Los inicios del reformismo social en España: la primera legislación social y la comisión de reformas sociales

Guillermo García González

Abogado. Doctor en Derecho por la Universidad Autónoma de Barcelona. Colaborador Docente de la Universitat Oberta de Catalunya (Estudios de Derecho y Ciencia Política). Dirección postal: Valletes, 39- 43870 Amposta (Tarragona), Teléfonos: fijo 977.70.39.81- móvil 607.78.20.20. Fax: 977.70.40.78. E-mail: ggarciag@uoc.edu

Resumen

El artículo ahonda en los inicios del reformismo social en España desde una doble perspectiva: la vertiente normativa y la científica. En este sentido, partiendo tanto de la doctrina actual, como de los tratadistas y documentación de la época, se analiza la primera legislación social y el intervencionismo científico en las relaciones productivas, llevado a cabo por la Comisión de Reformas Sociales. La concurrencia de ambos factores, el legislativo y el científico, fueron elementos imprescindibles en el surgimiento y posterior configuración del Derecho de Trabajo en España, imbricando en buena medida las instituciones nucleares de nuestro ordenamiento jurídico- laboral.

Palabras clave: Historia de Derecho del Trabajo, Reformismo social, Comisión de Reformas Sociales.

The Beginnings of Social Reformism in Spain: the First Social Legislation and the Social Reforms Commission

Abstract

The article studies in depth the beginnings of social reform in Spain from a double perspective: the legal aspect and the scientific aspect. Starting from current doctrine as well as writers and documents of that time, this article analyzes the first social legislation and scientific interventionism in the productive relations carried out by the Social Reforms Commission. The combination of both legislative and scientific factors was an essential element in the emergence and later configuration of Spanish Labour Law, interweaving to a great extent the nuclear institutions of our legal labour code.

Recibido: 22-12-07 Aceptado: 20-02-08

1. Introducción

El presente artículo tiene como finalidad analizar los inicios del reformismo social en España, centrándose en la primera legislación social surgida en este país, así como en el decisivo papel desempeñado por la Comisión de Reformas Sociales (CRS) como órgano pionero del intervencionismo científico en las relaciones productivas. El estudio se acota temporalmente entre los años 1873, año en el que se promulga la Ley Benot, y el año 1899, justo inmediatamente antes que entrara en vigor la Ley de Accidentes del Trabajo de 1900 o Ley Dato, punto de inflexión en la historia de la legislación social en España entre lo que se ha denominado fase de emergencia de la legislación de trabajo y su fase de crecimiento y consolidación (Martín Valverde, 1987). Con todo, y como señala Alonso García, la “división de un proceso legislativo en un país resulta un tanto arbitrario, porque es casi obligado ligarlo a la cronología de una norma o un acontecimiento, y no debe perderse de vista que una rama jurídica no es algo que nace y se desarrolla a golpes de gong, ni supone la vinculación a un aislado suceso” (Alonso García, 1964: 54- 55).

Sin perjuicio de la unidad en su contenido, se pueden diferenciar tres apartados en el artículo. En la primera parte se realiza un breve análisis sobre el surgimiento de la cuestión social, señalando los factores que determinaron la intervención del Estado en los problemas sociales en el siglo XIX. La segunda parte del artículo trata de profundizar en la primera legislación social española, iniciada con la Ley Benot de 1873. Se ahonda en el análisis de dicha Ley, así como en el Real Decreto de 11 de junio de 1886, dos de las normas básicas en el proceso de formación de nuestro Derecho del Trabajo. Por último, el artículo se centra en el papel desempeñado por la CRS como órgano pionero de la política social del Estado.

2. La cuestión social en España

La Revolución Industrial configura un nuevo panorama en la Europa del siglo XIX, y ello no sólo desde un punto de vista económico, sino también desde una perspectiva social y política (Tusell, 1995). El extraordinario desarrollo industrial generado durante el siglo XIX dio lugar a una nueva realidad, el pauperismo, que se concretaba en el surgimiento de numerosas bolsas de pobreza y situaciones de indigencia entre la población obrera de los núcleos industriales (Pérez y de Molina, 1859). Los trabajadores fueron víctimas, en los primeros años de la Revolución Industrial, de la “explotación inicua de los empresarios, que abusaban de su posición en el mercado de trabajo, y de la conducta inhibicionista del Estado” (Basora Francesch, 1964:5). Por una parte, el maquinismo trajo consigo el paro forzoso para muchos obreros que eran sustituidos por máquinas. Por otra, los trabajadores ocupados eran sometidos a duras jornadas, bajo pésimas condiciones de seguridad e higiene y con salarios mínimos, que les llevaban a vivir en condiciones infrahumanas.

Esta realidad actúa como motor del cambio de mentalidad que se opera en el legislador europeo de la segunda mitad del siglo XIX, surgiendo el denominado reformismo social (Montoya Melgar, 2003). La clase política de la época toma conciencia de la necesidad que el Estado abandone su postura abstencionista, interviniendo activamente con el fin de resolver el conjunto de problemas socio- económicos, o cuestión social, surgidos a raíz de la Revolución Industrial.

