CARLOS APONTE BLANK

Resumen

Este artículo explora el crecimiento y otros cambios que ha tenido el gasto público social venezolano en años recientes: en 1999-2005 y, sobre todo, en 2004-2005, momento de máximas erogaciones sociales en la historia de nuestras finanzas públicas. Esa exploración y las comparaciones históricas y latinoamericanas que se presentan se apoyan en el desarrollo de unos ejercicios de contabilización del gasto que complementan los que tradicionalmente se han realizado alrededor del gasto social del gobierno central. En especial, el recorrido histórico en torno a este asunto contribuye a replantear algunas influyentes caracterizaciones sobre el gasto (y el Estado) social venezolano(s) y, en particular, rebate la representación sobre su supuesta «minimización» neoliberal en los años noventa.

Palabras clave Gasto público / Gasto social / Política social / Venezuela

Abstract

This paper addresses the evolution of the Venezuelan public social expenditure between 1999 and 2005, specially the period 2004-2005 when the public expenditure reached a peak. Regarding the central government pattern of expenses, new expenditure verification is used to allow Latin American comparisons in a way currently unknown. The historical perspective here adopted revisits the most common characterizations of the Venezuelan public expenditure in regard to the assumed neo-liberal minimalist conception prevailing during the nineties.

Key words Public expenditure / Social expenditure / Social policy / Venezuela

RECIBIDO: MAYO 2006 ACEPTADO: SEPTIEMBRE 2006

Introducción

No hay, en todo caso, automatismos en esa relación: ni el auge fiscal brinda un capital político inderrotable (Acción Democrática/AD en 1978, es un buen ejemplo) ni la crisis supone una debacle (la popularidad de Jaime Lusinchi y la victoria de AD en 1988 son otro buen ejemplo). Pero, lo que no parece factible es eludir la influencia del gasto público en la comprensión de muchos de los procesos de conformación de los rumbos del país

Para este escrito nos interesará destacar la gran relevancia analítica que ha vuelto a cobrar el gasto público venezolano, desde mediados del 2003 en especial, para el estudio de los ajustes en los modelos de acumulación y hegemonía, en el marco de la transición sociopolítica nacional; asuntos de primordial interés para el proyecto de investigación en el que está integrada la presente indagación (v. Cendes, 2001).

El gasto público venezolano presenta un incremento muy significativo desde hace casi tres años. Ese aumento lo sitúa, para el 2004 y el 2005, en uno de sus niveles más elevados en toda nuestra historia. El auge de una política económica acentuadamente estatista desde el 2003 se corresponde con ese contexto de crecientes y elevadas capacidades financieras del Estado. Pero estas capacidades también abren un abanico de alternativas de acción a las fuerzas predominantes en el Estado tanto para reforzar algunas de las vías tradicionales de relación con la población como para explorar nuevos nexos, incluyendo los que puedan resultarle «clientelarmente» más favorables. Y en este circuito de relaciones cumplen un papel primordial la política y el gasto sociales.

E igualmente se da el caso de que con el gasto público social (GPS) de los años 2004-2006 ya no sólo hablamos, como con el gasto público en general, de uno de los niveles más altos de erogaciones públicas de nuestra historia, sino que tratamos –muy probablemente– con el nivel más elevado de tales erogaciones sociales, tal y como explicaremos después para dar cuenta de este significativo episodio.

Aunque el volumen del gasto no lo es todo, no deja de tener su peso para el análisis, sobre todo cuando dicho gasto se focaliza, con relativo acierto, en determinadas grupos poblacionales, independientemente de las ineficiencias que puedan signar ese proceso. En definitiva, el capital financiero es una fuente potencial de capital político.

En este trabajo acudimos a una perspectiva comparada sobre el gasto público, con los antecedentes históricos –por una parte– y con las experiencias de otros países latinoamericanos –por la otra–, atendiendo a la potenciación que ello ofrece al análisis.    Como hemos explicado en un estudio anterior (Aponte, 2005), valoramos la comparación histórica con algunos antecedentes relativamente remotos (fines de los años sesenta/comienzos de los setenta) porque la sobreabundancia de referencias a las finanzas públicas de la segunda mitad de los setenta/comienzos de los ochenta ha contribuido a generar interpretaciones deformadas sobre los valores supuestamente «regulares» o «normales» de nuestro gasto público y ha contribuido también a una vivaz fantasmagoría sobre la vocación neoliberal de las gestiones sociales de los noventa. Si en un válido ejercicio imaginativo omitimos los dorados años 1974 a 1982, por «anómalos», nos encontramos con una marcada continuidad en el nivel de las finanzas públicas entre 1973 y 1983-1984 hasta 1999, en medio de un país con un modelo de desarrollo tradicional que ha entrado en una persistente crisis, razón de fondo de sus males.

En el caso de este estudio hemos asumido también, a modo de ejercicio sistemático, la tarea de reconstruir los registros en serie (1968-2005) de las finanzas estadales o federales venezolanas para el cálculo de lo que designamos como «gasto social del gobierno general restringido» (GsGGr). Hemos optado por usar esos datos, combinándolos con los del gasto del gobierno central, porque en medio de las imperfecciones de la información conseguida sobre el gasto federal (de fuente Onapre-Ocepre) se logra, con su inclusión, un nivel de representación mucho más completo y apropiado sobre el gasto público venezolano.

A pesar de las probables inexactitudes de los registros sobre el gasto social del gobierno general, no tiene sentido seguir reproduciendo –bajo el pretexto de una deformante confiabilidad– el manejo tradicional del gasto social del gobierno central, que subestima en cerca de un 20 por ciento los gastos sociales en que incurre regularmente el Estado venezolano, proporción que llega a ser más elevada aún en campos como el de la salud o el de la vivienda.

