REBECA SÁNCHEZ 1; ANA M BENAIES 2, ELISENDA VILA 2; MANUEL MOLINA 2
1 Departamento de Ingeniería Sanitaria y Ambiental – Facultad de Ingeniería
2 Instituto de Urbanismo – Facultad de Arquitectura y Urbanismo e-mail: rebecas@intercable.net.ve. Venezuela.
RESUMEN
En Venezuela por varias décadas los estudiantes de postgrado en planificación urbana se han centrado en el estudio del problema urbano y en el desarrollo de planes y modelos de simulación para «resolver» este problema. En la mayoría de las ciudades venezolanas los Planes de Desarrollo Urbano no han sido implementados. Peor aun, los diseños curriculares han subestimado los métodos para estructurar problemas y tomar decisiones bajo presión y con data reducida. No obstante, hace aproximadamente una década un grupo de profesores ha introducido Talleres de Trabajo sobre el Enfoque de Escogencia Estratégica de J. Friend y A. Hickling (2002) en el curso de maestría Políticas de Planificación Urbana y Acción Local del Instituto de Urbanismo de la Universidad Central de Venezuela. El objetivo es, con la participación de estudiantes, contribuir a formular propuestas para el mejoramiento inmediato en la ciudad de Caracas, donde no se dispone de tiempo suficientepara formular y aprobar «planes». Este caso de estudio, el manejo de los residuos sólidos en el centro de Caracas, es el resultado del trabajo realizado con la participación de profesores y estudiantes para el Municipio Libertador. Esta experiencia permitió en un corto periodo de tiempo la formulación de propuestas de acción inmediata para los decisores, conjuntamente con los agentes vinculados al problema, así como identificar acciones a mediano plazo.
Palabras Claves: Enfoque de escogencia estratégica, Manejo de Residuos Sólidos , Herramientas para la toma de decisiones en Planificación urbana.
THE STRATEGIC CHOICE APPROACH IN PROPOSALS FOR MUNICIPAL SOLID WASTE MANAGEMENT. A CASE STUDY: IN LIBERTADOR MUNICIPALITY – DISTRITO CAPITAL
ABSTRACT
In Venezuela for several decades, graduate school town planning students have focused on urban problem studies, simulation models and plans to «solve» problems. In most Venezuelan cities, Urban Planning has often not been implemented. Even worse, curricula have underestimated methods for structuring problems and for making decisions under pressure and with little data. However, over the last decade, some professors have introduced workshops on the Strategic Choice Approach of J. Friend and A. Hickling (2002) in the Master’s course in Town Planning Policies and Local Action at the Instituto de Urbanismo of the Universidad Central de Venezuela. The aim is to allow students to make proposals for the immediate improvement of downtown zones in Caracas as there is not enough time to make and approve «plans». This case study, the solid waste management in downtown Caracas, results from work carried out with professors and students for the Libertador municipality. This experience allowed us to make immediate proposals for the decision takers in a short period of time, jointly with the agencies involved in the problems, as well as to identify mid-term studies.
]]> Keywords: Strategic Choice Approach; solid waste management; tools for the decision making in Urban Planning.Recibido: abril de 2005 Revisado: junio de 2006
INTRODUCCIÓN
En Venezuela, los responsables de la planificación y gestión de los sistemas para el manejo de los Residuos Sólidos Municipales (RSM) atendiendo a la realidad técnica, social, económica y ambiental de una determinada localidad, por lo general se encuentran ante esta tarea en unas circunstancias caracterizadas por información pertinente limitada o inexistente, restricciones financieras para la formulación e implantación de sus propuestas, así como tiempos restringidos para la toma de decisiones en esta materia. Dicho de otra manera, deben decidir bajo presión y sin contar con la información y los recursos necesarios.
