Rodríguez Rojas, José Enrique¹

¹ Ingeniero Agrónomo (Universidad Central de Venezuela); M.Sc. en Desarrollo Rural (Universidad Central de Venezuela); Doctor en Ciencias Económicas Empresariales (Universidad de Barcelona, España); Profesor Titular, Instituto de Economía Agrícola y Ciencias Sociales, Facultad de Agronomía, UCV. Dirección postal: Instituto de Economía Agrícola, Facultad de Agronomía (UCV), Av. Universidad, Vía El Limón, Maracay, Edo. Aragua, Venezuela. Teléfono: +58-243-2466696; e-mail: josenri@cantv.net 

Resumen

Este trabajo persigue analizar cómo el proceso de contra-reforma y la inestabilidad económica reinante durante el periodo 1989-2006 influyeron en la dependencia externa calórica del Sistema Agroalimentario Venezolano (SAV). Se adopta un enfoque sistémico que enfatiza las relaciones del sistema agroalimentario con el entorno y las políticas macroeconómicas. Se construyeron series cronológicas de indicadores para medir la evolución de la dependencia externa. Los principales hallazgos dan cuenta de que la política de anclaje cambiario, instrumentada en el marco del proceso de contra-reforma, incentiva un proceso de apreciación cambiaria que impulsa una tendencia al deterioro de la autonomía global del SAV en relación con los años inmediatamente previos. En este contexto, la dependencia calórica evidencia una tendencia a disminuir con respecto a los primeros años de la década de 1990, impulsada por mejoras en la competitividad del circuito maíz en detrimento del trigo. Sin embargo el componente importado se mantiene por encima del 40% del consumo y evidencia una estrecha y positiva relación con el comportamiento de la ingesta calórica.

Palabras clave: políticas macroeconómicas, dependencia calórica, seguridad alimentaria, autonomía del abastecimiento, Sistema Agroalimentario Venezolano

Abstract

The aim of this paper is to analyze the main effects of counter-reform process and the prevailing economic instability on the caloric foreign dependency of the Venezuelan Agro-Food System case, during the 1989-2006 period. It is supported on a systemic approach, which emphasize the relation of the agro-food system with the economic setting. Time series data were constructed based on indicators, in order to measure the performance of food foreign dependency. Main results show that a policy oriented to anchor the exchange rate, implemented as part of counter-reform process, has prevailed during the period analyzed, stimulating an exchange rate appreciation which supported a tendency to deteriorate the Venezuelan Agro-Food System’s autonomy, related to previous years. In this context, caloric foreign dependency made evident a decreasing tendency, compared with its performance at the beginning of 1990’s decade, stimulated by improvements in the competitiveness of maize’ food chains. The imported component remains over 40% of consumption and makes evident a close and positive relation with the intake caloric performance. 

Keywords: macroeconomic policies, macroeconomic adjustment, caloric foreign dependency, food security, food supply autonomy, Venezuelan Agro-food System

RÉSUMÉ

Mots-clé: politiques macroéconomiques, dépendance calorique, sécurité alimentaire, autonomie de l´approvisionnement, Système Agro-alimentaire Vénézuélien.

Recibido: 23-12-2008 Revisado: 11-03-2009 Aceptado: 23-04-2009

1. IntroducciÓn

1.1. Objetivo

En 1989 se inició un nuevo periodo de inestabilidad macroeconómica^[2] con la instrumentación de las reformas económicas auspiciadas por los organismos multilaterales como el FMI y el rechazo que las mismas generaron en amplios sectores de la sociedad venezolana. A pocos años de haberse iniciado la instrumentación de las reformas comenzó el desmantela-miento de las mismas y los gobiernos que se sucedieron dieron un giro de 180 grados, promoviendo políticas populistas^[3] que en un momento dado alternaban con políticas de liberalización económica y comercial.  Al final las políticas populistas se imponen en un proceso que hemos denominado de contra-reforma. Este trabajo persigue caracterizar este proceso y analizar cómo el mismo y la inestabilidad económica reinante influyeron en la autonomía^[4] del Sistema Agroalimentario Venezolano durante el periodo 1989-2006, centrándose en lo concerniente a la dependencia externa calórica.

1.2. Importancia de la autonomía del SAV en el escenario agroalimentario venezolano

Durante la década de 1970, en la cual los países petroleros lograron ingresos extraordinarios, la dependencia externa del Sistema Agroalimentario Venezolano se elevó drásticamente. A finales de dicha década un 40%, aproximadamente, de las calorías consumidas eran aportadas por la importación (Mirabal et al., 1983). El proceso se agudizó a inicios de la década siguiente cuando algunas fuentes señalan que cerca de  2/3 de las calorías consumidas eran de origen externo^[5]. La abundancia de divisas posibilitó que los circuitos alimentarios^[6] mas integrados a la importación se expandieran y generaran alimentos que a inicios de la década de 1980 se habían convertido en elementos claves de la dieta del venezolano. Los circuitos que más contribuyeron a la disponibilidad energética importada fueron Cereales y Grasas y Aceites, con un aporte superior a los 2/3 de la ingesta calórica importada^[7] (Abreu y Ablan, 1996: 179). Sin embargo la estructura de la disponibilidad energética importada cambió debido a que, después del boom petrolero de la década de 1970, se incrementó la importancia del aporte del circuito de Grasas y Aceites que subió de 13% en 1970 a 23% en 1981, alcanzando su mayor contribución en el año 1986 cuando llegó a 38% (Abreu y Ablan, 1996: 179). En la medida que la abundancia de divisas cesó y se comenzaron a imponer medidas de control de cambio para racionalizar el uso de las mismas, la vulnerabilidad del abastecimiento alimentario se convirtió en objeto de debate. Esto impulsó a diversas instituciones a convocar foros de especialistas para discutir la vulnerabilidad externa del abastecimiento alimentario de Venezuela^[8] o para promover el desarrollo de planes orientados a incrementar el autoabastecimiento. En la medida que estos planes se instrumentaron incentivaron la inflación y las dificultades de acceso de la población a los alimentos^[9]. A partir de ese momento el gobierno se vio obligado a implementar medidas que permitieran a los circuitos importadores el acceso a divisas con precios preferenciales, con el propósito de mitigar las presiones inflacionarias y facilitar el acceso de la población a los alimentos. De este modo la presencia de los circuitos importadores se consolida y prolonga en el tiempo, traduciéndose en niveles de dependencia externa calórica que, si bien disminuyen con respecto a lo que ocurría a inicios de la década de 1980, se mantienen en promedio por encima del 40% para la segunda mitad de dicha década; 70% de la DCH energética importada eran aportadas por los circuitos de Cereales y de Grasas y Aceites para 1988 (Abreu y Ablan, 1996). El rol fundamental que han adquirido los circuitos importadores durante estas décadas se revela en el hecho que durante las mismas se «ha observado una relación directa entre la energía alimentaria importada y la energía alimentaria total disponible (Abreu y Ablan, 1994)»^[10].

