La Sentencia 1265 de la Sala Constitucional del TSJ a la luz de los tratados internacionales sobre derechos humanos y la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos

Lorena Rincón Eizaga

Instituto de Filosofía del Derecho “Dr. J.M. Delgado Ocando” Universidad del Zulia. Maracaibo, Venezuela. lrincone@gmail.com

1. Introducción

El presente trabajo se circunscribe al análisis de la Sentencia No. 1265 de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia del 5 de agosto de 2008 (Expediente 05-1853), a la luz de los tratados internacionales sobre derechos humanos, fundamentalmente la Convención Americana sobre Derechos Humanos o Pacto de San José del 22 de noviembre de 1969, así como de la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, órgano encargado de la interpretación y aplicación de la Convención. En dicha Sentencia, la Sala Constitucional declaró la constitucionalidad del Artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, en el marco del recurso de nulidad por razones de inconstitucionalidad interpuesto por la ciudadana Ziomara del Socorro Lucena Guédez.

2. Análisis de la Sentencia

El Artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal establece lo siguiente:

“….Corresponderá al Contralor General de la República de manera exclusiva y excluyente, sin que medie ningún otro procedimiento, acordar en atención a la entidad del ilícito cometido, la suspensión del ejercicio del cargo sin goce de sueldo por un período no mayor de veinticuatro (24) meses o la destitución del declarado responsable, cuya ejecución quedará a cargo de la máxima autoridad; e imponer, atendiendo la gravedad de la irregularidad cometida, su inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas hasta por un máximo de quince (15) años, en cuyo caso deberá remitir la información pertinente a la dependencia responsable de la administración de los recursos humanos del ente u organismo en el que ocurrieron los hechos para que realice los trámites pertinentes...”.

Si bien la Sala Constitucional en anteriores oportunidades se había pronunciado acerca del alcance subjetivo de la potestad sancionadora que el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal otorgó al Contralor General en relación con los funcionarios de elección popular (Sentencias 1056 del 31 de mayo de 2005 y 1581 del 12 de julio de 2005, por ejemplo), en esta sentencia la Sala Constitucional por primera vez considera el argumento de que el transcrito artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría viola los artículos 42 y 65 de la Constitución y el artículo 23 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos.

En la Sentencia, la Sala Constitucional interpretó de manera restrictiva la citada disposición constitucional no obstante estaba obligada a aplicarla, en función del principio pro homine, de la forma más favorable al individuo, al sostener que:

“En conclusión, el artículo 42 in fine se refiere exclusivamente a la pérdida de los derechos vinculados a la ciudadanía por parte de los venezolanos por nacimiento que renuncien a su nacionalidad, o a los naturalizados que renuncien a ella o les sea revocada su carta de naturaleza por sentencia judicial firme, que lógicamente implica -en virtud de dicho fallo- la pérdida de los derechos políticos. Es decir, que cuando el artículo 42 de la Constitución pauta que “el ejercicio de la ciudadanía o de alguno de los derechos políticos, sólo puede ser suspendido por sentencia judicial firme, en los casos que determine la ley”, está refiriéndose a la pérdida de la nacionalidad venezolana adquirida (revocatoria de la carta de naturaleza), con fundamento en los artículos 35 de la Constitución y 36 de la Ley de Nacionalidad y Ciudadanía; y así se declara”.

Por su parte, el Artículo 65 de la Constitución de 1999 consagra lo siguiente: “No podrán optar a cargo alguno de elección popular quienes hayan sido condenados o condenadas por delitos durante el ejercicio de sus funciones y otros que afecten el patrimonio público, dentro del tiempo que fije la ley, a partir del cumplimiento de la condena y de acuerdo con la gravedad del delito (subrayado nuestro).” Pues bien, no obstante que la norma constitucional transcrita es muy clara y que la propia Exposición de Motivos de la Constitución establece que los derechos políticos sólo admiten “las restricciones derivadas del propio texto constitucional”, la Sala consideró que el Artículo 65 no prohíbe que la ley fije otras causales de restricción como en efecto lo hace el Artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría, es decir, que la inhabilitación política no tiene que proceder necesariamente de una sentencia condenatoria en proceso penal, sino que puede ser establecida por un órgano administrativo stricto sensu o por un órgano con autonomía funcional, porque la norma, según la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, “no excluye tal posibilidad”, obviándose de esta forma la reserva constitucional que reina en el ámbito de la restricción de tales derechos.