Ante esta situación se plantea la necesidad de identificar, adaptar y aplicar herramientas de planificación que agilicen el proceso de toma de decisiones, sin olvidar las normas fundamentales de cualquier sistema gerencial (linealidad, objetividad, certeza y globalidad) (Frien y Hincling, 2002). Es decir, se hace necesario que los responsables puedan trabajar cíclicamente, en medio de conflictos e incertidumbre, seleccionando caminos de acción que conformen propuestas por consenso y focalizando la atención en áreas de decisión medulares del problema que no condicionen excesivamente las acciones futuras y permita avanzar progresivamente en el logro de su objetivo, que en este caso es la prestación eficiente del servicio de manejo de los RSM.
El Enfoque de Escogencia Estratégica (EEE), ofrece un marco conceptual y propone métodos apropiados para trabajar en situaciones de alta complejidad e incertidumbre, como las que nos ocupan (para mayores detalles ver Friend y Hinckling, 2002).
Teniendo en cuenta estos planteamientos, en esta oportunidad se pretende compartir con los interesados, en esta importante fase de la gestión de RSM, la experiencia acumulada a través del trabajo conjunto de profesores y estudiantes del Curso de Maestría Políticas de Planificación Urbana y Acción Local del Instituto de Urbanismo de la Universidad Central de Venezuela, en la adaptación y aplicación del EEE en la formulación de los lineamientos para el Plan de Manejo de Residuos Sólidos en el Municipio Libertador – Área Metropolitana de Caracas, el cual puede considerarse como representativo de la situación que afrontan la mayoría de las municipalidades del país en esta materia.
En tal sentido los objetivos del presente trabajo son: a)Adaptar la técnica de planificación Enfoque de Escogencia Estratégica como herramienta aplicable en el desarrollo de sistemas de gestión integral de residuos sólidos municipales. b)Mostrar los resultados de su aplicación en un caso real, donde se requiere tomar decisiones en un ambiente presionado por el tiempo y la incertidumbre, prevalecen condiciones de complejidad física (Menéndez y Gonnella, 2003; OCEI, 1993) para la prestación del servicio de aseo urbano y domiciliario, la información es limitada y existen restricciones financieras, que amenazan el éxito de cualquier propuesta para el manejo integral de los residuos sólidos municipales.
METODOLOGÍA
A través de una investigación documental se logró establecer el marco teórico referencial que permitió identificar y adaptar los principios fundamentales de la EEE y su adaptación al proceso de decisiones conducente a la formulación de un sistema para la gestión integral de los residuos sólidos generados en el municipio seleccionado para la ejecución del estudio: Municipio Libertador del Área Metropolitana de Caracas, Venezuela. La investigación de campo estuvo dirigida al levantamiento de la información técnica y otros aspectos de carácter social, financiero y ambiental asociados al manejo de los residuos sólidos en el municipio en consideración, utilizando técnicas interactivas (entrevistas estructuradas y no estructuradas con representantes de los diferentes entes vinculados a la prestación del servicio), así como encuestas a representantes de la comunidad servida. El estudio de carácter exploratorio busca mostrar las bondades de la técnica EEE en situaciones como las planteadas en el presente estudio. Para asegurar el logro de este propósito, se creó un espacio de coordinación interinstitucional con los organismos involucrados en la prestación del servicio, a nivel nacional y municipal. Las instituciones participantes fueron: Ministerio del Ambiente y los Recursos Naturales, Ministerio de Salud y Desarrollo Social, Corporación de Servicios del Municipio Libertador, Empresas Operadoras del Servicio, FUNDACOMUN, Universidad Central de Venezuela, Sub-Comisión de Ambiente de la Asamblea Nacional, FUNDAGREA y representantes de la Sociedad Civil.
