Ramón Espinasa

¹Ingeniero industrial venezolano egresado de la Universidad Católica Andrés Bello, con maestría en Estudios del Desarrollo en el Instituto de Estudios Sociales de La Haya, Holanda, y doctorado en Economía en la Universidad de Cambridge, Inglaterra. Trabajó en la Superintendencia de Cooperativas del Ministerio de Fomento. Ha sido analista del entorno nacional en Maraven y asesor mayor del entorno nacional en Pdvsa. Fue también economista jefe de Pdvsa desde 1992 hasta 1999. Ha sido consultor del Banco Mundial, Banco Interamericano de Desarrollo y Corporación Andina de Fomento, y profesor en la Universidad de Georgetown, en EEUU. ramones@contractual.iadb.org

Resumen

La resolución de la tensión inherente en cualquier actividad extractiva entre el dueño del recurso natural y la empresa que lo extrae, por el control de la producción y la distribución de las rentas presentes en estos sectores, explica la evolución contemporánea del sector petrolero en Venezuela. Esta tensión se dio primero entre el Estado venezolano y las empresas transnacionales que operaban en el país y condujo a la nacionalización y control estatal de la actividad productiva. Después de la nacionalización, la tensión entre el dueño del recurso y la empresa operadora se trasladó al interior del Estado venezolano y tuvo como actores al gobierno, representado por el Ministerio de Energía y Minas, y Pdvsa. La tensión creciente entre estos actores, en particular a partir de 1999, se resolvió con el Gobierno asumiendo la distribución discrecional del ingreso petrolero y de la producción, eliminando el alto grado de independencia y autonomía gerencial del que había disfrutado Pdvsa, por diseño, desde su concepción. El artículo está dividido en dos partes. En la primera parte se describe la dinámica del sector petrolero venezolano a lo largo de los dos procesos que culminarían, el primero en el colapso de la producción, a partir de 1970, y la nacionalización de la industria petrolera en 1976, y, el segundo, en el colapso de la producción a partir de 1999 y la destrucción institucional de Pdvsa en 2003. La segunda parte fija su foco en el desempeño del sector petrolero en el período 1989-2004. El período es particularmente importante y, por su cercanía, ha sido poco estudiado. Es importante porque en él se sintetizan las fases de mayor auge y esplendor de Pdvsa, hasta 1998, y su ulterior colapso. Se estudia en particular la relación entre la distribución del ingreso petrolero, la inversión y la producción del sector. La descripción del proceso político en la primera parte servirá de marco para el análisis cuantitativo que se hace en la segunda.

Palabras clave: Petróleo, industria petrolera, nacionalización, empresas mixtas, distribución del ingreso, inversiones, crecimiento, Venezuela.

The Rise and Fall of the State Oil Company in Venezuela

Abstract

The resolution of the tension inherent in any extractive activity between the owner of the natural resource and the operating company for the control of the production and distribution of the rent has set the pace of the contemporary evolution of the Venezuelan oil sector. First growing control and distributive tension between the Venezuelan State and foreign operating companies led nationalization and State control of oil production. After nationalization tension between the resource owner and the operating company developed within the Venezuelan State, between the Government, represented by the Ministry of Energy and Mines, and Pdvsa. The growing tension these two actors, particularly after 1999, was resolved with the Government assuming the discretionary distribution of oil revenue and production. The high degree of independence and managerial autonomy, enjoyed by Pdvsa by institutional design since its inception, came to an end. This article is divided into two parts. The first part describes the dynamics of the Venezuelan oil sector throughout the two processes that would end up, the first one in the collapse of production as from 1970 and the nationalization of the oil industry in 1976. The second process would entail the collapse of production beginning 1999 and the institutional destruction of Pdvsa in 2003. The second part focuses on the performance of the oil sector in the period 1989-2004. The 1990s witnessed the period of largest expansion and diversification of Pdvsa up to 1998, but it collapsed afterwards, making this period particularly important. Particular analytical effort will be put into the relationship between oil revenue distribution, investment and production growth. The political process described in the first part will be the framework for the more quantitative analysis of the second.

Key Words: Oil, Oil Industry, Nationalization, Distribution of Revenue, Investments, Growth, Venezuela.

Después de la nacionalización, la tensión entre el dueño del recurso y la empresa operadora se trasladó al interior del Estado venezolano y tuvo como actores al gobierno, representado por el Ministerio de Energía y Minas, y Pdvsa. La tensión creciente entre estos actores, en particular a partir de 1999, se resolvió mediante la asunción por parte del gobierno de la distribución discrecional del ingreso petrolero y de la producción, eliminando el alto grado de independencia y autonomía gerencial del que había disfrutado Pdvsa, por diseño, desde su concepción.

Se puede observar más de un paralelismo entre los procesos que culminaron, el primero, con la nacionalización y control estatal de la industria petrolera, esencialmente transnacional, en enero de 1976 y, el segundo, en el desmantelamiento institucional y gerencial de Pdvsa y el colapso de su capacidad de producción, a partir de febrero de 2003.

Un primer paralelismo tiene que ver con el aumento de la presión fiscal y el estrangulamiento de recursos financieros que provocaron el colapso de la producción por falta de inversión. En el primer caso a partir de 1958 hasta la nacionalización, en el segundo a partir de 1999 hasta el colapso de Pdvsa. Un segundo paralelismo se puede encontrar en el hostigamiento político e ideológico de las empresas productoras, acusándolas de mentir al fisco, y en todo caso de ser “cajas negras” difíciles de auditar y por esta vía escamotear recursos y apropiarse de ganancias extraordinarias que le pertenecerían al fisco. En general, se acusó en forma similar a las transnacionales y a Pdvsa de ser empresas poderosas y ricas a expensas de la debilidad y de la pobreza del gobierno y el país en general. El hostigamiento se tradujo, en el caso de las transnacionales, en no renovar sus concesiones, ni otorgarles nuevas, a partir de 1958 y limitar su capacidad de movimiento y operaciones en el país a todo lo largo de los años 60 hasta la nacionalización. En el caso de Pdvsa el ataque en debilitar hasta destruir su estructura de gobernabilidad corporativa, basado en credenciales y méritos de carrera.

El presente artículo está dividido en dos partes. En la primera parte se describe la dinámica del sector petrolero venezolano a lo largo de los dos procesos que culminarían, el primero, en el colapso de la producción, a partir de 1970, y la nacionalización de la industria petrolera en 1976, y, el segundo, en el colapso de la producción a partir de 1999 y la destrucción institucional de Pdvsa en 2003.

La segunda parte se focaliza en el desempeño del sector petrolero en el período 1989-2004. El período es particularmente importante y, por su cercanía, ha sido poco estudiado. Es importante porque en el se sintetizan las fases de mayor auge y esplendor de Pdvsa, hasta 1998, y su ulterior colapso. Se estudiará en particular la relación entre la distribución del ingreso petrolero, la inversión y la producción del sector. La descripción del proceso político en la primera parte servirá de marco para el análisis cuantitativo que se hace en la segunda.

El marco analítico será el que se esbozó al inicio de esta introducción y en esencia es que la tensión inherente entre el dueño del recurso y el productor y su resolución determinan la evolución del sector petrolero en el tiempo.

En términos estilizados se pueden identificar dos orientaciones en la evolución del sector en el tiempo, dependiendo de cuál actor es dominante en el diseño e implantación de la política petrolera. Una primera orientación de política tiende a favorecer el desarrollo de la industria y el ingreso petrolero en el largo plazo. En general, como premisa, se favorece la inversión para sostener o expandir la capacidad, aun a expensas del ingreso fiscal en el corto plazo, para que, en la medida en que los volúmenes aumenten, también aumente el ingreso fiscal en el más largo plazo. Una segunda orientación básica de política favorecerá el aumento del ingreso fiscal en el corto plazo, aun a expensas de la inversión, sacrificando la capacidad de producción presente y futura de mantenerse la presión sobre la rentabilidad y los recursos de la industria petrolera para financiar su inversión.

