EL SECTOR DE FRUTAS Y HORTALIZAS ESPAÑOL Y LA POLÍTICA AGRARIA COMÚN: ACTUALIDAD Y PERSPECTIVAS EN EL MARCO DE LA ORGANIZACIÓN COMÚN DE MERCADOS

  Anido  R., José  Daniel ¹  García Álvarez- Coque, José María²  Ouabouch, Hassan ³

1 Economista (Universidad de Los Andes, ULA, Venezuela); Licenciado en Contaduría (ULA, Venezuela); M.Sc. en Economía, mención Políticas Económicas (ULA, Venezuela); Especialista, Diploma de Estudios Avanzados (DEA) y doctorando en Economía Agroalimentaria y del Medio Ambiente (Universidad Politécnica de Valencia, UPV-España). Profesor asociado de las cátedras de Microeconomía y Métodos Cuantitativos de la FACES-ULA; investigador adscrito al Centro de Investigaciones Agroalimentarias (CIAAL) de la ULA y al Grupo de Economía Internacional (GEI-Departamento de Economía y Ciencias Sociales, UPV, España). Dirección postal: Núcleo Liria, Edif. G «Leocadio Hontoria», 2º piso, CIAAL. Mérida 5101, Venezuela. Telefax: +58-274-2401031; +58-274-2403855; e-mail: anidoriv@ula.ve ; anidoriv@gmail.com

2 Doctor ingeniero agrónomo (Universidad Politécnica de Valencia, UPV-España). Catedrático de Economía Aplicada y Profesor de Economía y Políticas Agrarias de la Universidad Politécnica de Valencia (UPV). Coordinador del Grupo de Economía Internacional (GEI) de la UPV. Dirección postal: Departamento de Economía y Ciencias Sociales-UPV. Edif. 3B, ETSIA, UPV. Camino de Vera, s/n. 46022. Valencia, España. Teléfono: +34-963877470; Fax: +34-963879803; e-mail: jmgarcia@upvnet.upv.es

3 Master of Sciences en Marketing Agroalimentario (Instituto Agronómico Mediterráneo de Zaragoza-CIHEAM, España); doctorando en Economía Agroalimentaria y del Medio Ambiente (Universidad Politécnica de Valencia, España). Investigador adscrito al Grupo de Economía Internacional (Departamento de Economía y Ciencias Sociales, UPV, España). Dirección postal: GEI-Departamento de Economía y Ciencias Sociales-UPV. Edif. 3B, ETSIA, UPV. Camino de Vera, s/n. 46022. Valencia, España. Teléfono: +34-963877470; +34-610619962. Fax: +34-963879803; e-mail: h.ouabouch@gmail.com ; hassan_fr2004@hotmail.com

RESUMEN

El sector de frutas y hortalizas es uno de los más importantes tanto en la agricultura europea como en la española. Actualmente está en vigor la Organización Común de Mercados (OCM), instrumento fundamental de regulación de los mercados agrarios y que constituye el primer pilar de la Política Agraria Común. La más reciente reforma de la OCM -ocurrida en 2007- persigue mejorar la competitividad y la orientación al mercado del sector, así como promover el consumo, reforzar la protección medioambiental, incorporar la gestión de crisis y reducir la carga administrativa. Su adopción permitirá -en última instancia- aumentar la concentración de la oferta, lo que teóricamente se traduciría en mayor poder de negociación y, consecuentemente, en mejores precios e ingresos percibidos por este eslabón de la cadena de valor. En este escenario, a partir de fuentes secundarias de información y de una encuesta Delphi, el presente estudio tiene por objetivos: i) identificar algunos rasgos distintivos del mercado de frutas y hortalizas frescas, tanto a nivel mundial como de la Unión Europea; ii) describir el marco legal y normativo que regula el funcionamiento del sector, especialmente su OCM, las Organizaciones de Productores (OP) y los programas operativos; iii) identificar los factores o puntos críticos que dentro de cadena de valor hortofrutícola afectan el desempeño de tales Organizaciones y su competitividad en el mercado; y iv) identificar algunas propuestas que permitan a las OPs hortofrutícolas avanzar hacia la consecución de los objetivos originales de la OCM, especialmente en cuanto a concentración de la oferta, mejora de la calidad, promoción del consumo y defensa del medio ambiente.

Palabras clave: frutas y hortalizas, Organización Común de Mercados, PAC, organizaciones de productores, programas operativos, Unión Europea, España.

ABSTRACT

Key words: fruits and vegetables, Common Market Organization, CAP, producer’s organizations, operative programs, European Union, Spain.

RÉSUMÉ

Le secteur des fruits et légumes est l’un des secteurs les plus importants dans l’agriculture européenne ainsi que l’Espagnole. Actuellement l’Organisation Commune de Marchés (OCM) est entrée en vigueur, l’instrument fondamental de régulation des marchés agricoles et qui constitue le premier pilier de la Politique Agricole Commune. La réforme la plus récente de l’OCM -faite en 2006- vise l´amélioration de la compétitivité et l’orientation vers le marché du secteur, ainsi que de promouvoir la consommation, renforcer la protection environnementale, incorporer la gestion des crises et réduire la charge administrative. Son adoption permettra - dans une dernière instance - d’augmenter la concentration de l’offre, chose que va théoriquement se traduire par un fort pouvoir de négociation et, par conséquence meilleurs prix et revenus perçues par cet acteur de la filière. Dans ce scénario, d‘après des sources secondaires d’information et une enquête type Delphi, cette étude a deux objectifs: i) caractériser la situation actuelle du marché mondial et de l’Union Européenne de fruits et légumes frais; ii) décrire le cadre légal et normatif qui régularise le fonctionnement du secteur, surtout son OCM, les organisations de producteurs (OPs) et les programmes opérationnels ;iii) identifier les facteurs ou les points critiques qui à l’intérieur de la filière des fruits et légumes affectent la performance de ces Organisations et leurs compétitivité sur le marché; et iv) identifier quelques propositions qui permettent aux OPs d’avancer vers la réalisation des objectifs originaux de l’OCM, spécialement en ce qui concerne la concentration de l’offre, l´améliorations de la qualité, la promotion de la consommation et la protection de l’environnement.

Mots-clé: fruits et légumes, l’Organisation Commune de Marchés, PAC, des organisations de producteurs, programmes opérationnels, Union Européenne, l’Espagne.

Recibido: 12-05-2010 Revisado: 27-12-2009 Aceptado: 29-12-2010

1. INTRODUCCIÓN

La agricultura, a pesar de los avances tecnológicos e innovaciones, sigue supeditada a las condiciones edáficas, ambientales y climatológicas para su desarrollo. Ello implica importantes fluctuaciones en la producción agraria, su carácter perecedero y estacional, así como particulares exigencias para su almacenamiento, transporte y comercialización. Estos rasgos son especialmente visibles en el sector de frutas y hortalizas (FH) frescas. Éste es, de acuerdo con las cifras oficiales (Eurostat, 2009; Fundación Cajamar, 2009; Freshfel Europe, 2007), uno de los sectores más dinámicos dentro del conjunto de la agricultura europea. Ese dinamismo y su fuerte orientación al mercado explican en parte por qué es también uno de los más expuestos a las constantes oscilaciones del mercado, al igual que a la competencia internacional y a los factores naturales. Además, está el hecho de que agrupe ingentes cantidades de productores agrarios heterogéneos, primer eslabón de la cadena de valor y, generalmente, el actor más vulnerable a las imperfecciones del mercado.

Los efectos más importantes de esas particularidades se manifiestan en aspectos como un número creciente de explotaciones del sector agrario que ven reducida su rentabilidad; la respuesta asimétrica de los precios, los que pese a aumentar al nivel de los consumidores, casi nunca se trasladan a los productores agrarios; escasa transparencia de los circuitos y nuevas fórmulas de contratación entre los sectores de distribución y los productores agrarios (UPV-IVIFA-MCI, 2008; García et al., 2007); todas ellas que, en última instancia, debilitan el poder de negociación de los productores ante el resto de actores de la cadena de valor. Claro está, sin olvidar los efectos negativos sobre la calidad y sostenibilidad del medio ambiente (CCE, 2001). Por otro lado, el sector hortofrutícola comunitario es uno de los menos regulados por la PAC (Yllera, 2006). Como en él operan fuerzas del mercado que desempeñan un papel fundamental en la formación de precios, es necesaria una atención especial para evitar prácticas anticompetitivas. Desde hace décadas, la Política Agraria Común (PAC) ha intentado regular al sector agrario -en general- y al sector hortofrutícola, en particular. Ejemplo de ello es la Organización Común de Mercados (OCM), instrumento fundamental de regulación de los mercados agrarios y en la actualidad el primer pilar de la Política Agraria Común, PAC (Comisión Europea, 2009a). Ha sido reformada en sucesivas ocasiones, la más reciente de las cuales entró en vigor el 01 de enero de 2008 (Comisión Europea, 2007).

