The inspection on occupational health and safety in the new cuban work relations.

Ernesto García Machín¹ & Antonio Granda²

¹ Lcdo. en Tecnología de la Salud, especializado en Higiene y Epidemiología, experto en Prevención de Riesgo y Seguridad y Salud en el Trabajo. egmachin@infomed.sld.cu

² Instituto Nacional de Salud de los Trabajadores - INSAT y Escuela de Salud Pública. Cuba. agrandai@infomed.sld.cu

Fecha de recepción: 17 de mayo de 2012

Fecha de aceptación: 17 de julio de 2012

Introducción

El trabajo es una paradoja, trabajar permite al hombre transformar la naturaleza y acceder a los medios necesarios para mejorar su calidad de vida, pero también trabajando puede dañar su salud, por lo que desde que el hombre adquirió conciencia de esta realidad, ha tratado de protegerse contra los factores de riesgo que están presentes en las diferentes actividades. En base a estos elementos, desde su creación, el estado socialista en Cuba enfrentó el reto y asumió la responsabilidad social que le correspondía en una sociedad de trabajadores, estableciendo una política dirigida a lograr condiciones decentes y dignas de trabajo, proteger la salud de sus trabajadores y con las limitaciones existentes asignar recursos para su continuo desarrollo (Granda, 1992).

El control de la Seguridad y Salud en el Trabajo (SST) por los organismos del estado no es algo nuevo, podemos decir que comenzó a principios del siglo XIX en Francia e Inglaterra, aunque su contenido y exigencias han variado hasta la actualidad, según ha transcurrido el desarrollo tecnológico y social. Es incuestionable que los valores de esta actividad son esencialmente sociales, ya que la defensa de la salud en el trabajo es una demanda de toda sociedad y uno de los presupuestos existenciales del estado (García, 2009). Este principio tiene una gran relevancia en el mundo actual, donde la política neoliberal ha desarrollado la tendencia a privatizar los servicios que se brindan por el estado, ignorando en gran medida la responsabilidad social del mismo en la protección de la salud y la vida de sus ciudadanos, incluyéndose aquellos que se brindan a los trabajadores. Está demostrado en la actualidad que la aplicación de esta política en muchos países ha deteriorado estos servicios, inclusive los referidos a la prevención de la salud del trabajador, entre los que se incluye la gestión y control (inspección), los cuales en la práctica se han entregado a empresas privadas. Debemos manifestar que consideramos irrenunciable para cualquier estado cumplir con la finalidad de la Organización Internacional del Trabajo de brindar un trabajo decente, o sea, un trabajo saludable y seguro, como factor que incremente la productividad y el desarrollo económico (Organización Internacional de Trabajo - OIT, 2002).

Se puede manifestar que aún con las deficiencias descritas y la depresión que padeció el Sistema de SST (SSST) durante todo el periodo especial, el país logró mantener niveles de empleo y protección aceptables, así como, los beneficios de la seguridad social, lo cual le permite mantenerse como ejemplo en nuestra región latinoamericana.

Son muchos los aspectos sobre los que se puede reflexionar, en relación con la actitud asumida por la Inspección en SST en el país en este periodo. Indudablemente que disminuyó la exigencia sobre el mantenimiento de condiciones de trabajo seguras y saludables y el objetivo de alcanzar entornos que limitaran los efectos deletéreos al trabajador y su calidad de vida. Es necesario recuperar los niveles de exigencia previa, para lo que es básico hacer cambios en los órganos de inspección que promuevan el perfeccionamiento del Sistema, algunos de los cuales se analizará posteriormente.

¿Qué es la Inspección en Salud y Seguridad del Trabajo?

Es necesario para poder controlar con eficiencia las condiciones de trabajo, definir cuál es el concepto que se maneja de esta práctica esencial para el buen desempeño de la responsabilidad de proteger la salud de los trabajadores, o sea, la efectividad y eficiencia del SSST instaurado. En este apartado,la intención es definir el significado de esta materia, su contenido y alcance, se debe aclarar que básicamente contemplado desde el perfil del higienista del trabajo. Por tanto, se puede afirmar que se concibe la inspección como una forma de accionar preventivamente en la eliminación de los factores de riesgo, mediante la vigilancia epidemiológica del trabajador y su ambiente laboral.

