Claudia Giménez Mercado*, Mariela Rivas Gómez**, Juan Carlos Rodríguez Vásquez***
* Profesora del Departamento de Planificación Urbana, Universidad Simón Bolívar, Caracas. Correo-e: cpimenez@usb.ve
** Profesora del Departamento de Planificación Urbana, Universidad Simón Bolívar, Caracas. Correo-e: elmarivas@usb.ve
*** Profesor Titular del Departamento de Planificación Urbana, Universidad Simón Bolívar, Caracas. Correo-e: jcrodrig@usb.ve
Resumen
Se presenta un análisis crítico y constructivo de la más importante iniciativa de intervención pública en los barrios urbanos de Venezuela, parcialmente ejecutada en 1999-2005, el Programa de Habilitación Física de Barrios (PHFB). Como una reflexión abierta, se parte del enfoque de capacidades propuesto por Sen, que privilegia la realización plena de las capacidades del ser humano desde el desarrollo visto como libertad. Se identifican fortalezas y debilidades del PHFB y se esbozan recomendaciones para futuras iniciativas en los barrios urbanos venezolanos. La tesis central es que, pese a su gran valor, el PHFB no representa realmente un cambio de paradigma en materia de desarrollo urbano, pues en su forma y contenido predominan elementos del denominado «enfoque de proyecto», caracterizado por el dominio del racionalismo técnico-disciplinar.
Palabras clave: Barrio / Capacidades / Racionalidad / Proyecto
Abstract
Critical and constructive analysis of the most important public intervention in the shanty towns of Venezuela, the Program of Physical Qualification of Shanty Towns, partially carried out in 1999-2005. This open reflection is based on Amartya Sen´s Human Development or Capabilities Approach, which privileges the total achievement of human beings capacities from a view of development as freedom. Strengths and weaknesses of the Program are identified and some recommendations are made for future initiatives of development in the shanty towns of the country. The central thesis is that, its significant worth notwithstanding, the Program of Physical Qualification of Shanty Towns does not represent a real paradigm shift in urban development, for its content and scope reflect the «project approach» characterized by the rationalism.
]]> Key words: Shanty town / Capabilities / Rationality / ProjectRECIBIDO: OCTUBRE 2008 ACEPTADO: DICIEMBRE 2008
Introducción
Nuestro propósito es hacer un análisis crítico y constructivo de la que, sin duda, ha sido la más importante iniciativa de intervención pública en los barrios urbanos de Venezuela, parcialmente llevada a cabo durante el período 1999-2005, el denominado Programa de Habilitación Física de Barrios, en adelante PHFB.1 El mismo tuvo dos momentos, el primero (1999-2001) bajo la denominación anterior, y el segundo, muy breve (2005), con el nombre de Programa de Transformación Endógena de Barrios (PTEB). En el presente trabajo los trataremos como un mismo programa ya que en nuestra opinión responden a la misma matriz conceptual.
Se trata de una reflexión abierta, no concluyente, porque una evaluación en el estricto sentido del término requeriría un esfuerzo de investigación de mucho mayor alcance.2
El análisis lo hacemos desde la perspectiva del desarrollo humano o enfoque de capacidades (Sen, 2000), que al privilegiar la realización plena de las capacidades del ser humano a través de una visión del desarrollo como libertad resulta un marco de referencia adecuado para analizar una experiencia como la que nos ocupa. Siendo los barrios una producción cultural no reconocida, la mejor manera de interpretar y evaluar una propuesta o programa de desarrollo dirigido hacia ellos es tomando en cuenta su libertad de expresar y hacer valer sus valoraciones, en este caso en relación con el hábitat. Esta aproximación nos permitirá identificar fortalezas y debilidades del programa, así como esbozar algunas recomendaciones.
Nuestro planteamiento central es que, a la luz del enfoque del desarrollo humano, el PHFB no representa realmente un cambio de paradigma en materia de desarrollo urbano, ya que en su forma y contenido predominan los elementos del denominado project approach o enfoque de proyecto (Ferrero & Zepeda, 2007).
El desarrollo humano y sus implicaciones en las políticas públicas
En este trabajo adoptamos el enfoque del desarrollo humano propuesto por Amartya Sen, perspectiva ética centrada en la realización del ser humano que surge en contraste con los aspectos tradicionales o utilitarios del desarrollo. Ello conlleva un significativo cambio en el modo de pensar el desarrollo en sus diversos campos, incluyendo el urbano. A continuación presentamos sus fundamentos e implicaciones, como base para el análisis del PHFB.
Este enfoque propone la expansión de las libertades humanas como «el fin del desarrollo y su medio principal. El desarrollo consiste en la eliminación de algunos tipos de falta de libertad que dejan a los individuos pocas opciones y escasas oportunidades para ejercer su agencia razonada» (Sen, 2000:16). En el proceso de expansión de libertades reales que disfrutan los individuos, Sen diferencia las cosas que logran hacer o ser las personas al vivir (funcionamientos) de la habilidad de la gente para lograr seres y haceres valiosos (capacidades). Los funcionamientos varían desde aspectos tan elementales como el estar bien nutrido y libre de enfermedades, hasta quehaceres y seres más complejos, como el respeto propio, la preservación de la dignidad humana, tomar parte en la vida de la comunidad y otros. La capacidad de una persona se refiere a las combinaciones alternativas de funcionamientos, entre cada una de las cuales (esto es, combinaciones) una persona puede elegir la que tendrá. En este sentido, la capacidad de una persona corresponde a la libertad que tiene para llevar una determinada clase de vida. (Nussbaum y Sen, 2002:18).