En el caso de España, la situación político- económica en la segunda mitad del siglo XIX dificultaba cualquier atisbo de idea reformista (Valentí Vivo, 1900). Agotada la euforia reformista de la I República, el golpe de Estado del General Pavía en 1874 y la Restauración borbónica supuso la articulación de un sistema bipartidista de alternancia en el poder entre conservadores y liberales, imponiéndose una política de reformismo lento, sin entrar a fondo en la resolución de los problemas sociales (Milán García, 2003). Con todo, y aunque a un ritmo más lento que los países de su entorno europeo, España inicia en el último cuarto del siglo XIX un proceso de toma de conciencia en la necesaria intervención del Estado en la resolución de los problemas sociales (Dato e Iradier, 1909). Las razones para que el Estado tomara en cuenta la “complejidad del problema social” (Azcárate, 1909:9) se pueden sistematizar del siguiente modo:

• ]]> Factores económicos. España en el último cuarto del siglo XIX conoce una etapa de relativo crecimiento en términos reales, principalmente en la agricultura, pero también en el incipiente sector industrial centrado principalmente en la industria textil, la siderurgia y la minería (Marvaud, 1975). El incremento de la actividad económica durante este periodo trae consigo una modificación del equilibrio económico mundial, suponiendo un incremento de concentración de capitales (Pirenne, 1958). Se comienzan a atisbar los efectos de la concentración industrial sobre el trabajo, surgiendo grandes industrias, que reunían a gran cantidad de operarios bajo condiciones insalubres y con salarios irrisorios (Salmerón y García, 1914).

• El movimiento obrero. El auge del movimiento obrero radical y la irrupción del socialismo coadyuvaron a que la burguesía y las clases dominantes tomaran conciencia del problema social. En España no se inicia realmente una resistencia obrera a través de organizaciones de clase, partidos obreros y sindicatos, hasta 1868 (Palomeque López, 1994). De este modo, durante la segunda mitad del siglo XIX, el movimiento obrero en general y el socialista en particular eran débiles en España. Con todo, tampoco cabe desconocer en el caso español la estrecha relación entre la protesta popular y la intervención del Estado en la cuestión social.

• Razones de supervivencia del sistema. La intervención del Estado resultaba necesaria, no sólo por criterios morales o éticos, sino también con el fin de preservar el orden público (De Hinojosa Ferrer, 1933). Así, las primeras leyes del trabajo son fruto de las preocupaciones “mitad filantrópicas (protección del obrero individual), mitad defensivas (defensa frente al movimiento asociativo) del momento” (Espuny Tomás, 2005:63). Se entendía que la adopción de políticas sociales a favor de los trabajadores tendría una eficacia antirrevolucionaria, evitando que se desencadenara una conflictividad social por el movimiento obrero, y por tanto resultando las normas sociales un modo de mantener el status quo (Montalvo Correa, 1975).

• Condicionantes ideológicos. En España, al igual que en el resto de Europa, la cuestión social no resultó pacífica desde el punto de vista doctrinal e ideológico (Monereo Atienza, 2007). En la segunda mitad del siglo XIX las posturas en relación a los problemas sociales se multiplicaban. Con el fin de dar respuestas a la nueva realidad socio- económica surgen durante el siglo XIX nuevas concepciones sociológicas y antropológicas, que tienen en común su reivindicación del trabajo como valor moral y afirmarlo como mecanismo de desarrollo de la persona, siendo inherente a la dignidad de ésta (Alonso García, 1964). El Derecho Natural no sólo justificaba la adopción de normas preventivas con el fin de salvaguardar el derecho a la dignidad e integridad de todo trabajador, sino que requería también como consecuencia lógica de estas medidas, reglas reparadoras o indemnizatorias, para el supuesto de que ocurriera una contingencia en el marco de las relaciones productivas (Yaben Yaben, 1914). Por otra parte, en un país como España, fuertemente influenciado por la confesión católica, resultó clave la postura intervencionista adoptada por la Iglesia Católica a través la Encíclica de León XIII, Rerum Novarum en 1891, documento de honda trascendencia en el cristianismo social (García Oviedo, 1946).

