bUniversidad Federal de Sao Paulo.

Este artículo examina las estadísticas oficiales sobre los países latinoamericanos para la década de los 90, haciendo hincapié en aquellas que reflejan cambios en la estructura del mercado de trabajo, en la cobertura de la seguridad social y en la distribución del ingreso. Las conclusiones están reflejadas en el título del trabajo y resumen el panorama general para el continente. Sin embargo, las autoras hacen un análisis de las experiencias de los distintos países, ofreciendo explicaciones para las particularidades que muestran. Además, argumentan que hace falta diferenciar la experiencia de los países del norte del subcontinente (México, Centroamérica y parte del Caribe) de aquella de los países del sur (América del Sur), particularmente en cuanto al desempeño del sector industrial. Las economías del norte, más integradas a una economía norteamericana en plena expansión, aumentaron su producción industrial y el empleo (aunque fuera sobre todo a través de la maquila) y registraron tasas menores de desempleo abierto que en el sur, donde el mercado local pesaba más, los renglones que exportaban eran menos dinámicos y las políticas de ajuste perjudicaban notoriamente al parque industrial, provocando un desempleo notablemente más alto.

Palabras clave: América Latina, mercado del trabajo, desempleo, sector informal, seguridad social.

Employment and Social Security: Another Lost Decade for the Labor Market in Latin America

Key Words: Latin America, Labor Market, Unemployment, Informal Sector, Social Security.

Recibido: 07-06-2005 Aceptado: 15-07-2005

Diagnósticos recientes sobre la situación económica y social de América Latina muestran que, durante el curso de la década pasada, se produjo una diferenciación regional en relación con el crecimiento económico y las características del mercado de trabajo: entre los países del norte (México, Centroamérica y parte del Caribe) con un mejor desempeño que aquellos del sur (América del Sur)².

La explicación tiene que ver con el mayor dinamismo económico relacionado con el crecimiento del sector industrial entre los primeros, dinamismo relacionado con la extensión de la maquila entre los países más pequeños y con procesos más complejos y diferenciados en el caso de México. En todo caso, en el norte en general el producto industrial aumentó en forma sostenida, llevando a un aumento anual promedio de 3,6% en las tasas generales de empleo, de 4,3% en el empleo industrial y de 4,2% en el empleo asalariado. La contribución del crecimiento del sector manufacturero al aumento global del empleo era de un 13,2%³.

Los objetivos de la opción industrial adoptada por los países del norte fueron alcanzados sobre la base de exportaciones hacia los sectores dinámicos del comercio internacional, especialmente en Estados Unidos, donde el consumo iba creciendo en forma continua durante los años 90. Por vía de contraste, las exportaciones del los países del sur se dirigían a mercados menos dinámicos (agroindustria, celulosas, acero, etc.), excepto en el caso de Chile. Además de eso, y a pesar de su propia reestructuración productiva, los países del sur seguían dependiendo más que los del norte de sus mercados domésticos. Como, en muchos de estos países, su dinámica económica interna estuvo limitada por las políticas macroeconómicas diseñadas para controlar la inflación, la posibilidad de una expansión industrial se limitó, junto con su potencial de generar crecimiento económico con el correspondiente impulso a la creación de empleos.