Con la reciente reforma se persigue mejorar la competitividad y la orientación al mercado del sector, así como promover el consumo, reforzar la protección medioambiental, incorporar la gestión de crisis y reducir la carga administrativa. Para alcanzar estos objetivos se crearon los programas operativos, una especie de hoja de ruta con duración variable entre 3 y 5 años, que incluye una serie de acciones que permitan a la organización ejecutora mejorar su competitividad y solucionar problemas coyunturales de mercado, siendo de obligatoria inclusión y cumplimiento algunas relativas al medioambiente. Su actuación se financia con fondos de la propia entidad y con fondos comunitarios, limitando estas ayudas de la UE hasta el equivalente al 4,1% del valor de la producción comercializada (VPC) por la entidad solicitante (Comisión Europea, 2007). Su adopción permitirá, en última instancia, aumentar la concentración de la oferta (i.e., del VPC a través de las organizaciones de productores), que teóricamente se traduce en mayor poder de negociación y, consecuentemente, en mejores precios e ingresos percibidos por este eslabón de la cadena de valor. En este escenario se desarrolla el presente artículo, que tiene por objetivos: i) identificar algunos rasgos distintivos del mercado de frutas y hortalizas frescas, tanto mundial como de la Unión Europea; ii) describir el marco legal y normativo que regula el funcionamiento del sector, especialmente su OCM, las Organizaciones de Productores (OPs) y los programas operativos; iii) identificar los factores o puntos críticos que dentro de cadena de valor hortofrutícola afectan el desempeño de tales Organizaciones y su competitividad en el mercado; y iv) identificar algunas propuestas que permitan a las OP hortofrutícolas avanzar hacia la consecución de los objetivos originales de la OCM, especialmente en cuanto a concentración de la oferta, mejora de la calidad, promoción del consumo y defensa del medio ambiente.

2.1. MERCADO MUNDIAL

Entre los años 2003 y 2005 la producción mundial de frutas y hortalizas alcanzó la cifra de 1.314 millones de toneladas; de éstas, 108 millones de t se produjeron en los territorios de la UE-27. En el mundo, el sector de frutas registró unos 440 millones de t, en el la UE-27 participaba con 36,3 millones de t. Para el caso de las hortalizas, la producción se ubico en 874 millones de t, 72 millones de ellas en UE-27 (USDA, 2007). El mayor productor de frutas y hortalizas en el mundo es China (con el 35% de la oferta mundial), seguido por la India (10%), la UE-25 (8,3%) y EE.UU. (5%). La balanza comercial de la UE-25 en el sector de frutas y hortalizas sigue siendo firmemente negativa, debido al peso significativo de las importaciones: 16.000 millones de euros en 2005, en comparación con los 5.000 millones de euros que se registraron como exportaciones en este mismo año. En 2007, la FAO reportaba que del total de la producción agrícola mundial, frutas y hortalizas (incluido melón) representaron el 27%, en tanto la correspondiente a cítricos era el 2%. Para todo el sector, la superficie, la producción y los rendimientos siguen una tendencia creciente desde 1998 (Fundación Cajamar, 2009: 38-39).

2.2. LA UNIÓN EUROPEA EN EL MERCADO MUNDIAL

2.2.1. PRODUCCIÓN DE FRUTAS Y HORTALIZAS EN LA UNIÓN EUROPEA

El sector hortofrutícola Europeo ocupaba (cifras promedio 2005-2007, de Agrosynergie, 2008) cerca del 3% de la superficie agraria utilizada en la UE-27, con un valor de la producción de 46.500 millones de euros. La participación de la UE en la producción mundial era, para el período 2005-2007, de aproximadamente el 8% para el conjunto de frutas y hortalizas. Durante este período, la producción de frutas de la UE-27 registró un promedio de 35,7 millones de toneladas, en tanto la producción de hortalizas se ubicó en 62,9 millones de toneladas4. En términos de volumen, España e Italia dominan la producción de FH en la UE-27. En conjunto, ambos países representan el 62% de la producción de fruta de mesa y el 43% de la producción de hortalizas. No obstante, la distribución de los volúmenes de producción entre los EE.MM. es diferente entre frutas y hortalizas. En cuanto a superficie, España era en 2005 el EE.MM. con mayor superficie dedicada a la producción de frutas y hortalizas (con 29% del total), seguido por Italia (17%), Polonia (11%), Francia (9%), Grecia (5%), Alemania y Portugal (4%) y Hungría (3%) (Agrosynergie, 2008). Detrás de Italia (que representa el 33% del volumen UE-27) y de España (con el 29%), se ubican también como productores de frutos de mesa Francia (con 9%), Grecia (7%) y Rumania (5%).

Durante la década 1996-2006, la evolución de la producción de frutos de mesa de estos cinco grandes productores exhibe, en el caso de algunos países, un desarrollo de la producción (casos de Italia, España y Rumania), pero al mismo tiempo se registra un retroceso en otros (casos de Grecia y Francia). En producción de hortalizas, Italia y España producen en promedio el 22% y el 21,1%, respectivamente, del volumen comunitario (año 2007), seguidos de lejos por Francia (9%), Polonia (7%), los Países Bajos (7%), Rumania (7%) y Grecia (6%). Una revisión de la evolución de la producción de hortalizas en los principales EE.MM. productores revela que España experimentó un aumento significativo, al pasar de 11,6 a 13,6 millones de toneladas entre 1997 y 2005 (es decir, un aumento de alrededor del 17%), comportamiento similar al exhibido por los Países Bajos, cuya producción pasó de 3,6 a 4,4 millones de toneladas entre 1995 y 2007 (aumento del 22%). Las hortalizas más importantes en términos de producción son tomate (15,8 millones de toneladas), zanahoria (5,3 millones de toneladas) y cebolla (5 millones de toneladas).

Los principales productores de tomate son Italia y España. Los cuatro productores más importantes de zanahoria, en términos de volumen, son Polonia, Reino Unido, Francia e Italia. La producción de cebolla se sitúa principalmente en España, Países Bajos y Polonia. Las frutas más importantes son manzana (11,8 millones de toneladas), naranja (6,87 millones de toneladas) y pera (2,8 millones de toneladas). La producción de naranja se encuentra en los países mediterráneos, con España e Italia de nuevo entre los principales países productores (así como para en el caso de la pera). Polonia, Francia e Italia representan más del 60% de la producción de manzana en la UE-27. En términos generales existe una tendencia a la sobreproducción. Esto es particularmente relevante a nivel de la agricultura comunitaria, donde la industria de frutas y hortalizas es clave, pues supone 17% del valor de la producción agrícola (Parlamento Europeo, 2006). En algunos países, especialmente en Grecia, España, Portugal, Italia y Bélgica, este porcentaje es incluso superior a la media de la UE. Cifras más recientes (Eurostat, 2009) apuntan que 2009 había unas 1.418 miles de hectáreas dedicadas a la producción de hortalizas (con una estimación para 2010 de 2.163,5 miles de ha), para una producción de 42.873,5 mil toneladas. En el caso de frutas frescas, la superficie cultivada se estimaba en 1.711.000 ha. para el 2009, con una producción de 22.863,7 mil toneladas. Aunque Italia y España son los principales productores de frutas y hortalizas, todos los países de la UE tienen alguna participación en la producción y presentan una fuerte especialización en determinados productos específicos.

2.2.2. EXPORTACIONES HORTOFRUTÍCOLAS DE LA UNIÓN EUROPEA

La UE es el primer operador comercial mundial de frutas y hortalizas: el primer importador y segundo exportador en productos del sector. No obstante, como ya se ha mencionado, el saldo neto de su balanza comercial es negativo, el mayor del mundo en este producto; ha venido aumentando desde el año 2000, siendo el más importante de toda la balanza agroalimentaria de la UE. En el 2004 ascendía a 8.473 millones en el caso de frutas y a 1.310 en hortalizas; le seguía en importancia el déficit en semillas oleaginosas y subproductos de la industria agroalimentaria. Las importaciones cuantitativamente más importantes son las de manzana, naranja, limón y pera. En lo que respecta a las frutas y hortalizas frescas, los principales países de origen son (en cuanto a cantidades), Costa Rica, Ecuador y Sudáfrica; si se mide en términos de valor, los orígenes más importantes serían Estados Unidos, Turquía y Sudáfrica. Los principales destinos, en cuan to a volúmenes, son Rusia, Suiza y Egipto; por valor, Rusia, Suiza y Estados Unidos son los destinos más importantes. Cuando se considera el caso de los transformados, los principales proveedores son Turquía, Brasil y China; por su parte, los principales destinos son Estados Unidos, Rusia y Japón.

Así mismo, una revisión de las exportaciones de (los EE.MM. de) la UE durante el periodo 1995-2004 da cuenta que la mayor parte se orientan al mercado intracomunitario, con 4.572 millones de euros en 2004; le siguieron, como destinos más importantes, Estados Unidos, Rusia y Suiza, con 682, 633 y 610 millones de euros, respectivamente. El crecimiento anual medio de tales exportaciones se ubicó en este periodo entre 2 y 10%, excepto para los casos de Polonia y República Checa, que registraron crecimientos negativos de 3,30% y 5,80%. Como se observa en el Cuadro Nº 1, entre 1999 y 2007 se registró un aumento del 35% en las exportaciones físicas de la UE, que en términos de valor fue aún más importante (35%).