]]> Sen (2000:33) destaca que «… la concepción de libertad que adoptamos aquí entraña tanto los procesos que hacen posible la libertad de acción y de decisión como las oportunidades reales que tienen los individuos, dadas sus circunstancias personales y sociales». El papel instrumental de la libertad se refiere a las diferentes clases de derechos, oportunidades y garantías que contribuyen u obstaculizan la expansión de las libertades humanas; las políticas públicas se ubican aquí.Las libertades instrumentales aumentan directamente las capacidades de las personas; se suplementan y pueden reforzarse entre sí. Sen señala entre ellas las libertades políticas (oportunidades que tienen los individuos para decidir sobre sus gobernantes, los principios según los cuales deben ser gobernados, la posibilidad de investigar y criticar a las autoridades, la libertad de expresión, etc.); los servicios económicos (oportunidades de consumir, producir o realizar intercambios de cualquier índole para su propio beneficio); las oportunidades sociales tales como los sistemas de educación, salud y vivienda que influyen en la libertad del individuo para tener una mejor calidad de vida); las garantías de transparencia (confianza y franqueza en las relaciones sociales, económicas y políticas), y la seguridad protectora (red de apoyo en caso de requerir garantizar la protección social).
El enfoque brinda especial relevancia a la elección en las vidas de las personas, considerándola como un aspecto central del desarrollo. Para Sen el bienestar no se identifica solamente con un determinado resultado, sino con el hecho de poder elegir. Propone el concepto de agencia como la capacidad que tiene el individuo para hacer cosas y la libertad para llevar su vida; asimismo tiene que ver con poder inducir cambios en el bienestar de las otras personas. Agente es «la persona que actúa y provoca cambios y cuyos logros pueden juzgarse en función de sus propios valores y objetivos, independientemente de que los evaluemos o no también en función de algunos criterios externos» (ibíd., p. 35).
De igual manera, la deliberación es crucial en los procesos de desarrollo: «En el ejercicio de la libertad influyen los valores, pero en los valores influyen, a su vez, los debates públicos y las interrelaciones sociales, en los cuales influyen las libertades de participación» (ibíd., p. 26). De modo que el desarrollo debe garantizar y optimizar el espectro de libertades, y estimular a los individuos a defenderlas y ejercerlas.
De acuerdo a lo planteado, el propósito de las políticas públicas consiste en aumentar el rango de oportunidades, de capacidades y funcionamientos, y de libertades de las personas. Se trata de un proceso de carácter multidimensional (expandir el espectro de libertades); de avance simultáneo (las libertades son complementarias e interdependientes); y sin recetas universales (depende de la situación y oportunidades de las sociedades).
Las políticas públicas pro desarrollo humano deben procurar ser (Mabul ul Haq, 1995):
• Sostenibles: que la expansión de las capacidades en el presente favorezca y no comprometa la de las generaciones futuras (Anand y Sen, 2000).
• Equitativas: se refiere al justo tratamiento de las diferencias (D’Elía y Maingon, 2004).
• Participativas: incrementar la capacidad de la gente para analizar, reflexionar y actuar; para tener más incidencia sobre las decisiones que afectan sus vidas, es decir, «participación deliberativa» (Crocker, 2007a).
• Productivas: usar eficientemente los recursos e, incluso, aumentar su disponibilidad.
Las limitaciones del racionalismo y el enfoque de proyecto
Un enfoque del proceso de desarrollo como el propuesto por Sen implica una praxis distinta del desarrollo y, por ende, demanda metodologías para la elaboración, gestión y evaluación de las intervenciones de desarrollo que superen lo conocido hasta ahora en este campo. Inclusive, como señalan Gabriel Ferrero y Carlos Zepeda (2007), el propio término intervención «ya nos recuerda que el desarrollo se refiere a las relaciones de poder. Los intervenidos son objeto de métodos y herramientas por parte de los interventores que vienen con conocimientos y aproximaciones desarrolladas en otro lugar y la mayoría de las veces impuestas sobre aquellos» (p. 9). Es por ello que para este enfoque tiene tanta o más importancia la transformación de las actitudes de los investigadores, profesionales o planificadores que los propios métodos: «se requiere una radical transformación del comportamiento y actitudes del investigador y de las instituciones (…) los valores, actitudes y comportamiento del equipo externo tienen más importancia que los métodos o las técnicas empleadas» (p. 16).
Específicamente en relación con el tema de los barrios urbanos, Iris Rosas (2007), desde el enfoque basado en la dinámica cultural, ha expuesto claramente la cuestión planteada en el párrafo anterior:
Para algunos investigadores, profesionales y funcionarios los sectores populares mantienen una relación de dependencia o condición subalterna respecto a la cultura dominante; ésta representada por el racionalismo urbano moderno, que tiene sus expresiones en la manera de vivir y habitar el espacio residencial, ignorando las lógicas y formas de concebir la vivienda y el hábitat popular, los aportes y la creatividad de los auto productores, por ende, el no reconocimiento de su saber empírico y práctico (…) Esto significa que el saber popular construye al margen de disciplinas tan importantes como la ingeniería, la arquitectura y el urbanismo (p. 3).
Para colocar las cosas en una amplia perspectiva, citaremos a John Forester (1993), quien rescata la advertencia de Weber acerca de las consecuencias de la racionalización, señalando que la misma debe ser asumida por todo aquel que abogue en contra de reducir la racionalidad a su forma instrumental:
La ciencia ha creado este universo de causalidad natural y da la impresión de ser incapaz de responder con certidumbre la cuestión de sus propios postulados últimos o básicos. La ciencia, sin embargo, en nombre de la «integridad intelectual», ha avanzado con el clamor de representar la única forma posible de una visión racional del mundo. El intelecto, como todo valor cultural, ha creado una aristocracia basada sobre la posesión de una cultura racional e independiente de las cualidades éticas del ser humano (p. 71).
El tema del significado y límites del racionalismo es uno de los debates centrales de la teoría de la planificación urbana3 que, en nuestra opinión, aporta valiosos elementos a la reflexión que aquí realizamos.