Además, los países del sur fueron duramente golpeados por las crisis financieras de la segunda mitad de los años 90: México (1995), los países del sureste asiático (1997) y Rusia (1998), como también por la devaluación de la moneda brasileña en 1999. La crisis asiática impactó en dos sentidos: primero, con la devaluación de sus monedas, los gobiernos asiáticos afectados aumentaron su competitividad frente a las exportaciones latinoamericanas; y, segundo, acentuaron la inestabilidad financiera provocada por los movimientos del capital golondrina. La devaluación brasileña de 1999 provocó serias repercusiones entre los demás países del Cono Sur integrados a Mercosur. Impactó con particular severidad a Argentina y Uruguay, limitando sus exportaciones hacia Brasil y provocando una recesión económica. Además de todo eso, las esperanzas de una recuperación económica en el Cono Sur se han esfumado a raíz de acontecimientos recientes: la crisis financiera internacional a partir de 1998 reforzó la reticencia del capital extranjero de invertir en la región, ya manifiesta con anterioridad; los precios de los productos de exportación (con la excepción del petróleo) se han estancado; y, a partir del 11 de septiembre de 2001, la economía estadounidense no ha podido salir de la recesión que ya padecía y que ahora se encuentra afectada por las incertidumbres provocadas por un escenario internacional sumamente inestable, con los conocidos conflictos bélicos que han acompañado a la "guerra contra el terror"; la crisis política, económica y social en la Argentina; la profundización de la crisis colombiana, la inestabilidad política en Venezuela; la pérdida de credibilidad de grandes empresas norteamericanas y franceses gracias a sus "malas prácticas" en el campo de la contabilidad, reafirmando una aversión a asumir riesgos y disminuyendo la entrada de inversiones extranjeras a la región en 2002.

Este desempeño macroeconómico débil o inestable de los países del sur afecta sus mercados de trabajo donde la oferta de trabajo crece a un ritmo inferior a aquel de los del norte entre 1990 y 1999: un promedio de 1,9% por año para el empleo total, -0,1% para el empleo industrial y 1,8% para el empleo asalariado. Llama la atención el hecho de que en estos países, a diferencia de aquellos del norte, el empleo industrial incide negativamente (-0,6%) en las cifras de crecimiento del empleo total, provocando una evolución modesta o regresiva en el nivel de los salarios. En algunas regiones como el Cono Sur, la desindustrialización de Argentina y Uruguay ha llevado al estancamiento de los salarios reales promedio durante el período entero.

Sin embargo, la evolución de los salarios en los países del norte no era mucho mejor que en el sur. El dinamismo de la producción industrial dedicada a la exportación no favoreció aumentos en los niveles salariales, ni tampoco una mejor distribución de los ingresos. En el caso de México, por ejemplo, la liberalización comercial y el proceso de realocación industrial provocaron un fuerte retroceso en los salarios durante los años 80. La recuperación del salario medio industrial se interrumpe con la crisis financiera de 1995, de manera que se puede apreciar una recuperación clara solamente a partir del último año del siglo pasado, rápidamente afectada por la recesión en la economía norteamericana a partir de 2001. Entre los países del norte, solamente Costa Rica registra un crecimiento estable en los salarios industriales promedio (José-Silva, 2002).

Políticas sociales que tienen como objetivo apoyar mejoras en la capacitación individual y/o que efectúen transferencias monetarias (cash transfers), por muy indispensables que hayan sido durante los últimos quince años para aminorar la pobreza y/o las desigualdades en el acceso a los bienes públicos, ya se evidencian como insuficientes para superar las desigualdades sociales y de ingresos, así como la pobreza estructural que caracteriza al continente, ni mucho menos para alejar la nueva pobreza que afecta a los sectores medios. Solamente un crecimiento de las actividades económicas intensivas en mano de obra, políticas de creación de empleo, políticas a fondo a favor de una redistribución de los ingresos y la creación de instituciones que faciliten a los pobres acceder a mercados y servicios ahora fuera de su alcance, abriría camino a la superación de la situación actual y una orientación de la sociedad latinoamericana hacia el progreso social y una promoción humana.

Dicho esto, el artículo está dividido en cuatro secciones, además de esta introducción. La primera examina la estructura del empleo no-agrícola en la región, registrando el crecimiento del sector informal y las restricciones a la cobertura de la seguridad social. La segunda discute el deterioro del mercado de trabajo en la región y el desempleo. La tercera examina la evolución de los índices oficiales de pobreza y de desarrollo humano, conscientes de que, a consecuencia del deterioro de las condiciones económicas en el continente durante los últimos dos años, la situación actual podría ser aún peor. Por último, ofrecemos nuestras consideraciones finales, enfatizando la importancia de combinar adecuadamente las políticas de crecimiento económico, de empleo, y las demás políticas sociales.