]]> El estudio se desarrolló en 4 fases: 1) Revisión y adaptación de los principios de la herramienta de planificación EEE a fin de establecer su aplicabilidad al caso de estudio: formulación de un plan de manejo de residuos sólidos municipales. 2)Desarrollo de un plan estratégico para la aplicación de la herramienta, lo que permitió organizar y ejecutar las diferentes fases del proceso de decisión objeto de este trabajo en el municipio seleccionado como caso de estudio: Municipio Libertador del Área Metropolitana de Caracas, Venezuela.3) Aplicación del plan desarrollado en la fase anterior mediante la interacción directa con los integrantes del grupo decisor (Mesa de Coordinación Interinstitucional – MCI), aplicando técnicas propias de la herramienta. Ello permitió estructurar una propuesta que logra obtener consenso con relación a las acciones a realizar en lo inmediato, corto, mediano y largo plazo, a fin de mejorar la gestión de los RSM en el municipio en consideración 4) Revisión y evaluación del proceso de decisión realizado. Esta fase permitió identificar los atributos de la herramienta así como desarrollar un esquema general para su aplicación en otras situaciones similares al caso de estudio.RESULTADOS
Con el propósito de facilitar el proceso del estudio, los participantes en la MCI se organizan según las etapas identificadas en la revisión de las bases teóricas que sustentan el Enfoque y adaptadas al tipo de problema que se está considerando y realizan talleres de trabajo dinámicos, interactivos e iterativos. Las etapas son: identificación del problema; diseño de las opciones de acción; selección de acciones y propuesta de la agenda de acciones.
Identificación del problema:
Según los principios que respaldan el EEE, un problema de decisión complejo y no bien definido puede ser estructurado en áreas de decisión, algunas de ellas directamente interconectadas por pares. Con ello se produce la imagen de una red de relaciones entre áreas de decisión (gráfico de decisiones), dentro del cual se pueden definir focos del problema. Bajo esta premisa y en estrecha relación con el grupo de trabajo, se establecen siete (7) focos, ordenados en los siguientes sectores: social, ambiental, técnico operativo, institucional y legal, financiero, educacional y político.
Diseño de las opciones de acción:
A partir de los focos se identifican opciones para actuar dentro de cada una de las áreas de decisión incluidas en los focos seleccionados, se establecen las incompatibilidades y finalmente, se desarrolla un árbol de opciones factibles. En esta fase del proceso, el grupo de trabajo logra proponer una diversidad de opciones de acción centradas en los aspectos resumidos en la Tabla 1. Cabe destacar que a través de los procesos interactivos e iterativos, se logran acuerdos relacionados con la conveniencia de dotar al municipio de una herramienta de planificación a mediano y largo plazo, por la implantación de acciones inmediatas y a corto plazo, para lograr un manejo integral y eficiente de los residuos sólidos municipales.
Tabla 1: Síntesis de la Fase Diseño de Opciones
| Foco del problema | ]]> Propuestas de opciones que estén orientadas a establecer |
| Social | Formas de participación comunitaria en: Planificación del servicio Cogestión y autogestión del servicio Control del servicio |
| Ambiental | Estrategias, métodos y técnicas para: Maximización del aprovechamiento de recursos Minimización de la producción de residuos ]]> Instrumentación de programas pilotos que muestren viabilidad de propuestas |
| Técnico-operativo | Estrategias, métodos y técnicas para lograr: Flexibilización de la prestación del servicio Reducción de la vulnerabilidad en la prestación del servicio Implantación de modelos de gestión conducentes a lograr efectividad en la ejecución de las actividades inherentes al servicio Seguimiento, control y mejoramiento continuo del servicio |
| Institucional y Legal | Marco legal para sustentar: Creación de nuevas formas organizativas para asumir la responsabilidad de la prestación del servicio Creación y/o adecuación de instrumentos regulatorios específicos para el servicio |
| ]]> Financiero | Criterios y bases para establecer: Cambios en la estructura tarifaria del servicio Nuevas formas de gestión comercial y financiera del servicio |
| Educacional | Estrategias, métodos y técnicas para lograr: Educación, capacitación y adiestramiento de los usuarios y prestadores del servicio Comunicación y divulgación. |
| Político | Estrategias para lograr; ]]> Acuerdos políticos a nivel de la Cámara MunicipalPropuestas de opciones que estén orientadas a establecer |
Selección de acciones y propuesta de agenda de acciones:
Mediante los talleres realizados previamente entre los miembros del grupo de trabajo se procedió a comparar opciones alternativas y realizar evaluaciones relativas, derivadas de los juicios sobre lo que pueden ser las consecuencias de llevar a cabo algunas opciones inmediatas, estudiando las ventajas comparativas que surgen entre los conjuntos de opciones simultáneas que hay en el árbol de opciones factibles. Cabe destacar que ello se expresó a través de juicios de valor e identificación de incertidumbre. A partir de los resultados obtenidos en esta fase, se procedió a proponer ciertas exploraciones para estudiarlas con mayor profundidad. Esto implica incorporar consideraciones de tiempo, costos y resultados esperados antes de realizar algunas de las acciones a recomendar. De esta manera, se puede conformar un primer esquema de acciones inmediatas, de corto, mediano y largo plazo, sin tener que esperar por los resultados del plan integral, mientras que se van vislumbrando y reforzando los principios rectores del sistema de manejo de residuos sólidos que se está desarrollando.