1.3 Estructura del trabajo

El trabajo abarca tres secciones, previas a las conclusiones del mismo. En la primera sección se presentan los aspectos teóricos y metodológicos, en la segunda se aborda el análisis de dos periodos, el de las reformas económicas auspiciadas por el FMI (1989-93) y en segundo lugar el que calificamos como el inicio de la contra-reforma (1994-98). En la tercera sección se analiza la coyuntura más reciente y que denominamos el segundo momento de la contra-reforma (1999-2006).

2.1. Definición de autonomía del abastecimiento

Se utiliza el término autonomía con la connotación que le confiere la FAO (1994), entidad que la define como el grado de vulnerabilidad externa del sistema alimentario, en términos de su mayor o menor dependencia del componente importado para el logro de aceptables condiciones de suficiencia. Como lo hemos señalado el trabajo se centra en la dependencia externa calórica.

2.2. ENFOQUE SISTÉMICO

Se asume el enfoque de Sistema Agroalimentario, el cual se concibe integrado por subsistemas o circuitos y sub-circuitos (Martin et al., 1999). Este enfoque se asume pero no con la perspectiva de algunos autores que, como bien lo señala Rodríguez (1992: 15), se refieren al Sistema Agroalimentario como un conjunto excesivamente cerrado prestando escasa atención a las relaciones que se establecen entre los diferentes elementos de la cadena alimentaria y los restantes sectores económicos. En esta perspectiva el sistema alimentario es analizado como un ente aislado de la economía nacional. Por el contrario, la perspectiva adoptada en este trabajo enfatiza las relaciones del sistema alimentario con el entorno y las políticas macroeconómicas, en particular con las que tienen que ver con el tipo de cambio. Esta perspectiva reviste una particular importancia en las economías petroleras, donde diversos autores han encontrado que tiende a desarrollarse un proceso de desindustrialización que va acompañado de una tendencia hacia la apreciación cambiaria, que a su vez lesiona la competitividad de los sectores de producción interna (Corden y Neary, 1982; Gómez, 1991; Rivera-Batiz, F.L. y Rivera-Batiz, L.A., 1994). En el caso de Nigeria, Salehi-Isfahani (1989) analiza como el boom de los precios petroleros de la década de 1970 estimuló un fuerte crecimiento de la apreciación cambiaria y de las  importaciones agroalimentarias en detrimento de la producción interna. En el caso venezolano, diversos autores han documentado y presentado evidencias sobre el agudo deterioro de la autonomía del SAV en la década de 1970 e inicios de la de 1980 (Abreu et al., 1993; Morales, 2002; Rodríguez, 1997; Universidad Central de Venezuela, 1983) y el rol que la apreciación cambiaria ha jugado en el estimulo al crecimiento de las importaciones agroalimentarias en diversos momentos (Gutiérrez, 2002; Kim et al., 1987; Machado-Allison y Ponte, 2002; Rodríguez, 2005).

2.3 Indicadores utilizados

«Los indicadores de autonomía -o de su recíproco, la dependencia externa- intentan medir el grado de vulnerabilidad externa de los sistemas alimentarios» (Schejtman, 1988: 147). A tal fin suelen utilizarse el déficit de la balanza agroalimentaria o el peso que determinados productos importados tienen en el consumo interno (Shejtman, 1988). En la literatura agroalimentaria venezolana suele utilizarse una de las aplicaciones de las Hojas de Balance de Alimentos que estima la participación relativa (aporte relativo, en %) de las importaciones en la Disponibilidad para el Consumo Humano calórica (Abreu y Ablan, 1996: 177). Este trabajo se soporta en varios de estos indicadores para medir la dependencia externa del SAV. Por un lado se utiliza el déficit de la balanza agroalimentaria por habitante para medir la evolución de la dependencia externa global o general del SAV.  Por otro, se recurre al componente importado de la DCH calórica para medir la evolución de la dependencia externa calórica. Se procedió, en consecuencia, a la construcción de series cronológicas para los indicadores mencionados, expresados como promedios móviles trienales. Los datos referentes a la DCH calórica total e importada fueron tomados de las Hojas de Balance de Alimentos del Instituto Nacional de Nutrición (INN, varios años) publicadas en su página Web o las publicadas en el marco de un convenio que mantuvo el INN con la Universidad de Los Andes (INN-ULA, varios años) y con la entonces denominada Fundación Polar (INN-Fundación Polar, varios años). Los datos que se utilizaron para calcular el déficit de la balanza agroalimentaria se tomaron de la página Web de la FAO. En los cuadros respectivos se señalan fuentes adicionales que se utilizaron en la elaboración de indicadores específicos.