El patrón de crecimiento económico en los países del norte, centrado en la industria, lleva a diferencias en la estructura del empleo entre el norte y el sur. En el norte, se puede observar un aumento relativo del empleo asalariado en las empresas del sector privado, mientras que en el sur, con la excepción de Argentina, hay una disminución del empleo en ese sector y un correspondiente aumento del peso del sector informal entre la población ocupada. Diferencias entre las dos regiones también afectan las características del sector informal: en el norte hay un crecimiento relativo del peso de las microempresas, mientras que en el sur el mayor crecimiento relativo corresponde a la categoría de "trabajo por cuenta propia" en cinco de los siete países. Finalmente, en todos los países (norte y sur) el empleo en el sector público sufre pérdida relativa de su peso en la estructura ocupacional, siendo esta tendencia más marcada en el norte que en el sur, con la excepción de Venezuela.

A pesar del mejor desempeño económico de México y algunos países centroamericanos, en toda América Latina el sector informal sigue jugando un papel significativo en la generación de empleo y ingresos. En América del Sur, en cuatro de siete países el sector informal absorbe alrededor de 40% del total de ocupados, mientras que en los tres restantes la proporción es cerca de 50%. Entre los países del norte, las cifras son cerca de 40% para México y Costa Rica, mientras que en Honduras superan 50%.

Las limitadas oportunidades de empleo y las restricciones a los aumentos de salarios en América Latina naturalmente afectan la cobertura de los sistemas de seguridad social, sobre todo en el sector informal. Solamente Uruguay tiene una cobertura casi completa, abarcando también al sector informal, mientras que Chile y Costa Rica cubren aproximadamente la mitad de los ocupados. Los demás países del continente tienen una cobertura sumamente limitada, sobre todo en los casos de México y Perú. De hecho, al impacto negativo de los cambios en el mercado de trabajo, se añade una caída en la cobertura del sistema de seguridad social en siete de diez países de la región. México ha ampliado su cobertura pero sobre un piso muy bajo y hay una caída en la cobertura de unidades productivas del sector informal. En Colombia también hubo un aumento en la cobertura pero también su piso inicial era bajo (alrededor del 31% en 1999). Solamente en Uruguay se registra una ampliación de la cobertura que abarca tanto el sector informal como el formal, llegando a cubrir 97% de los ocupados en 1999 (una evidente excepción dentro del contexto continental).

Las reformas laborales introducidas en un ambiente de inestabilidad y, en muchos casos, de recesión económica también contribuyen a que más personas abandonen (o no se incorporen al) sistema de seguridad social. En los casos de Argentina y Brasil, por ejemplo, a pesar de haber aplicado estrategias distintas para promover la flexibilización de las relaciones laborales, sufren igualmente el fenómeno de exclusión del sistema de seguridad social. En Argentina, la Ley Nacional de Empleo introduce la flexibilización del trabajo en diciembre de 1991, al inicio de la administración de Menem, con el apoyo mayoritario de los sindicatos y del Congreso, profundizando el proceso en 1995. En Brasil, la estrategia de la administración Cardoso era introducir cambios puntuales, pero importantes, durante el curso de su mandato para ir modificando el marco institucional de la consolidación de las leyes laborales, permitiendo la flexibilización de la jornada laboral y de los salarios, además de introducir reglamentaciones que permitieran nuevas formas de contratación laboral permanente. En los dos casos, las respectivas estrategias fueron obstaculizadas por un crecimiento económico inadecuado, el deterioro institucional del mercado de trabajo, el recurso a la negociación privada por parte de los actores sociales y la incapacidad del Estado de instrumentar y fiscalizar sus políticas (Cacciamali, 2002a y b). Este fenómeno se da en otros países de la región, donde se amplía la incidencia de empleo salarial no formalizado, junto con otras formas de informalidad, socavando la base de contribuyentes para los sistemas de seguridad social.