Por su parte, el comercio intracomunitario y el comercio con terceros países desempeñan un papel creciente en el sector de frutas y hortalizas. En el caso de estas últimas, el volumen total de importaciones (comercio intracomunitario e importaciones de terceros países) ha venido aumentado considerablemente, hasta llegar a casi el 40% de la producción comunitaria. La mayor proporción de los flujos intracomunitarios corresponde a frutas, si se incluyen los cítricos (Cuadro Nº 2), si bien tanto el volumen tanto de frutas como de hortalizas muestran una tendencia creciente.

Manzana y pera representan 28% del volumen total de las exportaciones de la UE, seguidas por patata (papa, con 22%) y por cítricos (con 16%); en conjunto, los tres suponen casi 2/3 del volumen total exportado. El resto de las frutas y hortalizas tienen una participación marginal dentro del volumen total (Gráfico Nº 1a). El destino principal de las exportaciones comunitarias de FH durante los años 2005-2007 fue Rusia, con casi ¼ del total exportado, seguida por Egipto (con 11%) y por Suiza (con 9%) (Gráfico 1b). En términos de volumen (valores nominales), las exportaciones de manzana y pera fueron de unas 622.000 t, seguidas por las de fruta dulce de hueso (123.000 t) y las de cítricos (115. 000 t). Si se discriminan las exportaciones por países, es posible observar cómo en el caso de Suiza tienen especial importancia los cítricos procedentes de la UE (110.000 t, de las cuales 60% eran de España); destaca así mismo la uva de Italia (25.000 t). Otro destino importante de las exportaciones comunitarias fue Noruega, país que importó unas 60.000 t entre cítricos y manzana.

2.2.3. IMPORTACIONES HORTOFRUTÍCOLAS DE LA UNIÓN EUROPEA

De acuerdo con el MAPA6 (2008a), las importaciones de frutas y hortalizas de la UE-27 proceden principalmente EE.UU, Turquía, Sudáfrica, Costa Rica y Chile; en su mayoría, se trata de frutas. En valor, las importaciones referidas sólo a frutas durante el año 2007 fueron 12 mil millones de euros, equivalentes a unos 13 millones de t). Por países, Estados Unidos fue entonces el principal país proveedor (en términos de valor, con especial importancia en exportaciones de frutos secos hacia la EU, iguales a 275 mil toneladas y mil millones de euros). Le seguía luego Turquía, con 25 mil toneladas de cítricos y 25 mil toneladas de uva de mesa. Por su parte, las hortalizas proceden principal mente en Marruecos, China, Israel y Turquía. El detalle de los países de origen de esas importaciones se presenta en el Gráfico Nº 2b.

También el tomate procedente de terceros países ha sido igualmente muy importante en años recientes. La UE ha importado en promedio 400.000 toneladas entre 2005-2007, principalmente procedentes de Marruecos (62%, para llegar a unas 200.000 toneladas durante la década comprendida entre 1996 y 2006). En 2007 este volumen había aumentado, situándose por encima de las 300.000 t (del total de 470.000 importadas por la UE). Dentro de los países europeos, Turquía fue el origen más importante (con 91.000 t). Además del tomate son también relevantes las importaciones de lima y limón. Éstas alcanzaron unas 165.000 toneladas y procedían principalmente de Argentina (alrededor de 77.000 t) y de Turquía (unas 25.000 t).

2.2.4. CONSUMO DE FRUTAS Y HORTALIZAS Y POLÍTICAS PRO-CONSUMO EN EL SENO DE LA UE

El consumo de frutas y hortalizas se ha mantenido relativamente estable en la última década, si bien en los últimos años se ha producido una disminución de que consumía menos dentro de la UE-15 (con 245 gra mos/persona/día). Si bien el consumo en España era cercano a la media comunitaria, se ubicaba también por debajo del nivel recomendado con sólo 316 g. Más recientemente, las cifras de 2007 (ahora medio el consumo en kg/persona/año) dan cuenta que sólo Grecia estaría cerca de alcanzar -en promedio- las recomendaciones de consumo de FH, y más alejados, Italia7, Chipre y España (Gráfico Nº 3).

Otra lectura del citado Gráfico revela la necesidad de esfuerzos continuados para aumentar los niveles de consumo de frutas y hortalizas frescas en Europa, no obstante la desigual situación entre países. Con las medidas en vigor, se espera obtener importantes aumentos en el consumo de FH a través promociones, degustaciones en diferentes puntos de venta y sobre todo, focalizando la actuación en niños y adolescentes, para luchar contra las enfermedades relacionadas con la obesidad. Esta preocupación ya se planteaba en la reforma del sector de FH en septiembre de 2007, cuando el Consejo invitó a la Comisión Europea a presentar una propuesta para promover el consumo en las poblaciones escolares; uno de los objetivos, obviamente, era revertir esa tendencia decreciente registrada en el consumo. Desde el año 2009 la UE destina fondos a la distribución gratuita de FH en escuelas. Parte de la fundamentación se halla en los estudios que indican que las familias con bajos niveles de ingresos son las que menos tienden a ingerir las cinco porciones diarias de fruta o verdura fresca recomendadas. De manera que ofrecer a los jóvenes europeos productos sanos a la hora de la merienda podría suponer todo un cambio en su alimentación. Los costes de la medida se reparten al 50% entre la UE y los Gobiernos nacionales (75%- 25% en el caso de los países menos prósperos), lo que se traduce en que la UE aportará un total de 90 millones de euros al año. Como la ficha financiera de la OCM de frutas y hortalizas actual (excluido el plátano) era de unos 1.800 millones de euros, el coste de ejecución del Plan estaría en el orden del 5% del presupuesto dedicado al sector (Ferrer, 2008). El mecanismo de asignación del presupuesto disponible de la UE se basa en el número de niños de la escuela en el grupo objetivo dentro de cada estado miembro. El grupo objetivo de este régimen de escuela son niños entre 6 y 10 años (Commission of the European Communities, 2008). El plan persigue dar cobertura a una población que equivale a alrededor del 5% de la población comunitaria. El efecto esperado de un incremento en un 0,7% en el consumo anual.

3. LAS ORGANIZACIONES COMUNES DE MERCADOS (OCM) COMO INSTRUMENTOS DE LA POLÍTICA AGRARIA COMÚN DE LA UE

3.1. ¿POR QUÉ ORGANIZACIONES DE PRODUCTORES?

La creación de la OCM, y dentro de ésta el rol asignado a las OPs a través de los planes operativos, tiene su fundamentación en la idea de re-equilibrar el poder a lo largo de la cadena de valor (CCE, 2006); entendida ésta como el conjunto de actividades ejecutadas para llevar productos desde el productor hasta al consumidor, que obedecen a una secuencia y que están a cargo de diferentes actores («jugadores»): agricultores, intermediarios, procesadores y comercializadores (gran distribución, mayoristas, minoristas), cuyas actividades agregan valor al producto, en un marco bien definido de reglas del juego. Se trata de que, al mejorar la coordinación entre eslabones, se reduzcan los costes de transacción (en el sentido propuesto por North), al tiempo que se garantice la calidad y la seguridad de los productos y se mejore la comercialización (DFID-UK AID, 2008; Ton et al., 2007). Apunta, en cierto modo, a la idea de que «los mercados eficientes están estructurados por instituciones que tienen bajos costes de transacción y que proporcionan incentivos a los jugadores para que éstos compitan a través de precios y de calidad» (North, 1997: 3). Además, la política persigue otros fines relacionados con aspectos como «eco-condicionalidad» y la sustentabilidad del modelo agrícola deseado (European Commission, 2009a). Específicamente, se trata de fortalecer la organización existente en los primeros eslabones (fundamentalmente la producción), de manera que aumente el poder negociador frente a la gran distribución y otros intermediarios.

En las últimas décadas, muchas industrias y corporaciones transnacionales adoptan estrategias de integración global de sus negocios (relacionadas con factores tanto estructurales como competitivos, e.g., economías de escala). Ello se debe en parte a procesos de concentración como estrategia corporativa (adquisiciones, fusiones, expansiones hacia actividades conexas), o bien a estrategias de agronegocios globales (como, e.g., integración con empresas/ productores locales, como el señalado por Merchán, 2005). Cada vez menos corporaciones/conglomerados controlan la industria global de alimentos (Coakley, 2003), pero con mayor poder de mercado concentrado en pocas manos. Ello les permite a estas firmas (las transnacionales, la gran distribución) actuar como monopsonistas u oligopsonistas de las producciones agrarias. Ostentan así un poder que les permite imponer condiciones a sus proveedores, casi siempre desfavorables para los productores (precios bajos, elevados estándares de calidad, severas condiciones de entrega, entre otras). Por su parte y de acuerdo con lo señalado con García Álvarez-Coque et al. (2006), la estructura productiva y comercial del sector hortofrutícola en la UE no está bien adaptada a las cambiantes condiciones del mercado, que demanda cada vez más productos diferenciados y mejores garantías de calidad y estándares medioambientales. Con la consolidación de las OPs como actores clave para la comercialización de la producción primaria, se otorga a estas entidades funciones protagónicas para responder a estas exigencias del mercado. Pero también, se asigna un mayor protagonismo a la manera cómo se organizan, se negocian y se «gobiernan» las transacciones a lo largo de la cadena. Ya no se trata de cumplir «requerimientos» formales de un comprador, sino de cambiar la estructura misma de la cadena, todo ello partiendo de una modificación de los incentivos (por la vía de la política agraria).