Esperamos tener la oportunidad, en futuras exploraciones, de revisar otras fuentes de información para lograr una reconstrucción más apropiada que la hasta ahora lograda en esas series federales, con miras a reducir las imprecisiones que acompañan a ejercicios como el aquí adelantado.

Deseamos subrayar que la lectura fluida de este artículo se verá ampliamente favorecida por la revisión previa de algunos de los conceptos de gasto que son utilizados en el mismo y que detallamos en el recuadro «Tipos de gasto social: definiciones y aclaratorias». Esa conceptualización pone en evidencia varios de los desafíos que se plantean para la medición del gasto social venezolano:

• la necesidad de incluir en todo lo posible, y de manera cada vez mayor y más confiable, al gasto subnacional en el análisis del gasto público y social, asunto acerca del cual este artículo presenta avances parciales, como los antes comentados;

• el reto de incorporar, en cuanto sea factible, el gran cúmulo de gastos cuasifiscales orientados a lo social, fuente especialmente relevante desde el 2003 en las finanzas públicas venezolanas y acerca de la cual sólo se cuenta con estimaciones globales e imprecisas que, a pesar de ello, deben ser incluidas en los cálculos para no generar una grave omisión, asunto que también se ilustra en este trabajo;

• igualmente, sigue presente la tradicional y hasta ahora inevitable limitación que supone estudiar las erogaciones públicas venezolanas con base en registros sobre el gasto social acordado cuando no con el presupuestado, en contraste con el deseable uso del gasto ejecutado, tratándose de un problema de medición del gasto que se ha resuelto en otros países latinoamericanos (v. Cepal, 2005:116 y 127).

A pesar de restricciones como las implicadas en las anteriores menciones, en este estudio se ha trabajo con la información más confiable y completa a la que se puede acceder en series históricas largas acerca del gasto del gobierno general (v. Anexo).

Insertar recuadro pp. 88-89

El gasto público social venezolano reciente (1999-2005) en perspectiva comparada

Durante la gestión del presidente Hugo Chávez, iniciada en 1999, el GPS muestra diversas fluctuaciones, como puede verse en el gráfico 1 (p. sig.). Pero el contraste de mayor relevancia en cuanto a las erogaciones sociales se produce entre el subperíodo 1999-2003 y el de 2004 en adelante. Esa subdivisión del GPS se asocia, de hecho, con las dos fases que pueden distinguirse en la política social de esta gestión: 1999-inicios del 2003; mediados del 2003 en adelante (v. al respecto Aponte, 2006).

Tampoco esa subdivisión se percibe si se calcula el gasto social del gobierno general restringido, agregándole al gasto social del gobierno central los gastos sociales que realizan los gobiernos estadales. Vistas según esta perspectiva, como puede constatarse en el gráfico 1, las erogaciones sociales del 2004 y 2005 pueden estimarse como bastante parecidas a las del 2000 y 2001.

La subdivisión se aclara básicamente cuando se introduce el gasto social cuasifiscal en los cálculos, inclusión que traducimos en lo que hemos designado como «gasto social del sector público restringido» (GsSPr). Aquel gasto, a pesar de su significación y cuantía, hasta ahora sólo ha sido objeto de estimaciones extraoficiales que lo sitúan en alrededor de un 3,5 por ciento del PIB para el 2004 y un 4 por ciento para el 2005, y lo identifican como un gasto destinado fundamentalmente, en tales años, a las llamadas Misiones Sociales.¹

En fin, el gráfico 1 es de interés por varias razones, entre las que destacan las siguientes:

• Ejemplifica con claridad las diferencias entre los tipos de gasto social (GC, GGr y SPr) y la importancia de considerar aquellos que agregan un mayor valor para tener una idea más apropiada del alcance efectivo del gasto que realiza el Estado venezolano. Ahora bien, esto puede traducirse en la construcción de series históricas relativamente largas (como las del gráfico 2) en el caso de los dos primeros tipos. Pero no ocurre así con el que hemos designado como gasto social del sector público restringido (GsSPr) por ser un caso bastante novedoso y atípico en nuestra historia.

• Ahora, si consideramos el GsSPr como una representación pertinente aunque inusual del gasto social y la contrastamos con la que muestra el gasto social del gobierno general, que es el que puede considerarse como el de más altos recursos en nuestros registros fiscales «tradicionales», vemos que el GPS del 2004 y del 2005 es, respectivamente, un 13,2 por ciento y un 22,6 por ciento mayor que el del año 2001, que es el que les sigue en relación con la cuantía de recursos que representa. En el gráfico 2 podemos valorar lo que representa este contraste en una comparación histórica más prolongada.

Como puede verse en dicho gráfico, en el período 1968-2003, apenas el gasto social del GGr de 1978 y de 1981 presentan una erogación mayor que la del 2001, superándolo en un 6,3 por ciento y un 0,9 por ciento respectivamente. Aunque se trata de datos deflactados con un año-base distinto al del contraste que realizamos en el gráfico 1 con respecto a 2004 y 2005, la diferencia sustancialmente mayor que estos tienen con respecto al valor del 2001 (13,2 por ciento y 22,6 por ciento) nos permite estimar que muy probablemente² el GPS del 2005, y luego el del 2004, han sido los más elevados de toda nuestra historia. Estos años abren un período de abundancia en el gasto social que debe proseguir en el 2006 y posiblemente en años posteriores, en tanto el traicionero maná petrolero lo permita.

