La nueva correlación de fuerzas para la gobernabilidad del Estado, el mercado y la sociedad

José G. Vargas Hernández

Miembro de Sistema Nacional de Investigadores de México, Profesor Investigador del Sistema Nacional de Institutos Tecnológicos adscrito al Tecnológico de Cd. Guzmán..Visiting Scholar de Institute of Urban and Regional Studies, University of California Berkeley.. Doctor en Economía por Keele University, Doctor en Administración Pública por Columbia State University, Profesor visitante de Carleton University, Ottawa Canadá, Doctorado en administración de la Universidad Autónoma de Durango, Programa Interinstitucional en Administración, Universidad Autónoma de San Luís Potosí, entre otros programas de postgrado. Ha obtenido dos reconocimientos internacionales y recientemente obtuvo el Reconocimiento de la Academia de Ciencias Administrativas de México.jgvh0811@yahoo.com

Resumen

En este trabajo se analizan las relaciones de la gobernabilidad existentes entre el Estado, el mercado y la sociedad bajo el entorno de los procesos de globalización económica. Primeramente se esbozan algunos de los principales elementos que subyacen en las estructuras de gobernabilidad para posteriormente analizarlas en forma separada. A pesar de las tendencias neoliberales que limitan las funciones y actividades del Estado, su participación sigue siendo fuerte para regular los procesos económicos. Se determina que el equilibrio entre el poder del Estado, el dinero del mercado y las formas de creencias de la sociedad civil, son importantes para que funcione el mercado, es decir, se requiere el balance entre el mercado, el sector privado y el gobierno o el Estado.

Palabras clave: Estado, globalización, gobernabilidad, mercado, sociedad.

The New Correlation of Forces for Governance: State, Market and Society

Abstract

This article analyzes the problem of governance and the relations between the State, the market and society under the impact of globalization. It is argued that, despite the neoliberal tendency to limit and restrict the functions of the State, this continues to play a crucial role in regulating economic activity and it is of crucial importance to achieve an adequate equilibrium between the market, the private sector and the State.

Introducción

Presupuestos de las relaciones de gobernabilidad entre el Estado, el mercado y la sociedad

Los mercados, el Estado y la sociedad funcionan con instituciones y reglas. Las instituciones y las normas constituyen la base del funcionamiento interrelacional que determina el grado de racionalidad instrumental entre los diferentes actores del Estado (gobiernos, burócratas, políticos, etc.), el mercado (propietarios privados) y la sociedad civil. El Estado, el mercado y la comunidad son mecanismos de coordinación y gobernabilidad imperfectos, que presentan cada uno diferentes ventajas y desventajas, pero que se complementan. Las sociedades son más cohesivas y plurales a medida que se alejan de la gobernabilidad reluctante.

El redimensionamiento del Estado eliminó o limitó muchas de sus funciones, capacidades, y redefinió sus relaciones con el mercado y la sociedad. El buen gobierno, esencia de la gobernabilidad democrática, se centra en los procesos de formulación y ejecución de políticas públicas creadoras y reguladoras de instituciones y mecanismos que permitan a los actores colectivos acordar, negociar y asumir funciones de vigilancia de la esfera pública.

Una perspectiva más visionaria es la que puede equilibrar las funciones de los mercados, los Estados y la sociedad civil, de tal forma que evite los excesos regulatorios y se rediseñen las estructuras para transparentar y normalizar los sistemas de información y de contabilidad. El equilibrio entre el poder del Estado, el dinero del mercado y las formas de creencias de la sociedad civil, es importante para que funcione el mercado, es decir, se requiere el balance entre el mercado, el sector privado y el gobierno o el Estado.

La crisis del Estado de Bienestar es empujada por nuevas correlaciones del poder de los actores involucrados que se multiplican y que se interrelacionan con las organizaciones políticas. Las relaciones entre Estado, sociedad y mercado se han redefinido en las últimas décadas para lograr el equilibrio fiscal, bajo un enfoque político cultural denominado neoliberalismo caracterizado por un retiro forzado del Estado de las actividades económicas que se concentran en el mercado considerado como el mejor asignador de los recursos sociales, liberador de las relaciones sociales y disciplinador de los comportamientos sociales.

Las corrientes neoliberales y neoestructuralistas alcanzaron un cierto nivel de consenso en sus propuestas sobre las funciones del mercado y del Estado en la década de los 90 del siglo pasado, sobre la base de un reconocimiento de que son elementos complementarios más que antagónicos, capaces de desarrollar una relación armónica facilitadora de procesos de desarrollo. Para los neoliberales, el mercado es el mejor asignador de los recursos y el Estado debe jugar un papel subsidiario, mientras que la sociedad civil se conforma por un conjunto de organizaciones y agrupaciones de individuos que en forma voluntaria logran objetivos conjuntos.