La dinámica del sector petrolero venezolano 1943-2004

La nacionalización²

Las semillas del proceso que conduciría a la nacionalización de la industria petrolera en Venezuela se sembraron en la Ley de Hidrocarburos de 1943, vigente hasta 2001.

Esta ley se promulgó luego de un amplio y largo proceso de consulta y negociación tanto dentro del país como con las empresas operadoras transnacionales. El objetivo era unificar en el mismo marco legal las concesiones otorgadas hasta ese momento bajo un mosaico diverso y heterogéneo de leyes y reglamentos. No sólo unificar sino lograr las mejores condiciones en términos de participación del Estado en el ingreso petrolero, potenciar la industrialización en el territorio nacional del crudo producido en el país y, sobre todo, dejar muy en claro la soberanía nacional en la administración de las reservas y en la promulgación de las leyes económicas y de otro tipo que regirían la actividad de estas empresas.

El Estado venezolano había ido aprendiendo, después de tres décadas de actividad petrolera en el país, de las economías, del negocio y de las condiciones que se fijaban para su explotación en otros países, en particular Estados Unidos. En términos de negociación el Estado venezolano se encontraba en una posición de poder, con las fuerzas aliadas sedientas por petróleo en medio del esfuerzo de guerra. Es así como el Estado venezolano logra equiparar las condiciones para la explotación del petróleo en el país con las más favorables para los propietarios privados de las reservas en Estados Unidos.

En lo económico las compañías quedaron sujetas a la Ley de Impuesto Sobre la Renta aprobada en 1942 y, por otro lado, la Ley de Hidrocarburos fijaba una regalía de 1/6. La combinación del impuesto sobre la renta y la regalía daba al Estado una participación de alrededor de 50% en el excedente operacional de las compañías. Participación que quedó congelada en el famoso acuerdo de 50:50. Proporción que daba una sensación de equidad y que las compañías se encargaron de difundir internacionalmente en un esfuerzo por petrificar esta regla distributiva que les aseguraba considerables ganancias, en particular en los muy productivos yacimientos del Medio Oriente.

Un segundo logro importante para el país de los acuerdos alrededor de la ley del 43 fue que se refinara en el país el crudo producido en el territorio nacional, procesado hasta ese momento en las Antillas Holandesas. Es por ello que Shell y Esso construyeron el Complejo Refinador de Paraguaná a finales de los 40, el cual es aún hoy en día de los más grandes del mundo.

Como contraparte, las compañías obtuvieron que, bajo el marco de la nueva ley, todas sus concesiones se renovaran por cuarenta años. Esto les brindaba un horizonte de inversión de largo plazo, con acceso seguro a reservas. De hecho en la ley del 43 se dejaba abierta la posibilidad de que a mitad de período, esto es, a principios de los 60, las concesiones se renovaran por otros cuarenta años.

Reglas distributivas percibidas como claras y estables, un marco jurídico único y un largo horizonte de inversión, junto con la demanda mundial creciendo a tasas de más de 6% por año durante lustros, crearon las condiciones para la fase de más vigoroso crecimiento de la industria petrolera venezolana. En los quince años hasta finales de los cincuenta la producción se multiplicó por más de cinco, hasta llegar a más de 2,5 millones de barriles diarios (MMbd) en 1958. Con este auge Venezuela se consolidaba como el primer exportador mundial, lugar que ocupaba desde la caída de la producción de México con la nacionalización de finales de los años 30, y ocuparía hasta 1971, cuando fue sobrepasada por Arabia Saudita.

El gráfico 1³ muestra la producción promedio anual medida en miles de barriles diarios (Mbd) entre 1943 y 2004. Se observa claramente el vertiginoso aumento en la producción en los tres lustros que siguen a 1943. El gráfico 2 muestra el número de empleados y obreros directos de la industria petrolera en Venezuela a finales de cada año en el período 1948-2004. Se observa el nivel máximo histórico de empleo entre 1948 y 1950, por el auge de la producción y la construcción del Complejo Refinador de Paraguaná. El gráfico 3 muestra la inversión productiva en la industria petrolera venezolana entre 1949 y 2004 en miles de dólares reales de 2004. Se observa el auge de inversión en el período 1955-1958 para el desarrollo de las concesiones otorgadas en 1956-1957. El gráfico 4 muestra la distribución del superávit operacional de la industria petrolera entre el gobierno y las compañías entre 1947 y 2004. Se observa claramente la distribución 50:50 hasta 1958.

Gráfico 1

Gráfico 2

Empleados y obreros de la industria petrolera 1948-2004

Gráfico 3

Inversión del sector petrolero ($M) 1949-2004

El fin de los acuerdos de 1943 y la nacionalización

En 1958 el gobierno venezolano en forma unilateral, haciendo uso de sus prerrogativas soberanas, aumentó la tasa de impuesto sobre la renta (I/R) para las empresas petroleras, incrementando la participación del Estado en el excedente operacional a 65%. Roto el molde del 50:50, el Estado haría uso del aumento unilateral en la tasa de I/R para incrementar su participación en el excedente petrolero, en la medida en que las condiciones políticas así lo permitieran, hasta estrangular a las operadoras extranjeras, llegando a una participación de 95% en los años previos a la nacionalización, como se observa en el gráfico 4.

Distribución del superávit operacional

El proceso político que aumentaría el poder relativo del Estado venezolano a lo largo de la década de los 60 hasta la nacionalización tuvo como piedra angular la creación de la OPEP en 1960. Foro en el cual los Estados propietarios exportadores intercambiarían información y coordinarían políticas para aumentar su participación en el excedente petrolero y elaborarían en forma conjunta el objetivo común de nacionalizar la producción en sus territorios, como quedó establecido en la Resolución XVI.90 de 1968.

Finalmente, el Estado venezolano reservó para la empresa estatal, Corporación Venezolana del Petróleo, creada en 1967, cualquier desarrollo de nuevas áreas petroleras en el país. Quizás más importante, a principios de esa década el Estado no renovó, como existía la posibilidad bajo la ley del 43, las concesiones otorgadas ese año. Todas debían revertir a la nación en 1983. La nacionalización ya tenía fecha.

La sostenida presión fiscal, el hostigamiento político, en el contexto de los movimientos nacionalistas de la década de los 60, el fin cierto de las concesiones en 1983, junto con la apertura de nuevas y prometedoras provincias petroleras en el Medio Oriente y el norte de África, llevaron a las empresas transnacionales a reducir drásticamente sus inversiones en Venezuela a lo largo de los años 60, a favor de inversiones en otros territorios. Se llegó al extremo de transportar maquinarias y equipos del país hacia las nuevas provincias, lo cual trajo como consecuencia la promulgación de la Ley de Reversión de 1971, para detener el proceso de desinversión. Los muy bajos niveles de inversión a lo largo de los años 60 hasta la nacionalización se observan en el gráfico 3.

La contracción de la industria petrolera se reflejó no tan sólo en la caída de la inversión sino también en la reducción drástica del personal, el cual se redujo a la mitad, de más de cuarenta mil a finales de los años 50 a unos veinte mil a principios de los 70, como se observa en el gráfico 2.

La estrategia de las compañías consistió en explotar al máximo las áreas bajo concesión con mínima inversión con un horizonte de muy corto plazo. La falta de inversión y la explotación intensiva llevaron irremediablemente al colapso de la producción a principios de los años 70, como se observa en el gráfico 1.