2.4. Periodización

El trabajo se centró en el periodo 1989-2006. Al inicio de este periodo se instrumentó una reforma económica impulsada por el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial (1989-93), que generó una reacción contraria a la misma por parte de amplios sectores de la sociedad venezolana, lo que conllevó a su desmantelamiento. Una primera alianza representativa de este movimiento de contra-reforma se instauró en el periodo 1994-98; una segunda alianza llegó al gobierno en 1999, en lo que constituyó un segundo momento de este proceso. En consecuencia se procedió a considerar tres periodos: el de la reforma propiamente dicha (1989-93), el primer momento de la contra-reforma (1994-1998)^[11] y el segundo momento de la misma (1999-2006). El último año fue seleccionado debido a la disponibilidad de información.

3.1. El periodo de la reforma económica (1989-1993)

A partir de 1989 se llevó a cabo un programa de ajuste macroeconómico «Ortodoxo» sujeto al condiciona-miento del Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial (Gutiérrez et al., 1994) orientado a corregir los desequilibrios que enfrenta el país: creciente déficit de la balanza comercial incentivada por una apreciación cambiara acumulada en los años previos, creciente déficit público y por último una inflación que en los últimos años oscilaba entre 35 y 40% anual (Rodríguez, 1997). Las políticas económicas del ajuste «Ortodoxo» se orientaron hacia una liberación de los diversos mercados, una reforma comercial que contempló la apertura y liberación del comercio exterior, medidas de estimulo a las inversiones extranjeras, reforma fiscal, reforma financiera y privatización de las empresas del sector público en el marco de un esfuerzo generalizado para redefinir el rol del Estado en la economía (Gutiérrez, 1999).

3.1.2. La reforma agrícola

En el marco del ajuste «Ortodoxo» se llevó a cabo una reforma agrícola que tenía como objetivo «desarrollar una mayor competitividad en la producción y distribución de alimentos de tal manera que los productos agrícolas tuvieran un mayor acceso a los mercados nacionales y de exportación sin depender para ello del apoyo del Estado» (Coles, s.f.: 45). El logro de este objetivo suponía, en primer lugar, eliminar la intervención del Estado que desestimulaba la competencia y limitaba las inversiones privadas; y, en segundo lugar, desplazar la intervención del Estado hacia la inversión en investigación, extensión e infraestructura de salud y productiva (Coles, s.f.).

3.1.3. Repercusiones del ajuste sobre el sector agroalimentario

En líneas generales el sector agroalimentario fue afectado tanto por las decisiones de política económica que se instrumentaron en el marco del ajuste en general, como por las decisiones de política sectorial. El ajuste tuvo un efecto recesivo sobre la agricultura que se reflejó en una contracción del PIB agrícola per cápita. Ello fue debido a la caída y/o eliminación de los subsidios a la tasa de interés y a los insumos, aunado a la contracción del gasto público agrícola, que dieron al traste con el modelo asistencialista que había sustentado la expansión agrícola hasta 1988 (Rodríguez, 1997; Gutiérrez, 1999). El cambio en el precio de los factores productivos, en especial el fuerte incremento en el precio de los bienes de capital como las maquinarias, se dio como consecuencia de la devaluación también jugó un rol importante (Rodríguez, 2003). El ajuste tuvo un efecto diferencial. Los rubros con ventajas comparativas como el arroz y las frutas tropicales incrementaron su producción como consecuencia de la apertura de nuevos mercados a la exportación de los mismos (Rodríguez, 1997). Sin embargo el grueso de la producción agrícola fuertemente dependiente de los subsidios estatales fue afectada negativamente (Gutiérrez, 1999).

3.1.4. Repercusiones sobre la autonomía del SAV

Durante los primeros años del ajuste «Ortodoxo» las actividades dependientes de la importación de materias primas como las industrias de derivados del trigo, fueron fuertemente afectadas por la devaluación y la eliminación de subsidios que se dio como parte del plan de ajuste, lo que implicó una drástica elevación del precio de los mismos. En consecuencia, se produjo una fuerte contracción en el consumo de estos productos y un incremento del consumo de sus sustitutos de mayor valor agregado nacional, lo que se reflejó en una sustantiva caída de las importaciones y del componente importado en los primeros años del periodo analizado. En el Gráfico Nº 1 se puede observar cómo el componente importado de la DCH calórica desciende en los años 1989 y 1990, reforzando una tendencia que ya se venía desarrollando en la segunda mitad de la década de 1980. En ese sentido se produjo una recuperación del autoabastecimiento entre 1988 y 1990. El nivel de autoabastecimiento aumentó, de un poco más de 40% en 1988, a cerca de 60% en 1990 (Abreu et al., 1993). Como consecuencia del descenso del componente importado se produjo un retroceso en los niveles de adecuación calórica, que descendieron de 109% en el periodo 1983-88, a 96% en el lapso 1989-92 (Gutiérrez et al., 1994). Algunos circuitos importadores, como los pertenecientes al grupo Cereales, comenzaron un progresivo proceso de recuperación, a lo cual contribuyeron varios factores: se produjo un redimensionamiento de los circuitos; el descenso de los precios internacionales de los cereales contribuyó al proceso de reajuste y, finalmente, se adoptaron medidas de política comercial orientadas a liberar las importaciones que se orientan a estos circuitos. Las importaciones de Grasas y Aceites tienen un comportamiento diferente al de los Cereales, debido a que tanto su participación en la ingesta calórica como en las importaciones es muy oscilante perfilándose una tendencia a la declinación que se profundiza en los años posteriores a 1993 (Bustamante, 2000). Como consecuencia del proceso de recuperación que se dio en circuitos como el de los Cereales, el componente importado de la DCH calórica (Gráfico Nº 1) se incrementó después de 1990 desde cifras cercanas al 38% hasta niveles superiores al 46%, superando abiertamente los niveles de dependencia externa predominantes en la segunda mitad de la década de 1980.