Powell (1990) distinguió la red organizacional de los mercados y las jerarquías. Las organizaciones no del mercado son aquellas cuyos resultados no son evaluados en los mercados externos a las organizaciones por medio de transacciones voluntarias, usan tecnologías para producir resultados que son difíciles de evaluar y su éxito descansa en la habilidad para satisfacer criterios de evaluación determinados socialmente por lo que busca legitimarse a través de la conformidad con prácticas organizacionales.

Los valores sociales compartidos favorecen el sentido de pertenencia, fortalecen la identidad comunitaria y sustentan el mercado y el Estado como mecanismos de integración y ordenamiento social. El nuevo modelo de crecimiento económico centrado en el empresario privado que actúa en el mercado ha desacreditado al Estado, desvalorizado la esfera pública y se apoya en la acción dentro de determinado límites de la sociedad civil.

La lógica de una economía global prevalece en el mercado mientras que la lógica del Estado prevalece en lo político. La preeminencia del mercado máximo se combinó con Estado y democracia mínima, cada vez más reducida a hacer funcional el Estado y el sistema político en la gestión de las reformas necesarias a la desregulación y a la extensión del mercado. La revolución en política con el triunfo de los mercados ha sido tan profunda que inclina a los gobiernos de los países a abrazar la economía global.

Tensión o complementariedad de las funciones del Estado: Relaciones de cooperación y conflicto entre el Estado, el mercado y la sociedad

Si se mira el Estado neoliberal como una continuidad del Estado Benefactor, se legitima la nueva correlación de fuerzas sociales que surge de las transformaciones del capitalismo y se establecen la estructura y la infraestructura para la creación de Estado transnacional. La conexión entre los procesos de globalización y la gobernabilidad se relaciona con la presión que la globalización pone sobre las naciones en términos de competitividad, la cual puede ser mejorada por los gobiernos mediante el incremento de la eficiencia de las instituciones de gobierno capaces de trasladar en los mejores servicios sociales a la ciudadanía en retorno de sus aportaciones fiscales.

La reforma del Estado es un proceso político que modifica las relaciones del poder mediante los cambios institucionales, que pueden ser funcionales, materiales y de dominación, así como los intereses de los diferentes actores políticos y agentes económicos, es decir, se modifican las interacciones entre la sociedad, el Estado y el mercado para adecuarlas a las exigencias del modelo de desarrollo económico y a los procesos de globalización económica.

La reforma del Estado pretende reasignar las funciones del Estado a la sociedad para cumplir los requerimientos del desarrollo. El Estado se transforma mediante procesos de democratización y por la forma en que la sociedad civil se organiza para garantizar la fundamentación política.

Con la crisis ideológica del neoliberalismo que tiene implicaciones con la crisis económica y social que debilita los sistemas políticos, se cuestionan los principios del libre mercado, se promueven las acciones de la sociedad civil y se reivindican las funciones complementarias del Estado. El aperturismo comercial a ultranza promovido por el Banco Mundial, exigido mediante el otorgamiento de créditos, tiene profundos impactos económicos, sociales y políticos porque modifica la correlación de las fuerzas con miras a una integración siempre asimétrica y disfuncional con los países más avanzados.

Para solventar este déficit, la "segunda generación" de reformas del Estado se propone, desde la segunda mitad de los 90, lograr el cambio y el desarrollo de las instituciones aunado a una nueva gestión publica que inciden en el perfeccionamiento del sistema político democrático, del estado de derecho y de la relación entre Estado y sociedad. Las instituciones no son objetos en sí mismas y su existencia es meramente abstracta, no tienen objetivos, aunque cumplen importantes funciones sociales. Las instituciones son el marco de constricciones e incentivos en los que se produce la interacción social. Se corresponden con determinadas correlaciones o equilibrios de poder y viven y se apoyan en nuestros modelos mentales, valorativos y actitudinales.

Las correlaciones de que depende el cambio institucional son excesivamente complejas como para permitir su planeamiento válido. Los cambios políticos se orientan a elevar la calidad de las instituciones mediante procesos de flexibilización económico-políticos que absorben la incertidumbre del entorno.

La sociología política y el institucionalismo de la ciencia política fundamentaron conceptualmente la noción del buen gobierno empujando la instauración de procesos de gobernabilidad democrática y el análisis de los procesos de informalización de la política. Los instrumentos del institucionalismo se aplican a la ciencia política en el análisis de los procesos de disolución como una inevitable acción de diferenciación social latinoamericana. A pesar de la retórica neoliberal en los círculos de negocios y gobiernos contemporáneos latinoamericanos existe una interdependencia y complementariedad necesaria entre el Estado y el mercado como en cualquier sociedad capitalista.

