concebir mecanismos de retroalimentación y cambios institucionales de estratificación, (Hermelin & Persson, 2021); considerar que si se cuenta con el capital humano y los recursos necesarios no se lograría el empoderamiento, se requiere necesariamente de una mejor organización democrática (Edwards et al., 2021). La capacidad institucional permite legislar sobre regulaciones y controlan el comportamiento de la economía, la capacidad política establece canales para atender las demandas de índole social (Grin et al., 2018).
Con base en lo descrito, la descentralización conglomera reformas orientadas a la transferencia de responsabilidades, del gobierno central hacia un subnacional que buscan asegurar una representación democrática en las comunidades donde se provee de forma eficiente y eficaz bienes y servicios; Asimismo, es un instrumento para estabilizar un sistema político en situación de crisis.
Características de la descentralización
Las características más destacadas que observamos en la descentralización son: Separación de Competencias, equilibrio de poder, capacidad del gobierno local, desarrollo económico, disminución de la pobreza y bienestar social.
Iniciaremos con una de las principales que es la separación de competencias conocido también como el traslado de competencias desde la administración central de un gobierno hacia nuevas personas naturales o jurídicas; en ese sentido el Estado otorga personería jurídica al órgano que descentralizará, a quien asigna un patrimonio y una gestión administrativa independiente de la central. Al respecto se define como el grado de independencia del ejercicio por actores de naturaleza divergente, en el ámbito gubernamental las entidades dependientes del Estado; en el ámbito económico prevalece la regulación, acciones de supervisión y permanente orientación, de lo descrito se desprende que esta acción no compromete la asignación inmediata de las funciones y facultades (Barrera Rodríguez & Santos Fernández, 2020).
De igual forma otra de las características es el equilibrio de poder, conocido también como la distribución del poder, como una política de equilibrio o un sistema regulado y siempre está presente en la conexión a nivel internacional. Es una dinámica cuando el equilibrio se rompe este se vuelve a reestablecerse, situación que se evidencia en distintos niveles políticos, la separación de poder conlleva a que un Estado busque restaurarlo según sus capacidades o a través de alianzas. Un equilibrio es en suma un resultado de la interacción del Estado, este equilibrio puede ser inestable cuando prima la desconfianza pugna política por intereses propios (Pérez, 2021); en ese sentido, este concepto generará siempre polémicas, pero se debe tomar en cuenta el respeto que debe primar sobre lo establecido en nuestra carta magna y propiciar el respeto a los demás.
La capacidad de gobierno local es tener la competencia de organización y gestión a nivel estratégico y operativo, establece actividades y brinda soporte en la conducción de la prestación que brinda al hombre (Tumi et al., 2017); es la capacidad de organización y gestión institucional de carácter estratégico y operativo, está orientado a establecer las actividades clave que brindan de soporte la conducción de los servicios públicos en salud, educación y acceso a la identidad; es medir la competencia en captar recursos de índole propio para fortalecer las políticas públicas promoviendo el desarrollo local, para lo cual debe consolidar su autonomía local, para tal fin debe fomentar la elaboración de herramientas, así como instrumentos para fortalecer la gestión; así como es la aptitud de gestión es cuando predomina las condiciones de democracia y de realidades complejas, con alta eficiencia hacia gobernar una sociedad; la capacidad se verifica por los resultados y el sistema que lo sostiene, se soporta en equipos político y técnicos de gran nivel.
Sobre desarrollo económico Alarcón & Becerra (2018) señalan que es un proceso que deviene de una evolución, un cambio para el bienestar de los habitantes de una determinada jurisdicción, regional o local, que logra superar el crecimiento, genera valor y riqueza. La reserva local y regional, ahora como en el pasado, trata de comprender los procesos de suma de capital para impulsar el crecimiento integral.
En relación a disminución de pobreza, señalamos que la pobreza nace con la desigualdad, donde existe una distancia económica, es un control desigual de recursos, es una consecuencia de diferencias en ingreso, clase y raza; entre otros. Stezano (2020) manifiesta que, los altos índices de pobreza se ubican en el contexto rural, donde se evidencia grandes desequilibrios sociales, por el limitado acceso a los servicios básicos, la exclusión que se suma la falta de protección contra la violencia. Para lograr este fin se debe recuperar el papel importante que tiene el Estado sobre la sociedad, debe promover políticas sobre el mercado, estas deben ser transformadoras que articulen el campo laboral, ambiental y social bajo estrategias de sostenibilidad (Bárcena y Cimoli, 2022).
