Andrés Antillano^a

aInstituto de Criminología. Facultad de Derecho. Universidad Central de Venezuela.

El autor, desde sus experiencias propias como participante, pretende rendir cuentas de la experiencia de los Comités de Tierras Urbanas, desde su aparición a principios de 2002 hasta la fecha. Empieza por narrar las experiencias de organización barrial a partir de finales de los años 80 y cómo se iba sentando la preocupación por regularizar la propiedad de los inmuebles. Explica las circunstancias que llevaron al gobierno de Chávez a abordar el problema de la regularización de los asentamientos urbanos populares a través del Decreto 1666 y plantea la manera en que, a su entender, los principios subyacentes difieren de aquellos inspirados en las conocidas propuestas del peruano Hernando de Soto. Finalmente, señala la importancia del protagonismo de los mismos afectados en la construcción de soluciones y el notable grado de autonomía que caracteriza a los comités en sus relaciones con las instancias administrativas del Estado.

Palabras clave: Comités de Tierras Urbanas, barrios populares, urbanización, exclusión, organización popular, Venezuela.

The author, on the basis of his own experience as an active participant, attempts to present the experience of the Comités de Tierras Urbanas, from the moment in which they were first established at the outset of 2002, to the present. He starts by indicating the experiences of organization in the barrios since the late eighties, noting the growing concern over the need to regulate residential property. He explains the circumstances that led the Chávez government to introduce Decree Nº 1666 and argues that the principles underlying it differ markedly from those that inspired the better-known proposals of the Peruvian Hernando De Soto. Finally, the article indicates the importance of the active role of those immediately affected in the search for solutions and the notable degree of autonomy of the committees in their relationship with the State administration.

Key Words: Urban Land Committees, Popular Barrios, Urbanization, Exclusion, Popular Organization, Venezuela.

Recibido: 23-06-2005 Aceptado: 15-07-2005

Este trabajo pretende, de manera apurada y tentativa, rendir cuentas de la experiencia de los Comités de Tierra Urbana (CTU), desde su aparición a principios de 2002 hasta la fecha, señalando sus antecedentes, itinerario, principales alcances y significados. Según datos de la Oficina Técnica Nacional para la Regularización de la Tierra¹, existen casi 6.000 CTU constituidos, organizados en una red que tiene presencia en la mayor parte de los barrios de las grandes ciudades del país, cubriendo en su acción a una población cercana al millón de familias². Sólo atendiendo a sus dimensiones, es evidente la importancia de este movimiento.

Quisiera empezar advirtiendo que no es éste un trabajo erudito. Faltan referencias teóricas y documentales, desatiendo temas que constituyen preocupaciones centrales de la academia a la hora de abordar los barrios o los movimientos sociales urbanos. De hecho, está planteado más desde la práctica y mi propia experiencia. De allí su tono personal y testimonial: sus fuentes son indisociables de mi participación, directa o como testigo, en el desarrollo de los CTU³. En tal sentido, las ideas que aquí expongo son, de alguna manera, hurtadas: pertenecen al debate actual que ocurre en el seno de los comités.

El proceso de urbanización en Venezuela es resultado directo del modelo rentista petrolero que se establece desde mediados de siglo, por lo que no es de extrañar que, junto a las distorsiones sociales y económicas que semejante modelo produjo, haya que agregar distorsiones en la forma en que se configura el espacio urbano contemporáneo (León, 1990). El signo más claro de ello es la clara segregación espacial que define nuestras ciudades⁴. Más de 50% de la población urbana vive en asentamientos precarios, sin posesión legal del suelo, en terrenos inestables, con servicios inexistentes o deficitarios (Cilento, 1996). En estos espacios convergen las distintas dinámicas de segregación y exclusión: presentan un mayor índice de desocupación y de pobreza que otras zonas de la ciudad, pero también reciben un peor servicio de agua (índice elocuente de desigualdad en una ciudad como Caracas, que cuenta con un complejo e insuficiente sistema hidrológico); sus pobladores cuentan con un nivel de escolaridad menor al de otros sectores, pero también con menor cantidad de escuelas; la mortalidad y morbilidad es mayor, así como no cuentan con centros de salud; supera con creces las tasas de homicidios (sean producidos por delincuentes o por operaciones policiales). En suma, el ideal moderno de la ciudad "republicana", igualitaria y racional sucumbe ante la evidencia de una ciudad segregadora, fragmentada y negadora de la mayoría de sus pobladores.

A la negación material le acompaña la negación simbólica: los barrios no son representados en las imágenes de la ciudad, son la ciudad fuera de la cartografía. No aparecen en sus mapas, no son registrados en los catastros y censos, no se cuentan en sus crónicas, no son considerados a la hora de inventariar su patrimonio. Los barrios no existen en la retórica de la ciudad, salvo como peligro o anomalía. Incluso en los discursos letrados, en los debates de urbanistas o científicos sociales, el barrio se define negativamente; áreas marginales, zonas de crecimiento no controlado, ciudad informal. El barrio se define más por lo que carece que por lo que es, por su negación más que por su afirmación.

