A treinta años de la nacionalización el debate continúa

Luis E. Lander

Recién instalado el primer gobierno de Carlos Andrés Pérez, en marzo de 1974, el Movimiento Electoral del Pueblo (MEP) presentó ante el Congreso Nacional un proyecto de ley para nacionalizar la industria petrolera. A la semana siguiente el novel presidente, mediante decreto n° 10, crea una comisión para estudiar la posibilidad de adelantar la reversión de las concesiones y sus bienes afectos. Fue la llamada Comisión Presidencial de Reversión que estuvo integrada de manera plural por expertos petroleros de diversas filiaciones políticas y representantes de distintos sectores sociales, contándose entre sus miembros a Domingo F. Maza Zavala, Gastón Parra Luzardo, Freddy Muñoz, Álvaro Silva Calderón, Hugo Pérez La Salvia, Celestino Armas, Luis Enrique Oberto, Reinaldo Cervini, Rafael Tudela y Aníbal Martinez. Dicha comisión, con el único voto salvado de Alfredo Paúl Delfini, representante de Fedecámaras, le presentó al Presidente, en diciembre del mismo año 1974, un proyecto de ley para adelantar la reversión de las concesiones, que vencerían 80% de ellas entre 1983 y 1984 y el restante 20% entre 1996 y 1997. El presidente Pérez decide entregar el proyecto a un minúsculo comité para que lo revisara. Luego de evaluarlo, el comité decide introducirle algunos cambios. El más controversial fue un segundo párrafo que se le añadió al artículo 5º y que rompió el amplio consenso que el proyecto original había alcanzado. Ese segundo párrafo establecía que: “En casos especiales y cuando así convenga al interés público, el Ejecutivo Nacional o los referidos entes [entes de su propiedad] podrán, en el ejercicio de cualquiera de las señaladas actividades, celebrar convenios de asociación con entes privados, con una participación tal que garantice el control por parte del Estado y con una duración determinada”. Hubo otros aspectos del proceso nacionalizador que también fueron objeto de observaciones y críticas. El monto de las indemnizaciones acordadas con las concesionarias, por ejemplo, fue por muchos considerado excesivo. Así mismo, los contratos de asistencia técnica y los de comercialización, negociados con las concesionarias en un clima de mucha reserva, entraron también en el debate.

El intenso debate parlamentario llegó a convocar a los ex presidentes Rómulo Betancourt y Rafael Caldera que, en su condición de senadores vitalicios, ejercieron su derecho a participar en él. El primero para defender el proyecto y el segundo para criticarlo. Caldera afirmó en su intervención del 4 de agosto: “Hoy, ante la nacionalización, las empresas mixtas –en mi concepto– la sola posibilidad de establecerlas previstas en el texto de la ley, no van a ayudar sino a entorpecer. Quienes hemos tenido que luchar con las empresas transnacionales sabemos que una rendija que se les abra será aprovechada para convertirla en puerta abierta”. Por su parte Betancourt, quien dos días después intervino extensamente, hizo un recuento histórico de la industria petrolera en el país, defendió el artículo 5º cuando sostuvo: “Esta posibilidad de asociaciones (...) tiene cierta semejanza a esas válvulas de escape que se establecieron en la Constitución y en la Ley de Hidrocarburos de 1967 para no atar de brazos al Estado. Puede presentarse la coyuntura en que sea favorable y necesario para los intereses del país un convenio de asociación. Que ese convenio vaya a significar una nueva etapa de entreguismo no lo concibo, porque tengo fe en Venezuela y tengo fe en los venezolanos”. Por su parte, Juan Pablo Pérez Alfonzo, cuyo liderazgo en la definición de las políticas públicas petroleras había sido central durante los lustros previos, llegaría más adelante a calificar a la nacionalización de “chucuta”.

Es al calor de ese debate que el 21 de agosto de 1975 el Congreso, con los únicos votos favorables de Acción Democrática y la Cruzada Cívica Nacionalista y el rechazo de todas las otras bancadas parlamentarias, se aprueba el proyectos de la Ley que Reserva al Estado la Industria y el Comercio de los Hidrocarburos y el 29 del mismo mes el presidente Pérez le pone el ejecútese. Mediante decreto n° 1123 del día siguiente es creada Petróleos de Venezuela S.A., Pdvsa, que sería la casa matriz encargada de coordinar, supervisar y controlar a las empresas responsables de las actividades petroleras en el país. La entrada en vigencia del nuevo instrumento legal ocurre el primero de enero de 1976, hecho que es celebrado con un acto en el sitio del pozo Zumaque 1, campo Mene Grande, en la costa oriental del lago de Maracaibo, pozo exploratorio exitoso que en 1914 permitió descubrir el primer campo de verdadera importancia comercial en Venezuela.