Complementariamente, podemos visualizar en el gráfico 3 el promedio anual del gasto real por habitante, ya no sólo el social sino también el público total, del GC y del GG según quinquenios de gestión. Esto nos permite tener una perspectiva comparada sobre el gasto que han realizado los distintos gobiernos desde la primera presidencia de Rafael Caldera hasta el primer quinquenio de la gestión de Chávez.

Lo cierto es que ese gasto social se realiza durante el período del presidente Chávez con base en un gasto público total sustancialmente menor al de 1974-1982 aunque, es bueno aclararlo también, como parte de un proceso histórico de creciente valoración tendencial del gasto público social que, muy a despecho de ciertas leyendas sobre la supuesta neoliberalización de la política social venezolana, venía produciéndose en la gestión pública venezolana en los años noventa.

El gráfico 4 evidencia cómo a pesar del descenso y posterior letargo del gasto público total, entre 1984 y 1998 el gasto social mantiene porcentajes de participación en el PIB superiores a los del primer período de Caldera, y en el caso de los segundos mandatos de Pérez y de Caldera esos porcentajes son cercanos a los del primer gobierno de Pérez y al de Herrera Campíns, con los que la comparación en materia de GsGG muestra muchas similitudes.    También es interesante constatar cómo el segundo gobierno de Caldera gastó más que el segundo de Pérez si se considera el GsGG, lo cual se contrapone con la visión tradicionalmente alimentada por el estudio del GsGC. Con ello también se podrían reabrir debates desde nuevas perspectivas acerca de la efectividad o eficiencia comparada del gasto social entre distintas gestiones gubernamentales.

La referencia al gráfico 4 nos permite insistir en que el gobierno del presidente Chávez incrementa sustancialmente la participación del gasto social en el PIB y que como parte de la expansión del GPT la porción más significativa de ese aumento se traduce en el incremento del gasto social. Como puede verse, el mismo alcanza el 11-12 por ciento del PIB si se considera el GsGC, y supera el 15 por ciento del PIB si se considera el GsGG.

Debemos subrayar que si agregamos a lo anterior los aportes de cerca de un 4 por ciento del PIB que representa el gasto cuasifiscal para el 2004 y 2005, en estos años probablemente el GsSPr supere el 19 por ciento, situándose entre los casos de gasto muy alto en América Latina, tal y como se ejemplifica en el gráfico 5.

Ese alto valor del gasto social en escala latinoamericana también puede ser ejemplificado mediante el gasto social real por habitante, aunque en este caso la comparación es más compleja y vale la pena situarse en una perspectiva histórica mayor, como se hace en el gráfico 6.

Ante este gráfico, es oportuno recurrir a un balance de la Cepal, organismo que estima, como promedio para 17 países latinoamericanos, que «... el gasto público per cápita subió en alrededor del 58 por ciento en promedio entre 1990-1991 y 2000-2001. De un promedio de 360 dólares (de 1997) per cápita al comienzo de la década pasó a 540 al final de la misma» (Sáinz, 2005:74).

Como puede percibirse también a partir del gráfico 6, el gasto social venezolano concentra su crecimiento de 1998 en adelante: se trata de uno de los poquísimos países latinoamericanos que, para mediados de los noventa, no había alcanzado el gasto social real por habitante que tenía a comienzos de los ochenta; gasto que sólo alcanzará –como antes planteamos– hacia 2004-2005. La comparación entre países es muy interesante en esta perspectiva histórica: ya para 1990, Uruguay, Costa Rica y Colombia superaban su gasto social real por habitante de 1980-1981 y, para 1994-1995, lo lograban también Chile, México, Perú y el promedio de las siete naciones objeto de comparación.

Es importante advertir que la indudable relevancia del aumento del GPS venezolano no puede, sin embargo, considerarse excepcional en el marco latinoamericano, aunque sí tiene sus peculiaridades. Por ejemplo, es uno de los incrementos más acentuados entre países de gasto medio o alto en América Latina y tiene, además, un destino sectorial diferente al de muchos otros países con este tipo de gasto, que orientan una gran porción de nuevos recursos hacia la seguridad social. Veremos más adelante que esto no es lo que ocurre en Venezuela.

También es importante recordar (v., para más detalles, Aponte, 2005) que el aumento venezolano es uno de los incrementos del GPS en América Latina que más se ha nutrido de un alza del gasto público, antes que alimentarse de nuevos fondos derivados de un crecimiento de la economía⁵ o de un aumento sustancial de la primacía del GPS en el GPT. Como puede verse en el gráfico 7, esta última proporción se incrementa, pero el factor de más peso en el importante aumento del gasto social venezolano es el aumento del gasto público total. Esto dota de una particular vulnerabilidad al gasto venezolano, fuertemente sujeto a las variaciones de los ingresos fiscales petroleros.

La visión que nos han proporcionado las anteriores variables se complementa con la que nos brinda el promedio anual de participación del gasto social en el gasto público total, tratándose de otra buena herramienta para rediscutir algunas de las caracterizaciones de la política social de los noventa, al constatarse el gradual y sostenido aumento de ese porcentaje de participación desde 1989.

La distribución del GPS venezolano, con énfasis en la dimensión sectorial

En esta segunda parte desarrollaremos básicamente la descripción de la distribución sectorial del gasto social, aunque también haremos unas muy breves menciones a su distribución transversal, en específico en lo relativo al gasto destinado al enfrentamiento a la pobreza.

En cuanto a la distribución sectorial reciente del GPS venezolano, el gráfico anterior nos ofrece una interesante panorámica:

• Por otro lado, hacia fines del segundo gobierno de Caldera (1996-1998 en especial) se evidencia una pugna relativamente fuerte, para la definición del segundo lugar en las prioridades del gasto social, entre cuatro subsectores: salud, vivienda, seguridad social y desarrollo social.

