Recibido: 22-01-08 Aceptado: 28-04-08

La implantación de la Administración Electrónica en las administraciones públicas supone un importante reto para las propias instituciones, pero también para los ciudadanos que deben utilizar estos nuevos recursos que se ponen a su disposición de forma telemática, con el fin de transformar las tradicionales relaciones presenciales a nuevas formas virtuales a través de las tecnologías de la información y de la comunicación. La optimización y la democratización de la gestión es uno de los aspectos que, a priori, justifican la creación de esta nueva forma de comunicación entre administración y ciudadano.

En el caso español, pese a que históricamente ya se habían tomado medidas para ir adaptando los procedimientos administrativos a esta situación que se avecinaba, la aprobación de la Ley 11/2007, de 22 de junio, de Acceso Electrónico de los Ciudadanos a los Servicios Públicos, supone el paso definitivo (a nivel legal) para la implantación de la e-administación en el país, fijando el 31 de diciembre de 2009 como fecha límite para el establecimiento en las instituciones públicas españolas de estos servicios telemáticos para su relación con los ciudadanos, aunque es cierto que la propia Ley reconoce la dificultad para llegar a la fecha establecida y lo supedita a los recursos existentes.

No obstante, no es la primera norma aprobada en España que encamina la gestión de las Administraciones Públicas a través de herramientas telemáticas. La Ley 30/1992 de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, permitió la aplicación de las técnicas y medios electrónicos,informáticos y telemáticos por parte de la administración para desarrollar su actividad y a los ciudadanos relacionarse con las Administraciones Públicas cuando fuese compatible con los medios técnicos de que dispongan.

Esa previsión, junto con la de la informatización de registros y archivos del artículo 38 de la misma Ley en su versión originaria y, especialmente, en la redacción que le dio la Ley 24/2001 de 27 de diciembre al incorporar la creación de registros telemáticos apertura el paso a la utilización de estos medios para relacionarse con la administración. Simultáneamente, la misma Ley 24/2001 modificó el artículo 59 permitiendo la notificación por medios telemáticos si el usuario lo hubiese señalado o consentido expresamente. Tampoco hay que olvidar, los cambios llevados a cabo en la Ley General Tributaria para desarrollar las notificaciones telemáticas, así como el artículo 96 de la nueva Ley General Tributaria de 2003, que prevé expresamente la actuación administrativa automatizada o la imagen electrónica de los documentos.

Uno de los retos a los que se enfrenta esta nueva posibilidad que se abre de relación de los ciudadanos con la administración pública de forma telemática es el archivo de los documentos y como conseguir que éstos sigan teniendo la validez con la que cuentan en la actualidad el del soporte en papel, los cuales permiten comprobar, sin demasiados problemas, su autenticidad y también el hecho de que puedan ser únicos, aspectos que podrían ponerse en entredicho, en algunos casos, con la implantación de las nuevas tecnologías de la información y de la comunicación.

Estos elementos llevan, incluso, a poner en duda algunos de los sistemas por los que, sin ir más lejos apuesta la Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los servicios públicos, como son el Documento Nacional de Identidad Electrónico o la propia Firma Electrónica.De hecho, se plantea la necesidad de garantizar la seguridad del documento y su permanencia en el tiempo.

Los cambios en la definición tanto de documento como de archivo con la incorporación de las nuevas tecnologías de la información y de la comunicación serán aspectos que se estudiarán. Todo ello, se abordará desde una perspectiva histórica y vinculada a su rol en las administraciones públicas. El análisis del valor del documento en la nueva e-administración que se está implantando en España será analizado en la investigación.

En el día a día y en nuestro lenguaje, tanto hablado como escrito, el ratio de la palabra ‘documento’ es uno de los más elevados. Pero no siempre sabemos o somos concientes del significado y significante de dicha palabra. En sentido, amplio y genérico se puede entender por documento cualquier cosa que nos dé noticia de algo que haya sucedido en el pasado próximo o más distante. Vale por documento, pues, una hoja escrita, una piedra tallada, una grabación, una película, etc. En este sentido amplio, el concepto de documento puede identificarse con el de fuente de conocimiento e información. La Ley del Patrimonio Histórico Español (25 de junio de 1985) define el documento,como toda expresión en lenguaje natural o convencional y cualquier otra expresión gráfica, sonora o en imagen, recogida en un soporte material, incluso el informático.