]]> Planteada así la cuestión de fondo, podemos ahora, siguiendo a Forester (1993:79-81), señalar en términos más concretos que si tratamos la racionalidad como un problema puramente cognitivo, como un problema de cálculo instrumental (medio-fines), enfrentaremos varios riesgos o dificultades, entre las cuales cabe destacar:• Al desconocer que en las situaciones que vive la gente esta necesita hacer juicios prácticos y actuar, la racionalidad técnica puede llegar a ser muy abstracta e impráctica ya que se ignoran las vivencias de la gente acerca de sus problemas.
• Podemos ignorar también los antecedentes históricos de cualquier actor/agente actual o potencial involucrado en la situación y, en consecuencia, fallaremos en apreciar las complejidades sociales o institucionales (sesgos, prejuicios, formulaciones parciales) del problema en cuestión.
• Problemas que obviamente también son políticos y éticos quedan reducidos a problemas técnicos, con el consecuente fracaso de las soluciones propuestas.
• Se ignoran aspectos de libertad, legitimidad y justicia.
Algunos de estos elementos deberían considerarse al momento de reflexionar sobre las fortalezas y debilidades del PHFB, e inclusive al hacerlo sobre las causas de su aparente fracaso como política pública nacional. Sobre todo si nos hacemos eco de las advertencias de Forester (1999:28) acerca de la vulnerabilidad de la planificación urbana. Vulnerabilidad tantas veces reportada en nuestro contexto nacional en relación con planes, políticas o proyectos urbanos nunca ejecutados, parcialmente llevados a la práctica, desvirtuados o bruscamente paralizados.
Así, lo que se entiende por racionalidad en planificación en el ámbito público o rational comprehensive planning opera, en líneas gruesas, cubriendo las siguientes etapas: a) diagnóstico integral de la situación y definición del estado deseable a alcanzar a mediano o largo plazo (mínimo cinco años); b) confrontación del estado real con el estado deseable; c) generación de alternativas para alcanzar el estado deseable; d) análisis de resultados de todas las alternativas y evaluación de las mismas en relación con los propósitos perseguidos; e) selección de una alternativa; f) formulación del plan. Todo ello dentro del marco del más completo análisis de alternativas y sus consecuencias que sea posible hacer por parte de los expertos/agentes externos dados los recursos disponibles.
El enfoque de proyecto (proyect approach) hace parte de esta manera universal de pensar. Según Ferrero y Zepeda (2007:10), «el instrumento clave usado para operacionalizar el enfoque de proyectos ha sido y continúa siendo el modelo lógico», centrado en relaciones lineales de causalidad. Las características comunes de los proyectos de desarrollo (a cualquier nivel) formulados bajo esa lógica son:
• Contienen un grupo de acciones previamente diseñadas y definidas con cierto detalle, orientadas a objetivos específicos de desarrollo, todo ello representado en un modelo lógico causa-efecto.
• Hay un documento formal que contiene el modelo (propuesta) y toda la información que permite su implementación por otra organización diferente a la que elaboró el proyecto.
]]> • La implementación del proyecto consiste en la ejecución de las actividades planeadas y la obtención de los resultados esperados por medio de recursos presupuestados.• Una secuencia de fases es requerida para avanzar desde los pasos iniciales a través de diseño de actividades, implementación y evaluación.
• Las acciones están orientadas a beneficiar un colectivo de personas previamente establecido, usualmente denominado beneficiarios del proyecto, no necesariamente participantes en el proceso de su implementación (pero algún nivel de participación pudiera estar contemplado).
• Las desviaciones del diseño original durante la ejecución del proyecto son asociadas a problemas administrativos, de gerencia o errores de diseño. Naturalmente, un margen de error es permitido, pero el ajuste de partes debe preservar la integridad o unidad del conjunto.
Para Ferrero y Zepeda (ibíd.), el inconveniente esencial del enfoque de proyecto es «su dificultad para caracterizar los actores del proyecto como seres humanos autónomos y activos que son los verdaderos propietarios y diseñadores de las iniciativas de desarrollo». Limitación que, a su vez, alude al problema de las fronteras de comunicación existentes entre expertos en desarrollo, también llamados «proyectistas» y/o «agentes externos», y los que se supone son los «beneficiarios» de la aplicación de sus conocimientos.
Entre las razones por las cuales el enfoque de proyectos falla se destacan las siguientes:
• Sobrevalúa información técnicamente «objetiva», en detrimento de la participación de la gente como fuente de información en profundidad.
• Descuida dimensiones subjetivas (no tangibles) del desarrollo, centrando la atención en indicadores, metas y resultados mensurables, evadiendo la complejidad y las categorías no cuantificables.
• Valores y actitudes de la gente son usualmente subestimados, cuando juegan un papel clave en las iniciativas de desarrollo.
• Bajo la lógica de causalidad lineal, la atención se centra en la entrega de bienes, servicios o «construcciones concretas», como principales impactos, cuando se requieren modelos complejos que integren puntos de vista y aborden la incertidumbre.