La nueva correlación de fuerzas del mercado, la sociedad y el Estado ha estado marcada no solamente por relaciones de conflicto y cooperación, sino también por varios procesos vinculados a una transición política. La propuesta es de tener un mercado fuerte, una sociedad fuerte y un Estado fuerte como condiciones necesarias para esta nueva correlación de fuerzas. La teoría de transiciones encuentra barreras institucionales para consolidar la democracia que no se corresponde necesariamente con una política moderna, ni tampoco con una mejor distribución de la riqueza.

La dificultad consiste en guardar el equilibrio conveniente entre Estado y mercado. El contenido del Estado es sólo garantizar al mercado la posibilidad de ejercer su función sin obstaculizar su trabajo y protegerlo de injerencias ajenas (Estefanía, 2002). No obstante, la delimitación de su campo de acción frente al del Estado y del mercado es difusa y sujeta por tanto a relaciones de convivencia y diferenciación complejas.

La democratización del Estado y la "Nueva Gestión Pública" son procesos que se correlacionan y se adecuan dependiendo de las situaciones diversas de los Estados nacionales. Es importante que las autoridades actúen a través del espacio público de las estructuras político-institucionales del gobierno local democrático de tal forma que se conviertan en fuerzas multiplicadoras de las expectativas y oportunidades de desarrollo equilibrado por las relaciones entre sociedad, Estado y mercado. Estado y mercado existen para representar los intereses de lo público y lo privado de una misma realidad social.

La construcción de una sociedad democrática implica una sociedad gobernada conscientemente por los hombres, de tal forma que una nueva correlación de fuerzas sociales y políticas, bajo nuevas formas de regulación complementaria del mercado orientado a la producción de ciertos tipos de bienes que no sean los sociales o públicos que son responsabilidad de las políticas estatales para la atención de las necesidades sociales sin que se induzca la acumulación de capitales privados. Es necesario la presencia del mercado y también de la intervención de los gobiernos.

Es necesario cierto grado de complementariedad entre los mercados y los gobiernos para conseguir una sociedad relativamente libre de conflictos. El término conflicto, de flic derivado de fligo, significa chocar, golpear por la proximidad física existente entre dos cuerpos sin que haya mediación alguna, lo cual puede transformarse en un encuentro que tiene como condición la aceptación de la pluralidad y la diversidad. Una cultura de paz se caracteriza por la no violencia, pero también la creatividad y desarrollo de empatías que tienen como nexo común el encuentro con la alteridad.

El debate de la política se centra en la interacción mutua de las instituciones del mercado y las del Estado y sociedad en la reducción de la pobreza. Las evidencias empíricas de una correlación entre la acumulación del capital, el autoritarismo y la desigualdad son débiles.

En una sociedad más desarrollada se fortalecen el Estado, el mercado y la sociedad civil, como instrumentos del desarrollo mismo. Tanto la sociedad como el Estado son actores sociales que impulsan el desarrollo. El Estado puede balancear con el mercado el desarrollo económico. Las relaciones entre el Estado y el mercado son permeadas por un capital social que implica el desarrollo de capacidades sociales que permiten la maximización de los beneficios individuales en función de un conjunto de preferencias y restricciones. Las ilusiones acerca de los bajos costos de cooperación pueden prevalecer.

En un nivel macro, argumenta Van Staveren (2001), el balance entre el mercado, el Estado y la economía del cuidado (care economy) es necesario para la acumulación de capital social positivo. El balance entre el mercado, el Estado y la "economía del cuidado" es fundamental en la formación y acumulación de capital social positivo.

Ámbitos y dimensiones de las relaciones económicas

Fuente: Vicherat, Daniela (2001)

Bajo el efecto de la política neoliberal y las fuerzas abandonadas a su lógica del mercado, como, por ejemplo, con la privatización de grandes grupos de trabajo y la multiplicación de los "pequeños trabajos" aislados en el área de servicios, temporarios y de tiempo parcial, las bases mismas de un sindicalismo de militantes se ven amenazadas, en parte debido a la rupturas con los particularismos nacionales de las tradiciones sindicales, siempre encerradas en las fronteras de los Estados, de los que esperan los recursos indispensables para su existencia y que delimitan sus objetivos y campos de acción, y a la ruptura con un pensamiento concordatario que tiende a desacreditar el pensamiento y la acción críticos y a valorar el consenso social al punto de alentar a los sindicatos a participar de una política tendente a hacer que los dominados acepten su subordinación.

Transformaciones de la gobernabilidad y governanza del Estado

La gobernabilidad es inherente al funcionamiento del Estado y se refiere a la calidad y tipo de las instituciones, de las políticas y de los arreglos sociales que orientan la evolución del país. La gobernabilidad, según Kauffman (2000), es un concepto clave en el dominio de las libertades públicas y se revela indispensable a los ciudadanos que desean pronunciarse sobre la acción del Estado. La gobernabilidad democrática recubre ámbitos complejos, que en lo fundamental tiene que ver con la capacidad del país de producir las regulaciones necesarias para conducir su proceso de desarrollo" (Saldomando, 2002).