• Durante el período del presidente Chávez, y en particular desde el 2001, esa pugna tiende a resolverse en favor de la seguridad social. Debe tomarse en cuenta, sin embargo, que en estas cuentas no se está registrando la mayor parte de los recursos destinados a las llamadas Misiones Sociales, entre otros los de Barrio Adentro que, en principio, serían clasificables como aportes al subsector de salud; si se integraran esos recursos probablemente seguiría abierta la disputa por el 2º lugar, por lo menos desde el 2004, entre el sector salud y el de seguridad social.

• También el sector desarrollo social y participación desciende su significación «jerárquica» en el período gubernamental del presidente Chávez, tratándose de una reducción asociable a la redefinición de los programas de enfrentamiento a la pobreza de los noventa, una parte de los cuales se clasifica bajo ese rubro. No obstante, es posible que si se incluyen completamente los recursos destinados a las Misiones Sociales en futuros procesamientos sobre los gastos públicos, pudiera aumentarse significativamente la importancia de este sector, que al igual que el de salud podría estar siendo víctima de un subregistro acentuado de las erogaciones que se le pueden atribuir, sobre todo desde el 2004.⁷

• El gráfico 8 junto con el 9 evidencian cómo, desde 1999 en adelante, los aportes asignados a vivienda y servicios conexos son los más bajos desde 1984: esto no puede dejar de asociarse con la reciente crisis habitacional, vinculada con la ocupación de inmuebles y con la crisis de los damnificados de distintos sectores, en Caracas en especial.

El gráfico 9 amplía la visión que nos brinda su precedente y muestra cómo salud y vivienda se habían disputado el 2º lugar entre 1984 y 1993, competencia que fue relevada, entre 1994 y 1998, por la pugna múltiple que antes referimos y que tiende a resolverse a favor de la seguridad social, con las reservas que manifestamos debido a la omisión de buena parte de las Misiones Sociales en estos procesos clasificatorios.

Lo interesante de abrir el abanico a esta perspectiva histórica más prolongada es que permite apreciar mucho más claramente la relativamente lenta pero persistente tendencia al crecimiento de la seguridad social, tendencia que es factible detener pero que no es fácil revertir, a menos que futuras e imprevistas decisiones normativas contravengan las protecciones ofrecidas por el Estado y la legislación a los trabajadores del sector formal (público o privado).

En todo caso debe insistirse en el dilema que plantea la seguridad social a la actual gestión gubernamental y, en general, la importante disyuntiva que representa para el futuro del gasto social venezolano.Vimos en la primera parte que Venezuela puede situarse entre los siete países latinoamericanos de gasto social alto,⁸ especialmente desde el año 2000 y sobre todo si se considera el GsGGr más que el GsGC. Pero somos uno de los pocos países con ese rango de gasto (con excepción de Panamá y, por otras razones, de Costa Rica) que tiene una tan baja cobertura de población por parte del sistema de seguridad social y un tan reducido financiamiento de ese sistema (v. gráfico 12, p. 102).

Esto plantea distintos problemas, puesto que en un país con el altísimo nivel de informalidad en el mercado laboral que tiene Venezuela, la construcción de una seguridad social «universal» se encuentra fuertemente obstaculizada, en tanto que la consolidación de una seguridad social parcial, como la que se ha tenido hasta ahora, destinada sólo a los trabajadores formales, plantea probables problemas de regresividad comparativa en el destino del GPS.

Estos contrastes en escala latinoamericana complementan la visión presentada anteriormente acerca de los campos sectoriales en pugna presupuestaria, y también apuntan hacia la competencia por recursos que proviene de los programas de enfrentamiento a la pobreza, que igualmente participan de esa lucha distributiva, aunque muchos de ellos tienen un carácter multisectorial o transversal.⁹ 

Breves notas sobre el gasto para el enfrentamiento a la pobreza

A fines del siglo pasado y durante los primeros años del presente, en América Latina se produjo un período de relativo y velado cuestionamiento a las políticas focalizadas y a los llamados «programas sociales» o de «protección social», a los que parecía culparse por los limitados resultados del combate contra la pobreza durante los años noventa (v. a este respecto lo apuntado más adelante en «La problematización sobre los efectos del gasto social venezolano»). Pero, con cierta rapidez se ha retomado una reflexión madura sobre la combinabilidad de focalización y universalismo, que ya se había postulado durante esa década. Esta reflexión ha relegitimado la pertinencia que tiene ese polo selectivo de intervenciones públicas sociales y se ha tendido a reafirmar que, especialmente en los países con altos niveles de pobreza, sólo esa combinación puede producir –en plazos relativamente cortos– el ejercicio de un universalismo efectivo e incluyente, que sustituya al universalismo formal y excluyente del Estado social tradicional.

Tanto la Cepal (2006) como estudios venezolanos (Seijas y otros, 2003) tienden a evidenciar que los llamados programas de protección social, además de ser los que más llegan a la población más pobre son –independientemente de posibles defectos de diseño o instrumentación– los que presentan una mayor progresividad redistributiva.

Esto último parece lógico, aunque en algún momento se pretendió divorciar la lucha por la reducción de la pobreza y la destinada a la disminución de la desigualdad. La primera no es lo mismo que la segunda, pero aquella coadyuva inevitablemente a realizar aportes progresivos en materia distributiva, aunque sólo sea uno de los factores que participa en el juego multivariable que define el balance final de los niveles de desigualdad. Aunque nos pese, en este campo siempre es bueno considerar que, como dice Paul Samuelson, «la desigualdad cambia con una lentitud glacial y sólo con buenas intenciones no se consigue absolutamente nada» (Samuelson, 1983:92).