3.1.5 El desmontaje de la reforma económica  iniciada en 1989 

3.2. El inicio de la contra-reforma (1994-98)

3.2.1. La política macroeconómica

Dentro del ambiente de rechazo a las medidas contempladas en el ajuste «Ortodoxo» instrumentado en el periodo 1989-90, se impuso una nueva alianza política que controlaría el diseño de las políticas económicas a partir de 1994, reiterando su fe en la intervención del Estado y las políticas de controles. Se impusieron de nuevo políticas de corte populista y proteccionistas que sumergieron al país en graves desequilibrios macroeconómicos. En el año 1994 se produjo una fuerte crisis del sistema financiero, que se intentó resolver  inyectando dinero a los bancos en problemas. La expansión monetaria presionó un crecimiento explosivo de los precios. La crítica situación obligó al gobierno, en 1996, a dar un giro de 180 grados e instrumentar medidas muy similares a las llevadas a cabo en el marco del ajuste «Ortodoxo» (Coles y Machado-Allison, 2002; Gutiérrez, 1999, Ortega, 2004). En este contexto el fuerte incremento de las presiones inflacionarias obligaron a implementar una política de anclaje del tipo de cambio^[13] que logró mantenerse en el largo plazo a pesar de los cambios en la política macroeconómica; la política de anclaje, unida a la caída de los precios de las materias primas agrícolas internacionales provocó una apreciación del tipo de cambio en términos reales^[14] (Machado-Allison y Ponte, 2002; Gutiérrez, 2002). La cambiante orientación de la política macroeconómica generó un cuadro de inestabilidad que sumergió a la economía en una situación de estancamiento que, aunada a un incremento de las presiones inflacionarias, acentuó el proceso de empobrecimiento de la población. La caída del salario real que se produjo en consecuencia generó una reducción en la demanda de alimentos, que se reflejó en una tendencia al descenso de la ingesta calórica (Abreu y Ablan, 2002).

3.2.2 La política agroalimentaria y sus  repercusiones

Durante estos años -bajo una fuerte presión por parte de los grupos agrarios- se retornó a la intervención gubernamental para fijar el nivel de precios al productor para varios rubros agrícolas y a una política proteccionista, a pesar de los acuerdos de libre comercio en que el país se involucraba; todo ello logró impulsar la producción en algunos rubros^[15]. Sin embargo, la contracción en el gasto público agrícola se agudizó. En el periodo 1994-97 la contracción del gasto público agrícola fue de 54,9% con respecto al periodo anterior (1989-93). Esta dramática reducción del gasto público agrícola, unida al descenso en la demanda de alimentos, ocasionó una caída en el PIB agrícola per cápita de 1,7% (Gutiérrez, 1999: 44-45).

3.2.3 Incidencia de las políticas económicas y agroalimentarias en la autonomía del SAV

Como se señaló en párrafos previos, los circuitos importadores como el de cereales, se recuperaron del fuerte impacto que el ajuste «Ortodoxo» generó en los mismos. Posteriormente la apreciación cambiaria, que se desarrolló como consecuencia de la política de anclaje cambiario, impulsó el crecimiento de las importaciones agroalimentarias y del déficit de la balanza agroalimentaria^[16]. El déficit de la balanza se incrementó abruptamente no sólo en términos monetarios sino también físicos. El déficit agroalimentario por habitante (a precios constantes) aumentó desde 29,3 US$ en 1994 a 59,41 US$ en 1999, lo que implicaba que el volumen del déficit por habitante se duplicó en el periodo señalado debido básicamente al crecimiento de la magnitud en términos físicos de las importaciones (Cuadro Nº 1).

En este contexto de fuerte crecimiento de dependencia externa global del SAV, la dependencia calórica no mostró el mismo comportamiento. La competitividad de la industria de derivados del trigo se mantuvo a elevados niveles, aunque fue lesionada por la política proteccionista y la mayor competitividad alcanza por el circuito maíz^[17], debiendo  compartir su hegemonía en el patrón de consumo con los productos de este circuito (Calvani, 2003). En consecuencia la importación de trigo se mantuvo en elevadas magnitudes^[18], contribuyendo con 45% de la disponibilidad energética importada (Ablan y Abreu, 2007: 27). En el caso del grupo de Grasas y Aceites la caída de la demanda generó una crisis en la agroindustria, que se tradujo en un proceso de alianzas estratégicas, fusiones y cierre de algunas plantas y la reducción del número de plantas procesadoras sólo a cuatro (Machado-Allison, 2007: 80); se agudizó su declive en la contribución a la ingesta calórica, al igual que su participación en las importaciones (Bustamante, 2002). Su contribución a la disponibilidad energética importada se reduce de 31%  a inicios de la década de 1990 a 21% a finales de dicha década (Ablan y Abreu, 2007: 27). A pesar de ello siguen siendo, conjuntamente con los cereales, los circuitos que más contribuyen a la importación de calorías. La pérdida de hegemonía de los derivados del trigo y el declive observado en el grupo de Aceites y Grasas se traducen en una reducción de la dependencia externa calórica. En el Gráfico Nº 1 se puede observar una tendencia a la disminución del componente importado de la DCH calórica desde 1994 hasta el final del subperiodo objeto de análisis. Sin embargo, a pesar de esta disminución, la dependencia calórica mantiene unos niveles por encima de los predominantes a finales de la década de 1980.