3.2. CRONOLOGÍA DEL MARCO JURÍDICO-LEGAL

Desde hace décadas, la Política Agraria Común (PAC) ha intentado regular al sector agrario -en general- y al sector hortofrutícola, en particular. Ejemplo de ello esla Organización Común de Mercados (OCM), instrumento fundamental de regulación de los mercados agrarios y que constituye en la actualidad el primer pilar de la política agraria común, PAC (Comisión Europea, 2009a). En el marco de PAC, las primeras regulaciones específicas para el sector de las frutas y hortalizas frescas (FH) se promulgaron en 1962 (CEE, 1962) y en 1972 (CEE, 1972), en particular con la publicación del Reglamento CEE Nº 1035/72. Se aunaron luego una serie de normas que desarrollaron este último instrumento.

Más tarde se promulgó la OCM en el sector de los productos transformados a base de frutas y hortalizas, que se estableció por el Reglamento base 426/86 del Consejo, de 24 de Febrero de 1986 (y modificado por el Reglamento 2314/95) (Comisión Europea, varios años). Entre las disposiciones que desarrollaron la normativa que regula al sector destacan los Reglamentos CE Nº 1.555/96, 1.433/2003, 211/2006, 576/ 2006, 1.242/2006, 1.822/2006, 263/2006, 796/2004, 1.973/2004, 631/2006, 634/2006, 1.591/1987, 808/ 2006, 1.016/2006, 1.651/2001, 1.450/2006, 1.619/ 2006 y 1580/2007; así como las distintas Directivas de la Comisión Europea relacionadas con los citados reglamentos. El funcionamiento de las organizaciones de productores y de los Programas Operativos a nivel comunitario ha sido evaluado minuciosamente por la Comisión Europea en al menos tres ocasiones: la primera, abarcando el periodo 1996-2000, cuyos resultados se incluyeron en el informe de la CE publicado en 2001 (CCE, 2001); la segunda, que comprendió el lapso 2000-2004, contenida en el informe publicado por la CE en 2006 (CCE, 2006). En este caso, la evaluación del desempeño de las organizaciones de productores dentro del sector de frutas y hortalizas frescas en cada uno de los (entonces) 15 Estados miembros (EE.MM.), ya identificaba algunas debilidades en la aplicación de los Programas Operativos como instrumento de política agraria. La tercera, publicada en noviembre de 2009, buscaba analizar los efectos de las medidas de la OCM de las frutas y hortalizas relativas a las OPs en el ámbito de la UE-27, desde 1996 hasta la fecha de publicación (Agrosynergie, 2008).

Los principales hallazgos (CCE, 2006; Agrosynergie, 2008) revelaron que el porcentaje de organización8 con tinuaba siendo muy bajo (en promedio, del 34% para la UE-25 y del 35% en la UE-15, en 2006), con un retroceso del 1,2% con respecto al año 2000; ello, a pesar de los elevados costes financieros que supuso la política para la Administración comunitaria. Además, los niveles de organización de los EE.MM. eran muy desiguales (heterogéneos): 3 de éstos (Países Bajos, Bélgica e Irlanda) tenían un porcentaje superior al 80%, mientras que un grupo de países (la mayoría de los nuevos EE.MM., Portugal, Grecia y Finlandia) no alcanzaba el 15%, al tiempo que los restantes EE.MM. tenían 35% aproximadamente. Tales resultados se debieron a factores como decisiones de aplicación de algunos países, reducción en 2003 a escala comunitaria de los criterios mínimos de reconocimiento de las OPs (valor de la producción comercializada y número de miembros). También se debieron a factores estructurales (e.g., dificultades para la organización parece más difícil cuando las explotaciones son numerosas o de pequeño tamaño), al poder de atracción de las organizaciones para los productores en las regiones donde existe mayor organización (e.g., fiabilidad de pago, garantías de compra de la producción, etc.; y otros, como los históricos y culturales, factores vinculados al producto, importancia de la gran distribución, ausencia de mercados de proximidad, transparencia fiscal, etc.). Según el citado informe, el poder de las organizaciones de productores para influir en el precio del producto que suministra a la gran distribución es prácticamente nulo.

En cuanto al desarrollo de las cuotas de mercado y «fidelización» de los consumidores, se trata de una estrategia poco extendida, al concernir sólo a las OPs de segundo grado. De hecho, los programas operativos resultaron poco eficaces en cuanto a la promoción y la publicidad. Por otro lado, como el porcentaje de organización es muy desigual entre EE.MM., la utilización de los fondos operativos por parte de las OPs también lo fue: así, sólo 7 Estados (Italia, Bélgica, Países Bajos, España, Francia, Reino Unido, Alemania) hacían uso en alto porcentaje de los tales fondos. Por último y a pesar de que el análisis de caso sólo fue del tipo cualitativo, concluye el informe que los programas son eficaces en lo que respecta a objetivos relacionados con mejoras de la competitividad, mejoras de la calidad de la producción, seguridad, homogeneidad de productos y respeto de las condiciones de los clientes. Señalan, además, que los programas permiten a las OPs diversificar sus productos, no obstante que predomina el carácter conservador en innovación de productos (excepción del caso particular de los Países Bajos).

El Informe de 2006 reveló que, si bien en el otorgamiento de las ayudas orientadas a la consecución de los objetivos de las OPs se siguieron criterios de fiscalidad (es decir, en la «subvencionalidad» de los gastos previstos), no se ponderó suficientemente la eficacia que tendrían las medidas financiadas. No obstante los progresos observados en la consecución de algunos de los once objetivos listados y previstos inicialmente en el Reglamento 2200/96 con respecto a la situación de partida de las OPs (más del 40% de ellas contaban con Programas Operativos, que en conjunto representaban unos 500 millones de euros en ayudas en el año 2004), la eficacia en la mayoría de las acciones fue escasa.

También se pudo constatar la creciente importancia que durante el periodo objeto de evaluación tuvieron las subvenciones destinadas a Fondos Operativos y a las ayudas a la transformación, en contraste con la reducción observada en las ayudas destinadas a retiradas y a restituciones a las exportaciones. En fecha 12/06/2007 los ministros de agricultura de la UE alcanzaron un acuerdo político unánime sobre la reforma del sector hortofrutícola, que entraría en vigor en 2008. Las medidas anunciadas fueron: i) inclusión del sector en el régimen de pago único; ii) supresión de las restituciones a la exportación; iii) desacoplamiento de los apoyos existentes para la transformación; iv) aumento del apoyo a las organizaciones de productores; v) establecimiento de medidas especiales transitorias para tomates (4 años); vi) gasto obligatorio del 10% de los fondos por las organizaciones de productores en medidas ambientales; vii) un programa de distribución gratuita de FH a escuelas, hospitales e instituciones benéficas; viii) pagos especiales transitorios para fabricantes de bebidas suaves a base de frutas. En la reunión se destacó la importancia de fortalecer las organizaciones de productores en el marco del proceso de la reforma (Agritrade, 2009; European Commission, 2010; CCE, 2007).

Como resultado, una nueva OCM del sector, así como sus modalidades de aplicación, están en vigor desde el 01/01/2008. Su objetivo es mejorar la competitividad y tener en cuenta las exigencias del mercado del sector, reducir las fluctuaciones de los ingresos de los productores asociadas con las crisis, aumentar el consumo y reforzar la protección del medio ambiente. La CE espera que los cambios introducidos estimulen a un gran número de productores a unirse a las OPs, al tiempo que pretenden poner a disposición de éstas una amplia gama de instrumentos de gestión de crisis, exigir una fracción mínima de gastos destinados a medidas ambientales, así como ofrecer mejor financiamiento a la producción biológica y las medidas de promoción, al igual que eliminar las subvenciones a la exportación del sector. Además, los EE.MM. están ahora autorizados para establecer los importes de referencia y para determinar qué agricultores pueden optar a nuevos derechos sobre la base de un período representativo. En el caso de las retiradas, los productos podrán distribuirse gratuitamente a organizaciones de beneficencia, colegios y colonias vacacionales, práctica que puede coadyuvar al aumento su consumo dentro de la UE (Commission Européenne, 2009; CCE, 2007).

Como meta para el 2013, las OPs deberían concentrar el 60% del valor de la producción total comercializada por todo el sector. Se trata de consolidar la posición de los productores de FH en el mercado de la UE. Dentro de la lógica del Reglamento, la concentración de la oferta pretende reequilibrar el poder contractual de los productores de FH que son objeto de regulación en el sistema, de manera que se generalicen las ventajas hasta a aquellos productores que están fuera del mismo. Este objetivo debería alcanzarse a través de relaciones más directas entre las OPs y la Distribución (i.e., con la desaparición de los actores intermediarios, que resultará en circuitos más cortos), que permitirían reducir los costes de transacción y -a los productoresconservar los márgenes que normalmente son captados por otros actores de la cadena de valor (Agrosynergie, 2008: 146).