El inadecuado dinamismo económico de la región se refleja no solamente en el crecimiento del sector formal o en la creciente inseguridad laboral sino, además, en la incapacidad de crear suficientes puestos de trabajo para absorber la mano de obra disponible. Con todo esto, las tasas de desempleo disminuyeron en los países del norte durante el curso de la década pasada y, en 2002, se colocaban en 5,3% para Costa Rica, 6,6% para El Salvador, 2,2% para México y 13,9% para la República Dominicana. En los países del sur, la tendencia es la opuesta y las tasas de desempleo aumentan, registrando para 2002 en todos los países tasas superiores a 7%. Colombia, Argentina, Uruguay y Venezuela son los países más afectados por las políticas de liberalización y de reestructuración económica, provocando y alimentando sucesivas crisis políticas.

La tasa de desempleo abierto es mayor entre las mujeres y los jóvenes. De hecho, son los jóvenes los más perjudicados por la falta de dinamismo económico y por los avances de la informalidad. Además, debe tomarse en cuenta que su inserción en los futuros mercados de trabajo está comprometida por el cambiante perfil de las exigencias de las empresas a raíz de las innovaciones tecnológicas, junto con la escasa oferta de servicios educativos públicos capaces de entrenar a los jóvenes para esas exigencias, particularmente perjudicial para aquellos que han nacido en familias pobres.

Las dificultades que enfrentan los jóvenes pobres para acceder a una educación apropiada se encuentran reflejadas en las cifras disponibles sobre los distintos países de América Latina. Si examinamos el acceso al sistema educacional de los jóvenes en función de los niveles de ingresos de las familias de donde provienen, podemos comparar la suerte de los hijos de 20% de familias con los ingresos más bajos con la de aquellos de 20% de las familias mejor remuneradas. En México, para los jóvenes entre 15 y 19 años, el contraste es muy marcado: de los pobres 30% todavía tienen acceso al sistema educacional, mientras que, en el caso de los ricos, la proporción llega a 86%. Esta diferencia es menos marcada en Argentina (58% y 68% respectivamente) como también en Brasil (con 62% y 76%) (Medina, 1991, 35-36).

Si tomamos los datos sobre jóvenes entre 20 y 24 años, el contraste que habíamos comentado en el caso de México se hace aún más marcado (6% de origen pobre, 42% de origen más acomodado). Otra vez, las cifras para Argentina y Brasil muestran contrastes menores pero significativos: en Argentina, son 12% de familias pobres y 62% de familias acomodadas. En Brasil, las proporciones respectivas son 20% y 34%. Llaman la atención las cifras de Brasil donde, de los 14 países estudiados por Medina, Brasil se distingue por ser el país con la menor proporción de jóvenes adultos de familias acomodadas incorporados al sistema educativo.

Por último, los jóvenes son los más expuestos a los aspectos negativos del proceso de informalidad que se extiende por el continente. La mano de obra joven está más expuesta a los contratos de trabajo por tiempo determinado, a prácticas de terciarización o simplemente a carecer de una relación contractual o acceso al sistema de seguridad social.

Al pobre desempeño del mercado de trabajo, corresponde la persistencia de altos niveles de pobreza en toda la región, aunque durante el curso de la década el número relativo de familias pobres ha disminuido en la mayoría de los países, exceptuando Argentina, Paraguay y Venezuela. Brasil y Chile se destacan por una acentuada reducción de los niveles de pobreza e indigencia, mientras que Argentina padece de tendencias marcadamente contrarias, provocadas por su crisis económica y el desmantelamiento del sistema de seguridad social. México evidencia una pequeña reducción.

En casi todos los países de América Latina, los principales instrumentos de política social durante los años 90 eran programas para combatir la pobreza, inspirados en los criterios de desarrollo humano. Los gobiernos en la mayoría de los países aplicaron nuevas técnicas de gestión con el propósito de mejorar la eficacia y la eficiencia de los gastos públicos: hay mayor focalización, un proceso de descentralización y, en muchos casos, coordinación con organizaciones de la sociedad civil como ONG locales e internacionales, muchas veces vinculadas a sindicatos, la iglesia o el sector privado.