En numerosas ocasiones se ha cuestionado la paternidad ideológica del reformismo social en España. En el siglo XIX, en los años setenta, se puede decir que fueron las corrientes krausistas y positivistas (Gil Cremades, 1969), ligadas a la Institución Libre de Enseñanza, dirigida por Francisco Giner de los Ríos, las que iniciaron el movimiento de intervención estatal en las cuestiones obreras (Casanovas Romeu, 2006)¹. En los años noventa las posturas frente al intervencionismo se agrupaban en aquellos que eran abiertamente contrarios a cualquier tipo de intervención estatal (liberales clásicos como Sanromá), los intervencionistas moderados de formación krausista (Moret o Azcárate) y los intervencionistas decididos, encarnados en los conservadores canovistas (Alzaga Ruíz, 2002). En todas estas posturas se aprecia un progresivo proceso de convergencia, en el sentido de ir aceptando un prudente intervencionismo. De este modo, resulta inútil entrar en discusiones sobre a quien corresponde el mérito de la reforma social, pues fue fruto de todas las corrientes ideológicas en mayor o menor medida y no existe gran diferencia entre que las propuestas de reforma fueran formuladas por conservadores o por liberales (Montero García, 1997). En España, frente al radicalismo de los liberalismos más extremos y de las propuestas revolucionarias socialista y anarquista, se impuso una tesis armonicista o integradora de la cuestión social, que parte de la idea de una reforma gradual y pacífica de la sociedad. Se implanta por tanto en España un intervencionismo que elaboró “reformas legislativas prácticas, razonables y elevadas inspiradas en un sentimiento de profunda justicia buscando en ellas un medio de satisfacer las aspiraciones legítimas de los trabajadores y de afianzar la paz social” (Espuny Tomás, 2002:14).

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Razones de índole jurídica. Las normas civiles se mostraban insuficientes para dar solución a las realidades surgidas a raíz de las nuevas condiciones de producción, del maquinismo e industrialismo. Durante la segunda mitad del siglo XIX se produce una revisión ética de los principios liberales clásicos, económicos y jurídicos. Esta revisión tiene sus máximos exponentes en la escuela histórica alemana y en la revisión de los Códigos Civiles liberales individualistas a cargo de civilistas italianos y alemanes (Montero García, 1988)². En España, el Código Civil tampoco resultaba un instrumento adecuado para resolver las cuestiones surgidas por las nuevas relaciones de producción (Oyuelos, 1902). La incipiente legislación social, pretendiendo equilibrar las relaciones entre naturalezas desiguales, tenía sólo a un grupo de individuos como destinatarios, lo que la configuraba en comparación con la legislación civil como algo excepcional (Bilbao, 1997). Esta especialidad se justificaba por la propia realidad de la situación de finales de siglo XIX que es la que en última instancia justifica esta intervención normativa que favorece sólo a determinada parte de la masa (Dato e Iradier, 1909).

3. El intervencionismo legislativo: las primeras normas sociales

Las primeras manifestaciones del intervencionismo estatal en las relaciones de producción fueron aquellas que se referían a las condiciones higiénicas y de seguridad de los obreros, así como las que regulaban el trabajo de las mujeres y de los niños. Estas intervenciones normativas trataban de mejorar las condiciones higiénico- sanitarias de las fábricas y talleres, centrándose en la protección de los colectivos que entendían más débiles, la mujer y los menores (Alonso Olea, 1968). El intervencionismo legislativo en esta materia era admitido incluso por los tratadistas más liberales, en base a la competencia estatal de tutela y defensa de la salud pública (Navarro Fernández y Pertiñez Vilchez, 2002). La práctica totalidad de las ideologías políticas compartían la teoría de que el lucro empresarial llevaba implícito el deber de garantizar la salud de los obreros que lo proporcionaban, especialmente la de aquellos más débiles (Salcedo Ginestal, 1904).

El abuso que suponía emplear “sin tasa ni medida el débil trabajo de las mujeres y los niños” dio lugar a la necesidad de que el Estado interviniera en la cuestión del trabajo (Espejo de Hinojosa, 1928:223). Para esta intervención se alegaban razones de toda índole: motivos fisiológicos, de seguridad personal y salubridad, motivos morales, culturales y familiares (Suárez González, 1967). La protección al obrero varón y adulto solo se limitaba a los peligros más alarmantes. Es por esta razón por lo que a esta obra legislativa se le ha denominado caritativa, tuitiva o filantrópica (De la Villa, 1970). Pese a su limitada aplicación en la práctica, esta normativa se encuentra en los mismos genes de toda nuestra legislación social y de nuestro Derecho del Trabajo.

Junto a este conjunto de normas, también el primer legislador social presta una especial atención a tratar de regular las consecuencias que se derivan de los accidentes de trabajo. Los accidentes de trabajo era una de las cuestiones que más conmovieron la sensibilidad social de la época, estando necesitada de una urgente regulación. A ello contribuía, junto al carácter traumático del fenómeno en si, la evidencia de su inmediata relación con el manejo de nuevas máquinas, fuente del enriquecimiento de sus propietarios y del desarrollo general del sistema capitalista (González Ortega y Alarcón Caracuel, 1991). Se inicia durante el último cuarto del siglo XIX un cambio de mentalidad en el legislador que le lleva a tratar de regular el régimen jurídico del accidente de trabajo, superando la concepción asistencial- benéfica del Estado, de acuerdo a la cual los poderes públicos únicamente debían llevar a cabo una “acción paternalista, tutelar, no exigible obligatoriamente, jurídicamente” (Montero García, 1999:126). Hasta ese momento, el obrero que quedaba desvalido a causa de un accidente sufrido por su profesión sólo podía ser compensado voluntariamente por la caridad del patrono o por la beneficencia privada o pública (Arias Miranda, 1862)³. El auge de la industrialización y de la nueva maquinaria hizo que muy pronto el legislador pensara en la necesidad de imputar al empresario la responsabilidad por los daños que se pudieran ocasionar a los obreros como consecuencia del desempeño de su profesión, lo que se materializó parcialmente en el Real Decreto de 11 de junio de 1886, antecedente inmediato de la Ley de Accidentes del Trabajo de 1900 en lo que se refiere al principio de responsabilidad patronal objetiva.

