Irey Gómez Sánchez

Trabajadora Social. Magíster en Planificador del Desarrollo Regional, Aspirante a Doctora en Ciencias Sociales en Faces-UCV. Docente asociada e investigadora adscrita al Dpto. de Trabajo Social de la Universidad de Oriente. Coordina el Grupo de Investigaciones e Investigaciones Sociales-Sophis y un proyecto de investigación en salud. Es PPI nivel II. Se ha interesado por la investigación del tema de la política social en Venezuela en las últimas décadas. Entre sus publicaciones en el año 2004 figura: (en coautoría) "La tensión Estado-mercado ¿Antagonismo o complementariedad? Revistando la experiencia latinoamericana". Revista de Ciencias Sociales. Faces, LUZ, Maracaibo. Venezuela. ireygomez@cantv.net

Resumen

El objetivo de esta trabajo es presentar algunos aspectos de la experiencia reciente en Venezuela en materia de estrategias contra la pobreza caracterizada por su desarrollo dentro de nuevas expresiones en el marco normativo, institucional y socio-político que la diferencian de sus homologas aplicadas en la década de los noventa. Específicamente, se consideran las llamadas misiones sociales como mecanismos de creación de identidades políticas y sociales en un contexto en el que los actores políticos requieren de nuevos mecanismos de legitimidad y control político, en el período de gobierno de Hugo Chávez Frías.

Palabras clave: Misiones sociales, política social, identidades y ciudadanía.

Abstract

The objective of this article is to examine some aspects of recent Venezuelan experience in the struggle against poverty, within the context of a new normative, institutional and socio-political framework, very different from that of the nineteen nineties. It analyzes the so-called "social missions" developed during the Chávez administration, as mechanisms designed to create political and social identities within a context in which the political actors require a new basis for legitimacy and political control.

El objetivo de esta trabajo es presentar algunos aspectos de la experiencia reciente en Venezuela en materia de estrategias contra la pobreza caracterizada por su desarrollo dentro de nuevas expresiones en el marco normativo, institucional y socio-político que la diferencian de sus homologas aplicadas en la década de los 90. Específicamente, se consideran las llamadas "misiones sociales" que forman parte de las formas de intervención social hacia los grupos más pobres de la sociedad venezolana en el período de gobierno de Hugo Chávez Frías. El objetivo principal es revisar algunas medidas gubernamentales de tipo social y su relación como mecanismo de creación de identidades políticas y sociales en un contexto en el que los actores políticos requieren de nuevos mecanismos de legitimidad y control político de la población. Bajo el calificativo de misiones sociales aparecen o se reorganizan distintas políticas, programas y actividades de orden social, las cuales tienen en común su definición como formas de inclusión de los sectores más necesitados que tradicionalmente estuvieron excluidos en el acceso a los principales bienes y servicios sociales (educación, salud, vivienda, empleo, entre otros). Por otra parte, el momento político en el que se desarrolla la política social en el período 2003-2005, aunado a la orientación de la gestión de gobierno en materia social, en cuanto a satisfacción de las necesidades sociales de los grupos sociales más pobres, se expresa en el desarrollo de estas misiones sociales en un contexto de desinstitucionalización del antiguo sistema de bienestar social y de creación de nuevas identidades e institucionalidades en la sociedad venezolana.

Las misiones también se caracterizan porque conjugan diversas racionalidades y actores derivados de las nuevas condiciones socio-políticas e institucionales que vive Venezuela a partir de 1999 y particularmente después de la crisis política de 2002.

En general, desde el anuncio de su creación hasta el momento, las misiones sociales han jugado un papel significativo en lo que pudiera considerarse como la política social en el gobierno actual. A pesar de que inicialmente dichas misiones no formaron parte de la estrategia social presentada en los planes gubernamentales para alcanzar el desarrollo nacional. A ellas se han dedicado grandes inversiones de recursos financieros, materiales y humanos, en un esfuerzo por ofrecer respuestas a una gran porción de venezolanos en situación de pobreza que demandan soluciones efectivas en materia de incorporación al sistema educativo, empleo y organización de carácter productivo, entre otras. En tal sentido, cabe esperar que este tipo de intervención social genere muchas interrogantes, más aún si su operatividad, fuentes de financiamiento y dinámica en general de funcionamiento se desarrollan de una forma distinta a lo que ha sido y es el funcionamiento del sistema de bienestar social en Venezuela, en el otorgamiento y/o acceso a bienes y servicios sociales.