4.1.  El contexto y la política macroeconómica

El tránsito del siglo XX al XXI continúa signado por la inestabilidad y la volatilidad de las políticas macroeconómicas. A partir de 1999 se inicia un nuevo gobierno dominado por una alianza política que ha enfatizado su discrepancia radical con respecto a las recomendaciones del FMI y la Reforma Agrícola del periodo 1989-93. Si bien mantuvo durante los primeros años algunas de las medidas adoptadas en la Agenda Venezuela, progresivamente se encaminó a impulsar una segunda etapa de la contra-reforma. En consecuencia se orientó a promover una mayor intervención del Estado en la economía, dinamizándola mediante la expansión del gasto público y recurriendo a los controles administrativos -como el del tipo de cambio y de precios- para controlar los desequilibrios macroeconómicos. Esta situación se potenció desde año 2003 en adelante, en la medida en que se produjo un explosivo crecimiento de los precios e ingresos petroleros, que generó a su vez un boom en el crédito y en el consumo. La expansión monetaria así generada incrementó las presiones inflacionarias, lo que obligó a mantener la política de anclaje cambiario que se inició en el periodo anterior: primero, bajo un esquema de bandas y, luego, bajo un régimen de control de cambio que estableció un tipo de cambio fijo para las importaciones agroalimentarias. Esta política provocó una revalorización de la moneda, impulsando el crecimiento de las importaciones, al igual que sucedió en el boom petrolero de la década de 1970^[19] (Santos y Villasmil, 2006: 356).

El extraordinario incremento de los ingresos petroleros ocurrido después del 2003 apuntaló una estrategia de desarrollo asistencialista, sustentada en una política de gasto social, en programas públicos orientados hacia la generación de empleo y en el apoyo a la economía informal y a la pequeña empresa. El gobierno perseguía estimular «un régimen social de producción con predominio estatal de la economía» (Malavé, 2003: 157). Ello se tradujo en un sustantivo incremento de la presencia del Estado en la  economía^[20]. En este contexto se desarrolló, después del 2003, una estrategia de transferencias o subsidios hacia los sectores de menores ingresos materializada en diversas «misiones», en áreas como salud y educación, que lograron incrementar el poder de compra de estos sectores y redujeron los niveles de pobreza (España, 2006; D’Alvano, 2008; The Economist, 2006).

4.2. La política agroalimentaria

A tono con la estrategia general, también se incrementó la presencia del Estado en el sector agroalimentario, tanto en la distribución de alimentos como en el procesamiento agroindustrial y en la actividad agrícola:

a) Se crearon programas sociales alimentarios, entre los que destacan la red MERCAL^[21], un sistema de distribución de alimentos subsidiados por el Estado, orientado a compensar a los consumidores por los efectos de la inflación (Gutiérrez, 2005). En este programa se utilizan las importaciones para mejorar los problemas de acceso y compensar las presiones inflacionarias. Sin embargo, en los años 2005-2006 se produjo un cambio en la política de la empresa CASA, que daba prioridad a la compra de producción nacional. Esta política es contradictoria con la política de anclaje cambiario, que busca desacelerar el crecimiento de los precios recurriendo a las importaciones. La inviabilidad de la política se reflejó en la caída de las ventas de MERCAL, lo que obligó a retomar en el 2007 la orientación que privaba en los años previos^[22].

b) En línea con la política general del Estado de ampliar su presencia en el sector productivo, se incrementó la presencia del Estado en el sector agroindustrial mediante la compra de una importante firma agroindustrial en el sector de lácteos, con la cual se aspiraba satisfacer 40% de la demanda; este era el primer paso en una acción que apuntaba a la adquisición de otras empresas en este sector (El Universal, 2008b). Estas adquisiciones estarían orientadas a reforzar la capacidad y logística de MERCAL y PDVAL^[23] en la distribución de alimentos.

c) La política sectorial ha implicado una mayor intervención del Estado, buscando incrementar los niveles de autoabastecimiento a tono con lo planteado en la constitución de 1999. Se amplió el número de rubros en los cuales el Estado intervenía en la fijación de precios, aunado a una política de contingentamiento de las importaciones. A partir del 2003 se decretó el control de precios para los principales alimentos. Se han introducido y aumentado las restricciones cuantitativas y administrativas a las importaciones. Todas estas medidas han implicado un incremento de la protección. Las presiones inflacionarias, aunadas a la política de control de precios, han determinado que los precios reales de la mayoría de los productos agrícolas hayan declinado, afectando negativamente el comportamiento de la producción. Sólo en algunos casos como maíz, sorgo, hortalizas, oleaginosas y pollo se ha observado un crecimiento de los precios reales y de la producción, lo cual ha contribuido al aumento de la producción en estos rubros, particularmente en maíz. El gasto público en términos reales disminuyó^[24]. Las tasas de interés se han mantenido negativas, circunstancia que debió contribuir a rebajar los costos y a compensar el incremento de precios que experimentaron los insumos.