Algo semejante ocurre con los procesos de lucha y organización en los barrios. La literatura sobre movimientos sociales en Venezuela pocas veces registra y analiza las luchas (con frecuencia intensas y masivas) de las comunidades populares urbanas, centrándose más bien en los reclamos de sectores medios (las llamadas "luchas vecinales", como queriendo designar con el adjetivo una naturaleza propia y ennoblecedora). Es posible que la perspectiva sobre los "movimientos sociales", con frecuencia lastrada de códigos liberales –las demandas de la sociedad civil como agregación de intereses individuales frente al Estado– y centradas sobre todo en movimientos fuertemente estructurados y formalizados (las llamadas ONG) resulte ciega para percibir la particularidad de las luchas barriales, comúnmente definidas más por la movilización y la protesta que por la organización formal y la negociación corporativa con el Estado.

En 1991 tuve oportunidad de participar en la fundación de la Asamblea de Barrios de Caracas, un espacio de intercambio de debate y coordinación, que nace de la mesa de pobladores del Primer Encuentro Internacional de Rehabilitación de Barrios, realizado para esa fecha en la capital. La Asamblea de Barrios, que duró hasta 1993, llegó a reunir a dirigentes de más de doscientos barrios capitalinos en torno a debates y propuestas muy diversas, logrando incluso cierta presencia en la prensa nacional, tuvo un ingrediente que me interesaría resaltar: el énfasis en las discusiones, propuestas y luchas específicamente barriales. Sin desmerecer los debates referidos a la educación y la acción cultural, o la posición que tomó frente a la convulsa situación del país para esos tiempos, la Asamblea de Barrios tuvo un aporte muy importante en definir algunos elementos de lo que podría ser un programa de luchas de los barrios de Caracas. El planteamiento de regularización de la tenencia de la tierra ocupada por los pobladores de las comunidades populares, las discusiones sobre la rehabilitación física de barrios, la propuesta de cogestión del servicio de agua de la ciudad⁵, la demanda de autogobierno local, contribuyeron, entre otros, a enunciar y forjar el itinerario de lucha de los barrios caraqueños.

Durante la década de los 70, y la primera mitad de los 80, la organización y movilización de los barrios se centraron en el activismo cultural más que en las demandas de mejoras urbanas, para entonces generalmente materia de las organizaciones intermediarias vinculadas a los gobiernos (los partidos políticos y las llamadas "juntas de vecinos"). Después de las intensas luchas que acompañaron la aparición de los barrios (luchas contra el desalojo, por la conquista de los servicios básicos, etc.), me parece que las movilizaciones se centraron cada vez más en acciones de orden cultural, orientadas a la consolidación identitaria o a la construcción de nuevas subjetividades.

Cuando llego a La Vega a fines de los 80, mi militancia tiene lugar en espacios de esa naturaleza: grupos eclesiales, periódicos populares, teatro, trabajo con niños, alfabetización, etc. Pero pronto las cosas empezaron a cambiar. Se producen violentas protestas como resultado de un derrumbe que tapió a numerosas familias en un barrio de la parroquia (el sector llamado Las Madres), se hacen cada vez más frecuentes e intensas las luchas por la falta de agua, se producen movilizaciones contra el aumento del pasaje, o por el estado de las calles, contra los intentos de construir primero una cárcel y luego un cementerio en las áreas verdes que rodean la parroquia, o por la seguridad jurídica y contra la amenaza de desalojos⁶. Me parece que buena parte de aquellos que militaron en las luchas barriales entre los 80 y los 90 cuentan con un itinerario semejante.

Por supuesto que la Asamblea de Barrios no es la causa de esta reorientación de las luchas urbanas. Si acaso, fue un espacio en que se reconocieron y se les intentó dar articulación política, pues hasta entonces tales demandas eran descalificadas como "reformistas" por los activistas. La reaparición de las luchas urbanas populares tiene su origen más bien en los cambios económicos y sociales que operan en la década de los 80 y su repercusión en las políticas urbanas. La progresiva desinversión del Estado en viviendas populares y programas de mejoras hacia los barrios, el empobrecimiento de la población urbana, el colapso y privatización de servicios urbanos básicos (es el caso del aseo urbano, como también el intento frustrado de privatizar el servicio de agua), el espesamiento del ascenso social, que termina con la aspiración de "salir del barrio" –tan relevante en el imaginario social como medio de progreso y promoción individual, el debilitamiento y derrumbe de las agencias intermediarias que habían funcionado a la vez de medio de cooptación y mecanismo de redistribución (partidos políticos, juntas de vecinos), estarían entre algunos factores que permiten comprender este nuevo vigor que adquieren las luchas específicamente urbanas protagonizadas por los pobladores de los barrios.

El 4 de febrero de 2002 el Presidente de la República firma el decreto 1666, que da inicio al proceso de regularización de la tenencia de la tierra en barrios y urbanizaciones populares, promueve la rehabilitación integral de los asentamientos populares y somete a discusión un proyecto de ley, con el fin de dotar dicho proceso de una base legal más sólida⁷. Para el desarrollo tanto del proceso de regularización, y como sujeto para impulsar la consulta legislativa, el decreto también crea los Comités de Tierras Urbanas (CTU).