Con respecto al caso venezolano, han existido diversas imprecisiones informativas acerca del gasto destinado al enfrentamiento a la pobreza, aunque ello es especialmente cierto antes de que se asumiera de manera sistemática la focalización, en 1989, como uno de los criterios prioritarios para la orientación de las políticas sociales venezolanas. Esas imprecisiones se han reforzado igualmente en fecha más reciente, desde el 2004 sobre todo, en lo que respecta a los misteriosos registros sobre las Misiones Sociales. Pero en medio de sus limitaciones, podemos rescatar algunos datos como los siguientes:

• Por su lado, Carlos Aponte y Moisés Carvallo (1999) presentan estimaciones acerca de los programas de enfrentamiento a la pobreza de los años noventa, de acuerdo con las cuales estos llegaron a representar un máximo de un 15-20 por ciento del gasto social y un porcentaje anual tendencial de 1,5 por ciento del PIB, entre 1989 y 1998.

• En cuanto a la información sobre las Misiones Sociales, esta sigue siendo muy imprecisa y dispersa debido a la variedad de fuentes de financiamiento formales y semiformales (cuasifiscales) de las que aquellas se nutren. Sin embargo, queda en claro el elevado gasto que se destina –desde el 2004 en particular– a algunas de esas Misiones y que queda plasmado en los 4,5 millardos de dólares (9,6 billones de bolívares) que anunció el ministro de Finanzas como presupuesto estimado para doce de ellas, para el año 2006 (v. El Nacional, 21-4-2006, p. A-21 y El Universal, 21-4-2006, pp. 1-1 y 2-1). Ese monto equivale a más del 10 por ciento del presupuesto nacional total previsto para el 2006 (87 billones de bolívares) y representa un estimado de un 3 por ciento del PIB, lo que significa que el gasto de esas doce misiones duplica el porcentaje asignado a los programas de enfrentamiento a la pobreza en los años noventa, para no hablar por los momentos en términos reales per cápita, lo que seguramente abultaría las diferencias. Complementariamente, el viceministro de Finanzas estima que desde el 2003 las Misiones han obtenido 12 millardos de dólares, equivalentes a unos 25,8 billones de bolívares.

• En unas estimaciones más globales que las precedentes, el prof. Michael Penfold (del Instituto de Estudios Superiores de Administración, IESA) estima que el conjunto del gasto para las Misiones en el 2006 podría ser de un 6 por ciento del PIB, lo que equivaldría a unos 17,5 billones de bolívares (El Nacional 27-5-2006). Por otro lado, Francisco Vivancos y Luis Zambrano han estimado que el sólo aporte de Pdvsa a las Misiones en general equivalió al 3,2 por ciento del PIB en 2004; al 3,9 por ciento en 2005 y calculaban que sería el 4,2 por ciento para el 2006, lo que significa unos 4.000 millones de dólares y unos 9 billones de bolívares (v. El Mundo, 02-1-2006, p. 7). También se reportó que la Gerencia de Investigación Económica del Banco Mercantil estimó que el gasto cuasifiscal de Pdvsa para el 2006 sería de 5.000 millones de dólares, de los cuales 3.000 millones serían para las Misiones (v. www.banco mercantil.com). Y, por su lado, el Santander Investment calculó que los gastos de Pdvsa para las principales Misiones Sociales habría sido del 2,3 por ciento del PIB en el 2005 y que llegaría al 3,07 por ciento en 2006 (v. www.bancodevenezuela.com).

Ahora, independientemente de las cifras que finalmente puedan consolidarse, no cabe duda de que las Misiones reúnen el financiamiento históricamente más importante de los programas preferentemente dirigidos a la población en pobreza; destino y propósito que antes signó a los programas de enfrentamiento a la pobreza durante el segundo período de Pérez y a los del Componente Social de la Agenda Venezuela durante el segundo mandato de Caldera.

Ese gran volumen de recursos destinados a las Misiones y a su población-objetivo preferente debe ser considerado en los análisis sociopolíticos, sobre todo si se valora el que esos recursos, en combinación con el carisma candidatural del presidente Chávez y con la debilidad comunicacional de la oposición, fueron decisivos para ofrecerle al oficialismo una victoria en el revocatorio presidencial de agosto de 2004.

La problematización de los efectos del gasto social venezolano

La problematización de la eficacia, eficiencia y efectividad del gasto social es una veta importante de reflexión y confrontación pública en Venezuela, aunque frecuentemente sea manejada con asistematicidad y escasa fundamentación. En todo caso, se trata de un tipo de preocupación primordial también en un entorno más universal y en particular en escala latinoamericana (v. al respecto, Cohen y Franco, 2005). En este trabajo abordaremos de manera introductoria esta problematización a través de un enfoque global sobre la cuestión de los «efectos» de la política y el gasto sociales.

Los comportamientos de la distribución del ingreso y de la pobreza son dos de los factores que ocasionan mayores debates generales sobre los efectos y resultados de la política social.¹⁰ A esta se le atribuye, generalmente con injusticia o desmesura, la capacidad de modificar sustancial y velozmente los valores negativos que puedan registrar aquellas variables.

El problema reside en que, en especial en el caso de la distribución del ingreso, hablamos de una macrocategoría social influida por una multiplicidad de factores: patrimonial (propiedad y acceso a activos y capital financiero); económico (pertenencia sectorial y geográfica: influencias globales, nacionales y locales), económico-social (mercado laboral y remunerativo), demográfico y educativo, por citar sólo los más relevantes, ninguno de los cuales tiende a sufrir modificaciones repentinas en sus valores sustanciales.