Las estructuras de gobernabilidad global son factores exógenos en la economía global porque dan sustento a marcos normativos para las instituciones multilaterales, las grandes corporaciones transnacionales y multinacionales, los Estados nacionales, las cuales tienen impactos directos sobre las regiones y las localidades. Estos impactos demuestran las interrelaciones existentes entre los niveles globales, regionales, nacionales y locales y dejen en entredicho el modelo estratificado.

Esta tendencia de transformación regional económico-política y social reconfigura las funciones del Estado y sus capacidades de gobierno que responde al colapso de la gobernabilidad que proporcionaron las ya decadentes instituciones de Bretton Woods. El Estado, como articulador de la gobernabilidad en las esferas económicas, sociales y políticas, está en constantes transformaciones discontinuas conforme a un nuevo diseño neoliberal.

La forma de gobernabilidad centrada en el Estado nación se encuentra en una relación de transformación con los procesos de globalización económica del sistema capitalista. Bajo este nuevo arreglo geoeconómico global, la gobernabilidad centrada en el Estado nacional que no resiste los embates de los procesos de globalización económica pierde control en sus fronteras territoriales sobre los flujos económicos, financieros y tecnológicos en sus fronteras territoriales, para dar lugar a procesos de dependencia-interdependencia.

Bajo un nuevo arreglo geoeconómico que modifica las economías centradas en el Estado-nación, las unidades de producción territorialmente organizadas son sustituidas por la formación de cadenas de valor agregados que abren la competencia entre los clusters locales, las ciudades y regiones organizadas para generar espacios funcionales de aglomeramientos transfronterizos. Un Estado fuerte y una política industrial que apoye a los gobiernos locales en el desarrollo de clusters sectoriales.

Pero los procesos de globalización económica empujados por la competencia abierta de los mercados globales, bajo el modelo neoliberal de desarrollo, desafían las formas de gobernabilidad institucional de los Estados-nación, presionan para la liberalización y desregulación de los sistemas económicos y financieros, promueven la privatización de amplios sectores de empresas públicas e instituciones de investigación y educación superior, adaptaciones de políticas ambientalistas y sociales, etc. La reforma del Estado enfatiza las reformas institucionales que fortalecen la gobernabilidad con base en un sistema democrático y de libre mercado (Prats, 1998).

El neoinstitucionalismo económico analiza las fallas de los mecanismos del Estado y sus ineficacias. El análisis económico neoinstitucional afirma el papel dominante que tienen las instituciones jurídicas y del estado de derecho que garantiza los derechos privados para la ejecución de los contratos entre particulares e instituciones públicas.

La economía neoinstitucional demuestra las deficiencias e incapacidades del Estado como mecanismo de gobernabilidad y coordinación que garanticen los acuerdos y compromisos sobre la propiedad. El Estado intervencionista usa el poder para colonizar la sociedad y el Estado neoliberal subyuga a la sociedad al libre juego del mercado, limitando con ello las posibilidades de la sociedad civil para establecer una gobernabilidad democrática. Las disfuncionalidades del Estado en el crecimiento económico y desarrollo social conlleva problemas de gobernabilidad.

La lógica de la acción política crea tiempos y espacios autónomos en función, más que de la contingencia, de la fidelidad a los acontecimientos (Badiou, 2000), es decir, algo imprevisible que perturba el estado de la situación y permite a quienes le son fieles mantenerse a distancia del Estado y medir su poder. La política es actividad de los actores colectivos organizados por la lógica que no busca el poder como objetivo, sino que lo dejan confinado al Estado. La liberación política es un proceso que vuelve efectivos ciertos derechos que protegen a individuos y grupos sociales ante los actos arbitrarios o ilegales cometidos por el Estado o por terceros.

Los procesos de democratización representan un paso significativo para la resolución de problemas del desarrollo económico, social, político y la consolidación de la gobernabilidad mediante cambios profundos que implican la definición de los límites entre los sectores público y privado, principios y procesos de las funciones del Estado.

Durante los últimos diez años se logró determinado nivel de consenso en torno a la delimitación de la complementariedad de las funciones del Estado y el mercado. Como una estrategia de diferenciación de las funciones del Estado, las organizaciones no gubernamentales son agencias de asociación voluntaria cuyas funciones se orientan a la gestión y prestación de servicios de lo público a las comunidades que atienden.