En el ínterin ya casi dos generaciones de venezolanos habían pasado por la industria petrolera, en un principio personal poco capacitado, después profesionales y técnicos formados en las universidades nacionales. Para principios de los 70 la industria petrolera transnacional en el país era manejada por venezolanos.

El país gradual e inexorablemente se movía hacia el control directo de la actividad petrolera. El discurso político abordó directamente el objetivo de la nacionalización a principios de los 70. El catalizador, sin embargo, provino de eventos internacionales en el ámbito de la OPEP.

El Estado venezolano, sin embargo, no se detendría hasta asumir directamente el control de la producción en el país y revertir la tendencia a la contracción de la producción que se inició en 1970. Esto se produjo el 1 de enero de 1976. A las operadoras transnacionales se les indemnizó por sus activos remanentes en el país. Y el acto nacionalista contó con un gran consenso político nacional, del cual formaron parte los gerentes y empleados de la industria petrolera hasta ese momento transnacional.

La industria nacionalizada⁴

La concepción de Pdvsa

Pdvsa fue creada en 1975 para que asumiera las riendas de la industria petrolera a partir del 1 de enero de 1976. Con mucha sabiduría y tacto, el liderazgo político que guió el proceso nacionalizador no pretendió amalgamar el buen número de empresas privadas y públicas, nacionales y extranjeras, que operaban en Venezuela en una única empresa estatal. Las empresas fueron estatificadas pero no unificadas, se colocó encima de ellas un ente de coordinación de actividades operativas y de centralización de las funciones de planificación y finanzas.

Así nació Pdvsa, como una simple estructura de coordinación, con mínimo personal, de un conglomerado gigantesco, que había producido 3.700.000 barriles diarios (3,7 MMbd) en 1970 y que para la fecha producía 2,4 MMbd.

Que el tránsito de una industria petrolera esencialmente privada y extranjera a una nacional estatal se hiciera en forma muy poca traumática, se debió, aparte de no pretender unificarla de inmediato, a dos hechos fundamentales: Primero, la industria era esencialmente nacional, en el sentido de que era manejada totalmente por venezolanos desde Venezuela, con una significativa integración al tejido social y productivo nacional, y, segundo, el Estado venezolano mantuvo una relación poco traumática con las casas matrices en el caso de las transnacionales, las cuales firmaron acuerdos de asistencia técnica para facilitar la transición.

La industria nacional estatal en 1976 siguió operando con los mismos sistemas y procedimientos de las empresas existentes hasta 1975, en buena parte transnacionales privadas, las cuales habían operado en Venezuela en muchos casos por más de cinco décadas.

Pdvsa y sus empresas filiales adoptaron una forma jurídica diferente de las otras empresas estatales existentes en el país. Se crearon como empresas públicas de derecho privado. Sociedades anónimas (SA) con un accionista único, el Estado venezolano, representado por el gobierno en las reuniones de accionistas.

Que Pdvsa y sus filiales tuvieran el grado de autonomía que les brindaba ser sociedades anónimas, diferentes del gobierno y el resto del sector público, les brindó un buen número de singularidades que aseguraron su desempeño destacado en los ámbitos nacional e internacional.

Segundo, el presupuesto y la gestión financiera de Pdvsa no seguían el mismo proceso de aprobación que el del gobierno y el resto del sector público. Cada cual se aprobaba en sus propios méritos y en distintas instancias. El del gobierno en términos más de sus consecuencias sociales y políticas, aprobado por el Congreso. El de Pdvsa en términos empresariales y de política petrolera bajo aprobación del gobierno en Asamblea de Accionistas, siguiendo las normas del Código de Comercio.

Pdvsa como “holding” de la industria petrolera nacionalizada actuó como “escudo protector” de la dinámica política del Estado venezolano, los nombramientos “políticos” llegaban hasta la junta directiva de Pdvsa. La injerencia del gobierno y la política nacional no trascendió a las directivas de las filiales operadoras, las cuales siguieron funcionando como empresas independientes verticalmente integradas. Ellas en sí mismas eran sociedades anónimas, con una junta directiva elegida con base en méritos, que debía rendir cuentas en sus asambleas al accionista único, que en este caso era Pdvsa.

En definitiva, a Pdvsa y sus empresas filiales les dio el legislador, en el conjunto de leyes que las crearon, un alto grado de autonomía gerencial y operativa. Como corporaciones petroleras, serían evaluadas en sus propios méritos empresariales y comerciales, y se les daría libertad de acción en estos ámbitos. Aquí en buena parte radicó el éxito nacional y mundial de Pdvsa hasta 1999.

Consolidación hasta 1990

La primera tarea de la Industria estatal sería la de detener la caída del potencial de producción, para consolidarlo al nivel que tenía de mediados de los años 70; adecuar el parque de refinación nacional y abrir canales propios de comercialización, independientes de los heredados de las transnacionales.

En el ámbito organizacional se inició un proceso gradual de racionalización de la estructura corporativa, disminuyendo el número de empresas filiales, amalgamándolas gradualmente bajo tres estructuras verticalmente integradas, cada una produciendo más o menos un millón de barriles diarios (Corpoven, Maraven y Lagoven). En forma paulatina, estas estructuras empezarían a hacer homogéneos y compartir diferentes sistemas de personal, financieros, operativos, de mantenimiento, manejo de materiales, etc. Todo bajo la coordinación de Pdvsa como casa matriz. Tarea no fácil que llevaría lustros.

Además de consolidar el potencial de producción y adecuar el plantel refinador, Pdvsa tomó decisiones organizativas con visión de largo plazo más allá de los aspectos propiamente operativos. La creación de un centro propio de investigación y desarrollo así como de entes de formación de personal altamente especializado, le dieron a la corporación singularidad y demostraron ser grandes aciertos en términos de beneficios económicos concretos para el país, al desarrollar técnicas y personal especializado propio para la producción, manejo y disposición de hidrocarburos extrapesados que constituyen el grueso de las reservas del país.

La consolidación de Pdvsa después de la nacionalización a partir de una estructura sumamente débil heredada de las transnacionales se reflejó, primero, en restaurar el nivel mínimo de personal al que tenía la industria petrolera nacional antes de que se iniciara la contracción a finales de los años 50. El personal de empleados y obreros pasó del mínimo histórico de cerca de veinte mil a mediados de los 70 a unos cuarenta mil a finales de los 80, cifra similar a la de principios de los 60 como se observa en el gráfico 2.

Junto con la fuerza de trabajo hubo un gran esfuerzo en rescatar y adecuar la infraestructura productiva del país. Por un lado el plantel refinador se adecuó con la incorporación de unidades de conversión profunda para que pudieran tomar una dieta de crudos cada vez más pesada, en los cuales se especializa cada vez más el país. Además se llevó a cabo una intensa campaña exploratoria costa afuera que permitió descubrir masivos yacimientos de gas y se evaluó el potencial de la Faja Petrolífera del Orinoco quizás la más grande acumulación de hidrocarburos del mundo, lo cual cambió radicalmente la percepción de agotamiento de las reservas del país al momento de la nacionalización. Todo esto conllevó un masivo aumento en los gastos de inversión de la industria que llegaron a un nivel histórico de más de $ MMM 6 en dólares de hoy en día, como se ve en el gráfico 3. Todo este gasto fue financiado con parte de los masivos recursos que ingresaron al país con motivo de la segunda escalada de precios entre 1979 y 1982, de los cuales el gobierno de turno permitió disponer a Pdvsa al reducir la carga tributaria sobre la empresa como se observa en el gráfico 4.