El bienestar social es el autoinforme de una persona sobre su relación con otras personas, con su entorno y la sociedad; se señala también cuando se alcanza todas las oportunidades vitales, a lo largo de su vida y experiencias, así lo señalan Aknin, Blanco y Díaz, Oberle (como se citó en Chacón-Cuberos et al., 2020). Los Países deben avanzar en la Descentralización de la salud con el apoyo de las partes interesadas y brindar todo el apoyo en la implementación, la cual debe contar con una reglamentación independiente (Debie et al., 2020).
La rendición de cuentas sobre los fondos, deben presentarse a través de informes mensuales para el control de calidad de las instalaciones, su infraestructura, garantizar la disponibilidad de medicamentos y la prestación de servicios (Kuwawenaruwa et al., 2019).
Para atender la interrogante si la descentralización fiscal puede mejorar el bienestar, se debe evaluar las condiciones de vida y analizar la ausencia de base legislativa de algunos estados, (Esteller-Moré, 2021). Para reducir la pobreza es necesario mejorar las condiciones de las zonas rurales; impulsar la seguridad alimentaria; así como promover la creación de infraestructuras necesarias (Idris & Kabiru, 2019). El bienestar social engloba factores sociales, accesos a salud, educación, seguridad, justicia bienestar es decir alcanzar el desarrollo humano.
¿Cómo el concepto de descentralización se diferencia de la desconcentración?
Para Fraga, (1969) la descentralización es una forma de organización administrativa, donde se confía la realización de actividades administrativas a ciertos órganos locales. La desconcentración según la Ley N° 26922, refiere a la ordenación de competencias y obligaciones de los Entes Públicos hacia las instancias de su dependencia.
Desconcentrar no refiere descentralizar, solo se caracterizan por trasladar competencias, algunas funciones sin proveerle personería jurídica, su fin es solo descongestionar de funciones, esta acción solo se origina en organismos que tiene una igual persona jurídica, estos no cuentan con presupuesto, no tienen independencia de carácter administrativa (Gallegos Rojas et al., 2021). Según Mora Caicedo (como se citó en Gallegos Rojas et al., 2021) son elementos de la desconcentración el mandato legal, el traslado de capacidades, funciones, o de una persona jurídica hacia un subordinado y la sujeción del desconcentrado.
Según Gordillo (2003) la descentralización y desconcentración actúan sobre base normativa, que determinan competencias fijas y determinadas a ciertos entes con condición de titularidad en sus funciones, ambos tienen la connotación y un ordenamiento de carácter obligatorio. La descentralización evidencia la calidad del gobierno por lo que se deben evaluar su viabilidad de forma independiente, esto es importante para alcanzar el desarrollo y rendimiento económico con efectividad, esto implica la importancia de las políticas y los actores en el espacio regional, siendo importante que se asegure de manera inicial la calidad de la gestión de un gobierno, (Muringani et al., 2019).
En síntesis, la desconcentración debe encuadrarse dentro de la administración, estar subordinado de forma jerárquica hacia el máximo poder central, mantener relación con el órgano central ante alguna determinación de forma estratégica; entre las características tenemos el mandato legal, traslado de suficiencias con algunas funciones o hacia una persona jurídica hacia un órgano subordinado.
Sobre el mandato legal se señalan que existe normativa y principios que guían la administración del Estado, por lo que tiene atribuciones y deberes; respecto al traslado de competencias solo con algunas funciones donde reconoce un nivel central quien formula política estándares, efectúa la planificación y organiza la gestión administrativa; sobre competencias de una persona jurídica se aprecia la vigilancia y control y el rol protagónico.
Elementos para la construcción de la descentralización
La transferencia de competencias
Tanto a nivel regional o local, les permite dar oportunidad de aprovechamiento con autonomía administrativa, debe significar mucho más que movilizar funciones, sino generar servicios con articulación de carácter intergubernamental, que permita la retroalimentación de las políticas nacionales, regionales y locales.
Bajo una apuesta de flexibilización
Desarrollarse en los grados de libertad con autonomía administrativa, donde en la asunción de las competencias evidencie la reforma de la entrega de servicio al ciudadano; afianzando así su sostenibilidad en los tres ámbitos.
Servicios públicos bajo una entrega descentralizada
Considerando la deficiencia en la prestación de servicios dirigidos desde el nivel central, se busca la mayor eficiencia y el uso correcto de los recursos, todo ello generará condiciones político-sociales.