Según la Cepal, estas nuevas modalidades de gestión en gran medida explican los resultados positivos. Sin embargo, requieren de gastos crecientes por parte del Estado y no constituyen una solución a mediano o largo plazo, si los más pobres no tienen acceso al mercado de trabajo. La ausencia de crecimiento económico y las limitadas oportunidades de empleo generadas dificultan enormemente cualquier mejora sostenida de la situación de los más pobres y, a la vez, limitan sus posibilidades de acceder a oportunidades de mejorar su nivel educativo, o al mercado de créditos.

En todo caso, un análisis de los indicadores de desarrollo humano muestra un mejoramiento sustancial en tres de los cinco países del norte, mientras que entre aquellos del sur también hay avances sustanciales, especialmente en Bolivia, Brasil, Chile y Perú (PNUD, varios años). Al iniciar el nuevo siglo, la mayoría de los países latinoamericanos se sitúan entre los que registran índices de desarrollo humano de nivel medio, mientras que Costa Rica, Argentina, Uruguay y Chile se encuentran, junto a los países más desarrollados, con índices altos. De todas maneras, para la mayoría de los países de la región sigue habiendo una brecha importante a superar para lograr los índices de desarrollo humano deseables.

El modelo económico adoptado en la región, junto con el pobre desempeño económico que hemos comentado, simplemente no permite una desconcentración en la distribución de los ingresos. En la mayoría de los países del norte, el proceso de industrialización adoptado era concentrador, aun cuando centrado en actividades con una utilización intensiva de mano de obra. Entre los países del sur, se destaca Chile, donde sí hubo cierto mejoramiento en la distribución de los ingresos.

La evidencia presentada hasta el momento nos lleva a subrayar la importancia del ambiente institucional. En el ámbito macroeconómico, se hace imprescindible encontrar los mecanismos idóneos para contrarrestar el impacto de las crisis financieras y los movimientos del capital especulativo. En el campo del mercado de trabajo, hace falta crear incentivos para disminuir las desigualdades entre los asalariados y para lograr que las mejoras en la productividad se reflejen en aumentos salariales.

El desempeño económico y social de los países latinoamericanos durante los años 90 provocó una acumulación de tensiones sociales que llevaron a las fuerzas vivas de la sociedad a presionar a sus gobiernos a modificar el modelo económico estrechamente vinculado a los criterios internacionales de competitividad y, sobre todo, a reducir la vulnerabilidad de sus economías a las crisis financieras y a la movilidad incontrolada del capital especulativo.

Como hemos visto, el modelo adoptado ha significado, en la mayoría de los países, un nivel de actividad económica insuficiente para absorber la demanda de empleo y, por lo demás, deja inadecuadamente cubiertas las necesidades y expectativas de bienestar de su población. Si bien se logró inversiones significativas y se mejoró el nivel de competitividad de la región, no se logró modificar las desigualdades sociales heredadas y estructuralmente enraizadas. De hecho, se produjo una franja más amplia de desempleados, un ensanchamiento del sector informal y el agravamiento del problema de asalariados en el sector formal sin acceso al sistema de seguridad social. Las redes de protección social diseñadas para combatir la pobreza, por medio de ayudas focalizadas o facilitando el acceso a los servicios públicos o a créditos, educación o salud, no llegaron a disminuir de forma significativa las desigualdades sociales. Además, los programas sociales basados en una transferencia de ingresos hacia los más necesitados implican compromisos presupuestarios crecientes si los pobres no tienen la oportunidad de insertarse de manera provechosa en el mercado de trabajo. A falta de estas oportunidades, la pobreza simplemente se reproduce.