La idea del decreto se había originado unos pocos meses antes, luego de la firma de las llamadas leyes habilitantes. Este controvertido paquete legislativo, que supuso una radicalización de las tesis redistribucionistas del gobierno bolivariano, no comprendía ninguna medida que impactara directamente en los pobres de las ciudades, que a fin de cuentas representan la mayor parte de la población. Es por esta razón que un equipo coordinado por María Cristina Iglesias (después designada Ministra del Trabajo) y en el que participaron arquitectos, urbanistas, abogados y activistas sociales, proponen desarrollar una política que extienda los principios de inclusión y equidad que inspiraran las leyes habilitantes hacia los habitantes de las comunidades populares urbanas⁸.

El significado y alcance de este decreto se entiende en el contexto de un conjunto mayor de medidas legislativas e institucionales⁹ que, abandonando el modelo anterior de negación, indiferencia o incluso tentativa de eliminación de los barrios, los reconoce como parte de la ciudad, y enfila los esfuerzos por su incorporación a la trama urbana. En tal sentido, el tratamiento al tema de la propiedad de la tierra que se hace en el decreto, se distancia de la propuesta liberal del peruano Hernando de Soto, para quien el acceso de los pobres a la propiedad de los lotes que ocupan sus viviendas es una manera práctica de hacer a los pobres propietarios, y por lo tanto de poder ingresarlos en el mercado inmobiliario (De Soto, 1989), sino que forma parte de un proceso de regularización integral de los asentamientos urbanos populares, en que éstos se incorporan a la ciudad sin necesariamente perder su especificidad.

La regularización de la propiedad se acompaña de la definición de planes urbanos y de intervenciones físicas dirigidas al mejoramiento de la infraestructura, equipamiento, dotación de los barrios y de sus viviendas, así como medidas dirigidas a evitar que los mismos puedan ser absorbidos por el mercado inmobiliario convencional.

Pero quizás lo más relevante del decreto es que este proceso de reconocimiento e inclusión de los barrios, lo hace descansar en la organización, participación y movilización de los mismos pobladores de los barrios, interpelando a las propias comunidades como agentes de los procesos de transformación urbana que se delinean. Así, tanto aspectos técnicos (definición de poligonales urbanas, levantamiento catastral, etc.), políticos (decisiones sobre planes y proyectos, propuestas para la ordenación espacial del barrio, definición de regulaciones, debate de la propuesta legislativa, etc.) e incluso "judiciales" (mediación en los casos de diferendos sobre la legitimidad de la posesión de una parcela a adjudicar, validación de la posesión), son llevados adelante por una nueva forma de organización social que el decreto presta piso legal: los Comités de Tierras Urbanas (CTU). Se anticipa así una modalidad que se hará común en otras políticas sociales de este gobierno: la inclusión social a través de la movilización de los excluidos.

En las primeras discusiones que dieron origen al decreto y al anteproyecto de ley, se hizo evidente la dificultad de regular la transferencia de la propiedad de la tierra a sus legítimos poseedores, a través exclusivamente de procedimientos administrativos y legales realizados por el Estado. La precariedad de las pruebas documentales (los llamados "títulos supletorios"), en un contexto cultural en que la transferencia de los inmuebles se hace por medios informales y los convenimientos se sellan a través de acuerdos verbales, exigía que cualquier esfuerzo por adjudicar y sanear la propiedad de la tierra en los barrios pasara por la validación y control de la comunidad. Por otro lado, la participación comunitaria se entendía como medio para garantizar la articulación de la regularización de la propiedad de la tierra con los procesos de ordenación urbana y rehabilitación física que debía acompañarla. Por último, para fines de 2001, el incremento de la tensión política y la creciente movilización popular, parecía demandar el estimulo de la organización social de los sectores empobrecidos, base social del gobierno. En este contexto se definen los Comités de Tierras Urbanas (CTU).

Los CTU tienen un conjunto de rasgos característicos. En primer lugar, su dimensión territorial. Cada Comité está adscrito a un territorio claramente delimitado, no mayor de doscientas familias, que delinea una unidad urbana y social. Para esto, la comunidad define su territorio o "poligonal" (aunque puede ser modificada por la Oficina Técnica Nacional para la Regularización (OTN) o la dirección de catastro respectiva) atendiendo a lo que los vecinos perciben como "su" comunidad. En virtud de esto, el ámbito de actuación de un CTU no es sólo un espacio físico, sino un espacio social e incluso "afectivo", definido por la identidad colectiva y las interacciones cara a cara entre los miembros de la comunidad. Ambos factores favorecen el conocimiento de los CTU sobre su espacio específico, así como los procesos de participación y autogobierno.

Otra característica es la legitimidad de los CTU, elegidos en asambleas con la participación mayoritaria de los vecinos. Lo acotado del ámbito en que se elige el CTU ha servido para la promoción de liderazgos de escalas muy próximas y arraigadas en la cotidianidad, en los que predominan claramente las mujeres.

