Luis Felipe Beltrán Morales. Licenciado en Economía, Universidad Autónoma de Baja California Sur (UABCS), México. Doctor en Ciencias Ambientales, EULA-Chile. Investigador, Centro de Investigaciones Biológicas del Noroeste, CIBNOR, S.C. Profesor de la Maestría en Economía del Medio Ambiente y Recursos Naturales, UABCS. Dirección: Centro de Investigaciones Biológicas del Noroeste, Apartado Postal, N.128, La Paz 23000, BCS, México. e-mail: lbeltran@cibnor.mx

Felipe García Rodríguez. Maestro en Ciencias en Biología, University of Port Elizabeth, República de Sudafrica. Profesor, Facultad de Ciencias de la Universidad de la República del Uruguay. email: garcia@gm.ufz.de

José Borges Contreras. Licenciado en Economía, Universidad Nacional Autónoma de México. Posgrado en Desarrollo Económico, Universidad de Cambridge, Inglaterra. Profesor-Investigador, Departamento de Economía, UABCS. e-mail: jborges@uabcs.mx

Alfredo Ortega Rubio. Doctor en Ciencias en Ecología, Instituto Politécnico Nacional, México. Investigador, CIBNOR, S.C. Director, Programa de Gestión Ambiental, CIBNOR, S.C. e-mail: aortega@cibnor.mx

Summary

Recibido: 28/09/2001. Aceptado: 06/03/2002

Durante las últimas cuatro o cinco décadas muchos países han hecho esfuerzos especiales para fomentar el comercio libre y sin obstáculos. Esto se ha hecho supuestamente en favor del mejoramiento del bienestar económico, ya que el libre comercio permite que los países prosperen al encontrar mercados amplios para los productos en los cuales ellos tienen una ventaja comparativa en producción, dándoles mayores oportunidades de obtener bienes en que tienen una desventaja comparativa. Así, la prosperidad de muchos países, tanto desarrollados como subdesarrollados, depende esencialmente del comercio internacional. El problema consiste en observar si desplazarse hacia el libre comercio puede hacer más difícil que los países protejan su medio ambiente y los recursos naturales con que cuentan.

La principal institución internacional que rige el comercio es el Acuerdo General Sobre Tarifas Aduaneras y Comercio (GATT), hoy Organización Mundial del Comercio (OMC), la cual entró en vigencia a finales de la década de 1940. Su propósito es establecer una lista de normas y procedimientos que deben seguir los países en sus relaciones comerciales internacionales. Está especialmente destinada a reducir las barreras al comercio, hacer que los países se abstengan de imponer aranceles y cuotas sobre las importaciones o subsidios sobre las exportaciones y, en general, movilizarse a condiciones de libre comercio entre las naciones de todo el mundo, la mayoría de las cuales son signatarias de la OMC.

Una sección del acuerdo de la OMC prohibe las barreras no arancelarias como son exigencias exageradas de inspección, especificaciones excesivas sobre los productos y otras restricciones semejantes. También existe una muy amplia lista de condiciones que son excepcionales a las normas de la OMC; por ejemplo, se permite que los gobiernos establezcan restricciones con el fin de mantener la protección de la vida o la salud de los humanos, animales o plantas y la conservación de los recursos naturales. Las normas de la OMC permiten que los gobiernos establezcan restricciones a las importaciones de productos que tienen implicaciones directas en la salud, siempre y cuando se lleven a cabo de manera no discriminatoria. Cuando no es un asunto relacionado directamente con la salud humana pero sí lo es con el medio ambiente, la situación puede ser menos clara. Por ejemplo, en los últimos años Dinamarca impuso prohibición al uso de recipientes de bebidas no reutilizables y esto se hizo, presumiblemente, para propiciar la reducción de basuras. También prohibió la importación de recipientes no reutilizables de países europeos vecinos. Éstos objetaron la medida, argumentando que la prohibición realmente era una manera de proteger de la competencia a los productores de bebidas danesas, pero en este caso el tribunal europeo falló a favor de Dinamarca (Field, 1995).

El propósito de este trabajo es analizar las relaciones que apenas comienzan a manifestarse entre el comercio y el medio ambiente. El trabajo está dividido en cuatro partes. En la primera, se analizan algunas hipótesis en torno a esta posible relación. La segunda parte se refiere a los efectos positivos y negativos hasta hoy registrados ocasionados al medio ambiente debido a la apertura comercial. En la tercera parte se retoma la propuesta de "comercio justo", encaminada a lograr la tan ansiada sustentabilidad. Finalmente, se presenta nuestra discusión y conclusiones.