El capital político se refiere a las actitudes y actividades que influencian al Estado. Levi (1996) desconfía de las asociaciones civiles para promover el capital social y argumenta la necesidad que tiene el Estado para crearlo. Un asociacionismo que coordine los intereses entre la comunidad y los sectores privado y público en los tres niveles de gobierno, supera la dicotomía que considera al Estado propietario como opuesto a los intereses del mercado identificado con el sector privado. El desempeño del gobierno local es una función del porcentaje de personas involucradas en asociaciones voluntarias horizontales de acuerdo con la tesis de Putnam (1993). Los países desarrollados adoptan una estructura del Estado que facilita una amplia participación del gobierno local.

Una estructura organizacional del gobierno se basa en una visión acerca de las funciones propias del Estado-nación y las responsabilidades de los diferentes niveles de gobierno. De hecho, las transformaciones en las competencias y funciones del Estado nación ha dado lugar a que también se presenta una nueva formulación de competencias y funciones en los demás niveles de gobierno, sobre todo los locales y municipales. El cumplimiento de las funciones reguladoras del Estado requiere de atributos de fiscalización para exigir el cumplimiento de las regulaciones y normas.

Las actividades altamente especulativas de los sectores financieros que promueven la economía global requieren de las funciones reguladoras del Estado para asegurar que la volatilidad de los mercados emergentes de capitales no perjudique sus inversiones y garanticen la estabilidad del mercado financiero para lograr el retorno máximo de utilidades sobre las inversiones a pesar de las crisis financieras.

Las funciones públicas contingentes toman en consideración aquellas actividades que pueden ser subcontratadas (outsourcing) o privatizadas y que desestructuran las principales funciones del Estado moderno a las que Dror (1995: 222) denominó como "las funciones de orden superior" del Estado. Los esfuerzos para alterar la dirección de las actividades del Estado en un movimiento que modifique la centralidad de su función económica, que será paralelo con funciones activistas del Estado en los procesos de concentración económica y la jerarquización de las relaciones sociales y económicas.

Contrariamente a la retórica de los empresarios y la clase capitalista transnacional, el Estado seguirá desempeñando un rol importante que requiere el fortalecimiento de sus funciones de regulación, cuya finalidad es eliminar los riesgos que pueden atentar contra sus inversiones y garantizar la reproducción y el acrecentamiento de sus capitales. La autorregulación propuesta por el sistema capitalista en forma de desregulación que reduce las funciones del Estado al mínimo, a partir de la idea de que el gobierno sólo debe hacer lo imprescindible, ha sido sólo una fantasía.

Para los proponentes del intergubernamentalismo, el diseño institucional de las nuevas formas y estructuras de gobernabilidad del orden económico global se concentra en la fundación, consolidación y participación de organismos multilaterales creados y controlados por los Estados-nación como los actores principales, sin considerar la participación de los actores privados. La importancia que para los intergubernamentalistas adquieren la governanza local y regional como base de las normas globales y la competitividad en los procesos de integración económica, se fundamenta en las interacciones locales del mercado, el Estado y los actores sociales.

Inicialmente el término governanza fue utilizado como governing o proceso de gobernar a través de las organizaciones de gobernación y que ha derivado en el concepto de un nuevo estilo de gobierno, distinto del modelo de control jerárquico y caracterizado por un mayor grado de cooperación y por la interacción entre el Estado y los actores no estatales al interior de redes decisionales mixtas entre lo público y lo privado.

De acuerdo con Martínez Nogueira (2001), el concepto governanza enfatiza "la capacidad de orientar, impulsar y promover comportamientos sociales no sometidos a las relaciones jerárquicas propias del aparato administrativo del Estado. Gobernancia es la capacidad financiera y administrativa para implementar las decisiones políticas. Para Mayntz (2000) el término governanza significa un "nuevo estilo de gobierno, distinto del modelo de control jerárquico y caracterizado por un mayor grado de cooperación y por la interacción entre el estado y los actores no estatales al interior de redes decisionales mixtas entre lo público y lo privado".

De acuerdo con la teoría neoinstitucional de la economía, el subdesarrollo es resultado de las fallas del Estado para proveer las estructuras de governanza necesarias para garantizar las instituciones que apuntalan el desarrollo de los pueblos. Sin embargo, el subdesarrollo no fue el pecado de una omisión de países en el margen de la industrialización moderna, sino activamente un proceso viejo en el cual los términos comerciales fueron arreglados en detrimento de los Estados débiles productores de bienes primarios (Portes, 1997).

El neoinstitucionalismo recomienda un Estado fuerte pero limitado en sus funciones. La formación de redes de política pública es una alternativa que tiene el Estado para instrumentar procesos de governanza colaborativos y participativos que involucren a los actores en las decisiones y políticas públicas.

La eficacia del control social tiene una relación estrecha con la fortaleza que el Estado tenga para implementar sus políticas públicas. La teoría del interés se divide en la escuela del interés público y el interés privado. La teoría del interés público se centra en los procesos de reforma para fundamentar las respuestas políticas a las demandas de la ciudadanía que justifica el uso de nuevas formas de intervención del Estado mediante políticas públicas que dan respuesta a los servicios demandados al gobierno.