3.3. PROGRAMAS OPERATIVOS Y FONDOS OPERATIVOS DENTRO DEL PRESUPUESTO AGRARIO COMUNITARIO

La OCM de frutas y hortalizas introdujo como instrumento de financiación del sector hortofrutícola la implementación de los fondos y los programas operativos por parte de las OPs de FH. Un fondo operativo (FO) se refiere al conjunto de operaciones realizadas por los socios de una agrupación productores, fijadas en función de las cantidades o del valor de las frutas y hortalizas comercializadas en el mercado y la ayuda que concede la UE, con el fin de financiar un programa operativo (PO) y retiradas del mercado. Por su parte, un PO es el conjunto de acciones previstas por una OP con el fin de mejorar su situación inicial, así como para conseguir determinados objetivos específicos descritos en la reglamentación en vigor. El FO constituido permite a la OP ejecutar acciones previstas en un programa operativo. Estas acciones son de libre elección por parte de la OP solicitante, pero deben permitirle alcanzar los objetivos específicos de los programas definidos por la OCM de FH. Adicionalmente, el cofinanciamiento de los FO con fondos comunitarios constituye el instrumento central de apoyo financiero otorgado a las OPs. Uno de los rasgos de los PO a destacar en el ámbito comunitario ha sido el gran dinamismo mostrado durante los primeros años de aplicación, pues los recursos financiados llegaron a duplicarse entre los años 1999 y 2005 (Gráfico Nº 4). En este último año fueron concedidos, a nivel de la UE-25, 607 millones de euros de ayuda como Fondos Operativos. No obstante, ha ocurrido una implementación desigual del dispositivo de los fondos operativos dentro de la UE. Así, en 2005, siete EE.MM. concentraban 95% de los gastos comunitarios bajo la figura de fondos operativos, discriminados como sigue: Italia (25,6%), España (23,6%), Francia (16,0%), Países Bajos (11,8%), Bélgica (6,8%), Reino Unido (6,8%) y Alemania (4,6%). En el caso de los nuevos EE.MM., las OPs todavía están poco desarrolladas y gozan escasamente de las ventajas del dispositivo; las ayudas, más bien, son movilizadas a través de las agrupaciones de productores (Commission Européenne, 2006). De acuerdo con esta misma fuente, en 2004 la mayor parte de los fondos manejados por las OPs a nivel de la UE-25 se destinaron a medidas técnicas relacionadas con la comercialización (marketing y actividades de post-venta, que ascendió a 312 millones de euros,32,4% del total) y la producción (265 millones de euros, 27,5% del total). El resto de los fondos fueron los destinados a acciones relacionadas como el control de calidad y medidas fitosanitarias (139 millones de euros, el 14,4%), así como a medidas medioambientales especiales (79 millones de euros, el 8,2%).

4. DINÁMICA DE LAS ORGANIZACIONES DE PRODUCTORES Y DE LA CONCENTRACIÓN EN EL SECTOR HORTOFRUTÍCOLA

4.1. EN EL ÁMBITO DE LA UNIÓN EUROPEA

Las OPs hortofrutícolas9 tienen su génesis en 1972 (Reglamento 1.035/72, en CEE, 1972), cuando fueron incluidas en la OCM de Frutas y hortalizas. Tales entidades eran definidas en términos de su capacidad para concentrar la oferta con el fin de aumentar su capacidad negociadora, de aplicación de disciplinas de producción para adaptar la producción a las exigencias de la demanda en términos de cantidad y calidad, del acondicionamiento y comercialización en común de las producciones de sus socios y de la regulación de precios en la fase de producción mediante distintas acciones (Ferrer, 2003). Cuando se estudia el ámbito de la UE-15 a primera vista destaca cómo algunos países han hecho progresos significativos en relación con el objetivo de la OCM de concentrar la oferta. Así, entre Bélgica, Irlanda y los Países Bajos han alcanzado 1999 y 2004 más de ¾ del volumen comercializado vía OPs. Otros países también registraron mejoras significativas, como sucedió con Austria, Dinamarca, Suecia y Reino Unido. No obstante, hubo retrocesos en términos de concentración, como ocurrió en los casos de Francia y España (CEE, 2001, 2006; Agrosynergie, 2008) (Gráfico Nº 5). Entre el 2000 y el 2004 se registró un crecimiento importante en el número de OPs reconocidas en la UE- 15, al pasar de 1.386 a 1.501; es decir, del 8,3% (no obstante, en este último año había 8 menos que en 2003). Al observar la dinámica de esta variable a nivel comunitario destaca el saldo neto positivo entre creación de nuevas OPs y pérdida de reconocimiento (o desaparición), que explica el incremento registrado del Nº total de OPs. Gráfico 5 UE-15: concentración de la oferta de FH (VPC) por las OPs según Estado miembro (como porcentaje del total nacional, años seleccionados) Fuente: Elaboración propia, con base en CCE (2001, 2006). En cuanto al comportamiento en el sector de frutas y hortalizas frescas, el valor total de la producción comercializada por las OPs de la UE-15 aumentó durante 2000-2004 de 37,3 en el 2000, hasta 43,2 millones de euros (una media anual de crecimiento de aproximadamente 4%).

En el mismo periodo las cantidades de FH producidas fuera de las OPs también aumentaron (al pasar de 13,6 a 15,3 miles de millones de euros, i.e., 3% como promedio anual). Como resultado, la tasa de organización disminuyó de 36,5% en 2000 hasta 35,5% en 2004. Además, debe tenerse en cuenta que el aumento de la producción física del sector y del número de organizaciones no se traduce necesariamente en aumentos en términos de una OP considerada individualmente. Esto significa que el nivel de concentración de la producción durante el período 2000-2004 no había aumentado: el promedio de producción de las OPs en el año 2004 era similar al producido en el año 2000, de unos 10 millones de euros. Otro rasgo relevante es que el Nº de organizaciones se había incrementado más en los países del sur. Los mayores crecimientos de las OPs se registraron en España e Italia, si bien con matices particulares: en España, el crecimiento ocurrió tanto en el total de OPs (1,08 veces), como de las asociaciones de organizaciones de productores (1,65 veces); por su parte, en Italia se observó sólo en el crecimiento total de las organizaciones de productores (1,6 veces). En el resto de la UE (12 países, dado que no hay OPs en Luxemburgo), pocos cambios se han registrado. Después de España, Francia fue el segundo país más importante de la UE-15 tanto en número de organizaciones y asociaciones de productores que se han reducido ¹⁰ (Agrosynergie, 2008).

Otro indicador de participa- 10 En el 2000, se crearon 61 nuevas OPs en la UE-15, mientras se retiraron 12; en 2001, fueron 81 y 42, respectivamente; en 2002, 91 y 72, respectivamente; en 2003, 91 y 32, respectivamente; y en 2004, 31 y 19, respectivamente. En 2006, había reconocidas 1.591en el ámbito de la UE-25; los países cuyos Nº de OPs experimentó el mayor crecimiento durante el periodo 2001-2006 fueron Italia (108%), Portugal (80%) y Países Bajos (50%) (Agrosynergie, 2008). ción en las OPs puede ser el volumen de negocios: las OPs se corresponden con empresas con VPC superiores que 2 millones de euros cada una, hasta agricultores a tiempo parcial con ventas inferiores a 1.000 euros anuales. En 2003, una OP de la UE tenía volumen de negocios promedio de 9 millones de euros y más de 300 miembros asociados. Si bien la mayoría de las OPs son cooperativas, pueden existir grupos de agrupaciones que cumplan con las condiciones mínimas establecidas en la normativa (Agrosynergie, 2008), a saber, sociedades agrarias de transformación, sociedades anónimas, sociedades limitadas o AIE’s (Cooperativas Agro-Alimentarias España, 2010). De acuerdo con su forma jurídica y con base en los informes de los EE.MM., Agrosynergie (2008) señala cuatro categorías clasificación de los estatutos jurídicos de las OPs, a saber: i) de estatuto cooperativo, que predominan en los casos de los Países Bajos y Bélgica; ii) de sociedades, como el caso de Austria, Irlanda, Suecia y Reino Unido; iii) asociativo; y iv) otros tipos de estatutos, como por ejemplo, las SICA (Sociedades de Interés Colectivo Agrícola) en Francia. Aunque en la UE las organizaciones de productores son en su mayoría cooperativas, hay una tendencia a reducir la importancia relativa de las cooperativas en relación con las restantes formas jurídicas de organización.