Si bien hasta ahora el sistema de comercio se ha ido desarrollando en forma independiente del sistema natural, se está produciendo una armonización creciente. Privilegiando los consensos y la negociación multilateral, esta tarea se realiza por la vía de organizaciones internacionales globales, de tratados específicos y de negociaciones especiales con ciertos mercados (Orrego, 1995).

Así, en una gran variedad de países dos de los temas cuya discusión está causando controversias son, por un lado, el impacto que el comercio internacional tiene sobre la economía local y, por el otro, cómo lograr un medio ambiente limpio y un manejo adecuado de los recursos naturales.

Se han observado varios puntos de interacción de variables comerciales y ambientales, y entre los que se han discutido recientemente se encuentran: el impacto de la reglamentación ambiental sobre la competitividad y las decisiones de inversión de las empresas, el uso de normas ambientales como barreras no arancelarias, el impacto de los acuerdos comerciales internacionales sobre las normas ambientales nacionales, la reforma a acuerdos internacionales de comercio por consideraciones ambientales, el comercio de substancias peligrosas y la contaminación transfronteriza (Belausteguigoitia, 1995).

La calidad del medio ambiente y el uso sustentable de los recursos naturales han pasado a ocupar un lugar muy importante en la agenda de política económica de muchos países. Dada la importancia, por un lado, de la apertura comercial y, por el otro, de los problemas ambientales y de manejo de recursos naturales, y en vista de los nexos entre ambos, no es casual que tanto en instituciones académicas, como en organizaciones gubernamentales y no gubernamentales así como en círculos empresariales, se discutan y analicen los aspectos ambientales de la política comercial (Torres, 1993).

Entre las hipótesis manejadas en relación al impacto negativo que algunas variables ambientales podrían observar como consecuencia de un acuerdo comercial se pueden señalar:

a) Debido a la diferencia en costos de control de contaminantes, las empresas "sucias" se establecerán en el país con menor costo, convirtiéndolo en un "paraíso de contaminadores".

b) Las diferencias en costos de control ambiental entre países constituyen una ventaja desleal, por lo que deberían establecerse impuestos compensatorios o igualarse las normas ambientales.

En la decisión de dónde establecer una empresa, una larga lista de factores ha probado ser de mayor importancia que el diferencial en costos de control ambiental. Un estudio coordinado por la Representación Comercial de los Estados Unidos (USTR, 1992) concluye que tanto a nivel estatal como a nivel internacional, los patrones de inversión no han sido significativamente afectados por las diferencias en los costos de control ambiental. El estudio señala que se deben cumplir las siguientes condiciones, para que, basadas en la reducción de costos ambientales, un gran número de empresas migren a consecuencia de un acuerdo de libre comercio:

a) Los costos ambientales deben constituir una gran parte de los costos totales de operación de la empresa.

c) Los costos asociados a la reubicación de las empresas no deben ser excesivamente altos. Podrían cancelar los beneficios a obtener por la reducción en costos de control.

d) Las diferencias en costos de control ambiental deben ser significativas en el presente y los inversionistas deben percibir que dichas preferencias se mantendrán por un plazo razonablemente largo.

Entre las razones por las cuales la igualación de normas ambientales de procesos productivos no es casi nunca una buena opción de política ambiental se encuentran las siguientes (Belausteguigoitia, 1995):

a) Es poco probable que las preferencias de países diferentes, o estados o regiones diferentes dentro de un mismo país, con respecto al medio ambiente sean iguales. Estas preferencias se expresan a través de instituciones políticas, aun cuando estén basadas en información científica. Para la mayoría de los contaminantes no existen argumentos que justifiquen una y sólo una norma aceptable socialmente. La excepción son aquellos contaminantes en los que existe acuerdo universal acerca de su naturaleza letal.

b) Los países, o los estados o regiones dentro de un mismo país, pueden poseer diferentes capacidades para asimilar contaminantes. Aun cuando se pudiera llegar a un acuerdo en cuanto a la norma, usualmente cabría esperar diferencias en cuanto a la mejor forma de alcanzar la norma.

c) La igualación de normas en procesos productivos puede no ser equitativa, y los costos y beneficios de alcanzar una mejora en la calidad ambiental probablemente diferirán entre los países, y entre grupos sociales de un país. La igualación de normas parece difícil de justificar si una parte desproporcionada de los costos recae en países de ingreso medio o bajo y los beneficios son más apreciados en los países de ingresos altos.