A continuación se analizan las principales normas sociales surgidas en España con anterioridad al año 1900 y que evidencian esta especial atención del legislador centrada en la protección de los trabajadores más débiles y en regular las consecuencias que se derivaban de los accidentes de trabajo.

3.1. La Ley Benot

La Ley de 24 de julio 1873⁴, sobre “el trabajo en los talleres y la instrucción en las escuelas de los niños obreros” (Ley Benot) constituye el mayor y único logro normativo del paso efímero de la I Republica en España (Martín Granizo, 1951). Todo el contenido de la norma está imbricado de la ideología reformista de Pi i Margall (Trias Bejarano, 1968).

• Regulación del trabajo de los menores. La Ley Benot fija la edad mínima de admisión al trabajo, prohibiéndose emplear en fábrica, taller, fundición o mina a ningún niño menor de diez años (artículo 1). Los artículos 2 y 3 limitan la jornada a cinco horas diarias en el caso de niños menores de 13 años y de niñas menores de 14 y a ocho horas diarias para los jóvenes de 13 a 15 años o de 15 a 17 en el caso de las mujeres. Además, la norma establece la prohibición de trabajos nocturnos para los y las jóvenes menores de quince o de diecisiete años respectivamente en aquellos trabajos en que se empleen motores hidráulicos o de vapor (artículo 4). Por otra parte, la Ley de 24 de julio de 1873 refleja la preocupación educativa de las primeras leyes laborales, al obligar a determinadas empresas al sostenimiento de la instrucción primaria, exigiendo la instrucción obligatoria de los obreros entre 9 y 13 o 14 años, según sean niños o niñas respectivamente, iniciándose un camino legislativo que configuraría la protección del menor en un doble plano: desde el punto de vista de su salud y desarrollo físico y desde el plano educacional formativo (Apilluejo Martín, 1999).

• Las primeras normas laborales de general aplicación. Excediendo el ámbito de aplicación que la Ley Benot pudiera tener si atendemos a su título, se encontraba en el texto de la Ley varias normas sobre prevención de riesgos laborales. Quizás por el propio título de la Ley, este grupo de preceptos ha pasado más inadvertido que el resto y ello pese a la trascendencia que tienen los mismos, si atendemos a la época en que se promulgan (Martín Valverde, 1987). Este grupo de normas tienen un ámbito de aplicación subjetivo general, es decir son preceptos de obligado cumplimiento con relación a todos los trabajadores, pues todos ellos tiene derecho a una protección frente a los riesgos derivados de su trabajo (González Sánchez, 1997)⁵. Dentro de este grupo de normas podemos destacar los artículos 6 y 9 de la Ley de 24 de julio de 1873. El artículo 6 regula por primera vez con carácter general la contratación de servicios médicos para la prestación de primeros auxilios quirúrgicos en accidentes de trabajo y la disposición de un botiquín en los centros fabriles que tuvieran más de 80 obreros y obreras mayores de 17 años y que estuvieran situados a más de cuatro kilómetros de lugar poblado. Por otra parte, el artículo 9 de la Ley Benot establece la necesidad de aprobar un proyecto de los planos de los establecimientos industriales para verificar sus condiciones de seguridad e higiene⁶. La aprobación del proyecto se encomendaba a los jurados mixtos, teóricas representaciones de los agentes sociales, dejando relegada, de esta modo, la intervención del Estado.