En cuanto a la pobreza, esta podrá ser afrontada por la política social de manera más o menos decidida dependiendo de cómo se la defina. Si la definición remite a la pobreza de «ingresos», el referente principal para que pueda o no ser reducida lo brindará la política económica, y sólo en una segunda instancia influirá la política social.¹²

No hay, pues, razones para avalar afirmaciones como las que manifiestan que el crecimiento de la pobreza o el empeoramiento de la distribución del ingreso evidencian el fracaso de determinada política social. Mucho más frecuentemente evidencian el fracaso de determinada política económica (o de la institucionalidad que la maneja) y, en sociedades vulnerables como la nuestra, también pueden evidenciar el peso de cíclicas crisis macroeconómicas globalizadas o de tormentosas hecatombes petroleras, con culpas más difusas y sistémicas.

Sin embargo, aunque se advierta en contra de las exageraciones, no puede subestimarse tampoco el importante papel que pueden cumplir la política y el gasto sociales para afrontar la pobreza y para intentar mejorar la distribución del ingreso. Como plantea la Cepal (2000:157): El gasto público social es, sin duda, el instrumento más importante por medio del cual el Estado influye sobre la distribución del ingreso, particularmente en su distribución secundaria, a la vez que, a largo plazo, la mayor inversión en capital humano permite incidir en algunos de los factores estructurales que influyen en su distribución primaria.

Aún en un abordaje global es imprescindible considerar la diferencialidad sectorial de esos efectos distributivos. Y ello se explica porque:

Los distintos renglones del gasto publico difieren mucho en su incidencia distributiva (...) las asignaciones más progresivas –es decir, aquellas cuyos beneficios se concentran en mayor proporción en los hogares de bajos ingresos– son las destinadas a educación primaria y secundaria y a salud y nutrición (...). Por su parte, (...) los gastos en seguridad social y en educación universitaria son los menos progresivos, hecho que refleja la limitada cobertura de estos servicios en la región. Los programas de vivienda social se encuentran en una situación intermedia. [Pero en todo caso, n.de r] en su conjunto el gasto social es altamente redistributivo (...) particularmente si se excluye la seguridad social (Ibíd., 163).

Es importante agregar que en su Panorama social más reciente la Cepal destaca la alta carga redistributiva del sector de asistencia social, asociado con los programas de enfrentamiento a la pobreza; sector al que se atribuyen capacidades de redistribución progresiva tanto o más altas que a la educación oficial primaria (v. Cepal, 2005:162).

Por otro lado, es interesante apuntar que la Cepal subraya que sectores como el de la educación secundaria, que hace unos lustros no eran claramente progresivos, han pasado a serlo: esto evidenciaría el grado de «progresividad marginal» de todo tipo de gasto, a medida que se amplía la cobertura de sus servicios (Cepal, 2000:163). Esta sencilla pero fecunda reflexión apunta hacia futuras redefiniciones que podrían ocurrir en casos como el de la educación superior, en la medida en que se ensanche su cobertura.

La Cepal es justificadamente insistente en cuanto a que:

En su conjunto, el gasto social latinoamericano fue altamente redistributivo en todos los países, particularmente si se excluye la seguridad social. En efecto, descontada esta, los hogares de menores ingresos reciben el 28 por ciento de los recursos públicos, en tanto que el 20 por ciento más rico recibe sólo el 12 por ciento de estos. Tales diferencias quedan más claramente de manifiesto cuando se comparan estas cifras con las de la distribución del ingreso primario de los hogares, esto es, el ingreso que no incluye las transferencias monetarias del Estado y excluye los beneficios del gasto social (Cepal,2004:236).

Para el caso venezolano, Seijas y otros (2003) han realizado un valioso estudio que permite establecer algunos contrastes con los datos antes expuestos (v. el cuadro 10 en el trabajo citado). Por ejemplo, para Venezuela el GPS (excluyendo seguridad social y vivienda)¹³ destina un 27 por ciento de sus recursos al quintil de menos recursos (vs. un 28 por ciento en el promedio de la Cepal) en tanto que el quintil de más recursos recibe un 10,4 por ciento (contra el 12 por ciento de la Cepal).

Por otro lado, Seijas y otros (ob. cit.) reafirman que en Venezuela operan las tendencias predominantes en América Latina en cuanto al carácter redistributivo de la inversión social pública, siendo particularmente acentuada la progresividad en los llamados programas sociales asociados con el enfrentamiento a la pobreza (en el caso de ese estudio, los de la «Agenda Venezuela»), seguidos por los de salud y luego, con algo menos de progresividad, por los de educación, vistos como un todo.¹⁴

Es importante advertir que aunque el estudio que hemos comentado se refiere al año 1997 y a los programas sociales para entonces vigentes, todo hace suponer que las Misiones han sustituido con creces, desde el punto de vista del volumen de financiamiento y de la cobertura de beneficiarios, el tipo de programas que –como hemos dicho– han tenido una mayor progresividad redistributiva, destinándose preferentemente a las poblaciones en situación de pobreza. Ello no significa que la redistribución del ingreso nacional haya mejorado en los años recientes, dada la variedad de factores que la condicionan¹⁵ y a los que nos referimos antes.

Consideraciones finales

En este ensayo hemos revisado las características recientes del gasto público social venezolano, de 1999 en adelante, contrastándolas con la evolución que han tenido esas erogaciones en el país desde 1968 y comparándolas con algunos rasgos básicos del GPS actual en América Latina.

