De la inexperiencia institucional a la pericia
Gregorio Darwich Osorio*
* Profesor-investigador del Área de Ciencia y Tecnología del Centro de Estudios del Desarrollo -Cendes- de la Universidad Central de Venezuela.
Correo-e: gregorio.darwich@gmail.com
Continuando con la publicación de las Memorias presentadas por los profesores-investigadores del Cendes como parte del requisito para ascender dentro del escalafón universitario, exponemos la del profesor Gregorio Darwich Osorio que versa sobre su línea de investigación «La cuestión petrolera venezolana del siglo XX».1
En las décadas finales del siglo XX, sectores profesionales y políticos propusieron «sacar al petróleo de la discusión política», que era lo mismo que plantear que los venezolanos no discutiéramos «de algo que es parte esencial de lo que somos, para bien o para mal»: esto es, que «no hablemos de nosotros» afirmó, con atinado juicio, Ramón Piñango.2 De modo indefectible el petróleo marcó el rumbo que siguió la sociedad venezolana en el siglo XX, que la explicación de Arturo Uslar Pietri hace obvio: «el hecho más importante en la historia de este país es la aparición del petróleo. Lo que realmente establece una línea divisoria, un divorcio de aguas es el surgimiento de la riqueza petrolera».3 Esas ideas hacen comprensible plantear que un problema de investigación relevante en el campo de las ciencias sociales es entender ¿cómo, en los inicios del siglo XX, el país aldeano y pobrísimo que no tenía saberes sobre producción petrolera industrial construyó la institucionalidad petrolera? Sobre algunos temas contenidos en esa interrogante es que trata este documento.
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La pionera exploración geológica, que rastreó el país entre 1911 a 1916,4 proporcionó datos hasta ese momento desconocidos de las cuencas sedimentarias con hidrocarburos. Fue notable por reunir a más de medio centenar de exploradores, lo que no era frecuente en expediciones del mundo y por examinar más de cincuenta «menes» en la costa del lago de Maracaibo y norte de Venezuela, localizados gracias a los datos aportados por lugareños. Cuentan los exploradores que la desnutrición, la malaria, la fiebre amarilla y la anquilostomiasis diezmaban a la población; que burros y curiaras eran el medio de transporte tradicional; que los trayectos en ferrocarril eran reducidos y que para ir de Caracas a Maracaibo había que embarcarse en un barco que hacía escala en la isla de Curazao. Relatan que los pueblos no tenían caminos ni redes de agua potable ni de aguas negras, y que poblaciones más grandes carecían de servicios urbanos. Narran que, al caer la tarde, terrenos al descubierto eran invadidos por enjambres de insectos y al anochecer las viviendas eran escondrijos de chinches.5
]]> No eran esas las opiniones del extranjero que juzga de modo más severo la realidad local. Conocemos, a través de testimonios de venezolanos que vivieron en las primeras décadas del siglo pasado, que Venezuela «era un país aislado, muy pobre y muy limitado»,6 y sabemos por la investigación económica de la segunda década del siglo XX que se encontraba en «la más absoluta pobreza».7 En ese atraso social y económico, ¿qué tan escasas eran las posibilidades endógenas para explorar, extraer y exportar petróleo a escala industrial?, ¿qué incipientes los procedimientos industriales de la compañía petrolera venezolana la Petrolia del Táchira?Aunque parezca sorprendente, desde finales del siglo XIX, Venezuela corre con la fama de ser un negocio petrolero poco rentable8 y por eso la cuestión petrolera era imprecisa para el Ejecutivo Nacional. En 1917, el Ministro de Fomento, Gumersindo Torres, dijo en sus Memorias que el gabinete ministerial y él mismo desconocían los asuntos petroleros.9 Y sí alguna significación tiene la frase que da por cierto que los venezolanos eran novicios en leyes petroleras –atribuida al general Juan V. Gómez–10 es que hace notar que el país aldeano no advierte todavía que tiene petróleo, aunque el hallazgo del pozo Zumaque en el campo Mene Grande en 1914 fue un indicio de su existencia. No obstante, ese descubrimiento sí llamo la atención de las grandes corporaciones, pero tuvieron que esperar a que finalizara la Primera Guerra Mundial para emprender en firme la perforación petrolera, que en definitiva descubriría pozos con una producción equiparable a la de los yacimientos más fértiles del mundo. Años después se averiguaría que los primeros pozos perforados en la zona del Lago de Maracaibo eran parte de una de las acumulaciones de petróleo más gigantescas del mundo Occidental: el campo costanero Bolívar.