Se puede atribuir los orígenes de los documentos a los de la escritura, mediado el cuarto milenio A.C., desde las monarquías surgidas en Asia anterior hasta el Bajo Imperio Romano, pasando por las civilizaciones egipcias y griega, se tiene constancia no sólo de documentos, sino de fondos documentales organizados. Hablar de documentos, archivos y su documentación es hacer referencia a la organización social de la humanidad desde los inicios de la escritura (Escobar, 1988).

Se puede hacer un primer acercamiento al concepto de documento como aquello que proporciona noticia escrita de un acontecimiento.

Aproximándose a la definición desde un punto de vista histórico, se puede llamar documento a la materialización por escrito de hechos y acontecimientos de la vida y del tráfico jurídicoeconómico, en virtud del cual se crea, se modifica o se extingue una determinada situación jurídica. Y en sentido más restringido, se entiende por documento el escrito en el que se constata y recoge un acto o negocio, por el cual se crea una situación jurídica nueva o se modifica o extingue una existente.

Partiendo de las civilizaciones griegas y romanas, los documentos y los archivos cobran una doble utilidad administrativa y jurídica. Las administraciones los conservan como fuente de información para su gobierno. Así, el derecho, especialmente el romano, establece el valor probatorio del documento escrito. En ambas civilizaciones, se contempla el principio de autenticidad documental y su consiguiente valor legal, ambos garantizados por procedimientos administrativos. (Bautier, 1961).

Como señala Lodolini (1990), “los documentos eran creados y conservados por necesidades de gobierno y de administración; la gestión del poder y la gestión de los documentos estaban estrechamente ligados”.

Decimos valor legal, autenticidad, pero ¿qué se quiere decir con esto? ¿Qué es autenticidad de un documento y cuál es su valor legal?.

 Auténtico significa documento autorizado o legalizado, reuniendo los requisitos legales para que haga fe pública, y original es el primer documento directamente otorgado por las  partes en virtud de su voluntad de crear un negocio jurídico o no jurídico, cumpliendo todos los requisitos legales previstos y cuya forma material queda inalterable para lo sucesivo. En las civilizaciones antiguas, la autenticidad de los documentos y su valor legal venía dado por el lugar de conservación, es decir, los documentos en los archivos públicos eran auténticos y los privados alcanzaban tal categoría cuando eran custodiados en aquellos.La finalidad que se persigue con la redacción de un documento, es la constancia por escrito de un determinado negocio jurídico. Esta muestra por escrito puede venir determinada y exigida por la Ley o puede ser resultado de la voluntad de los otorgantes del negocio.

Debido a esta conveniencia de dejar escritos los actos, la producción de documentos conllevó a que su redacción se ajustara a determinadas reglas y cánones, con objeto de que similares negocios jurídicos se plasmaran en iguales documentos y que cada categoría de estos documentos se construyera en idéntica forma. Cada período histórico, cada reinado o poder político, etapa político-social, etc., genera una determinada producción de documentos, objeto de estudio de la ciencia diplomática.

Según Millares (1971), la Alta Edad Media, trajo una serie de características de especial relevancia. Por un lado, se produjo una indeterminación entre el mundo bibliotecario y el archivístico (entre los libros y los documentos) a través de la regla benedictina que a comienzos del siglo VI incluía ambos trabajos en las actividades propias del monacato. La igualdad de técnicas, llega a tal punto que los documentos de archivo adoptan el formato códice (o libro, anteriormente en rollos), planteamiento que se mantiene durante siglos. Por otro lado, la tradición administrativa romana se conserva únicamente en la cancillería pontificia. Desde el siglo IV, aunque sea de forma irregular, se mantiene el registro de documentos.

Si durante la etapa alto medieval, el documento experimenta un acusado estancamiento, el siglo XII representa un hito, ya que supone la recuperación del derecho romano y del procedimiento administrativo inherente. El mundo europeo revive, de esta forma, el acto documentado como fundamento de su organización jurídico-política (García, 1980).

Los documentos públicos evolucionaron hacia una simplificación diplomática y de procedimiento administrativo; aumentó el número de documentos corrientes; los servicios administrativos se especializaron por áreas de competencia lo que produjo un mayor volumen documental y se recuperan las técnicas en desuso como el registro y la aparición del expediente administrativo. En este período, la autenticidad del documento (desaparecida ya la noción de archivos públicos) estaba en función de ciertas formalidades diplomáticas tales como la redacción, la autoridad de procedencia y el sello, como representación física y notaria de la autoridad que lo expedía.

A lo largo de los siglos XIV y XV, los poderes se centralizan, los órganos administrativos se especializan en sectores, se crean fondos documentales diferenciados, se forman los archivos de la Corona, los entes locales emergen con documentos propios y volumen creciente, los archivos eclesiásticos se perfilan como redes potentes y estructuradas y los archivos privados se van formando poco a poco.