A lo largo de estos años de consolidación, desde Pdvsa se fue desarrollando una visión del país basada en sus grandes ventajas comparativas de reservas de energía y de localización geográfica. El éxito de las campañas exploratorias posteriores a la nacionalización y, en particular, la evaluación del potencial de la Faja Petrolífera del Orinoco permitieron revertir la percepción generalizada de que en el país se estaban agotando las reservas de hidrocarburos. Por el contrario, en Venezuela se encuentran reservas que la consolidan como el gran reservorio de hidrocarburos del hemisferio occidental y quizás las reservas nacionales más grandes del mundo.

Esta persuasión de la gente de Pdvsa, primero, fue permeando al resto del país y así se fue desarrollando una visión de la industria petrolera y del gas como palanca del desarrollo nacional en sí misma y no sólo con base en los ingresos que de ella se derivan.

Dado el grado de desarrollo nacional, se argumentó, la expansión de la industria petrolera arrastraría con ella, como en efecto fue, a amplios sectores del aparato productivo nacional, con una altísima dispersión geográfica, que integró al país como un todo. Pdvsa, en su proceso de consolidación, puso en marcha programas específicos de asistencia a los proveedores nacionales, los cuales eran preferidos, en condiciones similares de calidad y precios, sobre los foráneos.

Pdvsa, como estructura corporativa, lucharía por defender sus intereses y empujar por echar adelante su visión del país, en las diferentes esferas del quehacer político nacional. En particular en su relación con los otros entes del Estado a los cuales se debía, en primer lugar en su relación con el gobierno y luego con el Legislativo, como esfera de debate político por excelencia.

Pdvsa no fue ni mucho menos un ente estatal pasivo; por el contrario, activamente, sobre bases argumentativas, buscó persuadir a los entes políticos que definirían la orientación del Estado, y en última instancia del país, de una dirección determinada en términos de políticas petrolera y de desarrollo económico. Pdvsa actuaría planteando su visión en la construcción del gran consenso democrático que siempre caracterizó la política petrolera nacional.

En el primer lustro después de la nacionalización se había consolidado el potencial de producción alrededor de 2,5 MMbd, sin embargo los acuerdos refrendados por Venezuela al interior de la OPEP, para reducir la producción buscando defender los precios alcanzados a principios de los años 80, llevaron a bajar la producción nacional hasta 1,5 MMbd en 1985, como se observa en el gráfico 1.

El cambio colectivo de política por parte de la OPEP, para recuperar los mercados perdidos en vano tratando de defender precios, conllevó a que Venezuela utilizara su capacidad de producción ociosa y llegara a finales de los años 80 haciendo pleno uso del potencial consolidado una década antes. La disyuntiva ahora era expandir la capacidad con base en las reservas de hidrocarburos del país o mantenerse a ese nivel. El país optó por ir hacia delante, en una política que transformó la percepción nacional del sector petrolero para siempre.

Auge y colapso⁵

Expansión en los años 90

Para hacer la expansión posible el país debía empezar por reconocer que la capacidad de ahorro de Pdvsa bajo el marco fiscal vigente era insuficiente, no sólo para expandir la capacidad de producción, sino también para mantener el potencial de 2,5 MMbd. El tema fue planteado, primero, por la gerencia de Pdvsa en las asambleas de accionistas donde se aprobaría el plan y, después, por el gobierno en las distintas instancias de debate democrático nacional, para promover que se hicieran las reformas legales necesarias.

Es así como, a solicitud del Ejecutivo, el Legislativo por ley bajó la carga tributaria del sector petrolero, con el fin de dotar a Pdvsa de los recursos financieros que le permitieran mantener y aumentar paulatinamente su capacidad propia de producción.

Dado un nivel de precios, en el corto plazo disminuiría la tributación de Pdvsa para aumentar en el tiempo, en la medida en que aumentara el volumen de producción, como en efecto sucedió.

No sólo se planteó la reducción de la carga tributaria como reforma necesaria para expandir la capacidad de producción nacional en el tiempo, sino también la necesidad de abrir el sector petrolero a la inversión privada por más de una razón. Primero, para aumentar las fuentes de financiamiento más allá de la capacidad de ahorro de Pdvsa; segundo, tener acceso a tecnologías especializadas y nichos de mercado, en particular en la transformación y disposición de la muy amplia base de crudos extrapesados del país; y, tercero, ampliar la capacidad de ingeniería más allá de la propia de Pdvsa.

De nuevo esta propuesta fue sometida por los gobiernos a lo largo de los años 90 al debate democrático y las reformas necesarias a las leyes de nacionalización aprobadas por el Congreso. En el cual el gobierno siempre estuvo en minoría a lo largo de la década. Esta política fue generalmente conocida como política de apertura y su reconocimiento internacional fue tal que hoy día es un modelo seguido en países petroleros alrededor del mundo.

Como siempre fue el caso en Venezuela, la política petrolera en los años 90 fue fruto del más vasto debate y expresión de un amplio consenso nacional. Aparte del amplio consenso político que la acompañó, el éxito en la implantación de la política de expansión de la capacidad de producción nacional a lo largo de los años 90 se debió a la continuidad operativa y gerencial de Pdvsa. Esto en buena parte se refleja en el hecho de que en un lapso de diez años Pdvsa tuvo tan sólo tres presidentes: Andrés Sosa, Gustavo Roosen y Luis Giusti.

A lo largo del período, aupada por el Estado venezolano y el país como un todo, Pdvsa se consolidó como empresa líder en el mundo, reconocida como tal nacional e internacionalmente.

El colapso

El devenir de Pdvsa después de 1999 estuvo signado por las características generales del gobierno que se instaló a partir de ese año, entre éstas vale destacar: La centralización de las decisiones del Estado en el Presidente de la República; la necesidad de romper la tradición de los gobiernos democráticos de los previos cuarenta años, esto es no darle continuidad a planes y políticas sin importar su calidad; desdeñar la experiencia acumulada al interior del Estado en el manejo burocrático y obrar más basado en prejuicios que en el conocimiento objetivo de las realidades. Desde un principio quedó claro que el movimiento político que asumió el gobierno en 1999 iba a centralizar y a utilizar todas las instituciones del Estado con el único objetivo declarado de perpetuar al Presidente de la República en el poder, para implantar su proyecto político, con una perspectiva de largo plazo.

Pdvsa estaba destinada a perder la autonomía gerencial que, desde su creación, la caracterizó por diseño. De inmediato, con el advenimiento del nuevo gobierno se produjeron nombramientos de claro tinte político a diferentes niveles gerenciales en todas las actividades de la corporación. La necesidad de control y una profunda desconfianza hacia la gerencia de carrera de Pdvsa provocaron estas medidas. Se creó de inmediato una gerencia paralela la cual reportaba a distintas instancias en el gobierno, con lo cual se corroyó y deterioró rápidamente la estructura de gobernabilidad de Pdvsa. Como en todos los otros ámbitos del Estado, por ejemplo las fuerzas armadas, la fidelidad política de la gerencia se hizo mucho más importante que la eficiencia operacional.

Por otro lado, se rompió la relación formal de Pdvsa con el gobierno a través de la asamblea de accionistas. En cuanto a aspectos operativos, estratégicos o financieros, también se perdió muy rápidamente la relación formal de Pdvsa con su accionista. La relación se hizo totalmente informal y el gobierno mantuvo una continua y creciente intromisión en los distintos ámbitos del quehacer de la corporación petrolera estatal. Se empezó a improvisar, a tomar medidas no consistentes con el carácter comercial de la empresa y con total discrecionalidad por parte del Ejecutivo. La autonomía operacional y la evolución con base en méritos del personal de Pdvsa se perdieron a la vuelta de poco tiempo, bajo la presión del nuevo gobierno.