El Programa de Habilitación Física de Barrios en Venezuela (1999-2005)
El Programa de Habilitación Física de Barrios (1999-2005) constituye el intento más ambicioso de intervención urbanística de los barrios urbanos que se haya planteado en Venezuela durante los últimos cincuenta años. Constituyó un componente clave de la política de vivienda formulada por el Gobierno de Venezuela en el año 1999,4 tanto así que en aquel momento se hablaba de destinar a dicho programa el 50 por ciento de los recursos públicos disponibles para vivienda (Conavi, 1999:4), aunque en la práctica la inversión sólo llegó al 15 por ciento aproximadamente.5
El PHFB tuvo un accidentado proceso de implantación, al punto que se podría afirmar que no llegó a la etapa de ejecución de los proyectos propiamente dicha. En su evolución se pueden registrar dos momentos, el primero entre 1999 y 2001; durante este último año la directiva del programa fue sustituida y aunque por un tiempo se mantuvo cierta inercia en la contratación de estudios, el programa se suspendió. El segundo, mucho más breve, durante el año 2005, cuando el programa es reeditado bajo el nombre de Programa de Transformación Endógena de Barrios (PTEB). En esta etapa se desarrollaron aspectos operativos de la denominada «administración delegada». En octubre de 2005 el programa fue abruptamente cancelado.6
La concepción del PHFB fue el fruto del rico y extenso debate acerca del barrio urbano, desarrollado desde los ochenta tanto a nivel nacional como internacional. En Venezuela, sus antecedentes nos remiten a la actividad académica que en esta materia ha desarrollado, por años, la Facultad de Arquitectura y Urbanismo de la Universidad Central de Venezuela (Villanueva, 1988). Evidentemente, en el ámbito nacional se sumaron otras contribuciones, tanto desde el punto de vista teórico como desde la experiencia práctica (Quintana, 1995).
Podríamos afirmar que la concepción básica del programa existía desde inicio de los noventa, cuando en Caracas se realizó el denominado Encuentro Internacional por la Rehabilitación de los Barrios del Tercer Mundo (1991),7 en cuya Declaración Final y conclusiones se recogen algunos de los principios de lo que posteriormente será el PHFB. Casi inmediatamente después de dicho evento, el Estado venezolano reconoció la importancia del enfoque de habilitación de barrios. En primer lugar, a través del levantamiento integrado de información demográfica y cartográfica de las zonas de barrios de Venezuela, delimitándolas y asignándoles denominaciones técnicas propias de la metodología de habilitación: Unidades de Planificación Física (UPFs), Unidades de Diseño Urbano (UDUs), etc. (Fundacomun-OCEI, 1993). Y en segundo lugar, con la contratación del Plan Sectorial de Incorporación a la Estructura Urbana de las Zonas de Barrios del Área Metropolitana de Caracas y de la Región Capital (1994). Este plan tuvo un importante impacto académico8 y político, de hecho su metodología comenzó a replicarse en otras ciudades importantes del país.
De manera que cuando al inicio de la actual administración (1999) se formula una nueva política de vivienda,9 este componente de la misma estaba muy adelantado. Dicha política traía consigo cambios importantes con respecto al tratamiento que tradicionalmente se le había dado al tema de la vivienda en Venezuela, a saber: a) ampliaba el significado de la vivienda más allá de la edificación, para incluir su entorno urbano y la relación con la ciudad como un todo; b) dejaba a un lado la concepción industrialista del problema (producción anual de viviendas mínimas), centrada en la superación del déficit, para pasar a un enfoque de justicia social, que atendía las diferentes necesidades de la población a través de diversos programas; c) destacaba la importancia de transferir recursos financieros a las municipalidades y comunidades a través de la «administración delegada» (Pérez de Murzi, 2007; Rivas G., 2007).
Así, en lo que respecta a los barrios urbanos, la política de vivienda –expresada en el PHFB– se planteó como propósito general: «saldar la deuda social con las personas de bajos ingresos que, en su mayoría sin mayor asistencia del Estado, construyeron una parte sustantiva de las ciudades venezolanas y padecen las deficientes condiciones de urbanización de los barrios donde residen» (Baldó, 2004:349). He allí dos fortalezas del PHFB que nos interesa destacar: su clara orientación hacia la justicia social y la valorización del barrio como hecho sociocultural. En palabras de sus promotores, se trataba de «construir la trama social necesaria para apoyar, interpretar, complementar, fortalecer y servir la corriente principal en la producción del hábitat popular: los asentamientos urbanos no controlados» (Baldó, 2007).
Concretamente, se entendió la habilitación física de zonas de barrios como «la planificación, programación, elaboración de proyectos y ejecución de obras de urbanización que permitan una adecuada integración de los barrios en la estructura urbana de la ciudad y su ambiente construido, así como la superación de las carencias internas en cuanto a los niveles de dotación de infraestructura básica y equipamientos comunales» (Conavi, 2000b:10). Se dejaban atrás, de esta manera, los programas tradicionales precedentes, desde la erradicación de barrios hasta los programas de equipamiento y consolidación, pasando por las remodelaciones cosméticas (Rivas, 2007).
Al analizar los objetivos del PHFB (Conavi, 2000b:3), nos interesa llamar la atención sobre la importancia que se le otorgó a la actividad de planificación y formulación de proyectos, tanto así que al caracterizar el barrio los autores del programa señalan que se trata de asentamientos residenciales «sin un plan o, más específicamente, un proyecto, que cubriera y diera respuesta a los requerimientos específicos de sus residentes» (Baldó y Villanueva, 1998; Conavi, 2000b:12). De allí que el programa busca cubrir esta carencia. Metodológicamente, la habilitación física de barrios se aborda en tres ámbitos o niveles: a) nivel macro, para la totalidad de los barrios de una ciudad (planes sectoriales); b) nivel intermedio, para sectores de ciudad constituidos por barrios (planes especiales), y c) nivel micro o local, con proyectos de urbanización específicos.
]]> Así, un aspecto característico del programa es su riguroso y sistemático esfuerzo técnico de comprensión del barrio urbano a los fines de su intervención, característica claramente expresada en la exahustividad de los términos de referencia del denominado componente técnico-urbano de los proyectos de habilitación (Conavi, 2000a). Beatriz Hidalgo y Mariela Rivas (2000) ofrecen una síntesis de los aspectos técnico-urbanísticos que contempla el programa, que no en balde las autoras califican como acción «estructural e integral» (p. 102), reflejando sus raíces en el comprehensive planning:• Definición de Unidades de Diseño Urbano (UDUs): delimitación de unidades territoriales funcionales (enlazadas al sistema de cartografía nacional) para una adecuada intervención técnico-social.