Además de las consideraciones anteriores, es muy probable que la igualación de normas ambientales de procesos productivos no igualaría los costos de control ambiental entre países debido a diferencias en la capacidad asimilativa del medio ambiente, la estructura industrial (edad de las plantas, alternativas para disponer de desechos, etc.) y en la provisión de bienes públicos.

Por otra parte, se han distinguido varios de los canales por los cuales un incremento en la actividad económica, motivado por una mayor integración a los mercados internacionales, puede afectar la calidad ambiental y el manejo de los recursos naturales (Birdsall, 1995):

a) Un aumento en la actividad económica y por lo tanto en el ingreso. Según estudios realizados para países donde el ingreso es bajo, muestran que un incremento en la actividad económica está correlacionado con un decremento de la calidad ambiental. Estos estudios también coinciden en la correlación estadística positiva entre incrementos en el ingreso y la calidad ambiental para países de altos ingresos. Entre las causas que explican este último fenómeno se encuentran:

- A medida que las economías crecen, tienden a producir más servicios y menos bienes que requieren de industria pesada como el cemento y el acero (Birdsall, 1995).

- A medida que crece el ingreso las demandas sociales por un ambiente limpio aumentan rápidamente.

Según Birdsall (1995), en los países de ingresos medios y bajos los incrementos en la actividad económica se ven asociados al deterioro ambiental. Señala que esto se debe a que dentro de los sectores que más crecen inicialmente se encuentran industrias básicas que hacen uso intensivo de servicios ambientales como producción de celulosa y papel, metales, refinación de petróleo, cemento, etc.

b) Cambios sectoriales (el crecimiento de los diversos sectores no tiene por qué igualarse). En cuanto al impacto ambiental causado por los cambios sectoriales entre los países que escogieron cerrar sus economías al comercio internacional y los que decidieron abrirlas, Wheeler y Martín (1991) y Birdsall (1995) muestran que es en las economías cerradas al comercio internacional donde los cambios sectoriales más perjudican al medio ambiente (Belausteguigoitia, 1995).

c) Más rápido y fácil acceso a nuevas tecnologías. La adopción de nuevas tecnologías es más probable en las economías abiertas. Es frecuente que dichas tecnologías hayan sido desarrolladas en los países donde las normas de control ambiental son muy estrictas y que por lo tanto sean más amigables con el medio ambiente que las anteriores tecnologías. Wheeler and Martin (1991) comparan la velocidad con la que fue adoptada una tecnología más limpia en la producción de celulosa entre países abiertos y cerrados al comercio internacional, concluyendo que la adopción de la nueva tecnología es más probable en los países abiertos. Según este estudio, la adopción de dicha tecnología fue responsable en una disminución del 20% en la emisión de contaminantes por parte de la industria celulosa (Belausteguigoitia, 1995).

d) Cambios en los precios relativos. Desde el punto de vista económico, una de las más importantes causas del deterioro ambiental es que los precios de algunos bienes y servicios que se producen y consumen en una economía no incorporan todos los costos, ambientales o de otro tipo, en los que incurre la sociedad para producirlos y consumirlos.

Finalmente, los posibles efectos de la globalización estimularán la expansión de los determinantes (inversión, comercio, servicios, etc) del nivel de la actividad económica de gran escala y aumentará el transflujo de energía. Es por ello que debemos preocuparnos por no alterar demasiado la entropía en los nuevos sistemas de integración.

Birdsall (1995) enumera algunas de las razones por las cuales resulta muy probable que un régimen de comercio abierto o la apertura en general pueden ser beneficiosos para un país desde el punto de vista del medio ambiente:

b) La existencia de corporaciones multinacionales y los estándares internacionales. Este aspecto ha sido muy discutido y se refiere a que, dado que el costo real de los procesos más limpios es relativamente bajo (se estima en 1% del costo total de la industria de los Estados Unidos), es muy probable que las corporaciones multinacionales enfrenten costos mayores si tratan de diferenciar sus prácticas comerciales en este aspecto, que si utilizan uniformemente un proceso más limpio. Esto tiene que ver con la noción general de administración de empresas por la cual, dado que se trata de un negocio global, podría ser muy complicado (más costoso) instruir a los administradores de sus plantas en países pobres para que traten de explotar las ventajas de costo mínimo asociadas a procesos más contaminantes, que simplemente imponer el mismo estándar independientemente del lugar donde estén produciendo.