En tercer lugar, la flexibilidad y versatilidad de la organización. Por un lado se simplifican los procedimientos para constitución de un CTU, para facilitar los procesos de organización de sectores tradicionalmente ajenos a participar en organizaciones formales, a la vez que se hace innecesaria la presencia de intermediarios (partidos, funcionarios, ONG). Por otro lado, no se prescribe ningún esquema de organización, por lo que cada CTU se adecua a la idiosincrasia de su comunidad.

Otro rasgo relevante es su carácter autónomo. Aunque los CTU nacen como resultado de una política de Estado, y es indudable el predominio de actores que simpatizan con la acción de gobierno (probablemente por el apoyo con que cuenta el gobierno entre estos sectores sociales), los CTU cuentan con un alto grado de autonomía tanto del Estado como de los partidos. A diferencia de otras formas de organización reciente, que son creadas como parte de programas institucionales e incluso dependen, en muchos casos, funcionalmente de determinada agencia gubernamental, los CTU funcionan independientes de las instituciones. Ello no sólo por su definición formal, sino por un elemento que contribuyó significativamente: lo que vendría a ser la contraparte institucional de los comités, la Oficina Técnica para la Regularización de la Tierra Urbana, es creada más de dos años después de la sanción del decreto, cuando ya un número considerable de CTU estaban constituidos. De todas formas, creo que uno de los fenómenos políticos de estos años más interesantes y menos considerados es la tensión participación-solidaridad e independencia-conflicto que se da en la relación entre los sectores movilizados y las instituciones gubernamentales.

Una última característica refiere a la especificidad funcional de los CTU. Creo que en los últimos años la acción política se ha desplazado de organizaciones que asumen intereses abstractos y universales, a formas de organización en torno de intereses inmediatos y específicos, pero no por ello menos políticos. Luchas que antes parecían reducirse a la esfera meramente reivindicativa (tradicionalmente vista con desprecio por los activistas "políticos") ahora adoptan prontamente contenidos y modos de expresión políticos. La lucha por el agua se ha convertido en lucha por cómo se distribuyen los servicios y cuál es el papel del Estado en su prestación, las peleas salariales devienen en movilizaciones por el trabajo y contra el modelo económico, etc. En el caso reciente de Venezuela, sospecho que han prosperado sobre todo las formas de organización que responden a demandas y objetivos específicos (mesas de agua, comités de salud, cooperativas, CTU), mientras declinan viejas formas de intermediación política como los partidos, y nuevas formas de organización relacionadas con intereses difusos e indeterminados, como los Círculos Bolivarianos y los Consejos Locales de Participación, han tenido poca fortuna.

En el caso de los Comités de Tierra, sus objetivos se inscriben en lo que en sus propios debates han llamado la "regularización integral" de los barrios, lo que podría definir un programa por la democratización de la ciudad y contra la segregación urbana.

Un signo de la exclusión urbana es la precariedad e ilegalidad de la posesión del suelo por los habitantes de los barrios, la inmensa mayoría asentados sobre terrenos privados o pertenecientes al Estado. Los planes dirigidos a la inclusión de los barrios, pero también el aumento del valor del suelo urbano, ha hecho que el tema, presente desde hace mucho tiempo en las preocupaciones de los afectados, aparezca en los últimos años con mucha fuerza tanto en la agenda de los gobiernos como en el debate académico.

Un cuestionamiento frecuente es que la aspiración a la propiedad de la tierra, en realidad, no reporta ninguna ventaja a los habitantes de los barrios, y que más bien se trata de la fetichización de la propiedad, de forma que los sectores populares adoptan estándares culturales de la clase media como valores propios.

Sin dudas que la propiedad es una ficción jurídica, pero a tal modo efectiva, que determina el acceso o no a bienes materiales. Ahora bien, el asunto crucial –y que sospecho no poder analizar exhaustivamente en este trabajo– es si la adjudicación de la tierra tiene un valor meramente expresivo o reporta ventajas materiales a los beneficiarios. De acuerdo con las opiniones que recojo de mis vecinos y de otras comunidades, la seguridad jurídica y el acceso a la propiedad es importante para disipar "el fantasma del desalojo", especialmente en los casos de comunidades que han experimentado o pueden vivir amenazas de desalojo, bien por ocupar terrenos de alto valor comercial, sea por tratarse de ocupaciones relativamente recientes.

Otro aspecto frecuentemente referido como motivación es el acceso al financiamiento y a otros programas para mejoramiento de vivienda. De acuerdo con el ordenamiento vigente, para acceder a créditos para adquirir y mejorar vivienda es un requisito imprescindible el título de propiedad. Esto ocurre tanto para los créditos hipotecarios convencionales como para los fondos del ahorro habitacional obligatorio, de manera que la mayor parte de quienes cotizan (trabajadores de bajos ingresos, que suelen vivir en barrios populares) no pueden beneficiarse de sus propios ahorros. En tercer lugar, la informalidad y precariedad jurídica de todos los actos de transferencia y posesión de los inmuebles, en ocasiones dejan en estado de indefensión a los sujetos vulnerables (inquilinos, hijos naturales, etc.). Finalmente, y no menos importante por tratarse de una consideración subjetiva, la propiedad de la tierra que se ocupa desde hace años es percibida como un reforzamiento del arraigo e identidad con la propia comunidad, como un compromiso a vivir y ocuparse del espacio común. Lo que no parece estar bajo ninguna duda es que la lucha por la propiedad de la tierra ha despertado interés y ha movilizado amplios sectores de los barrios del país.