• Diagnóstico urbano integral: realización de estudios detallados que se concretarían en una síntesis analítica que garantiza la pulcritud técnica en la definición de la imagen-objetivo del barrio.
• Anteproyecto urbano: formulación de esquemas preliminares y conjunto de actividades correspondientes al desarrollo de la propuesta urbana. Incluye todos los documentos técnicos relativos a viviendas de sustitución, redes de servicios y equipamientos.
• Anteproyecto y proyecto de «frente de obras».
Alrededor de todo este esfuerzo técnico se movilizó el sector de los profesionales del área de la arquitectura, ingeniería y profesiones afines del país, movilización que además de sensibilización frente al problema de los barrios, produjo un proceso de aprendizaje frente a un aspecto de la realidad nacional que hasta ese momento no había suscitado tanto interés entre los profesionales del área. En lo que atañe a la práctica de la planificación urbana, a propósito de los 247 proyectos de habilitación física que en total fueron realizados, las autoridades responsables del programa señalaron:
… sólo en este programa de habilitación se realizaron más concursos abiertos de proyectos profesionales de diseño que los acumulados en la historia de la República, incorporando a proyectistas de alta calificación al trabajo directo con las comunidades populares, en una profunda transformación del significado social de disciplinas como la planificación urbana, el diseño urbano, la arquitectura y la ingeniería. (Baldó, 2004:352).
Otro aspecto que diferencia esta política pública de las anteriores es su valorización de las comunidades organizadas como protagonistas del desarrollo. A tal fin el programa planteaba un «plan de intervención» en la dimensión social del barrio que inclusive se propone no sólo la realización de obras físicas, sino impulsar un «proceso de transformación integral de la comunidad» (Conavi, 2000c:2). Todo ello se encuentra sintetizado en el denominado componente técnico-social del programa (Conavi, ibíd.). En términos más concretos se proponía «incorporar y fomentar la organización de las comunidades residentes en el proceso de habilitación física integral a través de figuras jurídicas competentes tales como las Agencias Autogestionarias de Desarrollo Urbano Local (AADUL), Consorcios Sociales, etc.» (Conavi, 2000b:3).
En su segunda etapa, bajo la denominación de Programa de Transformación Endógena de Barrios, se propuso la Organización Comunitaria Autogestionaria (OCA) como figura legal-organizativa de la comunidad que «debe garantizar el cumplimiento de los objetivos propios del proyecto de transformación endógena» (MVH, 2005:8). Según sus autores, el programa permitiría a las comunidades populares organizadas «actuar, por primera vez oficialmente como administradores delegados de los ejecutores públicos de vivienda. Contando con el necesario apoyo técnico profesional, seleccionado por ellas mismas o por concurso abierto, las comunidades populares organizadas pueden transformarse en cuenta habientes de la República (…) para producir urbanización de una zona de barrios existente» (Baldó, 2004:351).
]]> Así pues, estamos frente a lo que fue el intento de puesta en práctica de una política pública de muy alto grado de racionalidad técnica y social, cuya concepción queda bien recogida en una reseña realizada a propósito de un importante premio internacional recientemente otorgado al PHFB:… los venezolanos emplearon en gran escala las más avanzadas técnicas disponibles y pertinentes de la planificación urbana, el derecho alternativo, el diseño urbano, la arquitectura, la ingeniería en diversos niveles y las técnicas de ejecución de proyectos desde lo general urbano hasta la ingeniería de detalle (…) al servicio directo de las comunidades organizadas de los barrios (…) Más allá de toda esta riqueza técnica (…) su aporte más destacado lo constituye la forma de participación comunitaria desarrollada (sic), donde las comunidades se transforman en cuentadantes de la República.10
Debilidades del Programa de Habilitación Física de Barrios
Sería insuficiente sostener que la vulnerabilidad de la planificación urbana o sus limitaciones de poder son consecuencia exclusivamente de las condiciones político-económicas del contexto en que se desenvuelve, aunque evidentemente estas influyen. La identificación y análisis de los factores de la dinámica política nacional que condujeron a la suspensión del programa escapan al alcance de este trabajo,11 sin embargo, desde una perspectiva teórica los vinculamos a la fragilidad propia de la planificación urbana en contextos altamente polarizados.La vulnerabilidad de la planificación urbana también tiene que ver con sus contenidos, conceptos, métodos e inclusive con los valores y actitudes de los planificadores.12 El caso del PHFB ofrece una extraordinaria oportunidad para reflexionar sobre estos temas, tan caros para la teoría de la planificación urbana, y el enfoque de desarrollo humano aporta elementos que, en nuestra opinión, pudieran ayudar a superar debilidades y mejorar el programa de cara al futuro. De allí que nuestro esfuerzo se centra fundamentalmente en las debilidades internas del programa.
a) La primera debilidad que, desde la perspectiva de desarrollo humano, presenta el PHFB (en sus versiones de 1999 y 2005), viene dada por el carácter intervencionista de su discurso que, cargado de buenas intenciones, se plantea la «transformación de los residentes» del barrio «en sujetos activos de su propio desarrollo social» (Conavi 2000a: 2). Transformar a los seres humanos es un propósito muy ambicioso y riesgoso que lleva a preguntarse: ¿quién los transforma?, ¿en qué se transforman?, ¿cómo se transforman?, ¿bajo qué orientaciones espirituales, filosóficas, políticas o ideológicas se lleva a cabo tal transformación? Tal vez habría que empezar por discutir con la gente si quiere ser «transformada» y/o qué entiende la gente por transformación. Estas son preguntas que no están respondidas en los lineamientos conceptuales y metodológicos del programa en cualquiera de sus dos versiones. Posiblemente se trata de un objetivo que desborda las posibilidades de un programa de este tipo.