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El siglo XX fue tiempo de experiencias petroleras trascendentales, acuñadas por generaciones de venezolanos en expresiones breves. «Ustedes [las compañías extranjeras] saben de petróleo. Hagan ustedes las leyes. Nosotros somos novicios en eso» (años veinte); «El gobierno les paga a las compañías para que se lleven el petróleo» (años veinte); «Sembrar el petróleo» (años treinta); «Venezuela, una factoría petrolera» (años cuarenta); «El fifty-fifty» (años cuarenta); «Hacer más venezolano el petróleo de Venezuela» (años cincuenta), «No más concesiones» (años sesenta), «Nacionalización petrolera» (años setenta), «El petróleo, excremento del diablo» (años setenta), «Nacionalización chucuta» (años ochenta), «Venezuela es un Estado que tiene petróleo, no una empresa petrolera» (años ochenta), «Pdvsa, un Estado dentro del Estado» (años ochenta), «Pdvsa, caja chica del gobierno» (años noventa), «Pdvsa corporación de talla mundial» (años noventa), «Petro-Estado» (años noventa), «De la Venezuela petrolera rentista a la petrolera productiva» (años noventa).11
Además de los hechos históricos que encierran esos enunciados, lo petrolero fue causa de otros acontecimientos. Al Estado rural modesto lo reemplazó el petrolero rentista; la realidad internacional del país, exportador de café y cacao, cambió por la circunstancia geopolítica y geoestratégica del Estado petrolero; la inversión extranjera sustituyó a los negocios de rasgos pre-capitalistas; la extracción de petróleo pasó de lo rudimentario de la Petrolia del Táchira a los procedimientos expertos de los consorcios petroleros mundiales. Y el ingreso petrolero alteró el modo de vida de la sociedad decimonónica y aldeana.
También el petróleo colmó de sentidos a las identidades políticas, a los imaginarios sociales, a los discursos nacionalistas; cargó de razones de interés nacional a la política petrolera, al manejo del ingreso petrolero, al control de la industria petrolera concesionaria, a la nacionalización de la industria; y tensó la relación entre gobiernos y sectores de la sociedad que tienen puntos de vista particulares sobre el destino del ingreso petrolero, el rumbo de la industria, la política pública petrolera.
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Para precisar la circunstancia histórica que abrió camino a la institucionalidad petrolera venezolana del siglo XX hay que remontarse al tiempo de la Republica que no había adquirido pleno cuerpo político de una nación; a la época en que el petróleo era calificado como jugo de la tierra sin la importancia que adquirió en el siglo XX, y sobre todo al suceso que transfirió las minas a la República según Decreto de Minería de 1829 del Libertador Simón Bolívar. A excepción de la Constitución de 1864, que transfirió la propiedad de las minas a gobiernos estatales, la jurisdicción del Estado Federal sobre los recursos del subsuelo la mantuvieron los códigos mineros y constituciones nacionales del siglo XIX. Así que, en el siglo XX, ya está establecido que el Estado-Nación tiene dominio absoluto del subsuelo.
En la primeras dos décadas del siglo XX, el Ejecutivo nacional otorgó contratos especiales para explotar antes que nada el asfalto, los cuales no estuvieron carentes de debilidades institucionales, pero que tampoco eran diferentes de otros convenios del país. Significaron un tipo de arreglo institucional que fijó a tientas criterios para la explotación del asfalto y de ese recurso raro que era el petróleo. En la tercera década del siglo XX, el reventón del pozo Los Barrosos N° 2 repercutió en las sedes de las compañías petroleras mundiales, lo que aceleró su arribo al país.