c) La apertura y la creciente libre competencia promueven el incremento en la inversión en tecnologías modernas. En la medida en que la tecnología más nueva y eficiente implique procesos más limpios, la libre competencia estará asociada a una reducción de las emisiones totales.

d) La evidencia empírica muestra que gracias a la apertura, los países en desarrollo pueden alcanzar tasas de crecimiento más elevadas. Una mayor tasa de crecimiento permite elevar las tasas de inversión, lo que a su vez permite el beneficio de una tecnología nueva más limpia.

En cuanto a los efectos negativos, la rápida expansión (desde 1950 el comercio mundial se ha multiplicado once veces, incluyendo bienes primarios y manufacturas) ha presentado graves amenazas como el crecimiento de residuos tóxicos, la destrucción de los bosques tropicales, y la contaminación atmosférica, entre otros. Al irse suscribiendo acuerdos de liberalización comercial, se producirán seguramente enfrentamientos y discusiones sobre las leyes de protección del medio ambiente, alegando que éstas son barreras "no tarifarias". El comercio de productos agrícolas y pesqueros será uno de los más afectados, y los países subdesarrollados probablemente los más perjudicados desde la perspectiva ambiental (Malgesini, 1990).

Dada la importancia de las interrelaciones entre inversiones, comercio, crecimiento, desarrollo y medio ambiente, es necesario una consideración sistémica de los objetivos económicos, sociales y ambientales. En este marco surge el concepto de "comercio justo", como alternativa para avanzar hacia la sustentabilidad del desarrollo.

La sustentabilidad no puede ser un objetivo que se persigue después de maximizar el crecimiento económico mediante la liberalización del comercio. Se propone el comercio justo como una alternativa que incorpora el objetivo de sustentabilidad conjuntamente y desde el principio (Quiroga y Hauwermeiren, 1996). A continuación, se define el comercio justo, según los siguientes principios:

a) Calidad del desarrollo

El comercio justo está orientado hacia la dimensión cualitativa del desarrollo. No es un comercio puramente instrumental al crecimiento económico.

Establece límites ambientales y sociales al comercio desde los principios de sustentabilidad ambiental y equidad social (fair trade vs. free trade).

c) Intercambio ecológicamente equitativo

Promueve un intercambio equitativo, considerando las relaciones de poder y las asimetrías entre los países

d) Reconocimiento de la deuda ecológica

El comercio justo pretende cambiar el modelo de comercio vigente donde los países ricos ocupan el espacio ambiental de forma exagerada y desproporcionada respecto a su población y territorio. En este marco, reconoce y reclama la creciente deuda ecológica del Norte hacia el Sur.

Reconoce que hay daños irreversibles y desconocidos resultantes del intercambio y crecimiento económico y propone el principio de precaución; en resumen éste establece que "en caso de incertidumbre acerca de los daños es mejor evitar y prevenirlos por medio de regulaciones que dejar que el mercado determine dinámicas comerciales desconocidas del comercio".

El comercio justo reclama precios justos. Rechaza por lo tanto el dumping ecológico y social (comercio con precios que no reflejan los costos ecológicos y sociales), y promueve la internalización de costos sociales y ambientales en la estructura contable de las empresas y en los precios finales al consumidor.

Promueve la participación de los distintos actores que constituyen la sociedad de cada país, así como la solidaridad entre los países, en el diálogo y la definición del enfoque y la orientación en materia de política comercial y ambiental

Una de las condiciones que deben cumplirse para que los intercambios económicos internacionales resulten beneficiosos para todos los países interesados, es que debe garantizarse la sustentabilidad o carácter duradero de los ecosistemas de los que depende la economía mundial. Además, los asociados comerciales deben estar convencidos de que la base del intercambio es equitativa.

A lo largo del tiempo los pueblos han traspasado sus fronteras para conseguir materiales indispensables, valiosos o exóticos. Hoy en día, los medios de comunicación cada vez más seguros y los mayores movimientos de comercio y capital han intensificado considerablemente ese proceso y acelerado su ritmo provocando consecuencias ecológicas de gran alcance. Así, la búsqueda del desarrollo sustentable requiere cambios de gran importancia en las relaciones económicas internacionales. Algunos investigadores perciben que el libre comercio a escala internacional tiene efectos destructivos en el entorno y son partidarios de imponer restricciones al comercio en favor de los valores medioambientales (Van Hauwermeiren, 1994).