Otro rasgo relevante es que el Nº de personas físicas (individuos) bajo la figura de OPs disminuyó de 455.586 en el año 2000, a 237.503 en 2004. Por otro lado, en el caso del Nº de personas jurídicas ocurrió justo lo contrario: creció, durante el mismo período, de 2,6 hasta 14,3 miles de entidades jurídicas; es decir, que había 5 veces más en cinco años. Por otro lado, en cuanto al tipo de producto, la estructura de las OPs reconocidas en 2004 era la siguiente: Frutas y hortalizas, 26%; Frutas, 27%; Hortalizas, 12%; Cítricos, 4%; Frutos secos, 12%; Setas, 2%; mezcla, 8%; y Productos para transformación, 8% (Galnaityte et al., 2007). Sin embargo, el aumento registrado en el número de miembros y en el volumen de la producción comercializada por las OPs de FH no se tradujo simultáneamente en un aumento de la VPC medida por OP individual. Esto se tradujo en que el nivel de concentración de la producción durante el período 2000-2004 no aumentara: el promedio de producción en 2004 era de unos 10 millones de euros por organización, casi el mismo que en el 2000. Lo que sí aumentó en este periodo fue el Nº de OPs de actuación internacional, que pasaron de 90 en el año 2000 a 751 en 2004. Así mismo, la producción de las OPs de las distintas categorías aumentó, excepto para la mezclas de categorías de producción (que pasaron de 51% de la producción total en 2000 a 9% en 2004). Los incrementos más importantes correspondieron a Frutos secos (de 1 al 12%) y a Hortalizas (de 9 al 25%). El Cuadro Nº 4 muestra el promedio del Nº de productores por OP en cada uno de los EE.MM. Como puede apreciarse, los datos confirman la fuerte diferencia que existe en el seno de la UE, no obstante el hecho generalizado de que en casi todos los países el Nº promedio de miembros por cada OP tiende a reducirse.

La excepción es Francia, aunque el año de partida para la comparación es distinto que para el resto de EE.MM. En relación con el tamaño o dimensión empresarial, durante el periodo 2000-2006, se observó a nivel del conjunto de los EE.MM. de la UE una fuerte concentración en las organizaciones con dimensión de negocios entre media y baja (66,4% tenían un VPC entre 1 y 10 millones de euros, mientras 9,7% tenían un VPC menor que 1 millón de euros y 19,8% entre 10 y 50 millones de euros). Apenas cerca del 4% de las OPs Cuadro 4 comunitarias tienen una dimensión de empresa superior a 50 millones de euros. La dinámica reciente de la tasa de organización las OPs por Estados miembros (de la que se dispone información) se presenta en el Cuadro Nº 5. Allí se puede apreciar que los alcances en cuanto a los niveles de concentración observados en la UE-15 una vez finalizado el periodo 1997-2006 fueron exiguos (35% en 2006), mostrando un aparente estancamiento. Con la excepción de algunos EE.MM, como los Países Bajos, Bélgica e Irlanda, en general se trata de resultados de concentración de oferta muy reducidos, en comparación con los objetivos perseguidos por la PAC. La evaluación al término del año 2006 (Agrosynergie, 2008) reveló, en términos de «organización », la existencia de dos bloques de países: por un lado, un conjunto que mostraba una elevada tasa de organización (Países Bajos, Bélgica e Irlanda); el otro bloque, formado por los restantes países, caracterizado por una tasa de organización muy baja. España se  ubicaba en este segundo bloque, incluso por debajo de la media de la UE-25 para el citado año. En términos de tamaño merece destacarse que en los Países Bajos predominan las OPs de mayor tamaño (medido por el VPC); en este caso la media fue superior a 100 millones de euros, al tiempo que más del 10% de las OPs tenían un tamaño superior a 5 millones de euros.

Le seguía en importancia Bélgica, con un VPC promedio por OP de 52 millones de euros y con 94% de las OPs cuyo VPC era superior a 5 millones de euros. Otro grupo de países estaría integrado por Austria, Irlanda, Alemania, Dinamarca, Italia, Suecia, Reino Unido, Francia y Finlandia, en donde predominan las OPs de tamaño mediano (alrededor de 10 a 25 millones de euros, en donde el 30 y el 85% de sus OPs que registraron como VPC de más de 5 millones de euros). Otro grupo sería el formado por España, Portugal y Grecia, EE.MM. en los que si bien había numerosas OPs reconocidas, el VPC a través de ellas tendió a reducirse. En estos países la fracción de OPs con VPC superior a 5 millones de euros era en 2006 igual a 44%, 7% y 21%, respectivamente. Además, en España y Cuadro 5 Portugal se observó un aumento significativo de las pequeñas OPs, con rápida expansión en el sector de frutas y hortalizas. El caso de Grecia, donde el número de organizaciones de productores sigue siendo relativamente estable, podría deberse a complicados criterios para el reconocimiento de las OPs (en función de las regiones y de los tipos de productos), que favorecían el reconocimiento de estructuras ya existentes (cooperativas). Otro país que destaca en el análisis es Irlanda, en donde el VPC promedio por las OPs creció significativamente en 2006. Así mismo, informaciones obtenidas a partir de entrevistas (Agrosynergie, 2008) dan cuenta que numerosas OPs estaban inactivas y/o perdieron su reconocimiento; además, una docena de pequeñas OPs se fusionaron con otras grandes, lo que se tradujo en una reestructuración del sector.

También se observó otro EE.MM. atípico: Austria, que si bien mostraba un nivel de organización más bien débil, tenía un número reducido de OPs pero de gran tamaño. Los rasgos antes mencionados permiten establecer igualmente, con respecto al Nº de OPs, dos tendencias opuestas entre los EE.MM. En los países del sur de la UE (España, Portugal, Italia, Grecia, Francia) predominan OPs y agrupaciones de productores numerosas y con menor grado de organización (que exhiben VPC inferiores a 15 millones de euros en promedio). En contraste, los EE.MM. del norte de Europa albergan un menor Nº de organizaciones de productores, pero de gran tamaño y con mayor importancia económica, al tiempo que en su seno se han registrado importantes reestructuraciones. Adicionalmente habría que diferenciar lo que sucede en los nuevos estados miembros, en los que el VPC promedio de las OPs es bajo (no sobrepasa 5 millones de euros; apenas 43% sus OPs registran VPC superiores a 5 millones de euros).

Otro ejemplo de esa diferencia en tamaño/nivel de organización se consigue al comparar lo ocurrido en España con los Países Bajos: para el periodo 1999-2006, una OP holandesa comercializaba en promedio 20 veces más de una OP en España (Agrosynergie, 2008). Un último ejemplo es reseñado por García Azcárate (2008), al señalar que en 2007 el 92% de la producción del sector hortofrutícola en los Países Bajos fue comercializada por apenas 22 OPs. En este caso Greenery, la más grande de las OPs, tuvo una cifra de 1.700 millones de euros. En contraste, en España, 625 OPs comercializaron el 44% de la producción total; pero la más grande no llegó a 350 millones de euros. Un indicador adicional para aproximarse a una imagen de la organización dentro del sector es a través de las Asociaciones de Organizaciones de Productores, las AOP. En 2006 existían 20 de estas estructuras en la UE-25, localizadas en sólo 5 EE.MM.: Bélgica, España, Francia, Italia y Reino Unido. De las 3 que había en Bélgica, 2 eran transnacionales, con miembros en Países Bajos y Alemania.

Como resultado de la reorganización, el conjunto de las AOP belgas reagrupaba el 100% de producción belga y cerca del 50% de las OPs, destacando además su importante papel comercial. Otro caso de importancia era Italia, en donde las AOP representaban este año alrededor del 40% de VPC y alrededor del 20% de las OPs italianas. En constante crecimiento desempeñan un papel de importancia en la zona de norte del país, donde han desarrollado marcas y estrategias comerciales innovadoras. En contraste, otros EE.MM. exhiben un escaso desarrollo de las AOP, o bien, son inexistentes (como Francia, España y Reino Unido). Por último, de acuerdo con la evaluación de la Comisión Europea (CCE-TC, 2006), algunas de las acciones llevadas a cabos por las OPs a través de los planes operativos alcanzaron avances significativos en aspectos como mejoramiento de las instalaciones de producción (sistemas de riego, invernaderos energéticamente eficientes e introducción de esquemas de certificación de la calidad en su seno. No obstante, en otras como reemplazo de cierta maquinaria (tractores, montacargas, pallets, contenedores, etc.), así como la remuneración al personal existente (e.g., departamentos de marketing, personal de control de calidad), con frecuencia no exhibieron avances significativos.

4.2. EN EL ÁMBITO DEL ESTADO ESPAÑOL

Como puede apreciarse, 4/5 partes del total de OPs reconocidas en España se dedican actualmente a la producción/comercialización de Frutas y hortalizas, o bien sólo Frutas, o sólo a Cítricos. Si se compara el 2009 con respecto al 2000, destaca igualmente el aumento ocurrido en el Nº de OPs dedicadas a Frutos de cáscara (del 44%); así como el de las dedicadas sólo a Frutas (del 26%) y el de las incluidas en la categoría I (Frutas y hortalizas, del 2%); ello contrasta con el fuerte descenso ocurrido en el citado periodo en el Nº de OPs dedicadas a Cítricos (del -13%). Del total de OPs reconocidas en España al 31/12/2000, el mayor porcentaje correspondió a entidades que agrupaban a más de 100 socios (264, i.e., el 44,52%); le seguían en importancia las que tenían entre 71 y 100 socios (25,80%), luego las que tenían entre 16 y 40 (16,36%); y, por último, las que tenían entre 5 y 10 miembros (13,32%). Las organizaciones con mayor número de socios correspondían a las reconocidas bajo los lineamientos del artículo 11 (497 organizaciones), mientras que 66 bajo el artículo 14 y 30 bajo el artículo 3.2 (Confederación de Cooperativas Agrarias de España, 2000). Por tramos de facturación, 293 de las OPs registraron ventas entre 0 a 500 millones de pesetas (entre 0 y 3.005.061 euros, aproximadamente); 120 de ellas facturaban entre 3.005.060 y 6.010.121 euros; entre 6.010.121 y 30.050.605 euros, había 39 entidades; mientras que con más de 30.050.605 euros, 27 (Confederación de Cooperativas Agrarias de España, 2000). De acá se deduce que el 86% de las cooperativas reconocidas como OPs de FH facturaban en el 2000 menos de 6.010.121 euros (una situación similar persiste en el 2009), lo que pone en relieve el reducido tamaño de la mayoría de las OPs de FH españolas.