• Mecanismos de control del cumplimiento de la norma. La Ley Benot encargaba a jurados mixtos de “obreros, fabricantes, Maestros de Escuela y Médicos, bajo la presidencia del Juez municipal” la vigilancia del cumplimiento de la Ley y de su Reglamento, en la forma que éste determinara, y ello “sin perjuicio de la inspección que a las Autoridades y Ministerio fiscal compete en nombre del Estado” (artículo 8). La propia Ley establecía en su artículo transitorio que, en tanto en cuanto no se constituyeran los jurados mixtos, la labor de inspección de los establecimientos industriales correspondería a los Jueces municipales. Estos jurados mixtos nunca fueron implantados por la ausencia de desarrollo reglamentario de la Ley de 1873. Además, el artículo 7 de la Ley Benot establecía como mecanismo para exigir el cumplimiento de sus preceptos la multa administrativa, disponiendo que “La falta de cumplimiento de las disposiciones anteriores será castigada con una multa de 125 a 1250 pesetas”. Sin embargo, estas sanciones no pudieron ser eficaces en la práctica, ya que la Ley no contaba con el complemento necesario de una organización eficaz de vigilancia de su cumplimiento. Con todo, el legislador de la época ya se mostraba consciente de que el cumplimiento de las leyes laborales exigía como condición esencial un buen servicio de inspección, teniendo en cuenta “el interés que por eludir la observancia de algunas de esas leyes suelen mostrar las empresas y la tibieza de celo, el olvido o la ignorancia en que incurren los obreros en esta clase de derechos” (García Oviedo, 1946:83).

Todos los testimonios y documentos históricos de la época demuestran que la Ley Benot no se aplicó, no pasando del papel del periódico oficial. Este incumplimiento de la Ley Benot queda acreditado entre otros documentos, en el preámbulo del Decreto fundacional de la CRS o en la Real Orden de 8 de noviembre de 1884, recordando a los gobernadores que vigilasen con el más exquisito celo el cumplimiento de la Ley de 24 de julio de 1873. Los testimonios sindicales ante la CRS y los tratadistas de la época nos dan también buena cuenta de la inobservancia continuada de la norma (Castillo, 1985). El fracaso de aplicación de la Ley Benot ha de entenderse si se parte de que para que la intervención legislativa en materia de condiciones laborales resulte efectiva, se ha de contar con la garantía del recurso a los Tribunales, con medios especiales de vigilancia del cumplimiento de la Ley y con instrumentos de sanción o reparación de las infracciones (Martín Valverde, 1987).

A pesar de la inaplicación de la norma, la importancia de la misma radica en que en ella queda patente el deber que tiene el Estado de intervenir en las relaciones de trabajo, evidenciando la inequívoca conciencia del legislador de la necesidad de establecer medidas de control, inspección y participación para que cualquier norma social pudiera tener eficacia, y atribuyendo esa función de inspección al Estado (Alonso García, 1964).

Con esta norma se inicia en el ordenamiento jurídico español el tránsito de la teoría de la responsabilidad extracontractual al principio de responsabilidad objetiva del empresario por los daños originados como consecuencia de los accidentes de trabajo (Gallart Folch, 1963). Hasta que la Ley de Accidentes del Trabajo de 1900 consagrara el principio de la responsabilidad objetiva, nuestro ordenamiento jurídico había venido aplicando la teoría de la responsabilidad extracontractual con el fin de resarcir al obrero por los daños causados a consecuencia de su trabajo. Esta responsabilidad aquiliana resultaba, en la práctica, inadecuada. La necesidad de que concurriera culpa o negligencia del empresario, excluyendo, por tanto, los casos fortuitos, la hacia inaplicable en la mayoría de los accidentes de trabajo. La responsabilidad del patrono era hasta 1900 de tan difícil justificación, que en toda la jurisprudencia civil española desde 1838 hasta 1900, sólo hay un fallo del Tribunal Supremo (14 de diciembre de 1894) en el que se planteó esa cuestión, resuelta a favor de los familiares de un obrero que perdió la vida por ausencia de medidas de seguridad achacables a la empresa (García Ormaechea, 1935).

La teoría de la responsabilidad objetiva se basa en que el ordenamiento jurídico imputa la responsabilidad de reparar el daño causado sin necesidad de que medie culpa o negligencia, sino únicamente por concurrir algún factor objetivo previamente delimitado que, en el caso de los accidentes de trabajo, es el riesgo profesional⁷. El empresario siempre debe responder de los accidentes de trabajo, ya que es él el causante originario del riesgo producido por la máquina y, además, es el beneficiario de la organización productiva de la que es titular, que incrementa su rentabilidad con la nueva maquinaria. El principio de riesgo profesional supone la normalización del accidente de trabajo, la consideración del accidente como algo vinculado a la organización de la producción y como un hecho normal que acompaña al desarrollo de las sociedades industriales (Bilbao, 1997). Pese a que esta teoría de la responsabilidad patronal objetiva es acogida con carácter general en la Ley de Accidentes del Trabajo de 1900, su camino había sido iniciado por el Real Decreto de 11 de junio de 1886. En consecuencia, se puede afirmar que esta norma se adelantó 15 años a la teoría de la responsabilidad objetiva.

Por todo ello se comprende que el Real Decreto operó una profunda reforma en el sistema de contratación de obras públicas, imponiendo al contratista de obras públicas la obligación de indemnizar a todos sus operarios por los “accidentes que dependan del trabajo o estén relacionados con él”, salvo aquellos producidos por ignorancia, negligencia o temeridad del obrero. Según parte de la doctrina este concepto es el antecedente directo de la definición de accidente de trabajo que acuñaría la Ley de Accidentes de 1900 en su artículo 1 (Fernández Docampo, 2003). Esta relación ya había sido advertida mucho antes por Pedro Estasén, al señalar que el R.D. de 11 de junio de 1886 “se anticipó en catorce años a la ley de 30 de enero de 1900” (Estasén y Cortada, 1903:81).