4.3 Implicaciones de la política macroeconómica y agroalimentaria sobre la autonomía del SAV

La política alimentaria orientada en forma prioritaria a resolver los problemas de acceso de la población a la oferta de alimentos demostró ser exitosa, pues la disponibilidad de calorías para el consumo humano per cápita mejoró entre los años 1998 y 2006, superando los niveles alcanzados en el periodo previo (Ablan y Abreu, 2007; D’Alvano, 2008; Rodríguez, 2008). Esto se tradujo en la reversión de la tendencia, dominante a lo largo de la década de 1990, de declinación de la ingesta calórica. El fuerte sesgo hacia la importación observado tanto en programas alimentarios gubernamentales como en la industria privada han provocado un sustantivo incremento de la dependencia externa global del SAV. La magnitud de divisas requeridas para financiar las importaciones aumenta a un ritmo mayor que en los años previos, duplicando la cuantía de las divisas utilizadas, debido al incremento de los precios internacionales de las materias primas, en particular a partir de año 2004^[28]. También aumentaron las magnitudes físicas de las importaciones, lo cual ocasiona que el déficit de la balanza agroalimentaria por habitante (a precios constantes) se incremente desde 47,14 dólares por habitante en 1999 a 87,73 dólares en el año 2006, es decir, un aumento de 86% (Cuadro Nº 2). Tal desempeño revela que la dependencia externa global del SAV siguió un derrotero similar al de la economía en general.

Sin embargo, la dependencia externa calórica no tuvo un comportamiento similar. Esta variable aumentó hasta el año 2004, lo que alteró la tendencia hacia su disminución observada durante el subperiodo previo. En contraste, en el subperiodo más reciente (2005-2006), el fuerte incremento de la producción de maíz y el cambio observado en la política de compras de la empresa CASA provocaron una reducción sustantiva en la dependencia externa calórica. Como se puede observar en el Gráfico Nº 1, el componente importado de la DCH calórica, que venía descendiendo a finales de la década de 1990, se incrementó significativamente a partir del año 2003 y muestra una tendencia a superar los niveles alcanzados a finales de la década de 1980 y durante toda la década de 1990. No obstante, en los últimos años del subperiodo analizado (2005-2006) el aporte calórico externo redujo abruptamente su contribución, alcanzando niveles similares a los vigentes a inicios de la década de 1990.

Se evidenció así mismo una estrecha relación entre el incremento de la ingesta calórica y el aporte de las importaciones alimentarias. En los años 1999-2004 se produjo un incremento de la ingesta calórica de casi 16%, el cual se da acompañado de un fuerte aumento del aporte del componente importado, de casi 24%. En contraste, la reducción del componente importado entre el año 2004 y 2006 se tradujo en un estancamiento de la ingesta calórica (Cuadro N° 3).

La estructura de la disponibilidad energética importada se modificó, disminuyendo el rol de los Cereales y aumentando sensiblemente el de las Grasas y Aceites. En el caso de los derivados del Trigo (Pan y Pastas), su participación se mantuvo en elevados niveles, aunque su contribución a la disponibilidad energética importada se redujo sensiblemente: de 45% a finales de la década de 1990 a 31% en el año 2004. Por su parte, el rol de las Grasas y Aceites, que había declinado a finales de la década de 1990, se incrementó de 21% en 1999 a 33% en 2006 (Ablan y Abreu, 2007: 27).

El aporte nacional al incremento de la DCH total se vio limitado por el precario dinamismo de la agricultura; la producción agrícola per cápita disminuyó en un 3,72% en el periodo 1998-2007 (Machado-Allison, 2008: 56). Sin embargo, el fuerte incremento observado en Cereales y particularmente en Maíz en los últimos años (Gutiérrez, 2005; Machado-Allison, 2008; Bolívar, 2008) ha contribuido a compensar el alicaído comportamiento de la producción agrícola venezolana, al tiempo que ha permitido el incremento en la aportación calórica nacional en los últimos años.

5. Consideraciones finales

6. Conclusiones 

Las reformas económicas instrumentadas bajo las directrices de los organismos multilaterales en los inicios del periodo analizado generaron efectos traumáticos en los circuitos importadores, que hasta ese momento habían desempeñado un rol clave en la ingesta calórica. Sin embargo, estos efectos tendieron a diluirse en el tiempo, favorecido por  la capacidad de los circuitos importadores de adecuarse a las nuevas circunstancias, por el descenso del precio de las materias primas agrícolas internacionales y por decisiones de política comercial orientadas a liberar la importación de materias primas.

Después de 1994 se desarrolló un proceso de contra-reforma, en el marco del cual se  instrumentaron medidas de corte populista que agudizaron los desequilibrios macroeconómicos, impulsando el crecimiento de la oferta monetaria y el aumento de las presiones inflacionarias. Todo ello deterioró el poder de compra de la población venezolana, en particular el de los sectores de más bajos ingresos, creando a lo largo de la década de 1990 una tendencia al descenso de la ingesta calórica. Debido al rol clave que los circuitos importadores desempeñan en dicha ingesta, la situación planteada obligó a la implementación  de una política de anclaje del tipo de cambio en el primer momento del proceso de contra-reforma (1994-98). La política de anclaje generó una apreciación cambiaria, que ocasionó un fuerte aumento de las importaciones y del déficit de la balanza agroalimentaria por habitante. A pesar de que la dependencia externa global del SAV se incrementó en términos sustantivos, la dependencia  externa calórica exhibió una tendencia a disminuir, aunque se mantuvo a elevados niveles. Esta tendencia fue provocada por un declive en el aporte calórico de los derivados del trigo y de los derivados del circuito de aceites y grasas, lo que se tradujo a su vez en un incremento del aporte calórico de los derivados del circuito maíz y en una mejora en la competitividad de éste.