El ordenamiento vertical de las políticas públicas sectoriales ponen a prueba la capacidad del Estado, por lo que los procesos de reterritorialización tienden desectorizar la acción del Estado. Las normas básicas y las formas de regulación se refuerzan mutuamente con el estado de derecho y con las estructuras institucionales integradas por las redes de los actores políticos estratégicos y por el conjunto de las políticas públicas, económicas, sociales, etc.

Sin embargo, a pesar de las propuestas neoliberales de libre mercado, el Estado sigue siendo un instrumento de control de las transnacionales en contra de la tesis de Toni Negri que sostiene la supremacía de las transnacionales en el gobierno global. A pesar de las tendencias neoliberales que limitan las funciones y actividades del Estado, su participación sigue siendo fuerte para regular los procesos económicos.

Estructuras de gobernabilidad global de los mercados

Las estructuras de governanza se describen en un continuo que va del mercado spot anónimo en un extremo a la jerarquía perfectamente integrada en el otro, en donde las partes que intercambian están unidas por los mismos arreglos de propiedad y control, pero que proveen incentivos débiles a los administradores para maximizar las utilidades. De acuerdo con Humphrey y Schmidtz (1996), los patrones de interacción y governanza son las relaciones abiertas del mercado, redes, las quasijerarquías y las jerarquías. Las estructuras basadas en redes y las quasijerarquías son óptimas en ambientes inciertos y complejos, mientras que las soluciones no óptimas resultan de la coordinación ejercida del mercado y la integración vertical

Las estructuras de governanza se convierten en híbridas en un continuo que va de la empresa, en un extremo, al mercado, en el otro. En la forma de organización en clanes los procesos de socialización contribuyen a lograr la congruencia de los objetivos y logra ventajas sobre las organizaciones burocráticas o las relaciones de mercado en casos en que se eleva la evaluación del desempeño y baja la incongruencia de los objetivos (Ouchi, 1980).

Los institucionalistas argumentan que las organizaciones se adaptan a ciertas estructuras para promover su legitimidad convergiendo en un campo organizacional o mercado. Organizaciones privadas y del mercado son persuadidas por la lógica de le eficiencia económica y las organizaciones públicas y no del mercado por la lógica de la apropiabilidad.

Tipología y características de estructuras de Governanza

Fuente: Diseño modificado por Cruz (2001) del original Hult y Walcott (1989:42-43).

Valores presentes en el proceso de toma de decisiones y estructura de governanza

Fuente: Diseño modificado por Cruz (2001) del original (Hult y walcott, 1989:68-69).

Las organizaciones públicas son más responsivas que las privadas a los cambios en el medio ambiente normativo, debido a que las organizaciones privadas actúan como organizaciones del mercado y las organizaciones públicas como organizaciones no del mercado. Un elemento definitorio de las organizaciones del mercado es que su efectividad está directamente determinada por los clientes.

Las capacidades centrales de las organizaciones dependen del conocimiento tácito que contienen e inseparable de la tecnología de las organizaciones que constituyen la ventaja competitiva desde la perspectiva basada en los recursos que no son imitables o transferibles y que por lo tanto no pueden adquirirse en los mercados. Recientes investigaciones reconocen la importancia del conocimiento tácito, el cual en sí mismo representa un reto a la efectividad del mercado. Los métodos horizontales facilitan el componente tácito o personal del aprendizaje de conocimientos del desarrollo local y general. La restricción vertical al mercado siempre emerge en apoyo del nombre del capital.

Abbott y Snidal (2000) definen la Governanza internacional como las restricciones formales e informales forjadas por las reglas, roles y relaciones que definen y regulan las prácticas de los actores estatales y no estatales en los asuntos internacionales, para estos autores la Governanza no implica gobierno necesariamente ya que los estándares internacionales son parte de sistemas de governanza del mercado.

Entre el enfoque neoinstitucionalista y el de regulación democrática emerge el concepto de gobernabilidad como una relación existente entre los procesos de libre mercado y los procesos de la democracia. Saldomando (2002) sintetiza la tendencia teórico metodológica que tiene la gobernabilidad a partir de que la corriente neoliberal que impone como agenda los derechos del mercado y las políticas de desregulación en un marco de normatividad transnacional. Las teorías de la sustentabilidad del desarrollo dieron lugar a los modelos neoliberales que impusieron el mercado como factor esencial para regular las relaciones entre la producción y el medio ambiente mediante la consolidación de instrumentos económicos que aniquilaron las políticas públicas de control estatal.