Otra postura que ha tenido fortuna en los medios académicos es la que ha popularizado Hernando de Soto y la experiencia de regularización de tierras urbanas en Perú. Desde una óptica liberal, De Soto propone que transferir la propiedad a los pobres supone poner en sus manos una gran activo que podría apalancar su iniciativa y su desarrollo económico. Sin entrar a valorar los resultados del experimento peruano, sí quisiera subrayar diferencias esenciales con la propuesta aquí expuesta. Por un lado, diferencias ideológicas, pues mientras De Soto identifica inclusión social con inclusión en el mercado, y concibe el desarrollo como algo esencialmente individual, el proceso de regularización acompaña la transferencia de la propiedad con otras medidas de mejoras y promoción de las condiciones de vida en los asentamientos populares, como vía para la inclusión y desarrollo colectivo. Por otra parte, mientras para De Soto los asentamientos precarios deben entrar al mercado inmobiliario capitalista, donde serían devorados por la creciente necesidad de suelo para nuevos desarrollos privados, la propuesta desarrollada en Venezuela concibe el barrio –y esto estuvo muy presente en los debates de la comisión que elabora el decreto y la propuesta de ley– como un mercado inmobiliario protegido, preservando la especificidad urbana y cultural del barrio.

Además de las previsibles dificultades jurídicas, la transferencia de la propiedad del suelo ocupado por los barrios enfrenta un serio obstáculo técnico: la información catastral y geográfica disponible. La información geográfica y el levantamiento catastral, tanto de la parcela a adjudicar como del sector al que pertenece, es información esencial para adjudicar la propiedad, pero que se carece en el caso de los barrios. Incluso, en muchísimos casos no se cuenta con planos y cartografía. El trabajo de levantamiento catastral y actualización cartográfica se ha hecho con una activa, cuando no central, participación de la comunidad y de los CTU, los cuales incluso han organizado cooperativas de asistentes catastrales, permitiendo darle celeridad al proceso y una alta confiabilidad, dado el conocimiento preciso que tienen los pobladores sobre sus respectivos sectores. Según la Oficina Técnica Nacional para la Regularización de la Tenencia de la Tierra Urbana, para la fecha se han realizado más de 150.000 levantamientos catastrales, lo que significa además la regularización geográfica de inmensas zonas de la ciudad no cartografiadas y catastradas¹⁰.

Una consideración final sobre la regularización de la tenencia refiere a las formas de propiedad puestas en práctica. Aunque de las 100.000 adjudicaciones la mayor parte han sido propiedades individualizadas (salvo en los casos de condominios, cuando varios inmuebles comparten una misma parcela), algunas comunidades han optado por fórmulas de propiedad colectiva. Es el caso del barrio León Droz Blanco, ubicado a pocos metros de la Universidad Central de Venezuela. Este barrio, asentado sobre terrenos altamente valorados, ha enfrentado varios intentos de desalojo. La posibilidad de la propiedad significó, entonces, un alivio a esta amenaza. Pero los vecinos también advirtieron que podía representar un peligro mayor: al tener la propiedad, los especuladores inmobiliarios podían lograr su objetivo de manera más fácil, consiguiendo a través del dinero lo que no pudieron a la fuerza. Si bien existirían garantías que evitaran esto, como la restricción por ordenanza del uso del suelo para fines exclusivamente residenciales, la comunidad decidió ensayar una propuesta de propiedad colectiva. Sin contar con leyes que regularan la materia, ni con precedentes jurídicos, los vecinos construyeron una fórmula en que, si bien cada familia puede disponer de su inmueble y del suelo que ocupa, la propiedad de éste es de una asociación constituida por la totalidad de las familias del barrio, que entre otras cosas se encargan de regular el uso del espacio (común y familiar), autorizar las ventas o arrendamientos, establecer y velar por las normas de convivencia, decidir sobre litigios y sobre acciones de incumbencia colectiva, etc. Otro caso fue Las Casitas del Ymca, en San José, en que la propiedad colectiva del área que ocupa el barrio es una necesidad para un proyecto de ampliación de las viviendas del sector.

Algunas otras comunidades han adoptado este modo de adjudicación, pues resulta mucho más expedito (se adjudica toda el área, sin necesidad del complejo proceso de desglose parcelario), o por las ventajas que supone para el desarrollo de proyectos comunes y preservación de intereses colectivos.

Junto con la propiedad, otro aspecto que afecta al suelo urbano es la definición y regulación de su uso. La delimitación de variables urbanas, que regulen el uso del suelo y lo hagan coherente con el crecimiento y ordenación de la ciudad, es un instrumento fundamental de gobierno local. Sin embargo, la mayor parte de los barrios no cuentan con variables urbanas, están fuera del ordenamiento de la ciudad, lo que en teoría impide proyectos de mejora e infraestructura.