Consistente con su oferta electoral el gobierno asumió como objetivo inicial bajar a toda costa los gastos de Pdvsa. El gobierno quería tener acceso directo a los recursos financieros de Pdvsa para ponerlos al servicio de su proyecto político, sin tener que pasar por la burocracia del resto del sector público. Como se verá más adelante, sobre todo en los primeros años, esto sería a expensas del gasto de Pdvsa.

La lógica populista para justificar la reducción del gasto de Pdvsa fue el destino que se le daría a este gasto por parte del gobierno en planes de asistencia social de distinto tipo. Planes, quizás loables, pero que no tienen base lógica de comparación con la inversión para mantener la producción de petróleo.

Como se verá más adelante, los gastos operativos lejos de bajar subieron, con lo cual quedó como único expediente reducir en forma discrecional los gastos de inversión. Sin embargo, como también se analizará, al ser el grueso del gasto de inversión destinado al mantenimiento del potencial de producción, la reducción de este gasto se tradujo inmediatamente, desde 1999, en la caída de la producción.

La implantación de la nueva relación del Gobierno con Pdvsa no se dio de inmediato, sin que la corporación ofreciera resistencia.

El proceso

La estructura de Pdvsa era sólida y el gobierno recién llegado tenía que fortalecerse y definir la trayectoria que iba a seguir. Los cambios en el sector petrolero se dejaron sentir en toda su profundidad con el transcurso del tiempo. Se debería debilitar la institucionalidad de Pdvsa y el Gobierno tenía que implantar paulatina e inexorablemente una estrategia de control de todas las instancias del Estado.

La centralización del poder se tradujo en que el gobierno copó todos los espacios en los que antes se daba el debate democrático. A lo largo de un proceso político, que tuvo la reforma constitucional como piedra angular, se dio, a la vuelta de un par de años, la concentración de los poderes del Estado en manos de adeptos al gobierno, quienes no responden a otra autoridad que la del Presidente de la República. Pdvsa no podía escapar de este proceso de centralización del poder, su caída fue sólo cuestión de tiempo.

El primer año de gobierno fue testigo de la depuración de la alta gerencia que venía del gobierno anterior. Lo que nunca se había visto en Pdvsa, los cuerpos gerenciales de más alto nivel fueron cambiados por su identificación con la institucionalidad anterior, y suplantados por adeptos al nuevo gobierno. No con base en méritos sino en adhesión política. El reemplazo incluyó el cambio del presidente de Pdvsa, Roberto Mandini, nombrado de los rangos de la propia industria por el nuevo gobierno. Éste sería el último presidente en surgir del seno de la corporación.

Como segundo presidente del actual gobierno fue elegido un ex gerente que había sido cesado de Pdvsa años antes bajo acusaciones de corrupción, Héctor Ciavaldini. Bajo una presidencia simplemente mediocre y corrupta, Pdvsa se deterioró muy rápidamente a lo largo de 2000, ocasionando un profundo desánimo y desmoralización en el personal de carrera.

El proceso de deterioro operativo e institucional se detuvo temporalmente con el nombramiento de Guacaipuro Lameda, un general de carrera, como presidente durante el tercer año de gobierno. Este general se identificó con la cultura de excelencia de la corporación, cultivada a lo largo de cinco lustros de existencia, y detuvo la discrecionalidad gubernamental en el manejo de Pdvsa. Esto lo pudo hacer, entre otras razones, por la reputación que se había ganado al interior del gobierno como jefe de la Oficina Central de Presupuesto. La reversión en la tendencia al deterioro de Pdvsa se manifestó en el aumento de la inversión, la actividad operativa y la producción en 2001, como se mostrará en la segunda parte del ensayo.

Sin embargo, la identificación del tercer presidente de Pdvsa con la gerencia profesional de la corporación terminó por costarle el puesto a principios de 2002. El cuarto presidente fue Gastón Parra, un oscuro profesor de La Universidad del Zulia, el cual durante toda su carrera acusó a la gerencia de Pdvsa de ser los representantes del capital transnacional en el país.

El nombramiento de este presidente fue una provocación y expresión del endurecimiento de la posición del gobierno frente a Pdvsa. Los empleados de carrera de Pdvsa rechazaron este nombramiento y el gobierno agudizó el conflicto, al cesar el Presidente de la República públicamente en sus cargos a los líderes del movimiento gremial, en abril de 2002. Después de una movilización nacional masiva de apoyo a Pdvsa, la cual culminó con la renuncia del Presidente de la República, para después ser restituido, los empleados que habían sido cesados regresaron a sus cargos. La paz temporal se logró al nombrarse como quinto presidente de Pdvsa a Alí Rodríguez, quien venía de ser secretario general de la OPEP.

Sin embargo, las aguas nunca regresaron a su cauce, el conflicto entre el gobierno, por el control total de la corporación, y el personal de carrera, que defendía la autonomía operativa y los valores de excelencia bajo los cuales se habían formado, siguió latente y estalló abiertamente al plegarse los empleados petroleros a una huelga general nacional a principios de diciembre de 2002. El gobierno resistió y la huelga culminó a principios de febrero de 2003, más de la mitad de los empleados y la casi totalidad del personal gerencial de Pdvsa fueron cesados o nunca regresaron a sus cargos. La corporación creada en 1975 dejo de existir como tal.

Rafael Ramírez, el sexto presidente de Pdvsa, es el ministro de Energía y los viceministros son los vicepresidentes. Pdvsa no es sino una dependencia más del Ejecutivo nacional y el Presidente de la República es quien presenta sus planes al país.

Epílogo

El Presidente de Venezuela acaba de anunciar un Plan de Expansión de la producción petrolera en el país, muy en línea con lo que en el pasado fueron los planes de Pdvsa, con una sola diferencia, el país ahora no tiene una corporación nacional capaz de implantar esos planes. El grueso de la producción venezolana actual la realizan empresas transnacionales. Si el país quiere aumentar su producción en los próximos años, deberá recurrir a la capacidad de empresas privadas extranjeras, eso lo saben muy bien quienes llevaron al Sector petrolero venezolano donde hoy se encuentra.

Producción y disposición

Respondiendo a las dos orientaciones de política descritas anteriormente, la producción petrolera se expande entre 1990 y 1997, para contraerse desde entonces, como se observa en el gráfico 5. La producción crece en más de 50% a lo largo de la década de los 90, de 2,3 a 3,5 MMbd, para regresar en la actualidad a un nivel de 2,6 MMbd, similar al de 1993.

Gráfico 5

Producción petrolera (crudo + condensados + líquidos) (MMbd) 1990-2004

A partir de 1999 se ha dado también un cambio cualitativo muy importante en la composición de la producción de petróleo en Venezuela. De la producción actual, poco más de 40%, 1,1 MMbd, son generados con participación del sector privado, comparados con 0,38 MMbd, o poco más de 10% en 1998. Hoy en día 0,6 MMbd se producen a través de Asociaciones Estratégicas entre empresas privadas y Pdvsa para la generación y transformación del crudo extrapesado de la Faja Petrolífera del Orinoco y 0,5 MMbd a través de “convenios operacionales” en los cuales empresas privadas producen crudo para Pdvsa.

En consecuencia, entonces, la caída en la producción propia de Pdvsa es más que proporcional a la caída de la producción nacional. La producción propia de Pdvsa se ha reducido en más de la mitad de 3,2 MMbd en 1997 a 1,5 MMbd en la actualidad. La producción actual de Pdvsa es 0,75 MMbd, más baja que la de 1990.