La corporación petrolera de escala global domina el negocio de los hidrocarburos desde el pozo al consumidor; posee capital para invertir en proyectos no exentos de riesgos; dispone de equipos y capacidad técnica; ha alcanzado un notable avance tecnológico y tiene personal con experiencia y equipos para fundar una industria petrolera en cualquier país del mundo, como en efecto la implantó en Venezuela. También es más poderosa que el Ejecutivo Nacional aldeano y pobre, y gracias a ese poder no operó con estricta sujeción a las incipientes leyes petroleras nacionales, ni se subordinó del todo al muy reciente control estatal; no se eximió de incurrir en artificios que disminuyeron los pagos al fisco y, a través de coartadas jurídicas y conexiones con círculos de poder gomecista, sacó máximo provecho a las concesiones a costa del interés nacional. En la primera mitad del siglo XX, su anclaje en el país reúne el proceder de la empresa con alto desempeño empresarial, que en el largo plazo transferiría su saber experto a generaciones de venezolanos que desconocían todo sobre producción petrolera industrial y, a la vez, la conducta de la trasnacional, que ejercía su control sobre ricos yacimientos petroleros en países en vías de desarrollo.
Tras esas dos leyes vinieron otras legislaciones y reglamentos que se acoplan a acontecimientos que de un tirón posicionan al país en el exclusivo círculo de los productores petroleros mundiales. Se sancionaron las leyes de hidrocarburos de 1922, de 1925, de 1928, de 1935, y la ley de vigilancia para impedir la contaminación de las aguas por el petróleo en 1928; se promulga el reglamento de la ley de hidrocarburos de 1928, que fue reglamentación inaugural para la ejecución de una ley. Se establece en 1930 el cargo de inspector técnico de hidrocarburos en el Ministerio de Fomento, y se designa a los primeros inspectores. En 1931 se crea la Inspectoría Técnica General de Hidrocarburos de la que dependen inspectorías regionales y se beca a seis ingenieros venezolanos para especializarse en petróleo en los Estados Unidos; posteriormente ese estipendio se transformó en un programa de becas para capacitar al personal petrolero de las inspectorías.
Los arreglos petroleros originarios surgen en tiempos de potestades discrecionales en la manera de gobernar, cuando no existían reglas que impidiesen que círculos de poder se beneficiasen de los negocios petroleros del Estado. Siendo así, a la institucionalidad petrolera originaria la caracterizan las leyes petroleras y el ardid que «mantiene las leyes violándolas», que es el enunciado utilizado por J. Ayala Espino en su análisis sobre las instituciones mexicanas durante el régimen de Porfirio Díaz entre 1876 a 1911.12
En la primera mitad del siglo XX, el país pasó de no tener reglas [petroleras] a tenerlas, que es como distingue el origen de una institución la Premio Nobel en Economía Elinor Ostrom.13 Pero los traficantes de concesiones14 desdibujan los alcances de las reglas petroleras: optan por el procedimiento rápido que las quebranta.
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Atravesado el umbral de los arreglos petroleros originarios, se produjeron cambios institucionales que, examinados con el punto de vista de Ostrom, eran «cambios incrementales en las reglas».15 Conforme a ese planteamiento, cada nueva ley petrolera que se aprueba, cada organismo que se crea, cada precepto que se modifica era cimiento del siguiente cambio institucional petrolero.
El nuevo ciclo de cambios de la institucionalidad petrolera germinó en la coyuntura pos-gomecista. La idea de la defensa del petróleo venezolano para enfrentar a minorías de poder que sacaban provecho de los negocios petroleros públicos y cuestionar las estrategias de los trust trasnacionales petroleros que menoscababan altos intereses nacionales, se pusieron en circulación con más o menos consenso en sectores del gobierno, en nacientes partidos y grupos políticos, en fracciones sindicales, en círculos académicos e intelectuales y en el nuevo segmento de profesionales conocedores de los asuntos petroleros nacionales. Por ejemplo, en razón de esa convicción, sectores políticos impugnaron decisiones que tomó el régimen gomecista para otorgar concesiones petroleras y el Ejecutivo Nacional entabló demandas judiciales a compañías extranjeras con irregularidades en las liquidaciones al fisco nacional.