El modelo de crecimiento económico o padrón de acumulación adoptado implica una determinada estructura de empleo y de distribución de los ingresos. En consecuencia, hay una relación, expresada política, teórica y metodológicamente, entre la opción de modelo económico escogido y los impactos socioeconómicos. Consideramos que las decisiones sobre política económica deben tomar en cuenta sus implicaciones para la generación de empleos. Cualquier intento de fomentar oportunidades de empleo tiene que tomar en cuenta que el sector privado, motor del crecimiento en las economías más integradas, busca siempre las alternativas que ofrecen mejores perspectivas de ganancias. Al mismo tiempo, al priorizar la creación de oportunidades de empleo, resulta imprescindible identificar las especificidades regionales e interregionales y diseñar soluciones multifacéticas enraizadas en la propia realidad.

A pesar de la evidente importancia de las medidas macroeconómicas, hace falta prestar más atención a las iniciativas que se puede promover a otros niveles. Las inversiones privadas deben dirigirse a promover proyectos de desarrollo local en colaboración con los distintos niveles del gobierno que están en condición de otorgar concesiones que favorezcan su rentabilidad. Tales iniciativas son capaces de absorber contingentes importantes de mano de obra, aumentar la competitividad local y tener un impacto social directo como, por ejemplo, cuando están dirigidas a infraestructura, saneamiento del ambiente, salud, educación, turismo, agricultura familiar, etc. El fortalecimiento de pequeñas y medianas empresas, por medio de la creación de redes o agrupamientos (clusters) ha mostrado ser un instrumento eficaz en la generación de empleo y desarrollo social en muchas regiones y localidades. Hay posibilidades de reforzar los programas de acceso a microcréditos para impulsar micro o pequeñas empresas urbanas o en el agro. Modificaciones institucionales en el mercado de trabajo o en el monto de las contribuciones al sistema de seguridad social podrían favorecer la incorporación de un mayor número de trabajadores, incluyendo a aquellos más vulnerables. La universalización del seguro de empleo y la continuidad de las contribuciones a la seguridad social, independientemente de la permanencia en un puesto de trabajo determinado, también reduce la inseguridad laboral y fortalece la ciudadanía. La combinación de todos estos esfuerzos con un sistema público de empleo funcionando efectivamente a nivel local contribuiría a una mayor eficacia y eficiencia, y al mismo tiempo facilitaría un mayor control social sobre los derechos sociales. Y, finalmente, la necesidad de mantener el gasto social público para enfrentar los desafíos señalados exige buena gobernanza y continuidad en la aplicación de las prioridades adoptadas.

Por último, debemos insistir en la necesidad de evitar que la marcada inestabilidad económica afecte los programas y acciones asumidos, tomando en cuenta los altos costos sociales, a veces irreversibles, que trae la interrupción de las medidas adelantadas. Por ejemplo, los niños que abandonan la escuela a consecuencia de la interrupción de un programa de auxilio escolar, tal vez no vuelvan nunca. De la misma manera, una situación de desempleo prolongado puede llevar a una pérdida de capacidad de las redes de información necesarias para una reinserción en el mercado de trabajo. Igualmente, una microempresa que deja de recibir créditos puede dejar de existir. Es decir, aun cuando se diseñan políticas apropiadas, una discontinuidad en su aplicación puede hasta agravar los problemas que se aspiraba solucionar.

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ANEXOS y/o PIES DE PÁGINA

1 Trabajo presentado y publicado en los Anales de la XV Conferencia de la Asociación de Facultades, Escuelas e Institutos de Economía de América Latina, Universidad de Costa Rica, San José, nov. 2002.

2 La información presentada en este estudio considera República Dominicana, Honduras, El Salvador, Costa Rica, Guatemala y México como integrantes del grupo de los países del norte; y Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Paraguay, Perú, Uruguay y Venezuela como integrantes del grupo del sur.

3 De acuerdo con un estudio de María de Fátima José-Silva en 2002, los países del norte presentaron tasas de crecimiento económico entre 1990 y 1999 nunca inferior a un promedio de 3% anual, llegando al 5,5% y 4,8% en la  República Dominicana y Costa Rica, respectivamente. La tasa media en la mayor parte de los países del sur es casi la mitad.