Para el caso del municipio en consideración se logra una propuesta resumida en la Tabla 2 y se logra consenso en los principios que deben caracterizar el servicio, los cuales se presentan en la Tabla 3.
Tabla 2: Síntesis de la propuesta de acciones
| Eje de decisión | Situación Actual | Propuesta | ]]> Plazo |
| Social | Contratación de cooperativas para la ejecución de la actividad de barrido de calles, sin mecanismos de apoyo, seguimiento y control de la actividad | • Fortalecimiento de la planificación participativa, a través de los Consejos Locales Planificación Pública • Conformación de Centros Comunitarios de Protección Ambiental, para promover la autogestión del servicio en zonas de difícil • Conformación de cooperativas, para la ejecución de actividades de barrido y mantenimiento urbano en zonas delimitadas | Corto
Mediano ]]>
Inmediato |
| Ambiental | Actividades de educación ambiental, esporádicas y descoordinadas | Desarrollo de programas pilotos: • Campañas de concientización por sectores • Inserción del reciclaje en programas sociales (Cambalache)** • Producción de “compost” en el Parque Los | Inmediato Inmediato Inmediato Inmediato |
| Técnico Operativo | • Municipio dividido en dos sectores, atendidos por sendas empresas especializadas | Selección de tres sectores equilibrados en población, características socioeconómicas, cantidad de residuos y complejidad de operación* | Inmediato |
| • Plan operativo diseñado sin considerar características técnicas, sociales, económicas y ambientales de los sectores | Propuesta de procesos licitatorios con términos de referencia donde se consideren estos aspectos | Corto | |
| • Actividad de transferencia en los contratos de concesión: recolección y traslado residuos | Apertura de proceso licitatorio para la actividad de transferencia. | Corto | |
| • Residuos hospitalarios, escombros y otros residuos especiales incorporados como servicios sujetos a la discreción de empresas especializadas. | Incorporación de las condiciones especiales en los términos de referencia para los nuevos procesos licitatorios | ]]> Corto - mediano | |
| • Inexistencia de criterios y mecanismos para seguimiento y evaluación en la prestación del servicio. | • Propuestas de indicadores para la evaluación del servicio • Incorporación de la contraloría social | Mediano Mediano | |
| • Servicio de disposición final mancomunado con otras municipalidades vecinas. | Propuesta para la coordinación con las instituciones pertinentes, nuevas opciones para el mejoramiento de esta fase del servicio | Largo | |
| Institucion Mediano al Legal | • La gestión del servicio recae en una dependencia municipal con dificultades financieras y serias debilidades organizacionales | Creación de un Instituto Municipal Autónomo para la gestión de todos los servicios municipales con enfoque ambiental | Mediano |
| • La ordenanza municipal relacionada con este tema no está actualizada y es inútil. | Propuesta de nuevo instrumento legal como soporte a la gestión y sustento de los mecanismos de financiamiento del servicio | Mediano | |