En efecto, el artículo 65 constitucional debió interpretarse de conformidad con el artículo 23.2 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, ratificada por Venezuela, relativo a los derechos políticos, el cual establece lo siguiente:

1. Todos los ciudadanos deben gozar de los siguientes derechos y oportunidades:

a) de participar en la dirección de los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes libremente elegidos;

b) de votar y ser elegidos en elecciones periódicas auténticas, realizadas por sufragio universal e igual y por voto secreto que garantice la libre expresión de la voluntad de los electores, y

c) de tener acceso, en condiciones generales de igualdad, a las funciones públicas de su país.

2. La ley puede reglamentar el ejercicio de los derechos y oportunidades a que se refiere el inciso anterior, exclusivamente por razones de edad, nacionalidad, residencia, idioma, instrucción, capacidad civil o mental, o condena, por juez competente, en proceso penal.

• La Convención “es una declaración de principios, derechos y deberes de corte clásico que da preeminencia a los derechos individuales, civiles y políticos dentro de un régimen de democracia formal”.

• La Convención no contiene norma alguna sobre los derechos sociales, a excepción del artículo 26, ni tampoco tiene previsión sobre un modelo distinto al demócrata liberal, como lo es la democracia participativa, ni contempla un tipo de Estado que en lugar de privilegiar al individuo, privilegie la sociedad en su conjunto, lo que es equivalente a un Estado social de derecho y de justicia.

• Por último, la Convención admite la restricción de los derechos humanos mediante ley, de conformidad con los artículos 30 y 32.2 de la misma “siempre que sea mediante ley, en atención a razones de interés general, seguridad de todos y a las justas exigencias del bien común”.

En primer lugar, la Convención Americana sobre Derechos Humanos no es una declaración de principios, es un tratado internacional que genera obligaciones jurídicas para los Estados partes, entre ellos Venezuela. Pero, además, por su vocación eminentemente protectora del ser humano, se trata de un tratado relativo a los derechos humanos a los cuales se les reconocen caracteres especiales que los distinguen de los demás tratados internacionales. Al respecto, la Corte Interamericana de Derechos Humanos, órgano judicial al que le corresponde la interpretación y aplicación de la Convención y cuya competencia ha sido reconocida por el Estado venezolano, en su Opinión Consultiva OC-2/82 del 24 de septiembre de 1982 relativa a “El efecto de las reservas sobre la entrada en vigencia de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (Artículos 74 y 75)”, tuvo la oportunidad de referirse al carácter especial de los tratados sobre derechos humanos en los siguientes términos:

“La Corte debe enfatizar, sin embargo, que los tratados modernos sobre derechos humanos, en general, y, en particular, la Convención Americana, no son tratados multilaterales de tipo tradicional, concluidos en función de un intercambio recíproco de derechos, para el beneficio mutuo de los Estados contratantes. Su objeto y fin son la protección de los derechos fundamentales de los seres humanos, independientemente de su nacionalidad, tanto frente a su propio Estado como frente a los otros Estados contratantes. Al aprobar estos tratados sobre derechos humanos, los Estados se someten a un orden legal dentro del cual ellos, por el bien común, asumen varias obligaciones, no en relación con otros Estados, sino hacia los individuos bajo su jurisdicción” (subrayado nuestro).