Un segundo momento de la contra-reforma se inició en 1999, cuando el nuevo gobierno decidió utilizar el gasto público como elemento dinamizador de la economía, práctica que agudizó las presiones inflacionarias. Ello obligó a mantener la política de anclaje cambiario, que unido al explosivo crecimiento de los ingresos petroleros ocurrido después del año 2003, potenció la propensión a la importación de la economía en general. El SAV no escapó a este proceso, observándose un fuerte aumento del déficit de la balanza agroalimentaria por habitante, lo que conforma en el largo plazo una tendencia al aumento de la dependencia global del SAV. Sin embargo la dependencia calórica presenta un comportamiento diferente.

En la medida que la política alimentaria instrumentada se orientaba -hasta el año 2004- a resolver los problemas de acceso, recurriendo a la importación de alimentos y materias primas, se registraba un fuerte incremento de la ingesta calórica y de la dependencia externa calórica. Cuando se revirtió esta política buscando incrementar el aporte del componente nacional, la ingesta se estancó -entre los años 2005 y 2006- y la dependencia externa calórica se redujo sustantivamente, reflejando el incremento del aporte calórico de los derivados del maíz en detrimento de los derivados del trigo. En consecuencia se constata, al igual que ha ocurrido en periodos previos, la existencia de una estrecha relación entre el incremento de la dependencia externa y el mejoramiento de la ingesta calórica. El descenso de la dependencia calórica en este último subperiodo conforma una tendencia en el largo plazo a la disminución de la misma, en relación con los primeros años de la década de 1990. En la medida que el mejoramiento del poder de compra y el financiamiento del elevado volumen de importaciones se sostienen sobre los recursos extraordinarios provistos por el boom petrolero, el proceso de contra-reforma que se desarrolla a lo largo del periodo estudiado genera -en particular en los últimos años- una profundización de la dependencia de la ingesta calórica del comportamiento de los precios e ingresos petroleros. Tal circunstancia pone en duda la sostenibilidad de los logros alcanzados, dado el comportamiento cíclico que tienen los precios del petróleo.

Notas:

² La inestabilidad  ha caracterizado el comportamiento de la economía y la política económica venezolana desde 1980. Haciendo referencia al periodo 1980-2000 Ortega (2004: 546) señala que «para todo el periodo de las dos décadas, el desempeño de la economía ha sido errático como también lo ha sido la (…) política económica». 

³ El término «política populista» se asume en este trabajo en el sentido que se le confiere en la obra de Dornbusch y Edwards, en la cual se define como un enfoque de la economía que privilegian la intervención estatal y las medidas orientadas al mejoramiento de la distribución del ingreso. El paradigma populista menosprecia los riesgos de inflación que provoca la expansión del gasto público y la reacción de los agentes económicos ante las políticas ajenas al mercado (Dornbusch y Edwards, 1992: 17). 

⁴ Si bien estos aspectos se discuten en la sección teórico-metodológica, es conveniente adelantar que la autonomía se define como el grado de vulnerabilidad externa de un sistema alimentario, en términos de su mayor o menor dependencia del componente importado (FAO, 1994). Para medirla se utilizará el peso que tienen las calorías importadas sobre el consumo (Schejtman, 1988). 

⁶ No hay una definición única de «circuito alimentario». Sin embargo en este trabajo se utilizará con el mismo significado que se usa en la literatura agroalimentaria venezolana, en particular la auspiciada por la Fundación Polar. En este caso, el término hace referencia a subsistemas dentro del Sistema Agroalimentario Venezolano que abarcan los procesos de producción, transformación y consumo de un grupo de rubros o renglones alimentarios. En este sentido se hace referencia, por ejemplo, al circuito de los cereales que incluye los sub-circuitos de arroz, maíz y trigo (Martin et al., 1999).

⁷ Del circuito de cereales destaca el sub-circuito del Trigo, que incluye las industrias de panificación y elaboración de pastas cuya materia prima -el trigo- es importada en su totalidad. En Venezuela la producción nacional de trigo no es relevante. En el caso del circuito de Grasas y Aceites, cuyas industrias importan la mayoría de las  materias primas oleaginosas que utilizan,  sus principales productos son mezclas de  aceite vegetal y grasas solidas vegetales comestibles 

⁸ Uno de estos foros fue convocado por la Universidad Central de Venezuela (Universidad Central de Venezuela, 1983).

⁹ En la segunda mitad de la década de 1980 se instrumentó un conjunto de políticas orientadas a incrementar la producción agrícola y el autoabastecimiento, a través de mejoras en los precios y subsidios que buscaban incrementar la rentabilidad de la actividad productiva. El incremento de la producción agrícola fue de tal magnitud que se le llamó «el milagro agrícola». Sin embargo, como consecuencia de las políticas señaladas, se incrementaron las presiones inflacionarias y las dificultades de acceso de la población a los alimentos básicos (Gutiérrez, 1995; Rodríguez, 1997).

¹⁰ Tomado de Gutiérrez et al. (1994: 7)

¹¹ El inicio de la contra-reforma se ha ubicado en 1994 debido a que en ese año se comenzó a instrumentar un conjunto de políticas que obedecían explícitamente a una orientación populista. Si bien es cierto que el proceso de desmantelamiento de las reformas contempladas en el programa de ajuste «Ortodoxo» se inició antes, ello se dio sin formar parte de una estrategia coherente o cuerpo de políticas con una orientación explícitamente contraria a las reformas como la que predominó desde 1994.

¹² Como consecuencia de la instrumentación del programa de ajuste «Ortodoxo» se generó una reducción del déficit fiscal, al igual que en la balanza de pagos, al tiempo que se logró estabilizar la inflación (Toro Hardy, 1993; Ross, 2008).