Aunque en varios proyectos de investigación de la UNCTAD se han considerado los vínculos entre comercio y el medio ambiente, estas cuestiones no han sido abordadas sistemáticamente por las organizaciones intergubernamentales. Los objetivos de éstas organizaciones deberían incluir al desarrollo sustentable como una condición necesaria para garantizar el adecuado manejo de los recursos naturales, y sus actividades debieran reflejar preocupación por las repercusiones del comercio sobre el medio ambiente. También, existe la necesidad de crear mecanismos e instrumentos más efectivos para integrar las preocupaciones del medio ambiente y desarrollo en los acuerdos comerciales internacionales.

En las relaciones comerciales se deben reconocer las asimetrías y las relaciones de poder entre los países. En este sentido se debe garantizar la protección de sectores vulnerables y respetar las políticas nacionales en materia ambiental, social y de estructuración de la economía. Estas políticas deben consensuarse con la participación de todos los actores sociales, y no por el mercado.

Por otra parte, los efectos ambientales de los sectores que se expanden con un acuerdo comercial, intensivos en recursos naturales, no son suficientemente reflejados, por ejemplo, en la presión que ejercen sobre la biomasa, sobre-explotación de los recursos naturales, pérdida de la diversidad biológica, degradación de suelos, problemas de abastecimiento de agua, abuso de plaguicidas, desertificación, etc. Si estos efectos no son considerados explícitamente en los acuerdos comerciales, pueden tener graves implicancias para la sustentabilidad del desarrollo en el largo plazo.

Las organizaciones internacionales que se ocupan del comercio encontrarán más fácil reorientar sus actividades si cada nación designa un organismo principal con un mandato amplio para evaluar los efectos del comercio internacional sobre el medio ambiente y los recursos naturales. Las alternativas para el futuro del comercio posiblemente tiendan a conectar sus reglas directamente con las normas del desarrollo sustentable, incluyendo el dedicar parcialmente los ingresos derivados de la liberalización hacia la protección ambiental. Simultáneamente, en las relaciones comerciales se debe reconocer las asimetrías y las relaciones de poder entre los países. En suma, la apertura parece favorecer a una industria más limpia; aun en situaciones en donde los estándares ambientales son débiles. Esto es independiente de los estándares y regulaciones existentes en los países. Aun cuando se puede argumentar en ambos sentidos respecto al efecto de la apertura sobre la calidad del medio ambiente, parece ser que la apertura es beneficiosa para el medio ambiente a nivel mundial.

La legislación ambiental debe ser realista. Debiera ser propuesta con una meta muy clara de operacionalizar e implementarla, siendo, además, consistente con la idiosincrasia del país. La solución óptima a los problemas ambientales difícilmente puede venir de decisiones de política comercial, ya que éstas rara vez se dirigen a las causas de los problemas ambientales. El contar con un marco institucional de políticas ambientales adecuado puede influir para que los beneficios sociales del libre comercio, que incluyen el incremento en el ingreso, los efectos en el medio ambiente y los cambios en el valor de los recursos naturales, entre otras cosas, se maximicen.

El mejoramiento del medio ambiente dependerá en gran parte del sistema institucional del país, del grado de conciencia que la población adquiere y de factores de política económica, de grupos de interés y grupos de poder, de niveles de educación de la población, del grado de desarrollo institucional de los países y la distribución de ingresos dentro de estos países, entre otros. Por último, de la descripción de los mecanismos, de la escasa literatura con resultados empíricos que existe y de la reseña de la literatura se desprende que hay razones para pensar que, desde un punto de vista ambiental, la apertura es una mejor alternativa que cerrar la economía al comercio internacional. Es claro que se necesitan más estudios que reflejen los impactos ambientales sectoriales.

Los autores agradecen al Banco de México por el financiamiento de este estudio, al Centro EULA-Chile por las facilidades en la estancia de trabajo, a Graziella Sánchez Mota por las sugerencias realizadas y a José Antonio Beltrán, Magdalena Lagunas, Héctor Ocampo y Marcos Acevedo Beltrán por la ayuda en la búsqueda de información.