En la medida en que ha aumentado la demanda del mercado doméstico y el crudo sintético lo exportan las Asociaciones Estratégicas, la exportación de crudo de Pdvsa se ha contraído mucho más que la producción nacional de crudo. Como se observa en el gráfico 6, la demanda del mercado interno se ubica alrededor de 0,5 MMbd y 0,6 MMbd de la producción de crudo se exporta a través de las Asociaciones, con lo cual Pdvsa exporta en la actualidad 1,5 MMbd, la mitad comparados con 3,0 MMbd en 1997.

Gráfico 6

La violenta caída de las exportaciones de Pdvsa se ha traducido en una reducción proporcional de la participación en las importaciones de Estados Unidos (EEUU). Como se observa en el gráfico 7, las exportaciones de Pdvsa a EEUU se han reducido de casi 1,8 MMbd en 1997 a 1,2 MMbd en la actualidad, con lo cual la participación de las exportaciones de Pdvsa en el total de las importaciones de EEUU se ha reducido a la mitad de poco menos de 18% a 9% en el período.

Gráfico 7

Pdvsa exportaciones a EEUU (MMbd y % importaciones totales) 1990-2004

La producción de petróleo crudo en el país no ha recuperado el nivel previo al colapso de la producción durante el paro de Pdvsa entre diciembre de 2002 y febrero de 2003. El gráfico 8 muestra la producción mensual de crudo del país entre enero de 2000 y junio de 2005, como lo reporta la Agencia Internacional de Energía. La producción en la actualidad es más de 0,5 MMbd inferior a la producción previa al colapso. En la medida en que la producción de los Convenios Operacionales supera el nivel previo al paro, toda la caída en la producción se atribuye a Pdvsa. En particular, ha colapsado la producción más compleja en el occidente del país. La producción actual de Pdvsa se concentra en pocos yacimientos muy prolíferos en el oriente de Venezuela.

Gráfico 8

Producción mensual de crudo (MMbd) enero 2000 - junio 2005

La primera pregunta que se debe contestar, entonces, es qué hay detrás del auge y la declinación de la producción de Pdvsa en los últimos quince años. La repuesta se inicia por la afirmación de que en una provincia petrolera relativamente madura, como en el caso de la venezolana, la producción está íntimamente ligada al nivel de inversión. Debido a la alta tasa de declinación natural de la producción por agotamiento de los yacimientos, el mantenimiento de un nivel de producción en el país lleva asociado una cierta inversión: Menor inversión se traducirá inmediatamente en una caída de la producción.

La correlación entre inversión y producción de petróleo en Venezuela se observa en el gráfico 9, en el cual la inversión de Pdvsa en millones de dólares de 2004 se lee contra el eje de la derecha, y la producción en MMbd contra el eje de la izquierda. Se observa cómo el aumento de la producción entre 1990 y 1997 lleva apareado una multiplicación por más de dos de la inversión. De igual manera, la contracción de la producción hasta 2003-2004 lleva asociada una reducción a menos de la mitad del nivel de inversión de 1997. La correlación año a año queda de manifiesto en el aumento puntual de la inversión en 2001, lo cual conllevó el aumento de la producción ese año.

Gráfico 9

Pdvsa: Producción (MMbd) e inversión (MM$ 2004) 1990-2004

El grueso de la inversión de Pdvsa, dadas las características geológicas de Venezuela, es en la actividad de taladros para el mantenimiento y expansión de la producción. Aproximadamente 80% de la inversión de Pdvsa es en la actividad de taladros. La correlación entre inversión y número de taladros activos se observa en el gráfico 10, en el cual los taladros activos al final de cada mes se leen contra el eje de la derecha y la inversión anual en MM $2004 se lee contra el eje de la izquierda. La correlación entre la inversión anual y el número de taladros queda de manifiesto.

Gráfico 10

Pdvsa: Inversión (MM $2004) y taladros activos por mes 1990-2004

Gráfico 11

Pdvsa: Producción (MMbd) y taladros activos por mes 1990-2004

Queda clara entonces la relación directa entre la inversión y la producción a través de la actividad de perforación necesaria para mantener y aumentar el volumen. Así, el auge y declinación de la producción de Pdvsa a lo largo de los últimos quince años se deben al aumento de la inversión hasta 1997 y la reducción de ésta desde entonces.

El incremento y la caída de la inversión de Pdvsa obedecen a dos visiones divergentes de política, las cuales se materializaron en la forma en que se distribuyó el “superávit operacional” de la corporación entre el gobierno y Pdvsa. Para analizar cómo evolucionó la distribución del superávit operacional debemos ver primero cómo evolucionó el “ingreso operacional”.

Ingreso operacional

El ingreso operacional de Pdvsa se deriva de sus ventas en el mercado interno y en el mercado internacional. Anteriormente se presentó la evolución de los volúmenes destinados a abastecer ambos mercados y se destacó cómo en la actualidad el mercado interno representa alrededor de 25% de las ventas de Pdvsa en volumen. Para calcular el ingreso operacional es necesario entonces ver a qué precio promedio se vende en ambos mercados.

Los precios promedio anuales de venta en los mercados doméstico⁷, e internacional, y el promedio ponderado de ambos, para Pdvsa, se presentan en términos reales por barril ($2004/b) en el gráfico 12. En primer lugar, se debe destacar que el precio promedio de venta interna a lo largo de los quince años ha sido un tercio del precio de venta de exportación a pesar de que las ventas internas son exclusivamente de productos refinados de consumo final y las de exportación son de crudos y productos con menores costos de procesamiento en promedio. La cesta doméstica de productos tiene un precio internacional mucho mayor que la cesta de exportación, pero se vende a una ínfima fracción del precio de la segunda. Además, el suministro al mercado interno incluye los costos de transporte, distribución y mercadeo lo cual duplica el costo del barril vendido en el mercado interno respecto al vendido en el mercado externo.

Gráfico 12

Más en detalle, se debe observar cómo los precios de exportación son máximos en 2003-2004, mientras los de venta interna son mínimos en estos dos años. Con lo cual el diferencial entre ellos es máximo. En los últimos dos años los precios de venta interno han sido menos de un séptimo de los precios de exportación y ese diferencial no ha hecho otra cosa que abrirse en 2005. Esto, junto con el mayor peso de las ventas de Pdvsa al mercado interno, hace que el diferencial entre el precio promedio ponderado de venta de Pdvsa y el de exportación sea el máximo. Mientras el precio promedio de exportación de Pdvsa en 2004 fue de alrededor de 37 $/b, su precio promedio de ventas fue de alrededor de 29 $/b, una vez que se ponderan las ventas internas a poco más de 4 $/b.

Una vez descrita la evolución de los volúmenes y los precios de ventas en los dos mercados, el gráfico 13 muestra el ingreso operacional de Pdvsa desagregado en ventas al mercado externo e interno. En primer lugar se debe destacar cómo el ingreso por ventas internas es 6% del total mientras en volumen representa 18%, en promedio para el período. La participación en el ingreso es un tercio de la participación en volumen, debido a los muchos menores precios por ventas al mercado interno respecto a los de exportación. Esta diferencia se agudiza en los últimos dos años, cuando el ingreso por ventas internas fue menos de 4% del total y representó 25% de las ventas en volumen. El ingreso por ventas internas los dos últimos años apenas superó los $800 millones respecto a ingresos por exportaciones de $18,5 y $22,6 miles de millones (MMM) en 2003 y 2004 respectivamente.