La indagación sobre el GPS venezolano nos condujo a trabajar «experimentalmente» con una primera aproximación a la serie histórica de gastos estadales o federales de 1968 al 2005; ello nos permitió constituir el gasto social del gobierno general restringido para esos años, base a su vez para estimar el gasto social del sector público restringido del 2003 en adelante. En relación con esos tipos de gasto, esperamos que resulten satisfactorias las definiciones expuestas en el texto, y que los datos sean aproximaciones válidas aunque sean imprecisas. Como hemos planteado, estimamos que es mejor una aproximación imperfecta al gasto social real completo, que una aproximación más confiable pero muy incompleta al mismo. Por supuesto que habrá que intentar avanzar en futuros estudios hacia informaciones todavía más completas y más confiables.

Entre las características del GPS durante el período del presidente Chávez destaca que el promedio anual del GsGGr en el primer quinquenio de esa gestión (1999-2003) compite con el alcanzado en el primer periodo de Pérez y el mandato de Herrera Campíns, aunque el marco de ese gasto, el gasto público total, sea sustancialmente menor en el gobierno de Chávez. Los mencionados son, pues, los tres períodos gubernamentales de más alto gasto social real por habitante en toda nuestra historia. Pero si de récords se trata, es más notable aún el caso de los años 2004 y 2005:

• En términos de gasto real por habitante, el GsSPr de cada uno de esos dos años supera el GPS de 1978 y el de 1981, que eran individualmente los de más elevadas erogaciones sociales en la historia de nuestro gasto público.

• Además, el GPS alcanza un valor de alrededor del 19 por ciento del PIB, lo que lo sitúa entre los niveles más altos en escala latinoamericana.

Esto ultimo es expresión de un aumento complementario de importancia durante el período del presidente Chávez, tratándose, sin embargo, de un incremento que venía acumulándose gradualmente en períodos precedentes (los segundos de Pérez y Caldera). Ese incremento gradual constituye uno de los argumentos que erosiona la leyenda negra sobre el supuesto neoliberalismo de las gestiones sociales venezolanas en los años noventa.

En medio de su indudable relevancia, el crecimiento reciente del gasto social venezolano es parecido al que se ha producido en América Latina entre 1990 y el 2003, con la diferencia de que en Venezuela ese crecimiento se ha concentrado en menos años (especialmente entre 1999-2005) que en el subcontinente en general.

Por otra parte, en el caso venezolano ese incremento del GPS también encuentra un punto de alta vulnerabilidad en el hecho de que su fuente principal no haya sido el crecimiento de la economía, como en muchos de los países de América Latina, sino el aumento del gasto público total, por vía de ingresos petroleros extraordinarios.

Hemos destacado que Venezuela alcanza estos elevados niveles de GPS en escala latinoamericana siendo uno de los países, de este rango de gasto, con más baja cobertura e inversión en seguridad social. Aunque entre 1999 y el 2003 el incremento del gasto se destinó a la educación y a la seguridad social, desde el 2004 el aumento más intenso se ha dirigido, comprensiblemente dicho sea de paso, hacia un conjunto programático de enfrentamiento a la pobreza como las Misiones Sociales.

Esa soterrada competencia por los recursos financieros públicos hace presagiar probables dilemas presupuestarios y pugnas distributivas en el futuro inmediato dentro del Estado social. Y ella puede hacerse especialmente intensa entre la direccionalidad que privilegie a la seguridad social y la que atienda a los programas de enfrentamiento a la pobreza, en un marco en el que –en todo caso– el predominio del sector educación no parece que se pondrá en cuestión, al menos en el mediano plazo.

Pero lo anterior tiene también importantes implicaciones en términos de equidad del gasto social, puesto que como han evidenciado distintos estudios latinoamericanos y venezolanos, los programas de enfrentamiento a la pobreza son, en medio de sus frecuentes defectos, los que tienen una mayor carga redistributiva del ingreso, junto con la educación primaria, mientras que la educación superior y la seguridad social son los de menor progresividad, llegando a ser hasta regresivos.

Todo indica que en el 2004 y 2005 las Misiones absorbieron unos montos sumamente elevados que podrían ser redefinidos en el futuro próximo. En el 2007, superados los compromisos electorales, se plantea una nueva oportunidad para que el país revise sus prioridades sociales y para que se abra la oportunidad para elaborar sistemáticamente un programa nacional de enfrentamiento a la pobreza.

Y es que es importante que las acciones contra la pobreza cobren una mayor efectividad y menos efectismo, sin lo cual podría irse desprestigiando la focalización como principio, al no corresponderse los resultados con las altas expectativas que se creen. Con excepciones como la de los Hogares y Multihogares de Cuidado Diario, algo de esa decepción ocurrió con los nuevos programas sociales de los noventa. Y, con excepciones como Barrio Adentro, las Misiones también han ido evidenciando carencias de funcionamiento bastante severas. Es verdad que por su intermedio se están haciendo transferencias monetarias a centenares de miles de facilitadores y de beneficiarios; pero los montos y la sostenibilidad de esas transferencias no se prestan a prolongados entusiasmos.

Es importante pues que en Venezuela se consideren atentamente recomendaciones como la siguiente:

Es mucho lo que falta para que en Venezuela acompañemos los incrementos de nuestro gasto social con varios de los razonables atributos aquí planteados.

En suma, en este inicio de siglo, se han prefigurado importantes y nuevos episodios en los que el gasto público social seguirá interviniendo, activa y a veces paradójicamente, en la historia de nuestro país, prefiguración que esperamos haber ilustrado apropiadamente en estas páginas.