En esa tendencia, el artículo 23 de la Constitución de 1999 le otorga rango constitucional a los tratados sobre derechos humanos y auto-ejecutividad en el orden interno, al expresar lo siguiente:

“Los tratados, pactos y convenciones relativos a derechos humanos, suscritos y ratificados por Venezuela, tienen jerarquía constitucional y prevalecen en el orden interno, en la medida en que contengan normas sobre su goce y ejercicio más favorables a las establecidas por esta Constitución y la ley de la República, y son de aplicación inmediata y directa por los tribunales y demás órganos del Poder Público”.

Sin embargo, la Sala Constitucional en la Sentencia 1265 sostiene que de existir una antinomia entre el artículo 23.2 de la Convención Americana sobre DDHH y la Constitución venezolana, “la prevalencia del tratado internacional no es absoluta ni automática”, como expresamente lo ordena el artículo 23 del texto constitucional. Con este criterio, la Sala desconoce las obligaciones internacionales del Estado venezolano derivadas de los tratados internacionales sobre derechos humanos y, en este caso, de la Convención Americana sobre Derechos Humanos. En efecto, si una norma constitucional es contraria a la Convención, la sola existencia de la misma genera la responsabilidad internacional del Estado en virtud del artículo 2 de la Convención que obliga a los Estados partes a adoptar las medidas legislativas o de otro carácter que fueren necesarias para hacer efectivos los derechos reconocidos en la Convención.

La Corte Interamericana ha sido clara en su jurisprudencia al respecto, señalando que “la responsabilidad internacional del Estado puede generarse por actos u omisiones de cualquier poder u órgano de éste, independientemente de su jerarquía, que violen la Convención Americana” (Corte IDH, Caso “La Ultima Tentación de Cristo” Olmedo Bustos y otros vs. Chile, Sentencia del 5 de febrero de 2001). De igual modo, la Corte ha afirmado que “el deber general del Artículo 2 de la Convención Americana implica la adopción de medidas en dos vertientes. Por una parte, la supresión de las normas y prácticas de cualquier naturaleza que entrañen violación a las garantías previstas en la Convención. Por la otra, la expedición de normas y el desarrollo de prácticas conducentes a la efectiva observancia de dichas garantías” (Corte IDH, Caso Durand y Ugarte, Sentencia del 16 de agosto de 2000).

Por otra parte, la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia también asume en este punto una interpretación que aniquila la preeminencia y auto-ejecutividad de los tratados relativos a derechos humanos en el orden interno, contraria al artículo 23 constitucional y a su Exposición de Motivos, que establece claramente que los tratados sobre derechos humanos tienen aplicación preferente en el orden interno, incluida la Constitución, cuando contengan normas más favorables al individuo (cláusula del individuo más favorecido). De modo pues que de la misma manera que no puede aplicarse un tratado que restrinja los derechos consagrados constitucionalmente, tampoco puede aplicarse una norma constitucional o legal más restrictiva que la contenida en el tratado internacional, pues ello implicaría la violación del tratado y justificaría el recurso a la protección internacional. En efecto, como sostiene Nikken (2006), la interpretación pro homine autorizada por una convención internacional prevalece sobre el texto constitucional mismo, considerándose el principio rector para la interpretación del alcance de la protección a los derechos humanos ofrecida por la Constitución de 1999.

Seguidamente, la Sala adhiere el criterio utilizado en su Sentencia 1309/2001 y en sentencias posteriores al sostener que, de existir una antinomia entre el artículo 23.2 de la Convención Americana y el texto constitucional, “la opción por la primacía del Derecho Internacional es un tributo a la interpretación globalizante y hegemónica del racionalismo individualista. La nueva teoría es combate por la supremacía del orden social valorativo que sirve de fundamento a la Constitución…”. En este punto, la Sala asume una postura dualista completamente superada, alejándose de la adecuada protección que en el orden interno debe a los derechos humanos reconocidos internacionalmente, por cuanto es su deber garantizar la recepción automática de los tratados sobre derechos humanos, su aplicabilidad directa e inmediata, y su prevalencia sobre el derecho interno como órgano que tiene encomendado la guarda del llamado bloque de la constitucionalidad.