Gráfico 13

Ingreso operacional de Pdvsa: Ventas internacionales e internas (M $2004) 1990-2004

Por otro lado, llama la atención cómo el ingreso operacional de Pdvsa fue casi 25% menor en 2004 que en 2000 y aún menor que en 1996 y 1997, a pesar de precios mucho mayores de exportación en 2004. Esto se debe a dos factores: Menores volúmenes de exportación y menores precios en el mercado interno. Finalmente, el ingreso de Pdvsa en 2004 es apenas superior al de 1990. Este resultado no deja de ser paradójico y contraintuitivo para el observador casual.

En promedio, para el período 1999-2004 el ingreso operacional anual de Pdvsa es 23% mayor que para el período 1990-1998, a pesar de ser el precio de exportación un tercio mayor en el período más reciente, al ser los volúmenes de exportación y los precios de venta en el mercado interno mayores en el primer período.

Una vez analizado el “ingreso operacional” se debe describir el “gasto operacional” para después calcular el “superávit operacional” y discutir cómo éste se distribuyó entre el gobierno y Pdvsa.

El gasto operacional tiende a fluctuar con la producción suponiendo que la productividad debida a, entre otros factores, tecnología, las características de los yacimientos, y eficiencia gerencial, permanece constante.

El gráfico 14 muestra la evolución del gasto operacional de Pdvsa en dólares reales de 2004. El gasto operacional real se duplica de $3 a $6 MMM mientras la producción crece en más de 50% entre 1990 y 1997. Sin embargo, aun cuando la producción cae el gasto operacional crece en 50% hasta un máximo de $9 MMM en 2000. Para después caer en un tercio a $6 MMM, menos que proporcionalmente a la caída de la producción. Esto quiere decir que los costos unitarios variaron significativamente a lo largo del período.

Gráfico 14

Pdvsa: Gastos de operación (MM $2004) 1990-2004

Los gastos operacionales reales de Pdvsa se multiplicaron por dos veces y media, durante la implantación del Plan de Pdvsa, entre los años 1990 y 1998. Como fracción del tamaño de la economía los gastos de Pdvsa crecieron 75% al pasar de 4,2% a 7,1% del PIB. Pdvsa se hizo cada vez más visible e importante en la economía nacional. No sólo aumentaron los gastos operacionales si no que, como se verá en detalle más abajo, los gastos de inversión se duplicaron de $3 a $6 MMM, los gastos totales pasaban de 8% a 14% del PIB. El gasto de Pdvsa para mediados de los años 90 era más de la mitad del gasto del gobierno central. Además para generar el ahorro necesario para financiar la inversión de Pdvsa se redujo relativamente su contribución fiscal. El crecimiento explosivo en el gasto de Pdvsa, asociado a la mayor producción, junto con la restricción en el gasto fiscal, por la menor recaudación petrolera, contribuyeron a formar una matriz de opinión de que Pdvsa se hacía “rica” y era dispendiosa a expensas del empobrecimiento del gobierno.

El hecho objetivo era que Pdvsa aumentaba sus gastos porque producía más, si lo hacía con mayor o menor eficiencia requiere analizar el costo de los gastos operacionales por barril.

Los costos operacionales por barril de Pdvsa para el período 1990-2004 se muestran en el gráfico 15. Analicemos primero la evolución de los costos operacionales en dólares nominales por barril. Éstos prácticamente se triplican entre 1990 y 2000 al pasar de alrededor de 2,5 $/b a poco menos de 7,5 $/b en 2000 para después mantenerse prácticamente constantes hasta 2004.

Gráfico 15

Se sabe que para que el análisis gane sentido se debe realizar en términos reales, descontando por la inflación en dólares los insumos que entran en la producción. Al hacer este cálculo los costos permanecen prácticamente constantes fluctuando entre 4 $/b y 5 $/b entre 1990 y 1997, para después subir en 75% y fluctuar entre 7 $/b y 8 $/b entre 2000 y 2004.

Sin embargo, el análisis hasta ahora no recoge la fluctuación del tipo de cambio del bolívar respecto al dólar. Se sabe que si las fluctuaciones entre las monedas no reflejan los cambios entre las inflaciones de los países, los costos en una de las monedas se pueden estar encareciendo o abaratando más allá del cambio en el componente real que se origina en la otra moneda. En el caso particular, la apreciación del bolívar frente al dólar puede llevar a sobrestimar el costo en dólares del componente local en la producción y viceversa.

Por ello el costo real, una vez descontado por la inflación en dólares, se ajustó por el tipo de cambio real (tcr), reflejando los costos en bolívares medidos en dólares la paridad ajustada por los cambios en las inflaciones relativas tomando como base el año 2004. Así se aproxima el análisis de costos a la variación en las cantidades de insumos y trabajo necesarios en producir, transportar, refinar y distribuir domésticamente un barril de crudos o productos. Hecho este cálculo el resultado no deja de ser sorprendente. El costo real por barril de hecho cayó entre 1991 y 2000, para después casi duplicarse para 2004.

La duplicación de los costos unitarios entre 2000 y 2004 se debe a cuatro razones básicas: La caída de la producción que incrementa los costos operacionales fijos por barril; el aumento de la fracción de la producción al mercado interno con costos el doble por barril respecto a la producción exportada; la apreciación del tipo de cambio real en años recientes; y la debacle gerencial de Pdvsa a partir de 2003.

Por el contrario, el aumento de volúmenes, la menor fracción al mercado interno, la depreciación del tipo de cambio real y la creciente eficiencia gerencial y tecnológica de Pdvsa explican que los precios se mantuvieran constantes a lo largo de los años 90. Esto, a pesar de que el aumento en la producción implicaba el desarrollo de campos de menor productividad o el mantenimiento en operación de campos con productividad natural declinante. Los factores señalados lograron, de hecho, compensar el aumento de los costos de producción debido al agotamiento de los yacimientos existentes y la incorporación de yacimientos menos productivos a lo largo de los años 90.

Durante la campaña electoral el presidente Chávez y sus partidarios hicieron de Pdvsa uno de los puntos centrales de ataque a los gobiernos anteriores. Atacaron la importancia que había ganado Pdvsa en el país y explotaron la percepción de que esto tenía como contraparte el debilitamiento del gobierno. Se acusó a Pdvsa de ocultar recursos a expensas del fisco, de la misma manera como treinta años antes se había acusado a las operadoras transnacionales de transferir fraudulentamente recursos al exterior. Se acusó a Pdvsa de ser inauditable, de ser una “caja negra” o de ser un Estado dentro del Estado, con demasiado poder autónomo, como en el pasado se había acusado a las transnacionales. Pdvsa perdió la batalla de la opinión pública antes de las elecciones, no se preocupó por explicar que el aumento de los gastos era consistente con el aumento de la producción, que de hecho los costos por barril estaban bajando. Pdvsa siempre sintió que la razón estaba de su lado y no era necesario explicarle al país el desempeño del sector.

Consecuente con su discurso, el candidato y después Presidente se planteó reducir el tamaño y la importancia de Pdvsa, reducir su nivel de gastos, como objetivo estratégico. Bajo la premisa genérica de que eran demasiado altos en sí mismos y en particular respecto a los gastos del gobierno, uno de los puntos básicos de la nueva orientación de política petrolera a partir de 1999 fue el de reducir los gastos de Pdvsa. El lineamiento de política fue el de reducir los gastos de Pdvsa para, en formas por lo demás discrecionales, transferir el ahorro al gobierno para financiar su gasto.

Al ser incapaz la nueva administración de reducir los gastos operacionales por barril, los cuales de hecho se han duplicado, lo que se hizo fue reducir en forma discrecional y arbitraria el gasto de inversión, con las consecuencias señaladas. Cómo se redujo el gasto de inversión se discute a continuación, para lo cual primero veremos cómo evolucionó el superávit operacional y después cómo se distribuyó entre el gobierno y Pdvsa.