Pero, sobre todo, el siglo XV se caracteriza por uno de los mayores inventos de la historia, la imprenta. El tipo móvil de Gutenberg, fue la base del arte de imprimir hasta el surgimiento de nuevos sistemas, ya en siglo el XX. El libro impreso se insertó en dos etapas cruciales de la historia, la Edad Media que termina y el Renacimiento, re cogiendo de una y de otra las manifestaciones del pensamiento preferidas de los estamentos sociales que a cada una de ellas representa: el monacato y al clero culto, por un lado, y al hombre de letras, por otro.

Como última fase, en esta panorámica histórica, se encuentra el período que abarca desde el siglo XVI hasta la Revolución Francesa. Tal vez, la principal característica sea la organización de los archivos del Estado.

España es la primera, a comienzos del siglo XVI en crear un modelo que se extendiera a otros países a lo largo de ese siglo y del siguiente. Se inició a finales del siglo XV en 1489, cuando los Reyes Católicos ordenaron la concentración de sus archivos en la Cancillería de Valladolid (Casanova, 1966).

Más tarde, Carlos V en 1545, ordena transferir la documentación del reino castellano al castillo de Simancas, donde Felipe II finalizará la concentración definitiva de los archivos procedentes de todos los consejos, audiencias, cancillerías, tesorerías, secretarías, etc. del Estado. Este proceso no se verá consagrado hasta 1588 con la aprobación del Reglamento para el Gobierno del archivo de Simancas.

Este salto tan importante en la concepción de los documentos y los archivos, se debe al hecho de que los dirigentes son conscientes de su importancia para el gobierno y la administración. A partir de este momento, arranca la segunda característica la concepción de los archivos como fuente de poder. Surge la conciencia de los documentos como instrumentos de información, precisa y necesaria para el ejercicio del poder interno y externo, para la afirmación de los derechos del Estado.

Tras el breve recorrido histórico sobre el concepto de documento y archivo, ¿qué se entiende en la actualidad por documento? En su sentido más amplio y genérico, se puede definir al documento como objeto corporal producto de la actividad humana que sirve de fuente de conocimiento y que demuestra o prueba algo. O también, como testimonio de la actividad del hombre fijado en un soporte perdurable que contiene información (Fernández, 1997).

Si se reduce a campos más limitados, por un lado, se cuenta con documentos considerados como fuentes narrativas, artísticas, informativas y científicas, producto de la imaginación, la creación y la investigación. Y, por otro lado, fuentes documentales reflejo de las relaciones y actividades del hombre y de la sociedad, entendidas como testimonio, es decir, instrumento fehaciente, que da fe de un hecho y que prueba o justifica certeza o verdad de una cosa. Estos últimos, son  los llamados documentos de archivo generalmente identificados con los documentos administrativos.

Se puede reducir el concepto de estos y dividirlos en dos clases: los de naturaleza jurídica exclusivamente, que generan derechos y obligaciones, y los de naturaleza administrativa, que no tienen naturaleza jurídica pero que son documentos testimoniales, auténticos, objetivos y, por tanto, verídicos y fehacientes.

A pesar de los milenios trascurridos desde la aparición de la primera escritura y con ella del primer documento, se observa que el concepto de documento no ha cambiado en esencia; se añaden connotaciones, características, ampliaciones, etc. a lo largo de los siglos dependiendo de la evolución o involución del hombre y sus sociedades, pero la base sigue siendo la misma.

Si bien desde mediados del siglo XX, con la revolución tecnológica de las infraestructuras de telecomunicaciones y del equipamiento informático, comenzó a variar dicho concepto es ahora, en la actualidad, cuando el cambio ya es una realidad materializada y estándar que deriva en documentos y archivos electrónicos. Lo único que no ha variado, y que parece consustancial a él, es el poder que conlleva.

Hasta la llegada de los nuevos recursos telemáticos, preocupaba una pregunta ¿se puede acceder a los documentos? ¿Cómo acceder? Pero este asunto es de aplicación en los documentos tradicionales. Cuando todavía se está razonando y solucionando este aspecto, la pregunta misma rebota para inquirir por la futura accesibilidad a los documentos electrónicos. Recordar como en Grecia surge el concepto de publicidad como atributo propio de los archivos públicos, unido a la noción de democracia (Llansó, 1991). Esta concepción del papel de los archivos será la base, muchos siglos más tarde, del derecho de todo ciudadano a acceder a los fondos públicos, a consultar y obtener copia de los documentos.