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NOTAS:

* Este artículo forma parte del subproyecto «Las transformaciones recientes de la política social y de la ciudadanía social en Venezuela», integrado en el proyecto de investigación sobre «Las redefiniciones recientes de la democracia y la ciudadanía en Venezuela» que desarrolla el Área Sociopolítica del Cendes, con el apoyo financiero parcial del Fonacit (subvención NºS1-2002420). El autor agradece los muy valiosos comentarios que acerca de versiones preliminares de este texto realizaron el prof. Humberto García Larralde, el prof. Carlos Mascareño y los integrantes del Área Sociopolítica del Cendes.

1 Véase a este respecto lo que apuntamos hacia el final de la segunda parte de este trabajo, «La distribución del GPS venezolano, con énfasis en la dimensión sectorial», cuando se trata brevemente el gasto destinado al enfrentamiento de la pobreza.

3 Ratificando lo planteado en la nota anterior, usamos en el texto una redacción en términos condicionales que deriva de las dudas sobre el grado de precisión y confiabilidad de los datos con los que estamos trabajando en escala regional y en materia extrapresupuestaria/cuasifiscal en particular. Sin embargo, las interpretaciones que se incluyen en el texto son explicitadas por considerarlas genéricamente acertadas.

4 Más concretamente se trata de un aumento del 23,9 por ciento al comparar el GsGGr de 2000-2001 con el GsSPr de 2004-2005.

5 En Venezuela el PIB por habitante del 2005 no alcanza aún el valor que tenía en 1998, es decir que en términos per cápita la economía no ha crecido entre 1998 y 2005.

6 Tradicionalmente, desde los años sesenta, el GPS tendía a clasificarse en tres subsectores: educación, salud y vivienda y servicios conexos. En 1979 se abre el subsector «desarrollo social y participación» (DS), y en 1984 se añaden los tres otros subsectores de «seguridad social» (SS), «comunicación y cultura», y «ciencia y tecnología», con los que se completa la clasificación sectorial de Onapre-Ocepre que aún está vigente para el GPS.

7 Algo parecido ocurre con el sector educación y las «Misiones Educativas» (Robinson, Ribas y Sucre) que, en principio, se registrarían en dicho sector, si bien en este caso lo que ocurriría es una reafirmación de su primacía intersectorial, la cual ya resulta destacada en las cuentas sin este complemento.

8 Junto con Argentina, Uruguay, Panamá, Costa Rica, Brasil y Chile.

9 Aunque esto quedó sugerido en la primera parte del artículo, no queríamos dejar de destacar que el gasto estadal y el municipal (que no hemos cubierto en este trabajo) tienen sus propias particularidades en términos de distribución sectorial. En este caso el énfasis de las gobernaciones se dirige prioritariamente hacia la salud y, luego hacia la vivienda y desarrollo urbano y servicios conexos, en tanto que la educación ocupa un tercer pero importante lugar (v. los datos en el gráfico 8 y en el cuadro 2 del Anexo) y un nada deleznable volumen de erogaciones que se corresponden con el hecho, frecuentemente olvidado, de que los gobiernos federales manejan cerca del 30 por ciento de la matrícula de educación básica del país. En el caso de los municipios, como lo ilustran los datos que incorpora en los últimos años la Onapre en la Exposición de Motivos de la Ley de Presupuesto, el predominio sectorial reside muy ampliamente en las erogaciones en vivienda, desarrollo urbano y servicios conexos. Resulta útil explicitar estos recordatorios con miras a futuras ampliaciones y revisiones de los datos sobre el GPS venezolano.

10 La Cepal (2004:101) destaca que la relación entre pobreza y distribución del ingreso no es totalmente clara, y que tampoco la mejora de ambas puede ser siempre encarada de manera simultánea. Pero también es cierto que no tienen que crearse falsas disyuntivas. Una política de enfrentamiento a la pobreza, adecuadamente focalizada, tiene implicaciones redistributivas de carácter progresivo, aunque no pueda por sí misma garantizar que se produzca una redistribución del ingreso nacional como conjunto. Es importante apuntar que el gasto social no agota en sí mismo el análisis de incidencia fiscal; este requiere del estudio de las implicaciones redistributivas de los esquemas tributarios, entre otros complementos básicos.

11 Chile es un ejemplo notable de un país que ha logrado desarrollar una política social de un modo reconocidamente eficiente y con un grado de focalización comparativamente elevado, cuyo estilo de desarrollo ha propiciado el crecimiento de la economía formal (a diferencia de otros procesos económicos globalizados). Sin embargo, pese a todo eso, el comportamiento de la distribución del ingreso se ha hecho más regresivo; en principio por una combinación «escasamente gobernable» de factores económicos y económico-sociales, en particular, y también porque los avances sociales de los sectores más necesitados no impiden avances comparativamente aún mayores de los sectores pudientes, por ej. en materias como las educativas.

13 Explican Seijas y otros (ob. cit., p. 50) que «las partidas que se toman en cuenta para determinar su incidencia en la distribución del ingreso [para ese estudio, n.de r] son las que aparecen bien representadas en la Encuesta de Presupuestos Familiares de 1997: educación pública, salud pública y programas sociales focalizados».

14 El estudio en cuestión no llegó a diferenciar entre subsectores educativos pero, seguramente, llegaría a la misma conclusión de diversos análisis venezolanos y latinoamericanos que sostienen que la educación pública primaria y secundaria tiene un impacto redistributivo progresivo, en tanto que la educación superior tiende a tener incidencias regresivas (v. en especial, Navarro, 1998.

15 La Cepal no registra mejoras significativas del Gini –que es el índice más reconocido de concentración del ingreso– para Venezuela en los años recientes. En 1990 el índice era de 0,471 y desmejora hasta un 0,507 en 1997, para estabilizarse en su valor entre 1999 (0,498) y el 2002 (0,500) (v. Cepal, 2005:337).