b) Relacionado con lo anterior está el sentido de la participación de la población en los proyectos de habilitación física. Aquí aparece una segunda debilidad del PHFB, ya que dada la centralidad del proyecto urbanístico, el proceso de participación de la gente se concibe como un medio o recurso para la implantación del mismo. Probablemente es por ello que en lugar de hablar de «empoderamiento» (empowerment es el término que en inglés emplean los especialistas en participación ciudadana13), en los lineamientos y presentaciones públicas del programa se emplea el término «apoderamiento comunitario», ya que justamente se busca que «la comunidad vaya fortaleciendo sus recursos y potencialidades y progresivamente se apropie del proyecto y una vez que se produzca la salida del Agente Externo, será la propia comunidad quien asuma su continuidad» (Conavi, 2000c:9, cursivas nuestras). Así, aunque inspirado por un loable propósito de promoción de la participación, el programa propone un modo de participación ciudadana predefinido por los expertos en cuanto a objetivos, forma, y contenido, según el cual «la comunidad organizada propone el proyecto, asume su ejecución, planifica, contrata, supervisa desembolsa los recursos, informa y rinde cuenta al organismo ejecutor público» (MVH, 2005:4), a esto se le denominó «administración delegada». Dicho concepto encierra el riesgo de la estatización de la sociedad, en tanto el Estado delega funciones en la sociedad civil convirtiéndola en «brazo ejecutor», operador y/o administrador de recursos. Queda la impresión de que la participación que se intenta promover se circunscribe a la administración del proyecto.
Desde el enfoque de desarrollo humano aquí se observa una posible restricción de las capacidades de agencia de la población. La agencia también podría ser afectada al generarse expectativas de cambio muy elevadas que no alcanzan a realizarse en virtud de la vulnerabilidad del programa.
c) La rigurosidad técnica del programa, claramente reflejada en los términos de referencia tanto del denominado «componente técnico urbano» como del «componente técnico social» de los proyectos de habilitación, se torna en debilidad desde el enfoque de capacidades ya que tiende a minimizar el espacio para la evaluación/deliberación de lo que la gente valora o prioriza más allá del proyecto urbanístico. La intervención urbanística del barrio es ubicada como pivote de la acción estatal y comunitaria, con lo cual se corre el riesgo de ignorar otras dimensiones/situaciones que vive la gente y en torno a las cuales realiza juicios de valor y desea o debe actuar. Así, la visión unitaria del proyecto de habilitación física se impone sobre aspiraciones sociales de otro tipo, lo cual, dicho sea de paso, es reforzado por la fragmentación y especialización sectorial de la propia administración pública, en este caso representada por los organismos del sector vivienda.
]]> Los lineamientos metodológicos del programa encierran otra debilidad al plasmar un abordaje parcelado del problema del barrio a través de dos grandes áreas de conocimiento: la técnico-urbana y la técnico-social, atribuidas separada y respectivamente a los «proyectistas» propiamente dichos (arquitectos de formación en su gran mayoría) y a los denominados «agentes externos» (profesionales del área de las ciencias sociales). Los lineamientos generales del programa dejan abierta la posibilidad de que ambos componentes del proyecto de habilitación se desarrollen de forma paralela (Conavi, 2000b:24) y, por ende, sin la debida integración, más aún cuando es evidente que el protagonismo del proceso lo tiene la arquitectura como disciplina volcada a la formulación de propuestas de diseño u ordenación físico-espacial. Para nosotros, esto es una consecuencia del racionalismo que caracteriza el programa como expresión del project approach.A la fragmentación característica del campo de los saberes profesionales se suma la tremenda dificultad de reconectar lo técnico con lo ético, traducida en formas viables de compromiso por parte de los profesionales involucrados en los distintos proyectos. No se trata de algo que se decreta o se adquiere a través de cursos intensivos de capacitación, aunque en tal sentido es muy meritorio el esfuerzo realizado por los organismos impulsores del programa. Una declaración pública, a propósito de la lentitud en la ejecución de las obras de habilitación de un barrio caraqueño, emitida desde uno de los equipos de proyectistas más laureados por la calidad técnica del trabajo realizado, da cuenta de esta dificultad:
Desgraciadamente no se ha desarrollado más nada. Por lo que nos hemos enterado, el atraso de las obras no es por falta de recursos, sino por los procesos administrativos de licitación y contratación de empresas, que se han tardado mucho (…) Esperamos que este nuevo reconocimiento que recibió el proyecto impulse su ejecución. Los organismos encargados de desarrollar nuestra idea podrían usar el premio como bandera… (El Nacional, 11.12.05, p. F-1, cursivas nuestras).
d) Por último, otra debilidad que se aprecia en el programa tiene que ver con el arreglo institucional dentro del cual se inserta, el cual está caracterizado por una tendencia a la (re)centralización político-administrativa del Estado venezolano. Si bien es cierto, que desde el organismo coordinador/impulsor central (Conavi) se destacaba la importancia de transferir recursos a municipalidades y comunidades, el impulso fundamental del programa como política nacional emana del Gobierno central, es decir de arriba hacia abajo, dentro del marco de un proceso de recentralización.
A nuestro entender, esto trae al menos dos consecuencias. Por una parte, la centralización de la coordinación técnico-financiera del programa en un organismo nacional contribuye a reforzar los procesos de estandarización propios de la racionalidad instrumental en planificación urbana, tanto más cuando el programa se masificó y extendió, bajo pautas comunes, en el nivel nacional; reduciéndose así el espacio para innovaciones o modificaciones locales del mismo. Por otro lado, la centralización incrementa la vulnerabilidad del programa, ya que al producirse cambios (bruscos o no) en el vértice de la pirámide administrativa, la viabilidad/continuidad del mismo queda en riesgo. A pesar de las múltiples declaraciones que en los documentos oficiales del programa se hacen a favor de una «nueva institucionalidad del Estado», llegando incluso a hablar de «guerra contra la burocratización» (MVH, 2005:19), en la práctica la viabilidad del programa dependía de su sostenimiento por parte del poder nacional o central. Es posible imaginar que la evolución de la habilitación física de barrios habría sido distinta si como política nacional hubiese nacido de abajo hacia arriba, es decir, dentro del marco de una estructura político-administrativa realmente descentralizada, con el respaldo de centenares de municipalidades autónomas en todo el país.