Indudablemente que se requiere profundizar el debate acerca de este tema, fundamentado en la evaluación rigurosa de los alcances de este tipo de política social. Especialmente porque se nota que a la par que se intentan resolver de manera inclusiva los déficti sociales del Estado, se refuerzan viejos problemas de la política social (entre ellos, cabe mencionar: la ineficiencia del gasto social, la falta de articulación entre política económica y política social, la ausencia de racionalidad técnica y financiera y la ausencia de articulación entre este nuevo "paquete" de medidas sociales y el resto de las políticas sociales tradicionales). Una de las interrogantes se refiere a la continuidad o estabilidad en el desarrollo de las demás áreas, planes, programas y proyectos sociales que conforman el sistema de bienestar social venezolano, ya que se corre el peligro de seguir reproduciendo la falta de racionalidad en el manejo del gasto social, cuestión que se expresa en la progresiva superposición de organismos, dependencias y en la duplicación de esfuerzos y recursos, que tanto daño ha causado al desempeño del Estado social en Venezuela.

Este trabajo no intenta hacer una evaluación acerca del desempeño de las misiones sociales debido a que eso rebasa las posibilidades del objetivo planteado. Sin embargo, es una tarea en la que debemos incorporarnos todos los que nos sentimos interesados por este tema. Por los momentos nos limitaremos a presentar algunas ideas para el debate, siendo la interrogante principal lo siguiente: ¿Representan las misiones sociales una alternativa para revertir en la sociedad venezolana problemas de tendencia estructural, tales como la pobreza y la exclusión social, en un contexto de responsabilización social no sólo del Estado, sino de la sociedad civil autónomamente organizada?

Para este análisis revisamos brevemente algunos referentes teóricos. En primer lugar, el concepto de ciudadanía, en su relación con lo que ha sido la construcción y desarrollo del Estado social en América Latina. En segundo lugar, algunos rasgos que presenta proceso social venezolano, que nos servirán de referencia para el desarrollo de este trabajo.

Teóricamente, la ciudadanía es un estatus concedido a aquellos que son miembros integrales de una comunidad. Todos aquellos que poseen el estatus son iguales en cuanto a derechos y obligaciones pertinentes a él. No existe ningún principio universal que determine cuáles serán los derechos y obligaciones, pero las sociedades en las que la ciudadanía es una institución en desarrollo crean una imagen de ciudadanía ideal, en relación con la cual puede ser medido el éxito, y hacia la cual puede dirigirse la aspiración (Marshal, cit. por Teixeira, 1992).

Desde este punto de vista, la idea de ciudadanía ha ido variando históricamente según las transformaciones del contexto social en el ámbito mundial y latinoamericano, cada nación en función de sus referentes históricos, culturales y sociales, ha ido configurando determinado ideal de ciudadanía (Nun, 2000; Teixeira, 1992). En comparación con los países industrializados, existe cierto consenso en cuanto a los rasgos que presenta el proceso de construcción de ciudadanía en América Latina, caracterizado por los siguientes elementos:

Incorporación desigual de los actores sociales ya que se integraron principalmente aquellos grupos y organizaciones que crearon una relación con el Estado de tipo clientelar, corporativista y patrimonial.

Débil estructuración de la sociedad civil ante la ausencia de efectivos canales de intermediación con el Estado y de un adecuado proceso de organización y movilización de los grupos más pobres de la población, los cuales al no poder constituirse en sujeto político con poder de decisión tampoco pudieron articular sus intereses y demandas en forma autónoma ante el Estado.

La ciudadanía es débil y las políticas de bienestar no se corresponden con el cumplimiento efectivo de los derechos sociales. Se dice que en América Latina se creó un "Estado sin ciudadanos" o en ausencia de ciudadanía (Fleury), otros le llaman "ciudadanía tutelada" (Teixeira, 1992; Fleury, 1996; Gómez, 1997; Pérez, 1997).