El acceder a los archivos públicos como un derecho de los administrados es muy reciente y su aplicación práctica y efectiva es todavía mucho más próxima. De hecho, hasta la llegada de la democracia moderna, la generalidad era una accesibilidad  restringida y limitada ejercida por los productores de los documentos, debido a que servían para legitimar el poder de la monarquía, nobleza, clero, etc. Cuando había disponibilidad, era sólo para minorías y siempre ocasional, nunca como el ejercicio de un derecho.

Sobre la disponibilidad de los documentos, es conveniente reseñar dos apuntes: Uno, la accesibilidad está regulada y ejercida por los productores de los documentos2. Dos, el acceder dependerá de la calidad de la educación y formación del usuario.

Primeramente y sobre todo, con el documento electrónico es más complicado hablar de autenticidad por más que en los últimos años se haya impuesto la firma digital y la tecnología la ofrezca como solución a un gravísimo problema. Tampoco de integridad, ya que existe una desprotección, es decir, falta de control sobre la exactitud y actualización de los documentos de datos.La conservación, también puede ser un problema. Los nuevos soportes que aparecen derivados de la informática se caracterizan por ser complejos y por estar hechos de multitud de materiales diferentes que se deberá esperar para comprobar su reacción con el paso del tiempo.

Segundo, internet puede conducir a nuevas formas de colonialismo cultural por la ausencia de diversidad de información presentada. Por un lado, se publican grandes cantidades de información de todo tipo en la red, pero no es el volumen el problema, sino los programas tácitos de incorporar a las webs unos determinados contenidos de sectores y niveles de las actividades públicas, privadas, intelectuales, etc.

Tercero, son las llamadas industrias del conocimiento las que lideran las clasificaciones Web. Las apuestas comerciales proporcionan posiciones de privilegio en los buscadores y motores de búsqueda predominantes.

La publicación en Internet es sencilla pero no se organiza, estructura e interconecta la información de forma correcta para que sea realmente visible. Además, en cuanto a los recursos en la red, existe incompatibilidad e inadaptación de los numerosos sistemas de identificación, heredados de la era de la imprenta y, por lo tanto, no concebidos para utilizar la interconexión y la potencia de cálculo del ciberespacio.

Se añade la multiplicidad e incompatibilidad de taxonomías, tesauros, terminologías, ontologías y sistemas de clasificación, vinculados a diferentes culturas, tradiciones, teorías y disciplinas. Es decir, parece que la definición histórica de documento y archivo está, al menos, en entredicho o en proceso de reflexión y cambio.

La implantación de la e-administración debe entenderse en un doble sentido: por mejorar en la efectividad del procedimiento y por la necesidad de los ciudadanos de relacionarse con la administración pública de forma más rápida y transparente. De esta forma, el concepto de accesibilidad es fundamental para entender el proceso que se está viviendo en la actualidad.

Las nuevas tecnologías de la información y de la comunicación, aplicadas a la gestión han tenido importantes repercusiones en la mejora de los servicios prestados por parte de las administraciones. Además, también han facilitado un mayor control de todos los procedimientos y una mayor vigilancia, incluso hacia la propia sociedad, tanto desde un punto de vista individual como colectivo.

La privacidad es un concepto jurídico reciente de origen norteamericano, formulado en 1890 por Samuel D. Warren y Louis D. Brandeis en un artículo titulado “The Rigth to privacy” (Alberch y Cruz, 1999).

Desde muy temprano, las democracias se ocuparon del derecho a la privacidad. En 1970, el Estado alemán de Hesse aprobó una ley de protección de datos, estableciendo así un modelo a partir del cual el resto de los países democráticos fueron adoptando medidas legislativas que dieran orden al uso de los datos personales por medio de la informática. En el caso español, por ejemplo, se hace mención expresa en su Constitución que incorpora en el artículo 18.4 que “la ley limitará el uso de la informática para garantizar el honor y la intimidad personal y familiar de los ciudadanos y el pleno ejercicio de sus derechos”. Una situación similar se da en Portugal.

En el caso de Estados Unidos, el derecho de los ciudadanos a la información es uno de los principios democráticos más destacados. Con la aprobación de la Freedon of Information Act (Ley de Libertad de Información) se garantizó la rápida accesibilidad de los ciudadanos a los documentos públicos en poder de los organismos administrativos sin que se necesite justificar interés alguno. Se completó en 1972 con la creación del Freedon on Information Clearing House, en la que destaca la ayuda que proporciona a los peticionarios insatisfechos en sus demandas de información, así como ser la encargada de recopilar informaciones de difícil disponibilidad para el público en general.