El importe que fijaba el Real Decreto de 11 de junio de 1886 como indemnización era el correspondiente a 500 jornales. Esta indemnización se abonaría al obrero definitivamente inutilizado o a los familiares del difunto en su caso, y para su percepción el operario o su familia (en el caso de que éste hubiere fallecido) debía renunciar previamente a toda clase de acción por indemnización de daños y perjuicios para el contratista con arreglo al derecho común (De La Villa, 2000).

La norma posibilita al contratista el concertar un seguro que cubra esta responsabilidad, si bien se configura el mismo como voluntario. De este modo, se otorga al contratista plena libertad para concertar el seguro en la forma que estime conveniente, pero siempre bajo su responsabilidad en lo que se refiere a la indemnización que se habría de abonar al obrero o a sus familiares en caso de inutilización o muerte, respectivamente.

4. El primer intervencionismo científico: la comisión de reformas sociales

La Comisión de Reformas Sociales (CRS) fue el organismo público encargado de afrontar la cuestión social en los primeros años de la Restauración, constituyendo un punto de ruptura en la política abstencionista que hasta entonces había imperado en el ámbito normativo estatal. Pese a que la CRS no puede ser calificada, stricto sensu, como un órgano administrativo, si que puede ser considerada como el antecedente remoto de nuestro Ministerio de Trabajo. La CRS es creada diez años después de la promulgación de la Ley Benot, cuestión lógica si se tiene en cuenta que “la organización administrativa del trabajo ha sucedido en todas partes a los primeros balbuceos de la legislación social. Ésta fue algo antes que aquella” (García Oviedo, 1946:71).

La CRS llevó a cabo una tarea de información y sensibilización sobre las condiciones de vida y de trabajo de las clases obreras, desarrollando una labor preparatoria de estudio e investigación que precede a la acción estatal normativa y que se denomina intervencionismo científico en las relaciones de trabajo (Palomeque López, 1989).

4.1. El objetivo: una legislación social participada

El Decreto fundacional de la CRS refleja claramente la intención del legislador de que la incipiente legislación social fuera sentida por las propias personas a las que con posterioridad se les va a aplicar, contando de este modo las normas sociales que se promulguen, con “la sanción de la opinión pública, que es superior a todas las sanciones legales”. Se pretendía obtener normas sociales de un modo consensuado y democrático, incitando a la participación de todos los agentes sociales en su elaboración, lo que a priori redundaría en un mayor grado de cumplimiento. Así, la labor de información y de estudio de la realidad social debía ir orientada a preparar de un modo adecuado la reforma legislativa y a reforzar la aceptación social de la misma entre sus destinatarios. Sin embargo, este propósito tantas veces mencionado en el proceso fundacional de la CRS, no logró eludir la sensación de que con la creación de la Comisión lo único que se quería era aplazar una solución definitiva para la cuestión social (Elorza e Iglesias, 1979).

4.2. El sustrato ideológico

El grupo fundador de la CRS está relacionado con el partido liberal y el republicano, si bien el equipo de la Comisión Central es políticamente diverso y abierto a todas las tendencias ideológicas, incluyendo a las conservadoras. La nota característica de todos ellos es que son contrarios al intervencionismo estatal en la cuestión social (Castillo, 1985). Ideológicamente, la CRS es fruto de las preocupaciones de los sectores más progresistas de la burguesía española de tendencia krausista y reformista. De este modo, la base intelectual de la CRS se basa en un grupo de burgueses más o menos ilustrados que entendían que los problemas sociales de la España de finales del siglo XIX pasaba necesariamente por la intervención de la élites en la cuestión social y por una labor pedagógica, tendente a la culturización de la clase obrera.

4.3. Las funciones

La CRS nace con una doble finalidad. Su función principal es la denominada “científica”, consistente en el “estudio de todas las cuestiones que directamente interesan a la mejora o bienestar de las clases obreras, tanto agrícolas como industriales, y que afectan a las relaciones entre capital y trabajo“ (artículo 1 del Decreto de 5 de diciembre de 1883). Junto a esta función, y “sin perjuicio” de la misma, el artículo 2 se refiere a la función de preparación legislativa de la CRS. De estas dos funciones encomendadas, es la función denominada ”científica“ la que ha hecho pasar a la historia a la Comisión.

El año 1890, mediante Real Decreto de 13 de mayo¹⁰ se modifica el régimen de la CRS dotándola de mayor poder normativo, al atribuirle formalmente la posibilidad de preparar Proyectos de Ley. Sin embargo, esta función de preparación legislativa no se tradujo en ninguna disposición concreta (Martín Valverde, 1987). Con la aparición de la Ley de Accidentes del Trabajo de 30 de enero de 1900 se reactiva la labor normativa que había estado paralizada durante el último cuarto del siglo XIX, reforzándose las tesis intervencionistas subyacentes en el Decreto de 5 de diciembre de 1883.