En consecuencia, no emergió en América Latina un modelo de Estado que efectivamente garantizara la creación de una identidad inclusiva para toda la nación y la participación política ampliada. A ello se agrega que los problemas en el funcionamiento de la economía y la falta de crecimiento económico, en forma autónoma y sostenida, inciden negativamente en la incorporación masiva de los sectores pobres al consumo, al empleo, propiciando también mayores desigualdades en el ingreso y por ende en el acceso a los bienes y servicios que pueden garantizar el bienestar social de la población.

De igual manera, los aspectos antes mencionados están relacionados con la conformación de la cultura política en los países latinoamericanos. En el caso venezolano, la caracterización que al respecto hace Villarroel (1996, 229) es la siguiente:

Estos rasgos de la cultura política se relacionan con los procesos históricos que dan origen a la conformación del Estado en Venezuela y su incidencia en la constitución de los actores sociales. Especialmente, en el papel preponderante que juega el Estado en el control de la economía e intervención en la sociedad. Al respecto también coinciden otros autores, cuando afirman que la cultura política en Venezuela viene dada, entre otros factores, por la legitimidad política, la cual está ligada a "la eficacia del Estado en la producción y mantenimiento de las condiciones de acceso a una calidad de vida para la población" (Sosa, s/f, 3).

Para el análisis de la experiencia venezolana que nos proponemos realizar en este trabajo, hemos revisado uno de los planteamientos de Offe en su análisis acerca del funcionamiento del Estado del Bienestar: el autor afirma que existe en las sociedades capitalistas una "subordinación positiva" de los sistemas normativos y políticos-coercitivos al principio organizativo de intercambio económico. Esto se define como la manera en que estos sistemas se estructuran para contribuir positivamente a la esfera de intercambio dominante en la economía. En palabras de Offe: "Esta forma de subordinación se produce a través de las normas e ideologías que armonizan a los individuos con las funciones dispuestas dentro del marco del sistema económico o a través de un sistema político-administrativo que coordina las políticas estatales y las exigencias del sistema económico" (Offe, 1994, 46).

Tal como se ha diagnosticado en diversos estudios, el funcionamiento de la economía venezolana se caracteriza por la dependencia hacia los ingresos provenientes de la renta petrolera. Al carácter rentista de la economía se unen el escaso desarrollo de otros sectores económicos, incluyendo el del propio sector petrolero. El ascenso de los precios petroleros en el mercado mundial creó eventuales coyunturas de bonanza petrolera que fueron alimentando en el imaginario colectivo venezolano la ilusión del "país rico" y, lo que quizás es peor, la formación de lo que antropológicamente se ha denominado como una "cultura recolectora". Paralelamente, también se fue creando un círculo vicioso: estas bonanzas fueron precedidas por momentos de crisis económicas, por la necesidad de acudir al endeudamiento externo como vía para cubrir el déficit fiscal, por grandes desajustes macroeconómicos y por la caída de los planes de desarrollo socioeconómico, los cuales en el campo de la inversión social fueron en forma progresiva sustituidos por medidas de corto plazo, gerenciadas con la idea de crisis, sin criterio de continuidad y de autososteniblidad.

Como se mencionó anteriormente, un rasgo característico del modelo rentista venezolano es el papel del Estado como actor central en la distribución de la renta petrolera. Al respecto, no sólo el modelo económico no ofrece respuesta a los principales problemas del país, sino también el sistema político democrático prevaleciente en los cuarenta años de bipartidismo. Se fue así postergando la satisfacción de las necesidades sociales de la población y en su lugar se creó una esfera de poder alrededor de los actores políticos y económicos que controlaban la esfera pública estatal.

Como expresión de esa realidad, la intervención social de Estado promovió un "universalismo segmentado", la práctica asistencial floreció en detrimento del cumplimiento del ideario social que proponía el acceso indiferenciado, gratuito y obligatorio, por parte de los venezolanos a los principales bienes y servicios sociales. "La finalidad distributiva, bajo un esquema clientelar, trajo como consecuencia las ineficiencias de carácter técnico-metodológico, al no considerar el impacto social, ni adoptar adecuados sistemas de ejecución, planificación y control" (Parra y La Cruz, cit. por Gómez, 2005, 70). En este contexto, las políticas públicas y en especial la política social sirvieron para ocultar las contradicciones que afloraron en los momentos de crisis del modelo económico. La búsqueda de legitimidad por encima de la eficiencia del aparato productivo planteó un divorcio entre las decisiones en materia económica y lo relativo a la inversión social.