6. EVALUACIÓN Y PERSPECTIVAS DE LA OCM DE FH (OBJETIVOS, INSTRUMENTOS, ACCIONES)

6.1. ASPECTOS METODOLÓGICOS

Esta sección recoge resultados parciales de la aplicación de un cuestionario estructurado, siguiendo la técnica Delphi, a partir de una serie de variables y elementos clave identificados en un taller exploratorio realizado con actores del sector en diciembre de 2008. El propósito era aproximarse a una caracterización de la OCM de frutas y hortalizas, a las OPs de FH, a los Programas Operativos y a los objetivos delineados en el marco de la PAC a partir de tales instrumentos y organizaciones. Para la selección de expertos se elaboró un listado inicial, tanto a nivel de España como de la Comunidad Valenciana, a partir de bases de datos de docentes e investigadores, inventarios de distintas asociaciones de productores (COAG, 2007; CCAE, 2000), listados de la Generalitat Valenciana (CA-GVA, 2009; CAPA, 2008; Ferrer, 2005; Ferrer y Salom, 2002), de ANECOOP (comunicación personal), Confederación de Cooperativas Agrarias de España (CCAE, 2000), Ministerio de Medio Ambiente, Rural y Marino (2007), base de datos SABI (2009), directorios empresariales regionales (FEPEX, 2008), entre otras fuentes; a partir de aquel listado se identificaron cuatro colectivos, en función de su formación o ejercicio profesional.

Una vez depurado, se seleccionaron 140 expertos (atendiendo a criterios seguidos en trabajos similares basados en la técnica Delphi), quienes integraron el panel en la 1ª ronda. El instrumento de recolección fue validado y remitido luego al panel vía correo electrónico, siendo cumplimentado en línea mediante una dirección URL interactiva. Se realizaron dos rondas, entre abril y julio de 2009. En la 2ª ronda el número de preguntas se amplió de 17 a 21. Dependiendo de la dimensión que era objeto de valoración (para las que sea asignaron calificaciones de «Satisfacción», «Relevancia», «Acuerdo », «Importancia» y «Pertinencia»), la escala de puntuación iba del 1 al 5 (igual a 1, para menor calificación e igual a 5 para la mayor), según la naturaleza específica de cada ítem incluido. Del total de expertos incluidos en el panel inicial, 88 efectivamente respondieron a la 1ª ronda (63% de la muestra original). De éstos, 60 hicieron lo propio en la 2ª (68% de los que habían participado en la 1ª)12.

6.2. RESULTADOS DE LA ENCUESTA Y DISCUSIÓN

Una representación sucinta de los principales hallazgos derivados de las opiniones del panel de expertos se incluye en el Cuadro Nº 7. A continuación se discuten algunos de los resultados más relevantes, en relación con los principales temas y variables que fueron objeto de valoración a partir de la encuesta Delphi.

En relación con los Programas Operativos, las acciones hasta ahora emprendidas por las OPs de FH a través de los PO fueron valoradas satisfactoriamente, en cuanto permiten proteger más al medio ambiente y adaptar la oferta a la demanda. No obstante, los expertos valoraron como menos satisfactorios los efectos que aquéllas cuando el objetivo era mejorar las instalaciones de producción de los agricultores; esto a pesar que la mayor parte de los fondos percibidos a través de los fondos operativos suele destinarse a tales categorías del gasto (en sentido contable). De otro lado, la mejora de la calidad de productos y la adopción de sistemas de producción respetuosos del medio ambiente fueron considerados como los objetivos más relevantes dentro de los 11 previstos originalmente con la adopción de los Programas Operativos por parte de las OPs de FH. Esto contrasta la percepción del panel acerca de la regularización de los precios, considerado como el menos relevante de los citados objetivos.

Como se esperaba a priori, es comprensible que los expertos evaluaran con alta calificación la colaboración y coordinación vertical entre las OPs y sus clientes. Esta posición es consistente dentro del panel, en particular si se tiene en cuenta que entre las principales causas de los bajos precios percibidos por los agricultores señalaban justamente la no transmisión de beneficios desde la gran distribución hasta los productores y la fragilidad de los mecanismos de coordinación. Si bien los expertos consideran que aquéllas estrategias pueden coadyuvar para aumentar el poder de negociación de las OPs de FH, no las consideran relevantes si de lo que se trata es de lograr una reducción de los costes de producción. Al mismo tiempo, el sistema del pago único fue considerado como el instrumento más pertinente para alcanzar fines como el fortalecimiento de la posición de la UE en las negociaciones que se adelantan en el marco de la Organización Mundial de Comercio (en el marco de la Ronda de Doha), e igualmente como un mecanismo adecuado para la simplificación de la aplicación de la PAC tanto para los productores, como para los administrativos y para los miembros de las OPs de FH. No obstante, si el objetivo era promover una agricultura ecológica y económicamente sostenible, el pago único fue valorado como el instrumento menos pertinente para alcanzarlo.

En relación con el futuro desempeño de la política agraria común, en promedio el 80% de los encuestados prevé que a partir del 2013 habrá continuidad en la aplicación del pago único, de los fondos operativos y de los fondos de gestión de crisis, como instrumentos para canalizar las ayudas al sector en el marco de la OCM de frutas y hortalizas. No obstante, quienes respondieron en contrario consideraron que, o bien se reducirán a partir de dicha fecha, o sencillamente los fondos operativos serán eliminados como instrumentos de la PAC en el mediano plazo. Otro resultado relevante fue la valoración hacia la Organización Común de Mercados: 70% de los expertos consideró que como instrumento no es eficiente para alcanzar una mayor concentración de la oferta de frutas y hortalizas que es comercializada a través de las organizaciones de productores. Si bien la mayoría se inclinaba por considerar que el objetivo principal de la OCM se cumple, una fracción importante (cerca de 1/3 del panel) no estuvo de acuerdo en los alcances de la OCM en este respecto. Por otra parte, existe una percepción casi generalizada (93% de los encuestados) con respecto a que la dimensión actual que tienen las OPs de FH en España (referida al tamaño en términos de Nº de afiliados y del VPC), no es la adecuada.

Si bien existen diferentes vías o alternativas para alcanzar mayores dimensiones, lo que al menos en teoría coadyuvaría a que las OPs de FH aumentaran su poder de negociación en la cadena de valor, las alternativas mejor valoradas fueron la fusión de las OPs ya existentes y la exigencia (vía taxativa) de una dimensión mínima mayor que la prevista actualmente en la normativa en vigor. Aunque las cifras más recientes de las que se dispone dan cuenta que el VPC por las OPs en España es de aproximadamente el 35%, las perspectivas en cuanto al comportamiento de esa tasa de concentración fueron disímiles para el conjunto de expertos. Así, mientras el 35% se inclinó por la opción de que las OPs concentrarían en 2013 el 40% de la oferta total; 17% consideró que tales entidades podrían llegar a concentrar 50% de la oferta total, mientras que 33% del panel consideró que la tasa de concentración se reduciría hasta el 30%. Es importante destacar que, si bien los Programas Operativos prevén como objetivo llegar a concentrar en 2013 que el 60% de la oferta hortofrutícola sea comercializada a través de las OPs, ninguno de los expertos escogió esta alternativa. El resto del panel consideró otras posibilidades, como por ejemplo, que la tasa de concentración se mantendrá en el mediano plazo inalterada. Esa reducida tasa de concentración de la oferta comercializada a través de las OPs de FH en la actualidad responde a varias causas.

Las señaladas por el panel como las más importantes fueron la falta de confianza de los agricultores en las OP, ausencia o debilidad de incentivos financieros y la heterogeneidad de intereses que tienen los productores agrarios. El factor menos valorado era la escasa participación por parte de los agricultores en la toma de decisiones en el seno de las OPs de FH. Como aporte final, si se desea revertir la situación actual, los expertos señalaron que las medidas que podrían coadyuvar al aumento de la tasa de concentración de la oferta serían: mayores márgenes de liquidación para los socios; reforzamiento de la asistencia técnica, comercial y financiera de las OPs a sus asociados, así como el aumento -por parte de la UE- de la cuantía otorgada vía fondos operativos.