La dualidad del gobierno central y la descentralización en Colombia, permitió hacer frente al COVID-19, a pesar de algunas limitaciones y una débil coordinación, el cual se revertió con la capacidad institucional y se enfrentó la pandemia, recomendándose nuevos desafíos adicionales para respuestas coordinadas, (Bello-Gómez & Sanabria-Pulido, 2021). La literatura muestra que la descentralización vía sistema en salud es de gran importancia por lo que se relaciona con el nivel final de gasto sanitario, (Blázquez et al., 2014).
Articulación gubernamental
Construir un escenario donde emergen un contingente para las actividades o interacciones entre las unidades de gobierno y el nivel territorial, se le conoce también como la forma de desarrollar las relaciones de índole intergubernamental, que busca un fin, el cual se genera en las instancias representativas.
Proceso de transferencia
Opera bajo una vía de la transferencia de funciones sectoriales, de fondos, programas y proyectos nacionales, regionales y locales y, otro proceso es la conformación de regiones. Para esta acción se define dos situaciones: La transferencia de fondos y de proyectos sociales, en los 3 ámbitos y la transferencia sectorial a cargo del Gobierno Nacional. Ambos procesos buscan asegurar y dar servicio de calidad, se soporta en el fortalecimiento de capacidades, para lo cual se establecen requisitos e indicadores de desempeño.
Mecanismos de verificación
Se constituyen en pre requisitos en la transferencia de carácter regional, para esta acción se requiere un proceso de capacitación previa y asistencia técnica, se focaliza en indicadores y requisitos para asegurar la gestión de estas transferencias, es una tarea la vigilancia y participación ciudadana, considerando que tiene fines y propósitos definidos.
Elementos de un nuevo modelo de regionalización
Plasmar un panorama a futuro, lograr el consenso con las fuerzas políticas y sociales, debe tomar en cuenta las normas que lo regulan. Se destaca que en varios casos el consenso no existía; sin embargo, la Ley de Incentivos no permitió aplicar estrategias graduales del proceso, muy por el contrario, trató de acelerar etapas en la formación de regiones; en ese sentido, se debe revertir ese enfoque, en síntesis, es un recorrido largo y complejo pero necesario para crear las condiciones políticas.
La construcción económica previa a constituir regiones
La articulación económica en este ámbito hacia los territorios busca garantizar las condiciones básicas para encaminarlo en este proceso de forma democrática. Este esfuerzo requiere del impulso de los mercados, fomentar cadenas competitivas, fomentar el emprendimiento. Nuestra economía tiene una base precaria, por lo que se forzó la formación de regiones políticas sumado la inestabilidad, lo cual no permitió sostener el crecimiento económico; por lo tanto, la mejor forma de asegurar y garantizar la gobernabilidad es plantear estrategias para fortalecer la base económica.
El crecimiento económico se da por el aumento de la administración de las inversiones, los cuales deben tener el control y la supervisión permanente a fin de que estos se desvíen y se vean afectados, tanto en las construcciones programadas como en el suministro de los bienes públicos y, evitar así el debilitamiento del crecimiento economía (Gong, et al, 2021).
Inscribir como una estrategia de la organización.
La integración es una sugerencia integral que permite la organización territorial que tanto se necesita en el país, ahí se define las estructuras territoriales en el proceso en marcha. Debemos hacer conciencia sobre el desorden de la organización territorial, es vital abordarlo para alcanzar el éxito esperado, para lo cual se debe definir el tamaño o escala del territorio.
Articular dinámicas locales hacia una regionalización sostenible.
Existe una separación en el nivel regional, local, departamental y provincias del país; ante ello, se requiere de estrategias para la unidad territorial vía conexión de los espacios a nivel región y local, puede ser una provincia y este será el eje de la planificación territorial, en infraestructura y zonificación económica, la cimentación de regiones debe sostenerse en provincias sólidas, con capacidad de articulación.
Flexibilizar los proceso político e institucional
La pluralidad de los departamentos del país hace probable la fase de la regionalización sin embargo requiere plazos; por lo tanto, se recomienda establecer diversas fechas para las consultas, siendo necesario modificar la legislación para tornar flexibles los calendarios para las consultas. Se evidencia el reto de conducir por un largo período ante velocidades desiguales según las condiciones distinta de cada ámbito regional.