4.4. Los trabajos de la CRS

La CRS, haciendo uso de las facultades que el artículo 5 de su norma constitutiva le dota, acuerda organizar Comisiones provinciales y locales con objeto de abrir una amplia información oral y escrita sobre el estado y las necesidades de los trabajadores, siguiendo las instrucciones de 30 de abril de 1884. Con esta finalidad se elabora un extenso cuestionario que se recoge en la Orden Circular de 28 de mayo de 1884 y que se remite a todos los gobernadores civiles, encargándoles que se constituyan las Comisiones provinciales y locales¹¹.

El referido cuestionario, encargado a Gumersindo de Azcárate, consta de 32 apartados y 223 preguntas. Es un cuestionario riguroso, muy elaborado y que se adelanta a las posibilidades reales del momento, pues muchas de las preguntas no se contestan por falta de datos o por el escaso desarrollo de las ciencias auxiliares. Azcárate elige el método de cuestionario abierto, con el fin de fomentar la discusión y el debate en cada pregunta, pretendiendo con ello lograr un mayor grado de sensibilidad y conciencia de los problemas analizados, que era el propósito último del reformismo social propugnado por la CRS.

4.5. Los resultados

Es unánime el sector doctrinal que considera a la CRS como el origen de la legislación social española, al establecer un catálogo de reformas legislativas que influyeron decisivamente en la formación de esa rama del ordenamiento. También se ha entendido, con gran acierto, que la CRS constituyó la primera medida de política social adoptada por el liberalismo español y la aplicación concreta de la investigación sociológica empírica que tenía en la encuesta su instrumento de análisis de la realidad social (De la Calle, 1987).

Con todo, se tiene que tener presente que la CRS apenas pudo desarrollar los fines para los que fue creada y ello por diferentes razones. El desfase existente entre la envergadura del proyecto y el tiempo en el que se quería llevar a cabo¹² constituyó una importante limitación para la consecución de éxitos inmediatos por parte de la política reformista oficial, evidenciando la poca reflexión que había detrás de su creación (Jordà Olives, 1987). Sin embargo, no fue éste el mayor obstáculo que tuvo la CRS en el desempeño de las funciones encomendadas, sino el limitado apoyo del sector obrero, que consideraba la CRS un instrumento en beneficio de los intereses de la clase explotadora, y la indiferencia de la mayoría de la clase política burguesa. Ambos factores hicieron que la Comisión no pudiera obtener resultados verdaderamente provechosos (Palomeque López, 1989).

La CRS estará abocada desde el principio a soportar el abandono y el desinterés de la clase política por el problema social, pero, además, idénticas circunstancias le rodearán por parte de la clase obrera más concienciada del problema, al constatar que no podía, por principio y en función del ideario en que se basa la CRS aportar soluciones que se fueran a llevar a la práctica. El deseo de la CRS y de sus miembros de acercarse al mundo del trabajo desde un punto de vista burgués dirigista o paternalista, basado en la desconfianza hacia la capacidad del obrero, se puede considerar como uno de los factores principales que llevaron a que la participación de las clases obreras en la labor de recopilación de datos de la Comisión fuera un fracaso. Los cauces de la CRS eran utilizados por los obreros más como un medio de enfrentarse de un modo abierto a la filosofía reformista burguesa, que servía de base a la Comisión, que para aportar nuevas vías de entendimiento entre los diferentes agentes sociales implicados en la cuestión social.

Con todo, y pese a la escasa participación social y política referida, se ha de valorar el significado de la institución como pionera del intervencionismo científico en las relaciones de trabajo y como punto de partida del Derecho Social español.

5. A modo de conclusión

En el primer intervencionismo legislativo y científico en las relaciones del trabajo hunde sus raíces el Derecho del Trabajo. Las primigenias normas de contenido laboral nacen como respuesta política y legislativa frente a determinados problemas sociales, estando íntimamente ligadas con la realidad económica y social en cuyo contexto surgen. En este sentido, la finalidad de la primera legislación social consiste en proteger a todos los trabajadores, y especialmente a los más débiles, frente a las pésimas condiciones laborales que padecían en el último cuarto del siglo XIX.

Aunque la aplicación efectiva de la Ley Benot chocó con numerosos obstáculos que impidieron su aplicación en la práctica, la norma supuso el despegue del legislador en su tarea de intervenir en las relaciones productivas, suponiendo el triunfo de las tesis intervencionistas estatales frente a las liberales abstencionistas. Por su parte, el Real Decreto de 11 de junio de 1886, aunque de aplicación parcial al ámbito de las administraciones públicas, supuso en nuestro ordenamiento jurídico el primer reconocimiento legal expreso al principio del riesgo industrial como criterio determinante de la responsabilidad patronal objetiva.