7. CONCLUSIONES

Aunque no en superficie, el sector de las frutas y hortalizas frescas de la UE-27 es muy importante en términos del valor que genera con su producción, así como del tejido socioeconómico que se ha construido en su seno; en particular, por el creciente protagonismo que en el marco de la PAC se ha delegado en las organizaciones de productores. La puesta en vigor de las OCM supuso la creación y/o reconocimiento de este tipo de entidades como mecanismo para regular las producciones agrarias continentales, orientarlas a los mercados y estabilizarlos. La reforma de 1996 brindó a los productores la posibilidad de crear nuevas organizaciones, así como de formular y ejecutar programas operativos, con el fin último de aumentar su poder de negociación en la cadena de valor, aspectos que intentan reforzarse con la reforma de 2007. La evaluación del desempeño de la OCM de FH y de las OPs por parte de la Comisión Europea permitió identificar algunas debilidades en la aplicación de los Programas Operativos como instrumento de política agraria, que devino en las posteriores reformas (principalmente la del 2007). Así mismo, el estudio de campo reseñado en este artículo permitió identificar algunos factores limitantes del desempeño de las OPs de FH en la consecución de los objetivos delineados en la OCM del sector, al igual que algunos otros que a juicio de los expertos podrían mejorar la eficiencia de aquéllas, al tiempo que se identificaron ciertas medidas de política que permitirían materializarlos en el mediano plazo. En relación con las acciones hasta ahora emprendidas dentro de los programas operativos, las mejor valoradas fueron las medidas orientadas a proteger más al medio ambiente y a adaptar la oferta a la demanda; en contraste, la más baja calificación correspondió a las destinadas a mejorar las instalaciones de producción, a pesar de que la mayor parte de los fondos se destine en los fondos operativos a estos fines.

Los objetivos más relevantes dentro de los once originalmente previstos por los PO fueron la mejora en la calidad de los productos y la adopción de sistemas de producción respetuosos con el medio ambiente, mientras que la regularización de precios fue considerado como el menos relevante. El poder de la gran distribución dentro de la cadena de valor, así como la fragilidad o la inexistencia de mecanismos de coordinación vertical fueron consideradas las dos principales causas que explicarían los bajos precios percibidos por los agricultores, en la que aquélla es señalada como el principal responsable de la crisis de precios enfrentada por el sector y del malestar de los agricultores hortofrutícolas. Por su parte, la ineficiencia de la gestión de los costes fue considerada la causa menos relevante para explicar esos bajos precios. Dentro de las estrategias para alcanzar los objetivos originalmente trazados para las OPs de FH, la colaboración y coordinación vertical entre las organizaciones y sus clientes fue considerada como la más relevante, seguida en importancia por la necesidad de revisar el marco institucional que regula al sector de las frutas y hortalizas. Si bien los expertos consideran que aquéllas estrategias pueden contribuir a aumentar el poder de negociación de las OPs del sector, no son relevantes si de lo que se trata es de lograr una reducción en los costes de producción. Por su parte, el incremento de la calidad en los productos ofertados, la diferenciación del producto y la creación de una nueva imagen ante el consumidor fueron las medidas mejor valoradas con el fin de aumentar el consumo de frutas y hortalizas en el ámbito comunitario. En relación con el futuro desempeño de la PAC, se espera haya continuidad a partir del 2013 en la aplicación del Pago Único, los Fondos Operativos y los Fondos de Gestión de Crisis como instrumentos para canalizar las ayudas al sector.

El primero fue considerado por el panel como el medio más pertinente fortalecer la posición de la UE en las negociaciones de la Ronda de Doha de la OMC, así como para la simplificación de la aplicación de la PAC. En contraste, la OCM fue considerada poco eficiente para alcanzar una mayor concentración de la oferta de frutas y hortalizas comercializada a través de las OPs, en consonancia con señalado en las evaluaciones de los PO publicadas por la Comisión en 2001 y 2006. Si bien la mayoría de expertos considera que se cumple el objetivo principal de la OCM, una fracción importante no está de acuerdo en los alcances conseguidos hasta el presente. Por otra parte, existe una percepción casi generalizada en cuanto a que la dimensión actual de las OPs hortofrutícolas españolas no es la adecuada. Entre las alternativas para alcanzar mayores dimensiones y que en teoría aumentarían su poder de negociación en la cadena de valor, destacan la fusión de las OPs ya existentes y la exigencia de una dimensión mínima mayor que exigida por la normativa en vigor. Las perspectivas sobre el comportamiento futuro del nivel de organización de las OPs fueron heterogéneas. No obstante, la mayoría del panel consideró que apenas habrá cambios en la tasa actual de organización y ninguno cree que se alcance el 60% previsto como meta para el 2013. Ello se explicaría por la falta de confianza de los agricultores en las OPs, la ausencia/debilidad de incentivos financieros y la heterogeneidad de intereses que tienen los productores agrarios.

Si lo que se pretende luego del Chequeo Médico de la PAC es revertir la situación actual, las acciones en el marco de los PO deberán focalizarse en otorgar mayores márgenes de liquidación para los socios; reforzar la asistencia técnica, comercial y financiera que prestan las OPs a sus asociados, así como el aumento por parte de la UE de las subvenciones que se otorgan al sector agrario a través los fondos operativos. En síntesis, el panorama descrito a lo largo del estudio da cuenta de alcances parciales de la OCM y los PO dentro del sector de frutas y hortalizas. Así mismo, las actuaciones de las OPs hortofrutícolas han mostrado un desempeño poco eficiente en la consecución del gran objetivo de concentrar la oferta, como condición necesaria para aumentar su poder de negociación dentro de la cadena de valor. Esto no ha ocurrido ni a nivel comunitario, ni del Estado español. Algunas variantes de las medidas adoptadas actualmente, aunadas a otras mencionadas por el panel y que puedan implementarse en el corto y mediano plazos, podrían ser la vía alternativa para alcanzar los objetivos de la PAC previstos para el sector hasta el 2013.

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Notas

4 Valores promedio calculados partir de datos Eurostat (2009) para 2005, 2006 y 2007, correspondientes a los volúmenes de frutas y hortalizas.

5 En este estudio, para respetar las fuentes originales, se emplean siempre denominaciones españolas. Así, plátano se refiere en realidad a Banana (o cambur, en Venezuela); patata a papa; coste, a costo (de producción), correspondiendo las segundas denominaciones a las que suelen emplearse en Latinoamérica.

6 Ahora denominado Ministerio del Ambiente, Medio Rural y Marino, MARM.

7 Cifras de Ismea-AcNielsen, señalan que volumen de compra de hortalizas en los hogares italianos se redujo durante en el periodo 2000-2004, -4,5%, como promedio anual (de 2,25 millones de t a 1,87 millones de t). En 2005, el consumo en volumen por habitante se redujo de 315 a 300 kilos por año, (4,8% menos respecto que 2004), mientras que en valor, el gasto para el sector ha aumentado un 6,8% (Eurofresh Distribution, 2006).

8 Se refiere al porcentaje del volumen total de producción de frutas y hortalizas (caso del que se ocupa el presente estudio), que es comercializado a través de las organizaciones de productores. En adelante es lo que deberá entenderse cada vez que se emplee la denominación «tasa de concentración» o «nivel de concentración».

9 Los criterios para el reconocimiento de una OP, fijados por la Comisión Europea según el Reglamento (CE) Nº 1.432/2003, establecen como mínimo que una organización que solicita reconocimiento tenga un mínimo de 5 productores y un VPC de 100.000 euros. Desde este año también tienen flexibilidad en la aplicación de los criterios de pre-reconocimiento. El propósito era favorecer la creación de nuevas OPs, sobre todo en Estados y/o regiones poco organizadas, otorgando a los EE.MM. la potestad de fijar un mínimo más elevado (en general, o en función de las categorías de OPs), para favorecer la creación de OPs de tamaños significativo. Desde este año también los EE.MM. tienen flexibilidad en la aplicación de los criterios de pre-reconocimiento.

11 Estas cifras incluyen las 2 OPs de ámbito transnacional, ya mencionadas en otra nota al pie, que se ubican en la Categoría I. Además, debe tenerse en cuenta que en algunos casos, tanto en el ámbito de autonomías como del Estado español, algunas OPs han sido reconocidas en dos o más categorías.

12 Además del análisis ordinario, la información fue tratada mediante algunas técnicas e indicadores estadísticos (mediana, cuartiles, rango intercuartílico, desviación típica, rango intercuartílico relativo - RIR-, variación del RIR, test no paramétrico Chi-Cuadrado (χ2), comparación de medianas y medias de subgrupos, ANOVA y χ2 de Pearson), utilizando como herramienta el software SPSS versión 10.0. El propósito era caracterizar la muestra (análisis univariante), identificar posibles relaciones entre preguntas o variables (análisis bivariante), identificar factores coadyuvantes/limitantes de mayor concentración de la oferta (análisis factorial), comparar valores entre las variables incluidas en el cuestionario, identificar actitudes hacia diferentes aspectos valorados mediante la escala de Likert y evaluar la convergencia de las respuestas del panel de expertos.

13 Merece destacarse en este punto que, siempre que en una interrogante se abordaran o incluyeran temas relacionados con precios, las valoraciones menos favorables provenían de parte de los miembros del panel procedentes de las entidades asociativas.