En enero de este año se cumplieron treinta de aquel acto realizado en el Zumaque 1. Fue sin duda un hito relevante en la historia petrolera de Venezuela, únicamente comparable, quizás, a la promulgación de la Ley de Hidrocarburos de 1943 que logró unificar a todas las concesiones bajo un mismo marco jurídico y estableció de manera inequívoca la soberanía impositiva de la República o la reforma petrolera introducida por el actual gobierno con la promulgación de la Ley Orgánica de Hidrocarburos Gaseosos, en septiembre de 1999, y la Ley Orgánica de Hidrocarburos, en noviembre de 2001. Aquel primero de enero de 1976 fue la culminación de un largo proceso que se había iniciado el primer día en que empresas concesionarias extranjeras comenzaron a explotar nuestro principal recurso natural.

Los anhelos por mejorar la participación del Estado venezolano en los beneficios derivados de la industria que explotaba, procesaba, trasportaba y comercializaba los hidrocarburos provenientes de los generosos yacimientos ubicados en nuestra geografía, son visibles desde la época en que Gumersindo Torres, en septiembre de 1917, ocupó el Ministerio de Fomento. En el ejercicio de esa posición promovió la primera legislación propiamente petrolera con el Decreto Reglamentario del Carbón, Petróleo y Sustancias Similares de 1918 y la primera Ley de Hidrocarburos de 1920. Pero, paradójicamente, la cuestión petrolera que hasta la nacionalización había sido importante, y en momentos central, en el debate político nacional, a partir de 1976 baja mucho en nuestra jerarquía de prioridades. Al pasar la industria a ser también un actor nacional, la capacidad de supervisión y control del Ejecutivo sobre la industria comenzó a debilitarse. El diseño y conducción de las políticas públicas petroleras fueron con el paso de los años desplazándose desde el Ministerio de Minas e Hidrocarburos, luego Ministerio de Energía y Minas, a la gerencia de Pdvsa. Ese desplazamiento se aceleró notablemente durante la década de los 90 por la aguda turbulencia política vivida. En febrero de 1989 la sociedad venezolana fue sacudida por los dramáticos y trágicos acontecimientos conocidos como el Caracazo. En 1992 nuevamente fuimos sacudidos por dos golpes de Estado, en 1993 el presidente Pérez es depuesto por el Congreso y reemplazado por un inestable gobierno de transición. El segundo gobierno de Caldera se inicia en 1994 con la más aguda crisis financiera que haya vivido el país en toda su historia. Es en ese entorno de convulsión política que desde la gerencia de la industria petrolera, haciendo uso de la rendija avizorada por Caldera en 1975, se adelanta agresivamente en la llamada Apertura Petrolera.

Pero esa política petrolera tuvo incidencias en los acontecimientos sociopolíticos de finales de siglo. Un derrumbe en los precios del petróleo en el mercado internacional y una disminución en el porcentaje de participación fiscal de los ingresos petroleros contribuyeron a agudizar una crisis económica no resuelta, creando el escenario propicio para los resultados electorales de diciembre de 1998. Independientemente de la opinión que se tenga sobre la política petrolera implementada por el actual gobierno, es innegable que tuvo éxito inicial al estimular el incremento en los precios y, con más dificultad, regresar al ministerio el diseño e implementación de las políticas públicas petroleras.

Sin embargo, a la luz del debate realizado en 1975, surgen dudas y controversias todavía no suficientemente dilucidadas sobre la reforma actualmente en marcha. En aquel momento el aspecto más criticado de la Ley de Nacionalización fue la posibilidad misma de celebrar convenios de asociación con entes privados. Interpretaciones posteriores interesadas ampliaron los alcances de esa posibilidad, llegándose a firmar convenios en los cuales la participación del Estado era muy minoritaria. A diferencia de lo argumentado por los críticos de la Ley de Nacionalización, la Ley Orgánica de Hidrocarburos de 2001 permite la inversión privada en la actividad petrolera nacional. No obstante, para evitar interpretaciones que en el futuro puedan desvirtuar su intención original, el artículo 22 de la ley es explícito en lo referido  a las condiciones de esa participación al sostener “podrá hacerlo [las actividades primarias] mediante empresas donde tenga control de sus decisiones, por mantener una participación mayor del cincuenta por ciento (50%) del capital social, las cuales a los efectos de este Decreto Ley se denominan empresas mixtas”.