En consecuencia, la construcción de ciudadanía social se debilitó ya que las políticas públicas fueron perdiendo fuerza en su función de integración social. Los índices de pobreza y la exclusión social fueron en aumento mientras que las demandas sociales de los grupos más necesitados fueron atendidas bajo un enfoque populista, que expresaba también la incapacidad de estos grupos para convertirse en sujetos políticos capaces de defender sus intereses ante el Estado. La esfera pública se partidizó, dando lugar a una relación Estado-sociedad en la que los ciudadanos tienen que rendir tributo a los grupos políticos dominantes como condición para lograr su acceso a la institucionalidad pública.

La tabla 1 ilustra algunos rasgos del régimen político que se inicia en Venezuela a partir del ascenso al poder de Hugo Chávez. El ideario, modelo político, actores, bases de apoyo y forma de liderazgo son aspectos en torno a los cuales existe cierto consenso en la definición de un ambiente político distinto a lo que había prevalecido en el país en las últimas décadas. Ante la forma de relacionamiento entre los actores políticos y el Estado, el cambio en el modelo político de democracia representativa a otro denominado como democracia protagónica participativa tiene implicaciones en el desarrollo del Estado social en Venezuela. La existencia de nuevos elementos en cuanto a emergencia de actores, proyecto político y estilo de desarrollo, además del nuevo marco normativo e institucional, son cuestiones decisivas en la definición de la agenda pública en lo que respecta al papel de las políticas públicas como instrumentos de atención en temas como la pobreza, la desigualdad y la exclusión social. En este caso nos interesa puntualizar que es en este nuevo contexto político en el que se desarrollan las llamadas misiones sociales del período de gobierno de Hugo Chávez.

En este trabajo se sostiene la hipótesis de que, aunque han ocurrido cambios políticos, económicos y sociales en Venezuela a partir de 1999, la cultura política creada alrededor del modelo rentista-estatista se mantiene, cuestión que entre otras cosas se expresa en la forma como son atendidos los llamados sectores populares, en cuanto a sus expectativas de ascenso social y de acceso a bienes y servicios sociales que mejoren su calidad de vida. Dicho en términos generales, aunque existen claros indicios acerca del interés gubernamental en la atención de algunas de las demandas más sentidas de estos sectores, especialmente en el campo socio-económico (inclusión en el sistema educativo, atención primaria en salud, dotación de vivienda y asistencia técnica y financiera para la organización productiva, entre otros), al no producirse cambios sustantivos en la cultura política que viene predominando desde el anterior modelo político, las formas actuales de intervención social del Estado y la emergencia de nuevas formas de organización social no fortalecen la construcción de ciudadanía, al contrario en algunos casos tienden a reforzar la idea de una democracia tutelada. Paralelo a ello la necesidad de reconocimiento social, de satisfacción de necesidades sociales y de inclusión de los sectores subalternos en el proyecto político conlleva la constitución de nuevas identidades sociales y políticas (Gómez, 2005), en un ambiente de extrema división y polarización ideopolítica. En el siguiente apartado, consideramos las misiones sociales como un referente que nos permite analizar algunas contradicciones de lo que pudieran considerarse como nuevos formatos de la vieja cultura política venezolana, que se expresan en las actuales formas de atención social del Estado a los sectores populares.

Las misiones sociales fue el nombre con el que se empezaron a designar la mayor parte de las acciones y/o programas de tipo social del gobierno de Hugo Chávez, a partir de 2003, en un contexto sociopolítico caracterizado por una situación política conflictiva, polarizada y de serios obstáculos a la gobernabilidad democrática. Formalmente, los objetivos de las misiones están dirigidos a potenciar la inclusión de la población de menores recursos que han sufrido las deficiencias del sistema de bienestar social. Cabe destacar que, a pesar de la existencia previa de una propuesta en materia de política social, rápidamente estas misiones se constituyeron en parte importante de la intervención gubernamental en el área social, creándose para su ejecución –en algunos casos– estructuras paralelas al sistema de asistencia social ya existente (ver tabla 2 ).

Fuente: Fundación Escuela de Gerencia Social. Seminario de Gerencia y Capital Social. Caracas. Mayo 2004.