| Financiero | • Sistema de tarifas no actualizado y ajustable de acuerdo a inflación. Actualmente “congelado” por decisión del gobierno nacional | ]]> Propuesta de criterios para la revisión y actualización del sistema de tarifas | Mediano |
| • Recaudación a través del cobro de la electricidad, contratado por la concesionaria | Creación de empresa comercializadora del servicio | Corto | |
| Educacional | • Educación ambiental esporádica y sin coordinación | Campañas de divulgación masiva de información con el apoyo de los medios comunitarios y privados | Mediano |
| Político | • Cámara Municipal sin articulación con el proceso a seguir y con conflicto político. • Asamblea Nacional, interpela al Alcalde ante situación del servicio | • Reuniones preparatorias iniciales para abordar el tema. • Reuniones del grupo de trabajo ante emergencia | Corto ]]> Inmediato
|
*Según lo recomendado por Menèndez y Gonella (2003)
**Según los resultados obtenidos por Romero(2003) – programa Cambalace Municipio Liberador- Programa Piloto
Tabla 3: Principios que deben caracterizar el servicio
| Principio | Descripción |
| Corresponsable y Cooperativo | • Incorporar a los ciudadanos en la planificación de la gestión, la definición de la calidad del servicio, su operación y cumplimiento. • Crear las condiciones para desarrollar valores de cooperación y solidaridad, a través de la autogestión y la cogestión, como medios de participación y protagonismo de las comunidades |
| Integral y Desconcentrado | • Concebir el servicio como un sistema integral de saneamiento ambiental y manejo de los residuos desde las parroquias y comunidades. ]]>
• Racionalizar la gestión del servicio por medio de mecanismos de desconcentración administrativa y coordinación. • Estimular la expansión y mejoras de la infraestructura y de los servicios de limpieza urbana. • Promover la integración urbana, de conformidad con las políticas de los planes de desarrollo. |
| Equitativo y Apropiado | • Ofrecer calidad a todos los usuarios, según sus necesidades y en toda la ciudad. • Promover el servicio de limpieza urbana en condiciones adecuadas a toda la población. • Garantizar la no discriminación de los usuarios, cualquiera sea el modo de contratación del servicio. • Regularizar la prestación en los barrios pobres. |
| Justo y Equilibrado | • Contar con un sistema de tarifas justo, solidario y razonable para los usuarios, socialmente redistribuido y sostenible para los operadores. • Crear condiciones para que el servicio propicie el desarrollo social del municipio, reduzcan las desigualdades sociales y mejoren las condiciones de vida de sus habitantes |
| Auto sustentado | • Lograr una gestión duradera, eficaz y eficiente, incluyente, aceptada y apropiable socialmente y con una mínima afectación ambiental. • Crear condiciones para el manejo de un servicio sustentable ambiental, social y económicamente. ]]> • Promover la economía y la diversidad de los servicios, así como la oferta y la calidad.• Garantizar la gestión financiera eficiente y un adecuado manejo de los recursos. |
Con base en el proceso descrito se puede establecer un esquema general para la aplicación del EEE en la planificación de sistemas para el manejo de residuos sólidos, tal como se resume en la Tabla 4.