¹³ La política de anclaje del tipo de cambio ha sido utilizada por muchos gobiernos latinoamericanos. Esta política persigue aminorar el impacto de las devaluaciones en el nivel de inflación. A tal fin, una vez que se produce la devaluación se procede a retrasar los ajustes en el tipo de cambio en relación con la tasa de inflación (Tugores, 2002). Esta política se comienza a implementar con la «Agenda Venezuela» a partir de 1995, la cual privilegió como objetivo el control de la inflación (BCV, 1996). Si bien el informe económico del Banco Central de Venezuela (BCV) de 1996 hace alusión a la utilización de la política cambiaria con el fin de moderar las expectativas de inflación (BCV, 1997: 42), el informe de 1998 es más explicito al respecto: «Durante 1998, las políticas monetarias y cambiarias continuaron    orientadas a privilegiar los objetivos de estabilidad de precios. (…) En este sentido, la política cambiaria mantuvo su objetivo antiinflacionario, para lo cual en el contexto del sistema de bandas, se propuso una tasa de ajuste mensual de la paridad central inferior (…) a la tasa de inflación esperada» (BCV, 1999: 51).

14 «Si se trata de perpetuar este esquema de ancla nominal más allá de lo preciso puede derivar en problemas de sobrevaloración y deterioro de la competitividad» (Tugores, 2002: 121).

¹⁶ Al evaluar la relación entre los volúmenes de cereales  importados y la apreciación cambiaria, Machado-Allison y Ponte (2002) encontraron un elevado nivel de correlación en los años 1994-2000. No obstante es necesario acotar que esta estimación debe tomarse con precaución debido al pequeño número de  observaciones (apenas 7).

¹⁷ En este circuito se han producido incrementos sustantivos en los rendimientos de la producción primaria (Bolívar, 2008; Machado-Allison y Ponte, 2002). También se han hecho esfuerzos de integración a lo largo de la cadena que, aunado a la presencia en la producción de harinas precocidas de importantes grupos agroindustriales, ha mejorado sus niveles de competitividad frente a otros circuitos.

¹⁸ Las importaciones de cereales a lo largo de la década de 1990 están constituidas fundamentalmente por derivados del trigo para el consumo humano y maíz amarillo para la fabricación de alimentos balanceados. Ambos renglones contribuyen a mantener cifras elevadas de importación de cereales a lo largo del periodo señalado, favorecido por la apreciación cambiaria y la disminución de los precios internacionales (Machado-Allison y Ponte, 2002).

¹⁹ En declaraciones del economista al periódico Reporte Diario de la Economía, Miguel Santos señalaba que el gobierno «prefiere sobrevaluar la moneda, importar barato, mantener la inflación baja…..» (Reporte, 2005: 5).

²⁰ Según informaciones provenientes del Banco Central de Venezuela, el peso del sector público en la economía venezolana se incrementó entre el primer semestre del 2007 y el mismo periodo del 2008 en 3,9% del PIB, para ubicarse en 29,1%. Ello fue consecuencia de la compra de CANTV, estatización de las empresas eléctricas y del incremento de participación en las empresas mixtas de la Faja Petrolífera del Orinoco. Estas cifras, sin embargo, no reflejan compras que se dieron posteriormente a este periodo de empresas de cemento y productoras de alimentos (El Universal, 2008c). Adicionalmente a esto, cifras del INE revelan que la plantilla de trabajadores al servicio del Estado se ha incrementado desde 1,3 millones de personas a más de 2 millones al cierre del primer semestre del 2008 (El Nacional, 2008).

²¹ Adicionalmente se creó PDVAL que es un programa de distribución de alimentos bajo la tutela de PDVSA y que se orientaría a atender a la clase media, mientras MERCAL se mantiene como programa orientado hacia los sectores de menos ingresos.

²² Para el año 2004, según la Memoria y cuenta del Ministerio de Agricultura y Tierras, 52% de las compras realizadas por la Corporación de Abastecimientos y Servicios agrícolas (abastecedora de MERCAL) fueron importadas y el restante 48% fueron de origen nacional (El Universal, 2005). En la Memoria y Cuenta del Ministerio de la Alimentación del año 2006 se señala que esta política intentó modificarse entre mediados del año 2005 y finales del 2006, provocando una caída en las ventas de alimentos. En el año 2007 se produjo una recuperación de la distribución, recurriendo de nuevo a la importación, que representó más del 70% de las compras, según declaraciones del ex-Ministro de Alimentación Rafael Oropeza (El Universal, 2008a).

²³ Empresa filial de la estatal Petróleos de Venezuela, S.A., cuyas siglas significan «Productora y Distribuidora Venezolana de  Alimentos».

²⁴ El gasto público se redujo de 2.257 millones de los anteriores bolívares (a precios de 1984) en el periodo 1996-98, a 1.751 millones de bolívares en el periodo 1999-2003 (Gutiérrez, 2005: 79).

²⁶ A mediados del año 2007 el Ministro de Finanzas anunció que se destinarían 251 millardos (miles de millones) de bolívares para los subsidios al arroz, leche y sorgo (El Universal, 2007). 

²⁷ La política de subsidios, aunada al incremento en los precios reales del mismo a partir del año 2003, explican el fuerte incremento observado en la producción de este rubro: en el año 2006 duplicó el volumen de producción generado al inicio de este subperiodo (Bolívar, 2008).

²⁸ Entre 1990 y 1998 las importaciones agroalimentarias promediaron 1347 millones de dólares anuales. En contraste, durante el periodo 2004-2006 el promedio de importaciones anuales se incrementó a 2.673 millones de dólares, es decir casi se duplicó. En el último año 2006 las importaciones fueron de 3.109 millones de dólares, más de dos veces el promedio alcanzado en el periodo previo, 1990-98 (cálculos propios a partir de cifras tomadas del Anexo Nº 1).

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Anexos