Seguidamente, la Sala Constitucional aboga por la supremacía de un supuesto orden social de valores que le sirve de fundamento a la Constitución y que ella misma afirma “privilegia los intereses colectivos sobre los particulares o individuales, al haber cambiado el modelo de Estado liberal por un Estado social de derecho y de justicia”, aunque según el artículo 2 constitucional el Estado social de derecho y de justicia se fundamenta, entre otros valores, en la preeminencia de todos los derechos humanos, tanto civiles y políticos, como económicos, sociales y culturales, en consonancia con su indivisibilidad e interdependencia. Esto significa que el Constituyente no hizo distinción alguna entre ambas categorías de derechos que conforman una unidad indivisible e interdependiente. En efecto, como establece el Párrafo 4 de las Directrices de Maastricht sobre Violaciones a los Derechos Económicos, Sociales y Culturales (1997) “hoy en día es indudable que los derechos humanos en su conjunto son indivisibles, interdependientes, interrelacionados y de igual importancia para la dignidad humana. En vista de lo anterior, los Estados tienen la misma responsabilidad en cuanto a las violaciones a los derechos económicos, sociales y culturales y las violaciones a los derechos civiles y políticos”.

En cuanto al argumento de la Sala relativo a que la Convención Americana no contiene norma alguna sobre los derechos sociales a excepción del artículo 26 de la misma, lo cierto es que la Convención, desde su Preámbulo, aboga por la protección de todos los derechos humanos, tanto los civiles y políticos como los económicos, sociales y culturales, y contiene normas como el artículo 29 que establece en su letra b) que ninguna de las disposiciones de la Convención puede ser interpretada en el sentido de limitar el goce y ejercicio de cualquier derecho o libertad que pueda estar reconocido de acuerdo con las leyes de cualquiera de los Estados Partes o de acuerdo con otra convención en que sea parte uno de dichos Estados, y si tomamos en cuenta que la mayoría de los Estados americanos, incluyendo Venezuela, son partes en el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (1966), entonces también por esa vía la Convención brinda un mecanismo de protección de tales derechos en el marco de los órganos del sistema interamericano (Comisión y Corte IDH).

Por otra parte, la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha venido interpretando de manera evolutiva la Convención Americana y otros instrumentos interamericanos en materia de protección de los derechos económicos, sociales y culturales, y teniendo presente la indivisibilidad e interdependencia de todos los derechos humanos, ha avanzado en los criterios de protección de tales derechos dentro del sistema interamericano (Rodríguez, 2004). Casos contenciosos emblemáticos a este respecto son, entre otros, Caso Villagrán Morales y otros (Caso de los “Niños de la Calle”) (1999); Caso Baena Ricardo y otros vs. Panamá (2001); Caso de la Comunidad Mayagna Awas Tingni vs. Nicaragua (2001); Caso Cinco pensionistas vs. Perú (2003), entre otros. Además, Opiniones Consultivas de la Corte IDH en ejercicio de su función consultiva también dan cuenta de dichos avances, tales como la OC-17/02 relativa a la Condición Jurídica y Derechos Humanos del Niño; y la OC-18/03 relativa a la Condición Jurídica y Derechos de los Migrantes Indocumentados.

En segundo lugar, porque el artículo 32.2 de la Convención que establece que “Los derechos de cada persona están limitados por los derechos de los demás, por la seguridad de todos y por las justas exigencias del bien común, en una sociedad democrática”, ha sido interpretado por la Corte en el sentido de que si bien el ejercicio de los derechos garantizados por la Convención debe ser armonizado con el bien común, ello no indica, sin embargo, que el mencionado artículo sea aplicable en forma automática e idéntica a todos los derechos que la Convención protege, sobre todo en los casos en que se especifican taxativamente las causas legítimas que pueden fundar las restricciones o limitaciones para un derecho determinado, como es el caso de los derechos políticos cuyas restricciones legítimas están taxativamente consagradas en el artículo 23.2 de la Convención (Opinión Consultiva OC-5/85 “La Colegiación Obligatoria de Periodistas”) (subrayado nuestro).