Por lo tanto, la gobernabilidad global tiene como función principal el establecimiento de regulaciones de la dinámica de los mercados globales abiertos mediante el aseguramiento de los derechos de propiedad industrial e intelectual, el fortalecimiento de mecanismos de libre acceso a los mercados.

La gobernabilidad de la economía global tiene una doble dimensión. Por un lado, las interrelaciones entre las grandes corporaciones transnacionales con la normatividad de las organizaciones multilaterales en los mercados globales y, por otro lado, las estructuras intergubernamentales interaccionan con cadenas globales de valor agregado formada por los clusters en localizaciones regionales y locales.

Las empresas líderes en las cadenas globales de valor definen los procesos y flujos de la producción a través de formas y estructuras diferentes de governanza en función de las asimetrías de la información y competencia de los mercados, que van en un continuo desde la coordinación horizontal del mercado, redes de cooperación y complementación hasta los arreglos asimétricos del poder como en las quasi jerarquías, la gestión jerárquica y la integración vertical.

Por lo tanto, en los contextos de las formas y estructuras de gobernabilidad global de los mercados que interaccionan con la gobernabilidad local, se integran en procesos de globalización económica los emplazamientos y clusters locales y regionales. Las estructuras de gobernabilidad local se interrelacionan e interaccionan a través de las redes transnacionales con la gobernabilidad global que se extiende más allá del control intergubernamental y del mercado.

Así, el establecimiento de normas es parte de la lógica funcional de los procesos de globalización de los mercados. En un ambiente de alta rivalidad y competitividad empresarial, las normas se convierten en instrumentos de poder que aumentan la credibilidad y transparencia en los mercados mundiales, dan orientación, reducen los costos de transacción ahí donde hay limitaciones de información y en capacidad para procesarla y crean seguridad de expectativas a largo plazo marcadas por las complejas interacciones de los agentes involucrados. Las estructuras de la relación principal agente caracterizan a la governanza pública.

La tendencia de la nueva gestión pública, según Echabarría (2000), se orienta a fortalecer las funciones estratégicas de los gobiernos (coordinación, gestión transversal, control y evaluación de resultados), descentralizar y orientar a resultados flexibilizando las estructuras y los procedimientos (agencias, sistemas presupuestarios, gestión del rendimiento, delimitación política y gestión), crear competencia y capacidad de elección (mercados internos, contratación de servicios, cobro por prestaciones, privatización y externalización de servicios), proporcionar servicios de calidad (mejorar la accesibilidad y participación, establecer estándares de servicio e indicadores de desempeño, reducir las barreras administrativas), mejorar la gestión de los recursos humanos (descentralización de la gestión, flexibilizar las condiciones de trabajo), y optimizar el uso de las tecnologías de la información (comunicación electrónica interna y externa, gestión de procedimientos y automatización de oficinas, información de gestión).

El e-government o gobierno electrónico incorpora tecnologías de información y comunicación en sus procesos de gestión pública para obtener una mayor eficacia y calidad.

Gobernabilidad de la sociedad

El término governanza, que hace referencia a la conducción de las interrelaciones de la sociedad civil con el Estado y el mercado, la coordinación de actores, grupos sociales e instituciones, proviene del francés goubernancia usado en los siglos XVI y XVII y de la noción traducida del inglés governanza utilizado para delimitar el ámbito de intervención socioeconómica de las empresas. Para Peters (2001), el concepto governanza implica conducción o empleo de mecanismos que son orientados a proveer a la sociedad de una dirección coherente.

Governanza es una forma de gestionar la estructuración del régimen para alcanzar una mayor legitimidad en las acciones políticas del gobierno y del Estado, así como de los diferentes actores de la sociedad civil. Un régimen es un "conjunto de reglas fundamentales sobre la organización del espacio público", que comprende tanto al Estado como a la sociedad civil y divide lo público y lo privado (Prats, 2001). La governanza se entiende, según Prats (2001), como las "instituciones y reglas que fijan los límites y los incentivos para la constitución y funcionamiento de redes interdependientes de actores (gubernamentales, del sector privado y de la sociedad civil).

Desde la perspectiva analítica, GOVERNANZA tipifica los arreglos institucionales de la sociedad y la gestión de actores comprometidos en un liderazgo moral (perspectiva normativa). Prats, (1998) y Prats, (2001) delimita las dimensiones de governance en la estructural que hace referencia a "los arreglos institucionales existentes en una sociedad dada" y en la dimensión dinámica o de proceso que se refiere a "las acciones de los actores" que afectan la estructura.

La nueva economía institucional da origen al término gobernabilidad en referencia a las instituciones que la sociedad debe poseer a fin de monitorear las reglas del juego. Los fundamentos para el desarrollo estratégico de la gobernabilidad institucional se encuentran en los trabajos sobre ingeniería social de Popper, las diferenciaciones entre sociedad y organizaciones de Hayek y el enfoque de cambio basado en las instituciones de North.