El decreto solventa este déficit proponiendo el reconocimiento de la existencia de un "esquema de ordenamiento básico y primario", validando como forma de ordenación urbana la organización espacial fáctica del barrio. Más allá de sus consecuencias instrumentales inmediatas, esto tiene implicaciones en la concepción de los barrios. Tanto en la opinión profana como en los discursos técnicos, se entienden los barrios como resultado de un crecimiento urbano desordenado, caótico, informal. Ello ha conducido, con frecuencia, a intervenciones que pretenden hacer "tabla rasa" con lo existente, pues se define como error, anomalía o carencia de orden. Aquí se parte de un punto opuesto, se reconoce que el barrio se organiza de acuerdo con un esquema espacial que expresa las prácticas sociales de sus habitantes, una cierta racionalidad que enraíza en su historia e idiosincrasia. Por lo tanto, toda intervención urbana debe tener como punto de partida el reconocimiento de lo existente, como forma de ocupación del espacio que es coherente con modos de vida y organización social.

Otro instrumento relacionado con el uso del espacio urbano y el reconocimiento de los asentamientos populares es la llamada "carta del barrio". Definida de manera escueta en el decreto (aunque en el primer anteproyecto de ley, que muchas veces sirvió de referencia tanto a los agentes institucionales como a los debates de las comunidades, la "carta del barrio" se llena de contenido en los procesos reales de construcción de la propuesta. Por un lado se concibe como un documento que define principios, valores y normas que regulan la vida de cada comunidad, en una especie de constituyente comunitaria en que se reconoce cada barrio como un mundo normativo y cultural específico, creando formas de autogobierno en cada localidad, una especie de "pacto social" comunitario. Por el otro, la carta del barrio se propone como medio de reconocimiento y explicitación de la identidad y acervo de cada barrio, en que se recoge la historia local y el patrimonio colectivo de la comunidad. La doble naturaleza que en la práctica concreta ha adquirido la carta del barrio, como elemento que fija la identidad colectiva y como convenio regulatorio que establece las bases de la convivencia¹¹, evidencia la relevancia las demandas de los barrios por el reconocimiento de su especificidad en relación con el resto de la ciudad, pero además señala un interesante campo para explorar nuevas formas de gobernabilidad, basadas en lo local y lo convivencial.

Como hemos señalado, la lucha por mejorar las condiciones de vida de sus barrios (servicios, vivienda, equipamiento, infraestructura, etc.) ha sido central en la movilización de los pobres urbanos. El decreto 1666 establece en tal sentido la relación directa entre regularización de la tenencia y regularización o rehabilitación física. La práctica de los comités refrenda la importancia de esta tarea. En tal sentido, los CTU han sido plataforma para distintas acciones, planes y proyectos impulsados ya desde la misma comunidad, ya por iniciativa gubernamental. Actuaciones para mejoramiento y ampliación de viviendas¹², programas de autoconstrucción, participación en las mesas técnicas de agua para mejorar este servicio, impulso de las misiones, desarrollo de proyectos de rehabilitación física y de infraestructura¹³, han sido de las más intensas actividades de los CTU desde su fundación. Habría que sumar, desde las lluvias de febrero de este año que dejaron cerca de 6.000 familias afectadas en el Distrito Capital, la atención a los damnificados de sus sectores, así como la búsqueda de alternativas de reasentamiento y reconstrucción, que ha dado lugar a un inédito proceso de organización de las víctimas de desastres naturales.

Una recusación a la propuesta desde ámbitos académicos es la necesidad de supeditar la regularización de la tenencia a la completación del proceso de rehabilitación física del barrio –proceso que, dicho sea, puede durar décadas (Cilento, 1996). Aunque no es lugar para debatir en detalle este argumento, lo cierto es que la práctica de los CTU señala la versatilidad y dinamismo que resulta tanto de implicar simultáneamente ambas tareas, como de la movilización comunitaria en torno al mejoramiento del barrio.

En tal sentido, en la medida en que se ha venido consolidando el proceso de organización, articulación y debate de los CTU (la creación de un movimiento de pobladores), se ha desplazado el énfasis desde la preocupación por la propiedad, a lo que han denominado "transformación urbana".

Cuando en agosto de 2004 el presidente Chávez empieza a hablar de la "Misión Hábitat", como respuesta se inicia entre los comités un proceso de sistematización de las prácticas y debates sobre la materia acumulados durante tres años. Estas discusiones, que se hicieron en los distintos espacios organizativos de los CTU, dieron lugar a una propuesta que resumiría elementos de política en hábitat y vivienda, producida por aquellos que justamente han sido negados por políticas anteriores¹⁴.

Aunque una exposición detallada de esta propuesta escapa de los límites de este trabajo, creo que puede tener interés mencionar algunos de sus aspectos centrales. En primer lugar, redefine el problema de vivienda en términos de hábitat, incorporando la necesidad de intervenir integralmente (no sólo en aspectos meramente constructivo) el contexto urbano. Esto conduce a reconocer que tan importante como hacer nuevas viviendas es desarrollar políticas hacia el mejoramiento de los barrios. En segundo lugar, plantea la necesidad de reconocer los intereses, necesidades, prácticas e idiosincrasia de las comunidades a la hora de definir planes y proyecto. Finalmente, se plantea que la única forma de solucionar los problemas de vivienda y hábitat es contando con la movilización social de los sectores más necesitados.