Así mismo, la Corte Interamericana ha sido clara al sostener que de ninguna manera podrían invocarse el “orden público” o el “bien común” como medios para suprimir un derecho garantizado por la Convención o para desnaturalizarlo o privarlo de contenido real, como bien lo establece el artículo 29.a de la propia Convención que consagra que ninguna disposición de la misma puede ser interpretada en el sentido de permitir a alguno de los Estados Partes suprimir el goce y ejercicio de los derechos reconocidos en ella o limitarlos en mayor medida que la prevista en ella. En este punto, la Corte ha sostenido que los conceptos de “orden público” y de “bien común” en tanto sean invocados como fundamento de limitaciones a los derechos humanos, deben ser objeto de una interpretación estrictamente ceñida a las “justas exigencias” de “una sociedad democrática” que tenga en cuenta el equilibrio entre los distintos intereses en juego y la necesidad de preservar el objeto y fin de la Convención (Opinión Consultiva OC-5/85 “La Colegiación Obligatoria de Periodistas”).

Conclusiones

La internacionalización de las declaraciones de derechos humanos trajo consigo la humanización del derecho internacional y el surgimiento del derecho internacional de los derechos humanos a través de tratados que imponen a todos los órganos del Estado obligaciones de garantía y respeto de los derechos humanos reconocidos internacionalmente, y de adoptar las medidas que sean necesarias para garantizar que esos derechos sean efectivos en el orden interno. El sistema de justicia constitucional es un elemento clave para la defensa efectiva de los derechos humanos en el orden interno e incluso en el internacional, ya que precisamente su inexistencia, denegación o agotamiento constituyen los requisitos que se exigen en el marco de los tratados internacionales para recurrir a los mecanismos y órganos de los sistemas internacionales de protección, en el caso del sistema interamericano, la Comisión y la Corte Interamericana de Derechos Humanos.

El artículo 23 de la Constitución de 1999 contiene una cláusula declarativa que autoriza la inserción explícita o directa de los derechos consagrados internacionalmente, otorgándole rango constitucional y auto-ejecutividad a los tratados sobre derechos humanos, los cuales incluso tienen preeminencia en el orden interno cuando contengan normas más favorables al individuo. La creación de la Sala Constitucional como máximo órgano de la jurisdicción constitucional trajo consigo grandes expectativas en torno a la interpretación progresiva de un texto constitucional tan avanzado en materia de derechos humanos como es la Constitución de 1999. Sin embargo, la Sala Constitucional en esta Sentencia ha establecido una jurisprudencia restrictiva de los derechos políticos, cuando en virtud del principio pro homine o cláusula del individuo más favorecido consagrada en el artículo 23 constitucional, estaba obligada a interpretar extensivamente los derechos humanos y de manera restrictiva sus limitaciones.

De manera pues que la Sentencia 1265 de la Sala Constitucional que declara la constitucionalidad del artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, desafortunadamente viene a integrar una larga lista de decisiones que encabezan Sentencias como la 1013 del 12/06/01, la 1942 del 15/07/2003 y, más recientemente, la del Expediente 08-1572 del 18 de diciembre de 2008, las cuales colocan a Venezuela en mora con sus obligaciones internacionales en materia de garantía y respeto de los derechos humanos, desconociendo lo previsto en los tratados ratificados por la República y en el artículo 31 de la Constitución, que expresamente ordena adoptar las medidas necesarias para dar cumplimiento a las decisiones emanadas de los órganos previstos en los tratados internacionales sobre derechos humanos.

Lista de Referencias

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