El primero de los artículos, “Trayectoria de la nacionalización petrolera”, fue escrito por Álvaro Silva Calderón quien ha tenido una muy dilatada actuación en nuestros asuntos petroleros. Desde la década de los 60, cuando fue consultor jurídico del Ministerio de Minas e Hidrocarburos y posteriormente miembro de la comisión de energía de la Cámara de Diputados del Congreso Nacional, hasta su reciente actuación como Ministro de Energía y Minas y luego como secretario general de la OPEP, Silva Calderón ha estado siempre en la primera línea de nuestros debates petroleros. En su artículo nos entrega reflexiones producto de esa invalorable experiencia.

El segundo artículo es de Mazhar Al-Shereidah, quien ha sido profesor e investigador de nuestra Facultad desde 1967, formando parte del equipo fundador del Curso de Postgrado en Economía y Administración de Hidrocarburos. Más recientemente formó parte de la Comisión Preparatoria para la II Cumbre OPEP realizada en Caracas en septiembre de 2000, así como de la Comisión Presidencial para la Reforma de la Ley de Hidrocarburos, que dio lugar a la Ley Orgánica de Hidrocarburos. En su artículo, titulado “La dimensión imaginaria en la nacionalización petrolera”, luego de recorrer las distintas etapas de nuestra historia petrolera, concluye observando una pérdida de orientación en las políticas recientes y criticando lo que llega a denominar como una segunda Apertura.

El siguiente artículo es una contribución de Ramón Espinasa, quien tiene un doctorado en economía de la Universidad de Cambridge, Inglaterra, y fue analista del entorno nacional en Maraven y luego asesor mayor del entorno nacional en Pdvsa. También ocupó el cargo de economista jefe de Pdvsa desde 1992 hasta 1999. En su artículo “El auge y el colapso de Pdvsa a los treinta años de la nacionalización”, analiza la tensión siempre existente entre el dueño del recurso natural y la empresa que lo extrae. En una primera etapa, antes de la nacionalización, los actores de esa tensión fueron las compañías trasnacionales concesionarias y el gobierno de Venezuela, tensión que fue resuelta a favor del gobierno nacional en 1975. En una segunda etapa la misma tensión se traslada a actores nacionales: El gobierno, representado por el Ministerio de Energía y Minas, y la gerencia de Pdvsa. Argumenta el autor que en esta segunda etapa la tensión fue nuevamente resulta a favor del gobierno, pero al costo de la destrucción institucional de Pdvsa y del colapso de la producción.

Concluye este tema central con un cuarto artículo escrito por Carlos Mendoza Potellá quien también ha estado vinculado a nuestra Facultad desde su época de estudiante de economía, donde pasó luego a ser profesor. También se ha desempeñado como profesor en el postgrado en Economía y Administración de Hidrocarburos, del cual fue director. Ha sido también director de Pdvsa y embajador de Venezuela ante Arabia Saudita y ante Rusia. En su artículo “Vigencia del nacionalismo petrolero” desarrolla una visión crítica de la nacionalización ocurrida en 1975, caracterizándola como un acontecimiento más de una larga relación de dependencia con el capital petrolero internacional.

Con este tema central la Revista Venezolana de Economía y Ciencias Sociales espera poder aportar su contribución a un debate que hoy, como lo ha sido en otros momentos de nuestra historia, es medular para el proyecto de país en construcción. El financiamiento directo de políticas sociales desde Pdvsa y el impulso a la integración regional apalancada por nuestra fortaleza de país petrolero, son sólo dos ejemplos de la centralidad del sector petrolero en la actual gestión de gobierno. Es mediante el debate abierto entre posiciones plurales, pero sólidamente sustentadas, que podemos avanzar hacia la construcción de los consensos necesarios y posibles, o para procesar democráticamente, con la participación formada e informada de amplios sectores de la sociedad, los disensos insuperables. Propiciar y participar de esos debates es tarea prioritaria de nuestras instituciones académicas en general y, particularmente, de herramientas como esta revista.