La propuesta delinea tres ejes de acción: la democratización del acceso al suelo urbano (que propone pechar el suelo urbano ocioso, crear un banco de tierras, acelerar la regularización de la tenencia, entre otras); la "transformación integral de barrio", que incluye acciones para la reordenación, mejoramiento y rehabilitación de los asentamientos populares; y la creación de nuevas comunidades, que propone organizar ocupaciones planificadas y con apoyo técnico y financiero, sobre terrenos que reúnan condiciones para ello, creando por autoconstrucción nuevos desarrollos urbanos.

Uno de los instrumentos propuestos por los CTU, y que ha sido asumido por el nuevo Ministerio de Vivienda, son los Centros de Participación en la Transformación del Hábitat (CPTH), que agrupa a distintas comunidades contiguas y a sus organizaciones, para desarrollar proyectos urbanos integrales y brindar asistencia a los vecinos para mejoramiento de sus viviendas. Hasta la fecha, se han creado treinta CPTH en distintas comunidades del país.

La experiencia de los CTU es un caso de un programa de gobierno cuyo desarrollo ha desbordado su contexto de origen, dinamizándose con los intereses y prácticas previas de los destinatarios. Los CTU han interactuado más entre sí que con alguna instancia gubernamental. Desde principios de 2002, los CTU del área metropolitana se reúnen periódicamente, y existen espacios de coordinación parroquial y local. Algo similar ocurre en varias ciudades del interior del país. Desde el año pasado, se producen contactos nacionales cada vez con más frecuencia e intensidad. Esto ha permitido ir tejiendo una red con perfiles propios, que si bien fueron informados por los elementos presentes en el decreto y en otras iniciativas gubernamentales asociadas, también es cierto que se han nutrido de elementos autónomos, que permiten amalgamar lo que los CTU han llamado un "movimiento de pobladores", como espacio de encuentro, articulación e intercambio de los pobres de la ciudad¹⁵.

Uno de estos elementos, a mi modo de ver el de mayor interés, es la discusión que se desarrolla en torno de los barrios y su relación con la ciudad. La política de reconocimiento de sectores subalternos y cómo esto afecta las relaciones con los espacios de exclusión, ha entrado por vía de los CTU al problema urbano. Los barrios, resultados de la segregación espacial, también son consecuencia de la resistencia a esa segregación, de la lucha por el derecho a la ciudad, y quizás incuben en ellos elementos alternativos a tales dinámicas segregadoras. Así que el reconocimiento e inclusión de los barrios supone también la lucha por la democratización de la ciudad. Creo que la experiencia de los CTU (probablemente junto con otros procesos semejantes, como las mesas técnicas de agua) encarna una fuerza organizada que puede definirse como sujeto de esta tarea. Desmantelar las barreras invisibles que delimitan una ciudad fragmentada, llena de guetos, para construir una ciudad de ciudadanos.

1. Briceño León, Roberto (1990): Los efectos perversos del petróleo, Caracas, Ediciones Capriles.         [ Links ]

2. Cilento Sardi, Alfredo (1996): "El papel del Estado y el financiamiento" en T. Bolívar y J. Baldó (comps.), La cuestión de los barrios, Caracas, Monte Ávila.        [ Links ]

3. De Soto, Hernando (1989): El otro sendero, Perú, Editorial Suramericana.         [ Links ]

4. Oficina Técnica Nacional de Regularización de la Tenencia de la Tierra Urbana (2005): Programa nacional de regularización de la tierra urbana, Caracas, Datos generales.        [ Links ]

ANEXOS y/o PIES DE PÁGINA

1 Organismo adscrito a la Vicepresidencia Ejecutiva y creado por el decreto 1666 del 4-2-2002, que –como lo indica su nombre– es el encargado de los procesos de regularización de la tenencia de la tierra urbana, y tiene como una de sus funciones el registro de los comités de tierra constituidos.

2 Oficina Técnica Nacional de Regularización de la Tenencia de la Tierra Urbana (2005): Programa nacional de regularización de la tierra urbana. Datos generales.

3 Mis contactos con los barrios de Caracas se remontan a 1985. He vivido en uno de ellos (Los Cangilones, en La Vega ) desde 1989, participando en distintas experiencias organizativas, así como en varios esfuerzos de articulación entre diferentes barrios capitalinos. Formé parte de la comisión redactora del Decreto 1666 (que inicia la regularización de la tierra urbana y crea los CTU) y del anteproyecto de Ley de Regularización de la Tierra Urbana y Cogestión, que hoy aguarda su segunda discusión en la Asamblea Nacional. Soy parte del Comité de Tierra Urbana del sector en que resido (Calle Independencia, en Los Cangilones) y miembro de la asamblea metropolitana de CTU, un espacio de intercambio, apoyo mutuo, debate y coordinación.