Para Prats (2001), la GOVERNANZA, como metapolítica que concierne "a la estructura institucional de la acción política tanto del gobierno como de los actores de la sociedad civil", tiene una dimensión estructural y otra dimensión dinámica o de proceso. La GOVERNANZA no se refiere sólo a las organizaciones gubernamentales porque enmarca y entrelaza una serie interdependiente de actores que comprende los gobiernos, los actores de la sociedad civil y el sector privado, tanto en el ámbito local, nacional e internacional (PNUDa,b, 1997, citado por Prats, 2001). Es, por lo tanto, un problema de gobernabilidad más que de administración pública que requiere la redefinición de las funciones del Estado y de la sociedad civil.

El problema de la gobernabilidad es, en parte, un problema de gobierno, pero también del sistema político y de la sociedad. Una cualidad de las sociedades o sistemas sociales es que el sistema social es gobernable cuando está estructurado sociopolíticamente de modo tal que los actores estratégicos se interrelacionan para tomar decisiones colectivas y resolver sus conflictos conforme a un sistema de reglas y de procedimientos formales o informales –que puede registrar diversos niveles de institucionalización.

La concentración del capital corporativo limita las oportunidades de desarrollo de las economías más débiles, debilita y socava las bases del poder de los Estados nacionales, aumentando las tensiones sociales y, por tanto, la ingobernabilidad de las sociedades. La gobernabilidad de la sociedad está en riesgo por los procesos de informalización de la política democrática que ha modificado los vínculos de lealtad entre el Estado y la ciudadanía.

Desde una visión Estadocéntrica en donde los gobiernos tienen un papel predominante, la gobernabilidad es provista por una sociedad influida por redes organizacionales de grupos de interés como los iron triangles o triángulos de hierro y los issue networks o redes temáticas debilitan el papel de la gobernabilidad Estadocéntrica y contribuyen a centrar la gobernabilidad en la sociedad civil misma, lo cual puede predeterminar la agenda política de los gobiernos.

Tanto una mayor participación ciudadana y una mayor autonomía de los gobiernos locales son elementos imprescindibles para consolidar la gobernabilidad democrática, entendida como una cualidad de la sociedad que establece el conjunto de normas que estructuran las interrelaciones entre los diferentes actores estratégicos sociales y políticos y sus representantes, para regular los procesos de toma de decisiones así como los mecanismos para la resolución pacífica de conflictos.

El fortalecimiento de los gobiernos municipales requieren de una mayor autonomía financiera y administrativa, la participación ciudadana y de la sociedad, el manejo eficiente de sus recursos, proyectos intergubernamentales e interinstitucionales, etc.

Los mecanismos de participación ciudadana dan fundamento al ejercicio democrático de las estructuras institucionales de gobernabilidad que facilitan las interacciones entre la sociedad y los ciudadanos. La participación ciudadana en el juego político es la base de todo sistema democrático. Según Orozco (2001), la participación política ciudadana se refiere el grado en que se involucra individuo y sociedad en señalar pautas o agendas de acción social y política que afectan sus intereses". La naturaleza de la política ciudadana en las sociedades avanzadas se encuentra en procesos de transformación.

Las transferencias de conocimientos y experiencias fortalecen la sociedad civil y le otorga capacidad y autonomía para ejercer sus funciones en las nuevas formas de gobernabilidad. La creación de espacios para la toma de decisiones mediante mecanismos de gobernabilidad que democráticamente informen del bienestar, de los principios de derechos humanos, del desarrollo sustentable y del desarrollo social es un rol importante de la sociedad civil. El desarrollo social se sustenta en las interrelaciones entre el Estado, mercado y sociedad civil.

El Estado de Derecho, el fortalecimiento de la sociedad civil y el desarrollo de la capacidad de gobernabilidad son requerimientos del "buen gobierno" porque contribuyen a la ampliación y profundización del espacio público y al establecimiento de mecanismos de control social sobre los recursos públicos. En la complejidad de las interacciones entre el sistema político y la sociedad se delimita el "buen gobierno". Las interrelaciones mutuas entre la sociedad civil y el Estado se delimitan en las fronteras de los espacios de lo público y lo estatal en forma no siempre precisa entre lo privado de los individuos, la acción colectiva de las organizaciones sociales y comunidades y el ejercicio de la política.

Conclusión

La economía de mercado, la sociedad y el Estado funcionan eficientemente cuando se dan las instituciones que se requieren para la gobernabilidad. Las relaciones entre el mercado, la sociedad y el Estado pueden ser orientadas por la gobernabilidad democrática, que sirve de sustento a la gestión social mediante la cooperación de las instituciones nacionales que regulan los mecanismos de distribución equitativa de los recursos.

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