Para consolidar los arreglos petroleros, se estableció en el Ministerio de Fomento la Dirección de Hidrocarburos –y el Servicio Técnico de Minería y Geología– a la que se adscribió la Inspectoría General de Hidrocarburos; en 1943 dicha Dirección fue sustituida por la Oficina Técnica de Hidrocarburos. Sin embargo, la inspección era entorpecida por gerentes de las petroleras pues según ellos los inspectores venezolanos no tenían pericia técnica en la industria petrolera, y de esa manera eludían el control estatal. Superada las dificultades, la inspección petrolera se consolidó.
En 1938 el Ejecutivo Nacional sancionó otra ley de hidrocarburos, que en el corto plazo no tuvo efectos prácticos. Esa ley dispuso fundar empresas o institutos petroleros del Estado venezolano, establecer límites a las exoneraciones aduanales de las concesionarias -que eran mayores que los impuestos que tenían que cancelar- y ratificó que las acciones para reglamentar la actividad petrolera concernían exclusivamente al Estado.16 En 1942 la primera ley de impuesto sobre la renta estableció un impuesto general a la actividad petrolera que anuló numerosas tributaciones de las leyes de hidrocarburos y títulos de las concesiones anteriores, y abrió camino a reformas impositivas en el reparto de beneficios entre el Estado y las compañías, como la que vino después con el arreglo del «fifty-fifty».
A partir del análisis institucional, que subraya que hay tipos de instituciones eficientes o vigorosas, y modelos de instituciones ineficientes o frágiles,17 es admisible considerar a la Ley de Hidrocarburos de 1943 como ejemplo de un arreglo que favoreció ell desarrollo de la institucionalidad petrolera, porque hizo posible que los heterogéneos derechos de los concesionarios, bajo leyes y contratos anteriores, quedaran regidos bajo un mismo marco jurídico, técnico y fiscal. Dictaminó, por ejemplo, que las compañías concesionarias estaban obligadas: a instalar refinerías en el país, a suministrar información geológica de las áreas en concesión, a presentar un informe anual de sus operaciones; mientras que el reglamento de la ley reforzó las funciones de la Inspectoría Técnica de Hidrocarburos. Por estar vigente a lo largo del siglo XX, la ley de 1943 fue un arreglo parteaguas de la institucionalidad petrolera venezolana.
En diciembre de 1950 se publicó en Gaceta Oficial la creación del Ministerio de Minas e Hidrocarburos, al que se le anexaron la Oficina Técnica de Hidrocarburos y el Servicio Técnico de Minería y Geología del Ministerio de Fomento. Este ministerio constituyó un caso paradigmático de poder institucional en el ciclo de la industria petrolera concesionaria ya que pasó a ser: dependencia técnica que planifica y controla las actividades petroleras, mineras, petroquímicas y energéticas y aprueba las condiciones técnicas y legales de las operaciones industriales; agencia administrativa que interviene en los procedimientos tributarios y aduanales de la actividad petrolera; oficina de planificación económica que evalúa el ingreso petrolero a efectos de determinar con el Ministerio de Hacienda el presupuesto anual. Pero igualmente: despacho estratégico que maneja los negocios petroleros del Estado y, por lo mismo, actor estatal que fija dinámicas articuladas al discurso nacionalista petrolero, además de oficina de política exterior que gestiona las relaciones del Estado con países productores y consumidores de petróleo.
Nacionalizada la industria petrolera, pasó a ser dependencia que controla a la Casa Matriz Pdvsa. A partir de la premisa de Ronald L. Jepperson, que considera a una institución como patrón que sigue una secuencia de acciones,18 es explicable subrayar que, el fortalecimiento del patrón estatal de control y fiscalización de la actividad petrolera, se debe a las rutinas socio-técnicas del Ministerio.