4 Si preferimos el término “segregación” al de “exclusión” (de uso más frecuente en la literatura social actual), es por que los barrios y sus habitantes no fueron exactamente “excluidos”, sino que se insertan en la ciudad en una relación subalterna. El poblamiento de los barrios en los años 50 y 60 fue resultado de la construcción de las grandes obras de infraestructura y las nuevas urbanizaciones residenciales que aparecieron en esa época, de los primeros intentos de desarrollo de una política de sustitución de importaciones y del inicio de la democracia representativa. Los pobladores de los barrios fueron incluidos en cuanto servían como constructores de la ciudad, mano de obra barata y masa votante. Los barrios, como asentamientos baratos que resultaron de las desigualdades en la distribución de la renta petrolera, permiten una suerte de “plusvalía” para la ciudad: plusvalía urbana, plusvalía económica, plusvalía política.

5 Propuesta retomada al poco tiempo por el gobierno municipal de Aristóbulo Istúriz y dio origen a las llamadas Mesas Técnicas de Agua (ver Santiago Arconada Rodríguez, “La experiencia de Antímano. Reflexiones sobre algunos aspectos de la lucha por la constitución de los gobiernos parroquiales en el municipio Libertador de la ciudad de Caracas”, Revista Venezolana de Economía y Ciencias Sociales, n^o 4, Caracas, oct.-dic., 1996).

6 Así, por ejemplo, en 1995, un terrateniente intenta registrar un título de propiedad que abarcaba buena parte de la zona poblada de La Vega.

7 El decreto, tiene como propósito “iniciar, con la participación protagónica de las comunidades organizadas, el proceso para regularizar la tenencia de las tierras urbanas ocupadas por barrios y urbanizaciones populares, procurando la debida coordinación interinstitucional” y “someter a consulta pública el Proyecto de Ley Especial de Regularización de la tenencia de la tierra en los asentamientos urbanos populares, a fin de establecer bases, regímenes, procedimientos y modalidades de reconocimiento de derechos de adquisición de la propiedad y uso de las tierras públicas y privadas ocupadas por barrios y urbanizaciones populares” (art. 1). Para ello, se crea la Oficina Técnica Nacional para la Regularización de la Tenencia de la Tierra Urbana (OTN), “como un organismo auxiliar, asesor y rector en todo lo relativo a la regularización de la tenencia de la tierra urbana en los asentamientos urbanos populares” (art. 2); se definen procedimientos para la regularización de tierras propiedad del Estado, se exhorta a la coordinación interinstitucional, se establecen plazos y fórmulas para la consulta del anteproyecto de ley, y se establecen los Comités de Tierras Urbanas, los procedimientos para su elección y sus funciones (art. 3) (Gaceta Oficial, Nº 37.378, del 4 de febrero de 2002).

8 Igualmente como resultado de las leyes habilitantes, uno de los partidos de la oposición, Primero Justicia, elabora por ese mismo tiempo un proyecto de ley que persigue también la regularización de la tenencia de la tierra, pero que, inspirados en las tesis del peruano Hernando de Soto, intenta oponer la revalorización de la propiedad privada a las “tendencias socializantes” que denuncian en dichas leyes.

9 Por ejemplo: la Ley que Regula el Subsistema de Vivienda y Política Habitacional y sus normas operativas, aprobadas en 1999, la nueva Ley Prestacional de Vivienda, los programas y proyectos de habilitación física de barrios. Ya antes, con la Ley Orgánica de Ordenación Urbanística, se había reconocido por primera vez los “desarrollos no controlados” como parte de la ciudad.

10 En el decreto 1666, se le atribuye a los CTU la participación en la discusión del proyecto de Ley de Regularización de la Tierra; realización de inventario de edificaciones y de la poligonal que define su sector respectivo, a fin de incorporarlos en el Registro de Asentamientos Populares (“catastro popular”); elaboración de listado de poseedores, elaboración de la “Carta del Barrio”, “como instrumento de reconocimiento del barrio suscrito en forma colectiva por los vecinos”; así como proponer, programar e impulsar planes y proyectos para mejorar el hábitat del barrio, así como participar en las políticas públicas de rehabilitación física (artículo 8 del Decreto 1666 del 4 de febrero 2002).

11 En distintos encuentros y debates, se ha planteado que las cartas de barrio sean sancionadas como ordenanzas municipales, de carácter vinculante para la comunidad respectiva.

12 La ampliación de la vivienda familiar es la forma más frecuente de resolver las necesidades habitacionales de los barrios.

13 En Caracas, ha sido particularmente importante la participación en los Gabinetes de Obras Locales (GOL), de la Dirección Municipal de Obras.

14 Democratización de la ciudad y transformación urbana Integral. Participación de los CTU en la Misión Vivienda.

15 El “movimiento de pobladores”, por supuesto, no es una estructura formal, sino una dinámica de intercambios en torno de problemas comunes y prácticas compartidas. Han sido, en tal sentido, especialmente relevantes los procesos de articulación que han tenido los CTU entre sí, la elaboración de líneas y debates comunes, así como el encuentro con otros movimientos y el estimulo de organizaciones afines: acompañamiento a la organización de los damnificados de las lluvias de febrero, una organización de conserjes, agrupaciones de inquilinos, Organizaciones Comunitarias de Vivienda, Mesas Técnicas de Agua, Gabinetes de Obras Local (GOL), etc.