El superávit operacional se define como la diferencia entre el ingreso y el gasto operacional y ambos ya han sido analizados. El gráfico 16 muestra el ingreso y el gasto operacional de Pdvsa, la diferencia entre ambos es el superávit operacional, todos medidos en dólares reales de 2004.

Gráfico 16

Pdvsa: Ingreso, gasto y superávit operacionales (MM $2004) 1990-2004

Casualmente, el gasto operacional crece y se hace máximo en los años en que el ingreso también crece y se hace máximo, entre 1996 y 2001, con la excepción de 1998 cuando colapsó el ingreso. Después el ingreso y el gasto caen en 2003-2004. Esto trae como consecuencia que el superávit operacional tiene una tendencia horizontal a lo largo del período fluctuando alrededor de $15 MMM de 2004 por año.

El superávit operacional de Pdvsa se muestra en términos reales en el gráfico 17. Si bien oscila alrededor de $15 MMM, sí presenta oscilaciones muy importantes en particular se triplica entre 1998 y 2000 al pasar de unos $7,8 MMM a $24 MMM. Al desagregar por períodos de análisis, el superávit operacional promedio por año en el período 1999-2004 fue mayor, $16,7 MMM, comparado con $14,1 MMM por año en el período 1990-1998.

Gráfico 17

Pdvsa: Superávit operacional (MM $2004) 1990-2004

Distribución del superávit operacional

El gobierno participa del superávit operacional por tres vías: (i) El cobro de regalías, que hasta 2000 era 1/6 del ingreso de Pdvsa calculado a precios internacionales y en la actualidad es 30% del ingreso así calculado; (ii) el cobro de impuesto sobre la renta, que hasta el 2000 era 67% de las ganancias contables de Pdvsa y en la actualidad es 50% y (iii) la participación en las ganancias de la empresa por la vía de dividendos, dentro de los márgenes aceptados por el Código de Comercio. El gobierno decide en forma discrecional cuánto toma de las ganancias a ser repartidas como representante del accionista único de la empresa: El Estado venezolano. Esta última vía le da gran discrecionalidad al gobierno para decidir el destino del excedente operacional de Pdvsa.

Como ya se dijo, el ingreso petrolero del gobierno entrará como parte del flujo fiscal para financiar sus gastos. Históricamente en promedio el ingreso fiscal de origen petrolero ha representado aproximadamente la mitad del ingreso fiscal ordinario. Por su parte Pdvsa dispondrá de su fracción del excedente operacional como fuente única de financiamiento para sus inversiones, dada su limitada capacidad de financiamiento comercial respecto a la magnitud de sus inversiones.

El gráfico 18 muestra la distribución del superávit operacional entre el gobierno y Pdvsa, a simple vista se observa cómo la participación del Gobierno cae como tendencia hasta 1998 y cómo aumenta la participación relativa del gobierno desde 1999 a expensas de la participación y la inversión de Pdvsa, como se analiza en detalle a continuación.

Gráfico 18

Superávit operacional: Participación gobierno y Pdvsa (MM $2004) 1990-2004

Participación del gobierno

En la medida en que el superávit operacional tiene una tendencia horizontal a lo largo del período, el aumento o la disminución de la participación del gobierno serán a expensas de la de Pdvsa, será un juego suma cero.

El gráfico 19 muestra la evolución de la participación del gobierno en el superávit operacional de Pdvsa en términos reales y se destaca la tendencia de esa participación en los períodos 1990-1998 y 1999-2004.

Gráfico 19

Participación del gobierno en el superávit operacional (MM $2004) 1990-2004

La participación promedio anual del gobierno en términos reales es de $11,2 MMM que representa 74% del superávit operacional promedio de $15,1 MMM. Sin embargo se distinguen dos claras tendencias que se corresponden con las orientaciones de política.

La participación del gobierno cae como tendencia en el período 1990-1998 y además es menor en términos absolutos y relativos respecto al superávit operacional que en el período 1999-2004. En términos absolutos la participación promedio en el período 1990-1998 fue de $9,8 MMM comparada con un superávit operacional promedio de $14,1 MMM lo cual representa una participación promedio de 70%.

Por el contrario la participación sube como tendencia en 1999-2004. Además en términos absolutos es de $13,2 MMM promedio por año que representa una participación promedio de 80%, en el superávit operacional anual promedio del período de $16,7 MMM.

No sólo las tendencias son divergentes sino en términos absolutos el ingreso del gobierno fue un tercio mayor en promedio en el segundo período. Además en seis de los nueve años del primer período la participación del gobierno fue menor que cualquier año del segundo período. Todo esto contribuyó a que se solidificara una matriz de opinión de que el gobierno se empobrecía a expensas de Pdvsa hasta 1998. Y lo contrario en el período siguiente, como se describe a continuación.

Inversión de Pdvsa⁸

Gráfico 20

Pdvsa inversión (MM $2004) 1990-2004

Es así como la mayor participación del gobierno en el “superávit operacional” de Pdvsa, a expensas de la inversión de la corporación, provoca el colapso de la producción de Pdvsa entre 1998 y 2004.

Conclusiones

En una provincia petrolera madura, como es el caso de Venezuela, hay una estrecha correlación entre el nivel de inversión y de producción. En particular, la caída de la inversión por debajo del nivel necesario para mantener la capacidad se traduce inmediatamente en la caída de la producción.

El aumento de la producción de Pdvsa entre 1990 y 1997 tuvo como contraparte la duplicación de la inversión entre estos dos años. Por el contrario, la caída de la producción hasta 2003, con la excepción de 2001, se debió a la reducción a la mitad de la inversión.

Dado que el superávit operacional se mantuvo constante como tendencia entre 1990 y 2004, el aumento de la inversión hasta 1997 tuvo como contraparte la caída de la participación del gobierno a lo largo de este período. Por el contrario, el aumento de la participación del gobierno hasta 2004 dejó a Pdvsa sin recursos para financiar la inversión y conllevó la caída de la producción a lo largo de este período.

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8. Varios autores (1986): Diez años de la industria petrolera nacional 1976-1985. Caracas, Pdvsa.        [ Links ]

Notas

1 Una versión resumida de este artículo está siendo publicada en francés en la revista Problemes d’Amerique Latine.

3 La información de los gráficos sobre producción, empleo, inversión y distribución del ingreso se toma de Petróleo y Otros Datos Estadísticos (PODE) publicación anual del Ministerio de Energía y Minas.

4 El desarrollo institucional de Pdvsa está minuciosamente relatado en Diez años de la industria petrolera nacional 1976-1985, varios autores (1986).

5 La expansión de Pdvsa a lo largo de los años 90 le tocó al autor vivirla de primera mano. El efecto del cambio institucional, en particular de la Ley de Hidrocarburos de 2001, sobre el desempeño de Pdvsa se encuentra en Isabel Boscán de Ruesta (2002).

6 Este análisis es original y para él no hay referencias bibliográficas que el autor conozca.

7 El precio de venta en el mercado interno lo fija el Ejecutivo con potestad exclusiva. Éste es quizás el precio más visible y el que mayor sensibilidad social despierta en Venezuela. El desencadenante de la masiva irrupción social en el área metropolitana de Caracas el 27 de febrero de 1989 fue el inicio de una serie de incrementos graduales en el precio de la gasolina.

8 La participación del gobierno se comparará con la inversión de Pdvsa y no con la participación de Pdvsa en el superávit operacional, por tres razones: la inversión oscila año a año menos y así se puede analizar mejor como tendencia; el grueso de la inversión se financia a partir de esta participación; y quien correlaciona con la producción, como se analizó anteriormente, es la inversión.