Respecto a la Comisión de Reformas Sociales, y pese a su escasez de resultados legislativos, debe señalarse su relevancia como punto de arranque del intervencionismo científico en las relaciones de trabajo y de la política social del Estado y como evidencia de la importancia de que la legislación social resulte participada y sentida por los actores implicados en la cuestión social, últimos destinatarios de las normas.

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Notas

1 El krausismo es un fenómeno que tiene su origen en la debilidad política y conceptual del liberalismo español entre 1833 y la Revolución de 1868, justo antes del sexenio liberal que precedió a la Restauración. Se basa en la filosofía de Krause, que corresponde a un típico sistema de filosofía romántico, y que centrándose en un único punto de apoyo- el yo o alma inteligente- ahonda en el conocimiento interior y explora la descripción exterior que anida en la percepción, el entendimiento y la razón, modificando sin desmarcarse el esquema establecido por el criticismo kantiano.

2 La recepción en España de esta nueva configuración de los principios liberales clásicos queda recogida en el Boletín de la Institución Libre de Enseñanza y en la Revista General de Legislación y Jurisprudencia en los años noventa.

3 Los tratados sobre beneficencia de la época entendían que la caridad pública era supletoria de la privada, teniendo la sociedad como uno de sus deberes principales el de proteger y amparar al desvalido. Desde la óptica de la beneficencia se entendía que el progreso de la civilización traía consigo el incremento de la miseria, debiendo paliarla la sociedad con el apoyo del Estado.

4 Gaceta de Madrid, 28 de julio 1873. Eduardo Benot y Rodríguez (1822-1907), presentó el Proyecto de Ley que lleva su apellido, siendo Ministro de Fomento, durante el mandato de Pi i Margall, en las Cortes Constituyentes de la I República, el 25 de junio de 1873

5 No parecía en 1873 que existieran justificaciones doctrinales que integraran en el esquema liberal una legislación que protege de un modo general a la totalidad de los trabajadores asalariados, lo que podía haber ocasionado diferentes desajustes entre los diferentes actores implicados en la cuestión social, sin embargo la inaplicación de la norma hizo que este problema no se materializara en la práctica.

6 El artículo 9 de la Ley Benot contenía por primera vez, normativamente hablando, la expresión “higiene y seguridad de los obreros”.

7 La teoría del riesgo profesional hunde sus raíces en el Derecho Romano, siendo una reminiscencia del aforismo recogido en el Digesto, “qui commodum sentit, incommodum sentire debet” y que pasó a nuestro derecho a través de las Leyes de Partidas.

8 Gaceta de Madrid, 10 de diciembre de 1883.

9 La comisión estaba formada en un primer momento por Antonio Cánovas, presidente, y trece miembros más: Gabriel Rodríguez, Gumersindo de Azcárate, Urbano González Serrano, el marqués de Monistrol, Fernando Puig, José Cristóbal Sorní, el duque de Almodóvar del Río, Andrés Mellado, Carlos M. Perier, Mariano Carreras, Federico Rubio, Daniel Balaciart y Juan Martos. En enero de 1884, Segismundo Moret sustituye a Cánovas al subir los conservadores al poder, y en años posteriores se añaden otros representantes de la vida académica y política de la Restauración. La mayor parte de sus miembros habían estudiado derecho, aunque también habían médicos, ingenieros o economistas.

11 La distribución geográfica de las Comisiones provinciales y locales se hace en función de las localidades donde existe mayor asociacionismo obrero y mayor conflicto social: Cataluña (Granollers, Igualada, Tortosa, Reus, Villanueva y Geltrú, Manresa, Mataró, Tarrasa), Andalucía (Vera, Loja, Guadix, Linares, Antequera, Arcos, Jerez, San Fernando, Écija, Carmona, Morón, Utrera), Galicia (Santiago, Vigo, Ferrol) y otros lugares dispersos: Béjar, Gijón, Almadén, Cartagena, Alcoy y Mahón.

12 Se ha de tener en cuenta que para la contestación del cuestionario formulado por la CRS y que pretendía abarcar todos los aspectos socio-económicos de la clase obrera, se otorgaba por parte del organismo gubernamental un plazo muy exiguo. Según se disponía en la Instrucción de 30 de abril de 1884, que fue circulada por el Ministerio de Gobernación el 28 de mayo de 1884, las diferentes Comisiones debían ser constituidas antes del 1 de septiembre del mismo año. El proceso informativo habría de concluir antes del 15 de octubre y un mes más tarde debería estar en poder de la Comisión Central todos los resultados obtenidos por las diferentes Comisiones locales y provinciales, así como las posibles soluciones para los problemas que se hubieran detectado. Resulta evidente la desproporción existente entre las tareas encomendadas por el poder central a las diferentes Comisiones y el plazo otorgado para el cumplimiento de tales trabajos.