Consideraciones finales
Creemos que al reflexionar sobre las causas del fracaso de la habilitación física de barrios como política pública no se debería desestimar la incidencia de los factores antes mencionados. Los mismos tal vez hicieron crisis en un contexto socio-político como el de la Venezuela actual donde, por una parte, la población, frente a un Gobierno muy rico, demanda respuestas rápidas a sus urgentes problemas. Compárese la situación del PHFB con la acogida de los consejos comunales por parte de la población, al menos durante los períodos en que los recursos fluyen desde el Ejecutivo nacional con el propósito de alimentar miles de microproyectos. Y, por otra parte, dicho contexto está caracterizado en el nivel nacional por una alta polarización política no sólo entre el Gobierno y las fuerzas sociales que se le oponen, sino entre los actores que respaldan al propio Gobierno. Inclusive en al ámbito del barrio se observa una importante fragmentación de iniciativas comunitarias que dificulta cualquier esfuerzo con aspiraciones de «integralidad». De manera que la suspensión del programa confirma, una vez más, la fragilidad que caracteriza la práctica de la planificación urbana, o dicho de otra manera las limitaciones de su poder de intervención.
Ahora bien, ¿qué significa esto?, ¿será entonces que debemos renunciar a toda posibilidad de acción racional?, ¿tendremos que abandonar nuestras destrezas profesionales? De ninguna manera, aunque sí nos parece necesario un cambio de enfoque y estrategia. A continuación algunas sugerencias.
a) Desarrollar un abordaje de los problemas del barrio como problema de desarrollo, antes que urbanístico. La cuestión urbanística seguramente surgirá como parte de este abordaje, pero acompañada de otras dimensiones de la vida que la gente valora, las cuales es necesario tomar en cuenta e incorporar al diseño de una iniciativa de desarrollo amplia. En nuestra opinión, el enfoque de desarrollo humano permite realizar ese abordaje. Hay, por cierto, un pasaje de los términos de referencia del PHFB en el cual, a propósito de los objetivos de la «Unidad de Organización y Participación Comunitaria», se señala que «tiene como objetivo la realización de actividades que garanticen el desarrollo del Plan Maestro del área social, implementando estrategias que estimulen la participación ciudadana y comunitaria en relación con el proyecto y con la inserción de la comunidad en un marco de Desarrollo Local». (Conavi, 2000c:5, cursivas nuestras). Sobre dicho marco de desarrollo local no se hacen mayores elaboraciones, pero es justamente un marco de desarrollo (humano) local el que en nuestra opinión podría orientar una iniciativa de habilitación urbanística. Ahora bien, amplitud no significa volver al comprehensive planning o planificación integral que supone abarcarlo todo a través de un exhaustivo conocimiento, análisis y coordinación organizativa prácticamente imposible de alcanzar en la práctica. Amplitud, rescatando lo señalado al principio, significa apertura mental para aumentar el rango de oportunidades, diseñando iniciativas de desarrollo con la gente, a partir de lo que esta, a través de la participación deliberativa, decide que quiere ser y valora. Bajo estas condiciones, ni la arquitectura, ni el urbanismo, ni la sociología, ni ninguna otra disciplina llevan la batuta; la palabra la tiene la gente que en su deliberación interna y con los «agentes externos» define el «marco de desarrollo local» que dará cabida a la actuación coordinada de profesionales, comunidad y otros actores (Giménez y Valente, 2008). Bajo estas condiciones podrían insertarse programas que atiendan problemas urgentes y otros de más largo plazo como los de habilitación física de barrios y, naturalmente, no hablaríamos de intervenciones sino de iniciativas de desarrollo.
]]> b) Lo anterior permite decir que los profesionales de las distintas áreas que actúan sobre la realidad del barrio no pueden renunciar a sus destrezas técnicas, pero tienen que reconectarlas con lo ético, en búsqueda de una nueva racionalidad. Tal vez ahora se entienda mejor por qué al principio de este trabajo dijimos que tiene tanta o más importancia la transformación de las actitudes de los investigadores, profesionales o planificadores que los propios métodos. Hoy en día, prácticamente todas las disciplinas se encuentran en esta búsqueda. En lo que a la arquitectura respecta, a título de ejemplo cabría citar a Yuraima Martín (2008:74-75) cuando señala: «la necesidad de hacer del proyecto un escenario comunicativo, de configurar el lugar a partir del diálogo entre quienes lo piensan y quienes lo habitan, de la consideración de «el otro», sus «voces», su punto de vista, su cultura, como aspecto inherente del proceso proyectual». A esta autora le preocupa como, en no poco casos, los arquitectos están más atentos al logro de su obra, a perpetuar su ingenio, en vez de entender y aprehender lo que el «usuario» requiere y, en consecuencia, atender a su necesidad. Expone Martín (p. 74) que… el proyecto arquitectónico debe considerar la propuesta teórica que subyace en la idea de «construir sobre lo construido», pero desde una perspectiva dialógica, que en vez de hacer alarde –como usualmente ocurre– de ser la obra pionera, sin referentes pasados, cuya misión es fundar (y no re-fundar) el lugar y de ser construida a espaldas de los usuarios (anotándose los profesionales un triunfo si evitan su participación en el proceso de diseño) logre conseguir que el espacio arquitectónico sea la consecuencia de un diálogo social, generado a partir de la cooperación entre disciplinas, culturas, etc., que sirva de soporte y estímulo para la interacción social, cultural y educativa precisa.