¿En qué consisten las misiones? Un rasgo en común es que todas requieren para su implementación de la creación de nuevos elementos que tienen que ver con la construcción del modelo político-económico que propone el gobierno de Hugo Chávez. En este caso sólo describiremos algunas de las misiones más importantes en las áreas educativa, sanitaria y de seguridad agroalimentaria.

Misión Sucre: Se define como una iniciativa de carácter estratégico, no permanente, orientada a facilitar la incorporación y continuidad de los estudios en la educación superior a los estudiantes que, a pesar de sus legítimas aspiraciones y plenos derechos, no han sido admitidos en ninguna institución de educación superior oficial. En esta misión se plantea la necesidad de potenciar la relación entre las instituciones educacionales y la participación comunitaria y promover la reflexión, discusión, concepción e implantación de un nuevo modelo educativo universitario, con base en los imperativos de la democracia participativa y protagónica y el diálogo con los actores involucrados, teniendo como referencia fundamental el proceso histórico, social, político y económico que vivimos (Ministerio de Información y Comunicación, 2006). Llama la atención que el propósito tan importante y la exposición de los motivos que justifican la creación de esta misión no aparezcan articulados –al menos de forma explícita– con la necesidad de fortalecer y transformar el sistema de educación superior ya existente. Esto a la larga pudiera convertirse en otra debilidad de este sistema, tomando en cuenta algunos problemas que ya han sido detectados en el funcionamiento de la política social (Márquez y Lima, 2000), entre ellos, desde el punto de vista financiero, la falta de coordinación (en este tipo de inversión pública) entre el sistema ya existente y esta nueva modalidad de prestación del servicio educativo. A esto se agregan la superposición de dependencias, la dispersión de recursos y por ende la falta de coordinación horizontal entre las distintas instancias que se ocupan de este tipo de prestación.

De ahí que, aunque la atención de la población excluida de la educación superior puede repercutir favorablemente en el mejoramiento de los indicadores educativos a este nivel, todavía no se vislumbra una respuesta clara en cuanto a lo que hoy en día constituyen serios problemas en el funcionamiento de este nivel educativo en Venezuela.

Misión Barrio Adentro: Forma parte del Sistema Público Nacional de Salud, se define como una estrategia basada en el rescate de la filosofía, objetivos y principios de la Atención Primaria en Salud (APS) en Venezuela, creada como política de Estado para contribuir a dar respuesta a la deuda social acumulada. Se expresa en programas de prevención y promoción en salud dirigidos a la atención de personas, familias y colectivos con difícil acceso y cobertura a los servicios de salud. Esta misión se propone la creación de Consultorios y Clínicas Populares en aquellas áreas geográficas que tienen un difícil acceso al sistema tradicional de salud pública, contando para ello con la participación de personal médico cubano (Ministerio de Información y Comunicación, 2006).

Mision Mercal: tiene como propósito la comercialización y el mercadeo permanente, al mayor y detal, de productos alimenticios y otros productos de primera necesidad, manteniendo la calidad, precios y fácil acceso, dirigidos especialmente a la población de escasos recursos económicos. Se plantea la incorporación de las familias, pequeñas empresas y cooperativas, mediante puntos de comercio fijos y móviles, todo ello destinado a garantizar la seguridad alimentaria de la población venezolana.

Formalmente, las misiones sociales no están incluidas en el llamado "polo de equilibrio social" del Plan de Desarrollo Social formulado para el período 2001-2007, en el gobierno de Hugo Chávez, ello se explica en tanto dichas misiones surgen posterior a la crisis política venezolana de 2002, situación que produjo una reorientación de la acción social del gobierno hacia la satisfacción de necesidades básicas de la población, especialmente en el área nutricional, salud primaria y educación básica, en un contexto de mayor desinstitucionalización (Gómez y Alarcón, 2003). El ambiente político que caracteriza este período incide en el carácter de la política social como medio de legitimación de la acción gubernamental, cuyos objetivos se orientan a la atención de los sectores más pobres de la población, identificados en el discurso presidencial bajo la categoría de "pueblo" o del "soberano" (Gómez, 2005).