En el transcurso de la década de los años cincuenta, bajo las condiciones políticas del régimen dictatorial y posteriormente en la circunstancia de apertura democrática de la Junta Cívico-Militar de Gobierno en 1958, se perfeccionaron aspectos administrativos y jurídicos de la Ley de Hidrocarburos de 1943: se otorgaron nuevas concesiones con procedimientos definidos por el Ministerio de Minas e Hidrocarburos; se reformó la ley de impuesto sobre la renta para finalizar con el arreglo del «fifty-fifty»; y aumentó la participación del Estado en las utilidades de la industria en una proporción de «60-40». En los inicios de la segunda mitad del siglo XX, la institucionalidad petrolera ya es estructura histórica del Estado venezolano.
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En la década de los sesenta, la política petrolera denominada el «Pentágono en Acción»19 trazó cinco directrices que orientaron el patrón institucional petrolero venezolano hasta la nacionalización petrolera.
– La participación razonable, hace valer derechos del Estado venezolano para exigir una ganancia justa por el petróleo extraído. Tiene su origen en reformas impositivas y disposiciones fiscales de años anteriores.
– No otorgar más concesiones. Parte del supuesto de que el Estado debe reservar potenciales áreas petrolíferas para explotarlas directamente.
– Regular el comercio de los crudos venezolanos y establecer medidas de conservación para evitar su despilfarro. En la década de los sesenta fue una pauta inédita, en razón de que procuró ampliar el patrón fiscalizador a los descuentos en los contratos de venta de los hidrocarburos venezolanos, que era asunto en el que únicamente intervenían las compañías.
– Fundar una empresa petrolera nacional. Fue proyecto planteado en leyes petroleras precedentes, en el discurso petrolero nacionalista, y en rigor tuvo relación con la creación de empresas petroleras estatales en países petroleros durante la primera mitad del siglo XX. En 1960, se creó la Corporación Venezolana de Petróleo (CVP) que abrió la ruta para que el Estado adquiriera expertica en todas las operaciones de la actividad petrolera.
En el horizonte del proyecto nacional que se desea, el arreglo de la nacionalización petrolera en 1975 fue una experiencia trascendente para generaciones de venezolanos que aprendieron el manejo técnico y gerencial de la industria, que establecieron la institucionalidad del sector, que delinearon un discurso económico y político afianzado en la relación entre el petróleo y el interés nacional y, más aún, que finalizaron con la experiencia petrolera concesionaria de modos coloniales.
La nacionalización se simplificó al delimitarse el patrón de funciones del Ministerio de Energía y Minas (antes Ministerio de Minas e Hidrocarburos) y de la empresa petrolera nacional Petróleos de Venezuela (Pdvsa). Pero lo complicado fue: negociar la expropiación y las indemnizaciones; afrontar dudas de trabajadores petroleros que desconfían de la capacidad del Estado para operar la industria; hacerse cargo del complejo industrial sin tener un desarrollo tecnológico endógeno ni manejar los hilos del negocio petrolero; aceptar convenios tecnológicos y comerciales forzosos; enfrentar desacuerdos entre sectores políticos, grupos profesionales y círculos académicos que impugnan aspectos del acuerdo nacionalizador20.
El arreglo dejó la impronta de dos visiones de la nacionalización en patente conflicto. Al cabo de tres lustros, ya consolidada la industria, se hace patente que la institucionalidad petrolera no pudo encauzar los conflictos sobre el arreglo nacionalizador. En el confín del siglo XX, ese dilema anticipó el debate público sobre la ruta que ha de seguir la institucionalidad petrolera del siglo XXI.