Tabla 4: Esquema General para la aplicación del EEE en la Planificación de Sistemas para el Manejo de Residuos Sólidos Municipales
| Fase | Propósito | Actividades | Producto |
| Identificación del problema | Describir el problema en sus dimensiones: institucional, técnica, financiera, ambiental, social y política | Recopilación de información: registros de datos existentes a través de los entes vinculados al servicio; encuestas; reuniones y talleres de trabajo. | Caracterización del servicio Identificación de limitantes para el mejoramiento de su gestión. |
| Diseño de las opciones de acción | Proponer acciones por consenso entre los entes vinculados al servicio, para resolver las limitaciones detectadas en la descripción e identificación del problema. | • Reuniones de trabajo con agentes vinculados a la prestación del servicio. • Revisión de experiencias en otras localidades a nivel nacional e internacional. | Menú de opciones para resolver las situaciones planteadas. |
| Escogencia | Comparar las opciones que reflejan los valores y lineamientos de la política para prestar el servicio, adaptadas a la realidad técnica, social, económica y ambiental del municipio. | Discusión en espacios multisectoriales (ej. Mesa Interinstitucional), para lograr consenso en las propuestas y jerarquizar su ejecución, con base en los criterios de los lineamientos de la política. | Programa de acciones inmed., de corto, mediano y largo plazo, para la implantación de un sistema integral de gestión, que considere identificar incertidumbres, como reducirlas y las contingencias. |
| Agenda de Acciones | Identificación de las acciones que se deben realizar en adelante para asegurar la ejecución exitosa del programa de acciones seleccionado. | Discusión con expertos en las diferentes disciplinas (multidisciplinario) vinculadas a la prestación del servicio. | Propuesta de acciones que permitan lograr un ambiente propicio para la implantación y sustentabilidad del programa de acción seleccionado. |
CONCLUSIONES
El Enfoque de Escogencia Estratégica contribuyó positivamente a la identificación de problemas y al diseño y articulación de propuestas para este servicio que presenta una problemática compleja, ante una situación de información limitada (necesaria para el diseño de sistemas para el manejo de residuos sólidos municipales), donde prevalecen presiones financieras y limitaciones considerables de tiempo para la toma de decisiones, como consecuencia del término de las concesiones otorgadas diez años antes.
]]> El estudio desarrollado ha permitido identificar los atributos de la herramienta para la elaboración de decisiones en este caso particular, la gestión de residuos sólidos municipales, entre los cuales destacan los siguientes: Para el caso del municipio en consideración se logra una propuesta resumida en la Tabla 2 y se logra consenso en los principios que deben caracterizar el servicio, los cuales se presentan en la Tabla 3.Flexibilidad en cualquier momento del proceso de planificación y elaboración del plan integral de poder ofrecer propuestas a los decisores para su consideración y aprobación, favoreciendo y facilitando la incorporación y manejo de numerosos agentes y variables en el análisis del problema y la definición de opciones de acción.
Capacidad para lograr consenso y compromiso entre los agentes involucrados en la prestación del servicio, adaptándose a la diversidad de intereses y a los cambios intrínsecos en los procesos sociales.
Enfocado a afrontar lo urgente sin dejar de lado lo importante. Permite concertar prioridades y acciones entre los diferentes agentes involucrados, es un proceso participativo e interactivo que reconoce los conflictos y la incertidumbre, disminuyendo el riesgo inherente a las propuestas definitivas que no consideran la posibilidad de cambios en la situación inicial. Facilita la identificación y estructuración de las acciones posibles y viables (no las óptimas) en la resolución de los problemas.
REFERENCIAS
1. FRIEND, J. Y HICKLING, A. (2002) Planificando Bajo Presión, El Enfoque de Escogencia Estratégica. Instituto Venezolano de Planificación IVEPLAN, 1ª edición en español, Caracas. [ Links ]
2. MENÉNDEZ, R. Y GONNELLA, G. (2003): Modelo para el Desarrollo de un Sistema Geográfico en el Municipio Libertador. Informe Técnico, Caracas. [ Links ]
3. OCEI (2003): III Inventario Nacional de Barrios, Área Metropolitana de Caracas, Unidades Fisio-Geográficas e Indicadores Socioeconómicos de las Unidades de Planificación Física y de Diseño Aislado. Caracas. [ Links ]
4. ROMERO C. (2003): Proyecto Piloto: Programa Cambalache Municipio Libertador. Informe Técnico – Corporación de Servicios Municipales- Alcaldía Libertador, Caracas. [ Links ] ]]>