El análisis preliminar de algunas misiones plantea ciertas interrogantes, tomando en cuenta los problemas de orden técnico, organizativo y metodológico que tradicionalmente afectan la política social en Venezuela (Márquez y Lima, 2000). Entre los más importantes podemos citar:

Por otra parte, a pesar de las críticas antes señaladas las misiones sociales contienen elementos positivos y, aunque no poseemos un registro sistematizado que permita medir su impacto social, se tiene información acerca de algunos logros en términos del cumplimiento de sus metas y objetivos (ver tabla 3). Valga decir que las misiones se caracterizan porque sus enunciados proponen elementos propios del modelo universalista de política social que predominó en el período de industrialización. Esto se expresa en los objetivos que buscan la inclusión de la población con necesidades sociales o demandas que hasta ahora no habían sido tomadas en cuenta por el sistema de bienestar social. Algunas misiones, también guardan relación con el modelo universalista en tanto su naturaleza y alcance de las metas proyectadas, se presentan en un horizonte de realización que va más allá del corto plazo.

Otro rasgo importante de las misiones es su alto grado de aceptación por parte de la población beneficiaria ya que se tiene la percepción que ellas representan un mecanismo directo para la obtención de beneficios tangibles a corto plazo.

Además de lo expuesto en la tabla 3, respecto a la Misión Robinson, Casanova (2004) afirma que se ha tenido éxito si lo comparamos con lo obtenido en el período 1980-1995. Según este autor en quince años apenas se alfabetizaron 300.000 personas mientras que en un lapso de siete meses esta misión logró alfabetizar un millón de personas y hay una prosecución de los alfabetizados. Por otro lado, también se dice que la Educación Básica entre 1999 y 2002 se aumentó en 700.000 estudiantes y se eliminó el cobro de matrícula estudiantil (Fundación Escuela de Gerencia Social, 2004).

Fuente: Escuela de Gerencia Social. Seminario de Gerencia y Capital Social. Caracas, mayo 2004.

Con respecto a la Misión Barrio Adentro, las cifras oficiales indican que, desde 2003 hasta el segundo trimestre de 2005, se han realizado 185.754.935 atenciones médicas, 116.397.216 consultas y 26.070 vidas salvadas (Ministerio de Información y Comunicación, 2006).

Valga destacar que uno de los aspectos que más han llamado la atención de la Misión Barrio Adentro es la inserción de personal médico (en mayoría de nacionalidad cubana) en las comunidades pobres en paralelo con la creación de un vínculo personal más cercano entre los médicos y los demandantes del servicio (algunos pacientes son atendidos en su propia residencia); adicionalmente, el programa plantea control sistemático, entrega de medicamentos en forma gratuita, jornadas de actividad física con los pacientes y labores destinadas a la incorporación de la comunidad en la promoción y prevención de la salud. Es indudable que este tipo de acciones introduce mejoras en el acceso de los sectores más necesitados al servicio de salud. No obstante, también se han realizado críticas respecto a las implicaciones que trae para el sistema de salud venezolano la predominante participación del personal médico cubano en esta misión, así como también médicos venezolanos han emitido opiniones acerca de la falta de adecuación de la formación médica cubana respecto a la realidad sanitaria venezolana.

Entre las características que se presentan en el período de gobierno de Hugo Chávez, tenemos una forma de intervención social sesgada por el tipo de relación Estado-sociedad que históricamente se ha gestado en Venezuela. A esto se agrega la falta de credibilidad de los sectores más necesitados en los mecanismos institucionales y en otros grupos sociales. Al respecto García (cit. por Gómez, 2005) afirma que:

De ahí que se haya dado la tendencia a canalizar las demandas sociales fuera de la institucionalidad social creada para ello. Se sigue una pauta que tiende a reproducir el liderazgo presidencial, ello implica centralismo, mayor preocupación por lo emergente y lo efectista, se presta poca atención a la racionalidad burocrática –en el mejor sentido del término– y hay la tendencia a ocuparse más de la puesta en escena que significa el encuentro entre el líder y sus seguidores.