Estos planteamientos tienen mucho sentido en el contexto de nuestro trabajo. Así, pues, parafraseando a numerosos autores que trabajan sobre esta reconexión entre la técnica y la ética, podríamos hablar de racionalidad solidaria, racionalidad dialógica o planificación comunicativa (de communicative planning theory en la literatura norteamericana).
c) Una tercera sugerencia que complementa las dos anteriores tiene que ver con el papel del Estado y cuál sería el mejor arreglo institucional público para promover y apoyar iniciativas de desarrollo humano local como la que estamos proponiendo. Partiendo del hecho de que «cada barrio es un mundo» con sus particularidades, lo ideal sería que la acción estatal se generara autónomamente desde los ámbitos intermedios de gobierno, estados y especialmente municipios, donde es mucho más probable que se pueden dar un trato justo a las diferencias. En lo que respecta a la habilitación física de barrios, como ya hemos señalado, un programa descentralizado estimularía innovaciones y adaptaciones de la idea inicial y evitaría caer en el error de pensar que las denominadas «actividades socio-comunitarias» se pueden estandarizar y aplicar en la mayoría de los casos. Obviamente, las condiciones ideales no están dadas hoy en día en Venezuela, menos aún dado el proceso de recentralización político-administrativa que experimenta el país, pero mientras los gobiernos locales sigan existiendo como poderes autónomos la posibilidad estará allí, seguramente en algunos casos con mejores perspectivas que en otros. Naturalmente, también cabe la posibilidad de que estas iniciativas de desarrollo tomen impulso desde la propia comunidad, con el respaldo de instituciones educativas y organizaciones no gubernamentales, en cuyo caso estaríamos ante una situación muy rica en posibilidades.
d) Finalmente, cabe decir que es de suponer que tanto en centenares de comunidades populares del país, como entre los centenares de profesionales que se involucraron, el PHFB (independiente de su accidentada trayectoria) haya producido impactos de diverso tipo (positivos, negativos, etc.) que es necesario investigar más a fondo. Seguramente se podrían extraer interesantes lecciones para la práctica de la planificación urbana. Es muy probable que las comunidades hayan realizado su propio balance y construido conocimiento a partir de esta experiencia, seguramente también muy valioso para el diseño de futuras iniciativas de desarrollo para el barrio y la ciudad venezolana en general.
Notas:
1 Considérese que cerca de la mitad de la población del país vive actualmente en barrios autoproducidos y en la próxima década este porcentaje se incrementará. En estos sectores un número importante de viviendas requiere mejoramiento o sustitución, pero sus principales problemas urbanísticos son: precariedad de las condiciones de urbanización, alta exposición a riesgos y débil integración a la estructura de las ciudades (Giménez, Rivas, Rodríguez, 2008).
2 En tal sentido, refiriéndose al PHFB, Oscar Olinto Camacho (2008:5) ha señalado que una evaluación «hoy en día es fundamental, y debería externamente ser promovida desde la academia, para poder disponer con la mayor objetividad el conocimiento de sus debilidades, de sus fortalezas, restricciones, omisiones, o cualquier otro aspecto que permita mejorarlo en sus posibles avances, según las rectificaciones que señalen sus resultados».
3 Véase Davidoff, 1965; Forester, 1993; Friedmann, 1987, Lindblom, 1959, entre muchos otros.
]]> 4 Para una exposición sintética de los logros de dicha política, según la opinión de uno de sus principales impulsores, ver Villanueva, 2007.5 Según Provea (2005:40), con base en datos del Conavi, la inversión programada en el PHFB para el período 1999-2004 sólo alcanzó el 15,7 por ciento del total de recursos del Fondo de Aportes del Sector Público (Fasap), importante fuente de financiamiento del sector vivienda en Venezuela.
6 Ver Gaceta Oficial No. 38.303 del 31 de octubre de 2005, República Bolivariana de Venezuela.
7 Las ponencias, conclusiones y la denominada Declaración de Caracas, todo ello producto del referido encuentro, se publicaron en Bolívar y Baldó, 1996.
8 En 1995 los autores del plan recibieron el Premio Nacional de Vivienda que otorgaba el Conavi.
9 Ver «Ley del Subsistema de Vivienda y Política Habitacional», Gaceta Oficial No. 37.066 del 30 de octubre de 1999, República Bolivariana de Venezuela.
10 Premio otorgado por la Academy of Sciences for the Developing World (TWAS), el Consortium for Science, Technology and Innovation for the South (COSTIS) y el United Nations Development Programme’s special unit for South-South Cooperation (UNDP-SSC), en el marco del Seminario «Cities, Science and Sustainability», Trieste, Italia, septiembre de 2007. La referida reseña fue publicada en: www.tribuna-popular.org/index.php?option=com_content&task=view&id=1800&Itemid=1 .
11 Para análisis que se refieren directamente a las causas políticas que motivaron la suspensión del PHFB, ver Baldó, 2007; Camacho, 2005, 2008; Villanueva, 2006.
12 En tal sentido, Teolinda Bolívar (2003), fundamentada en su dilatada trayectoria en los barrios urbanos de nuestras ciudades, hace un llamado a todos los actores involucrados «a estar dispuestos y atentos para efectuar los cambios metodológicos necesarios» en los programas de habilitación de barrios.
13 En una de las pocas ocasiones que en documentos técnicos del programa se utiliza el término empowerment se le define como «transferencia de recursos a la sociedad civil para que ella los administre» (Conavi 2000a:3), cuando es bien sabido que puede haber transferencia de recursos a las organizaciones populares, en particular recursos financieros, sin que tal transferencia conlleve proceso alguno de empoderamiento comunitario. La definición resulta por tanto insuficiente. Para una exposición reciente del alcance del término empowerment desde la perspectiva de desarrollo humano, ver Crocker, 2007.
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