Por mucho que se considere que el tiempo pasado es «un espejo distorsionador»21, y se juzguen dinámicas imperfectas del desempeño institucional venezolano, es factible distinguir que la historia institucional petrolera del siglo XX dejó valiosos aprendizajes. Prestar atención a ese pasado es fundamental, no tenerlo presente es «renunciar a aprender de nosotros mismos».22
Notas:
1 Los artículos que respaldan esta Memoria son los siguientes: 1) «Trayectoria institucional del sector petrolero en los Ministerios de Fomento y de Minas e Hidrocarburos entre 1917 y 1957». Venezuela Visión Plural. Una mirada desde el Cendes. Tomo II. Bid & co. editor. Cendes-UCV. Caracas, 2005, pp. 721-743; 2) «Institucionalidad petrolera en Venezuela de 1959 a 1963: entre continuidades y discontinuidades», Revista Cuadernos del Cendes, Año 25. N° 67. Tercera Época. Enero-abril 2008. pp. 35-58; 3) «Institucionalidad e imaginarios petroleros en Venezuela: el movimiento de las ideas y las acciones originarias». Revista Sociedad Hoy. Departamento de Sociología y Antropología. Universidad de Concepción-Chile. Volumen 17. Segundo Semestre 2009. pp. 89-101; 4) «Los senderos originarios de la institucionalidad petrolera venezolana» Revista Cuadernos del Cendes, Año 27. N° 74. Tercera Época. Mayo-Agosto 2010. pp. 1-25; y 5) «Petróleo en Venezuela: experiencias del Siglo XX». Revista Espacio Abierto, Cuaderno Venezolano de Sociología. Universidad del Zulia. Volumen 23. N° 1 (enero-marzo 2014), pp. 107-127.
2 Ramón Piñango. «Editorial: El petróleo de nuestros tormentos», Debates IESA, El negocio petrolero, vol.2, n° 2, 1996, p. 2.
3 «¿Qué es la historia?», Apreciación del proceso histórico venezolano, Fundación Universidad Metropolitana, Fondo Editorial Interfundaciones, Colección Seminarios, Caracas, 1988, pp. 16.
4 Véase Ralph Arnold, George A. Macready, Thomás W. Barrington, Venezuela Petrolera. Primeros pasos 1911-1916, Andrés Duarte Vivas (editor), Fundación Editorial Trilobita, Caracas, 2008.
6 «¿Qué es la historia?», op. cit., p. 17.
7 Asdrubal Baptista . El relevo del capitalismo rentístico, Fundación Polar, Caracas, 2004, pp. 29.
8 Opinión de Henri Deterding -co-fundador de la compañía holandesa Royal Duct Petroleum, véase Venezuela petrolera. Primeros pasos, op. cit., p. 75.
9 Gumersindo Torres. Memorias de Gumersindo Torres. Un funcionario incorruptible en la dictadura del general Gómez. Ediciones de la Presidencia de la República, Caracas, 1996.
10 Citado por Rómulo Betancourt en Venezuela, política y petróleo. Monte Avila Editores, Caracas, 1964. p. 64
11 Difundidas en prensa, libros, artículos, entrevistas.
12 José Ayala Espino, Instituciones para mejorar el desarrollo, México, FCE, 2003, p. 80.
13 El gobierno de los bienes comunes. La evolución de las instituciones de acción colectiva, México, UNAM, CRIM, FCE, 2000.
14 Caracterización utilizada por Bernard Mommer en La cuestión petrolera, Asociación de Profesores. UCV, Caracas, Tropykos, 1988, p. 72.
16 Luis Vallenilla. Petróleo venezolano: auge, declinación y porvenir, Monte Ávila Editores, Caracas, 1975.
17 Ostrom, op.cit; Douglas North, citado en Ayala Espino op. cit.
18 «Instituciones, efectos institucionales e institucionalismo», en Walter W. Powel y Paul J. DiMaggio, comp., Nuevo institucionalismo en el análisis organizacional, Fondo de Cultura Económica, México, 1999, pp. 193-215.
19 Juan Pablo Pérez Alfonzo, El pentágono petrolero, Ediciones Revista Políticas, Caracas, 1967.
20 Por ejemplo, respecto al artículo 5° de la ley de nacionalización, a los convenios de comercialización y tecnología, a la continuidad de la estructura gerencial de las concesionarias, al monto de las indemnizaciones.
21 Tony Judt, Pasado imperfecto. Taurus, España, 2007, p. 329.
22 «Hoy se está entendiendo el pasado como parque temático», entrevista al filosofo español Manuel Cruz, Página 12, 30 de junio de 2014, disponible en: http://www.pagina12.com.ar/diario/suplementos/espectaculos/17-32656-2014-06-30.html
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