En lo que respecta a la política social, es visible la participación de la Fuerza Armada Nacional, la tendencia desinstitucionalizadora que tiene la participación popular en el desarrollo de algunos programas sociales y la utilización de mecanismos logísticos y organizativos de estos programas para brindar una base de apoyo al gobierno y especialmente a su líder principal, el presidente Hugo Chávez. En alusión a la crisis política venezolana que tuvo su mayor expresión en 2002, en un trabajo anterior, señalamos lo siguiente:

Respecto a este escenario de crisis que aún no se ha cerrado definitivamente, consideramos importante apuntar la necesidad de que la sociedad venezolana se haga sentir como mayoría ganadora que imponga el fortalecimiento del sistema democrático, en el sentido que plantea Sosa, es decir, que haya un crecimiento de la ciudadanía mediante el ejercicio democrático y la búsqueda de salidas que sean fruto del entendimiento, la negociación y el diálogo compartido que tenga principalmente como horizonte la "solución gradual de los problemas de la sociedad venezolana, y contribuyan a la transformación radical de las dimensiones rentistas y mesiánicas de la cultura política". De ese modo, "se pondría a Venezuela en el camino de la superación de la democracia tutelada" (Sosa, s/f, 7).

En cuanto a las misiones sociales, entre los elementos que nos permiten hablar de la creación de identidad y de un sistema de lealtades con el régimen político que representa el presidente Hugo Chávez, hemos considerado como indicadores algunos rasgos de las misiones en cuanto a: condiciones laborales de su personal, creación de un vinculo de lealtad con el Presidente y su partido, creación de identidad, estatus otorgado a los funcionarios de las misiones, actividades extracurriculares que realizan, participación política que promueven y su relación con la institucionalidad del sistema tradicional de bienestar social (ver tabla 4).

En el contexto de las misiones sociales existe una nueva manera de nombrar y entender las nociones de política social, ciudadanía social e inclusión social. La construcción de identidades en este "proceso" apela principalmente a los principios de igualdad y justicia social. Pero es necesario abrir este debate; como dice Matus, no se trata de invocar un orden dado (en el caso de Venezuela, la polaridad entre socialismo de un lado y capitalismo del otro, o de estatismo y neoliberalismo) sino de revisar los mecanismos en la producción del orden. "Esto niega la posibilidad de entregar la completa forma de verdad a alguno de los participantes. Los discursos del otro, aun del marginado, no pueden ser concebidos como una verdad total" (Matus, 2003, 34).

Lo anterior pasa por evaluar y atacar los problemas, además de reconocer los logros. Las misiones sociales funcionan en un contexto socio-político que sigue reproduciendo viejos problemas de la política social en Venezuela. Esto a pesar de que en este nuevo período se recupera la responsabilidad social del Estado y el carácter universalista de esta política. Aunque el marco normativo potencia el desarrollo de las políticas públicas en sentido inclusivo, esto no puede hacerse realidad hasta tanto no se generen cambios radicales en el funcionamiento del sistema político que destierren los viejos hábitos del Estado rentista populista-clientelar que alejan la norma de la realidad y entraban el proceso de reformas políticas que exige el país.

a) La alta aceptación de la población hacia las misiones sociales, la falta de cuestionamiento con respecto al modo de funcionamiento de estas medidas sociales, especialmente en lo relativo a la forma de distribución de la ayuda monetaria, así como el alto grado de adhesión de los beneficiarios al proyecto político gubernamental, son indicadores de la existencia de una "subordinación positiva" del sistema de bienestar social con respecto a las necesidades de legitimación de los actores políticos dominantes.

A pesar de que las misiones están formalmente concebidas para incluir a la población y de hecho están atendiendo a un número significativo de venezolanos, se corre el riesgo de incurrir nuevamente en la situación de exclusión que se desea superar. Esto debido a la necesidad de crear lealtades políticas en una coyuntura en la cual el gobierno tiende a tomar decisiones que privilegien su legitimidad y que le permitan mantener el control social. Por ende, se discrimina a la población que no es afecta al proyecto político dominante. Esto fue especialmente visible en los pasados procesos electorales, donde la polarización social en cierto modo afectó la situación de los beneficiarios que no estaban agrupados en las tendencias políticas existentes (gobierno y oposición).

La construcción de ciudadanía sigue siendo un desafío para la política social en el contexto estudiado ya que aun cuando las misiones muestran ciertos logros cualitativos y cuantitativos, hay distintas experiencias que indican la necesidad de articular este tipo de propuesta al resto de las políticas sociales y a los planes de desarrollo nacional, para darle un sentido integral a la atención social en la superación de la pobreza y de la exclusión social en Venezuela y con el ánimo de no seguir reproduciendo los problemas que típicamente han afectado la intervención del Estado en esta materia.

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