Se requiere de un marco legal vigente y sólido, que de soporte y marque las reglas para una gobernanza local y participativa, sumado a una plena voluntad política, (Rafique et al., 2020).
Incluir las provincias como unidad en la conformación de nuevas regiones.
La estrategia abierta y flexible permite evaluar departamentos como una unidad política y territorial bajo consulta a la población. De los antecedentes se evidenció que los departamentos son complejos. Aun así, se destaca algunos que son fuertes y sólidos, se recomienda reestructurar los alcances de las normas para incluir las unidades de carácter territorial y considerarlos en consultas de la población.
DISCUSION
Según CEPLAN (2023), descentralizar es adicionar el mando, decisiones, responsabilidades y control de los recursos públicos asignados según las competencias; según Mardones, (2008), la descentralización busca la transferencia efectiva de competencias y funciones, desde el estado central hacia los diversos niveles de gobierno, de acuerdo a Román et al. (2020) lo considera como un elemento y herramienta necesaria para el desarrollo local, además permite aproximar el gobierno y la sociedad.
El estado tiene un rol principal, impulsa la articulación, supervisión y evaluación de las políticas públicas, en la actualidad se evidencia aún una visión tradicional sobre las competencias compartidas; así como la falta de un sistema de información en todo el proceso de descentralización, el cual es fundamental para el debido seguimiento y evaluación que permita desarrollar una gestión descentralizada en todo el territorio (Paredes et al, 2019).
Sobre la descentralización en el Perú iniciado en el gobierno de Toledo esto quedó inconcluso, a ello se suma el reclamo masivo hacia la verdadera reforma para alcanzar los objetivos de la descentralización; sin embargo, para ello se evidencia la falta de voluntad política desde la colectividad para un nuevo inicio; asimismo, ningún representante político considera en sus planes el fortalecimiento de la descentralización (Dosek, et al, 2022).
Es vital que para alcanzar los objetivos de la Descentralización se debe contar con un marco legal vigente que aborde de forma integral el proceso de la gestión efectiva que será el soporte y definirá las reglas para una adecuada gobernanza local y participativa con plena voluntad política de todos los ciudadanos, (Rafique et al., 2020).
CONCLUSIONES
Considerando lo señalado por CEPLAN, (2023), Mardones (2008) y la literatura científica abordada, se muestra la importancia de la descentralización y las reformas que han originado en diversos países y, la necesidad del ordenamiento territorial; sin embargo, no se evidencia con claridad el proceso que se debe seguir para alcanzarlo; así mismo, es limitado los casos donde se consolidó este proceso, ni la evaluación para medir la sostenibilidad del proceso de descentralización; asimismo, destacar que la descentralización no ha solucionado las problemáticas esperadas por diversas circunstancias y ante la débil gestión del gobierno central y la poca voluntad de los gobiernos locales.
La descentralización se define como una herramienta que desarrolla un papel relevante para atender demandas, permite el empoderamiento y transparencia local dando resultados satisfactorios, busca trasladar competencias de una unidad superior a una inferior se enfoca hacia el desarrollo regional y local. La descentralización administrativa, política y económica permitirá desarrollar planes y programas, el ordenamiento territorial es el eje para asegurar la preservación y manejo de los recursos con sostenibilidad.
Resulta importante ampliar la literatura sobre el proceso de implementación de la descentralización, pues a mayor análisis y estudio se logrará incentivar retomar las acciones para iniciar un nuevo proceso, tomando en cuenta nuevas estrategias planteadas en base a los antecedentes y casos a nivel Latinoamérica y el Perú.
Los estados deben establecer un sistema que permita incrementar y asegurar una recaudación tributaria de impuestos de forma eficiente, así como delimitar las responsabilidades de índole específica en los niveles de gobierno de acuerdo a sus funciones y competencias de acuerdo para lo cual debe contar con una jerarquía clara con una sólida articulación administrativa, es vital conocer la heterogeneidad del territorio de su jurisdicción. Es primordial contar con un sistema para evaluar y priorizar proyectos de inversión pública de impacto regional para cerrar brechas territoriales y contar con mecanismos de control del gasto público de fácil acceso al ciudadano.
Se recomienda en las futuras investigaciones profundizar este tema y abordar el ordenamiento territorial, el cual permitirá una ocupación ordenada y uso sostenible, así también realizar un análisis para involucrar la incorporación de la sociedad activa en el proceso de la descentralización.