Por supuesto, como las definiciones pueden ser diferentes en cada país o lugar según el contenido que asuman sus autores, es necesario precisar como va a ser tratada en este tema. Se puede asumir que etimológicamente, inspección significa una acción puesta en práctica para contrastar o examinar las cosas o personas, mientras que administrativamente, es la actividad que el estado asume para satisfacer el interés general de mantener la prevención de la insalubridad pública.

Por consiguiente se asume definir la Inspección de Seguridad y Salud en el Trabajo como: El sistema multifactorial que ejecuta actividades de tipo técnico, administrativo y jurídico, para controlar las condiciones de trabajo y su repercusión en la salud del trabajador, así como evaluar el impacto en la salud de la comunidad vecina, basándose en las leyes, reglamentos y normas vigentes en cada país.

Los inspectores de SST y sus funciones

Esta actividad es o debe ser desempeñada por un personal denominado Inspector o Higienista Industrial, con una formación en materias administrativas, técnicas, legales y sociales capaz de responder a las exigencias del desempeño en el control de las condiciones de trabajo. Estos inspectores tendrán entre sus funciones el contenido siguiente:

• Evaluar los riesgos laborales, mediante la identificación de los factores de riesgo, la vigilancia del ambiente laboral y los posibles efectos a la salud del trabajador.

• Exigir el cumplimiento de las medidas propuestas y en ocasiones aplicar las sanciones correspondientes a los infractores.

• Aprobar los proyectos de nuevos lugares o centros de trabajo, procesos tecnológicos y productos, en especial aquellos que se consideran potencialmente peligrosos o nocivos a los trabajadores y/o la comunidad.

• Evaluar el impacto ambiental que pueda estar ocasionando un centro de trabajo a la comunidad vecina.

• Colaborar a una mayor productividad del trabajo y ahorro en las erogaciones de la Seguridad Social.

• Promover la participación de las partes interesadas y los miembros de la comunidad en mantener una actitud socialmente responsable en la prevención de los riesgos producto de la actividad laboral.

Como se puede observar las funciones de los “inspectores” tienen un gran alcance, no obstante en la práctica diaria, la mayor parte de los mismos ejecuta como actividad esencial las visitas a los lugares o centros de trabajo (iniciales, subsiguientes y especiales) para evaluar las condiciones existentes, detectar las infracciones de la legislación vigente, establecer las medidas preventivas necesarias para mejorar las anomalías detectadas y limitar la exposición de los trabajadores a factores laborales nocivos y molestos (Figura Nº 1). No obstante, el rol del inspector actual en los lugares de trabajo no puede ser sólo coercitivo, debe ser capaz de asesorar a empresarios y trabajadores, brindar formación y promover la mejora continua de las condiciones de trabajo, aunque en ocasiones tenga que aplicar sanciones.

Organización y alcance

La organización de la inspección y su estructura funcional, está influida por factores históricos, políticos, geográficos, etc., que difieren de un país a otro, por lo que no se puede establecer de una forma dogmática la estructura de la misma. En la mayoría de los países la rectoría del sistema la realiza el Ministerio de Trabajo y participan en la misma los Organismos de la Salud Pública y del Cuerpo de Bomberos. En algunos lugares, también existen inspecciones de los Sindicatos, los Institutos del Seguro Social y otras instituciones relacionadas con esta esfera. Generalmente, en todos los países existen institutos de investigaciones y laboratorios adjuntos a estas organizaciones, que sirven de asesoría y apoyo logístico-técnico al sistema de inspección.

Es importante aclarar que el alcance de la inspección de SST varía en cada país, ya que está determinada por la legislación existente, que en unos serán más amplias y en otros más restringidas, al poseer solamente leyes generales sobre la materia y dejar a juicio del inspector algunas decisiones. A criterio, de los autores de esta Nota, la existencia de múltiples documentos legales, dificulta sobre todo el rol del inspector estatal general, por lo que se recomienda que el alcance de estas inspecciones sea regulado mediante un Reglamento General que incluya los aspectos más importantes que deben controlarse en toda visita de inspección general y elaborar otros documentos adjuntos para la inspección especializada. En Cuba este Reglamento General de Seguridad y Salud está establecido según una resolución del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social (MTSS, 2007).

En la práctica el alcance de cada sistema lo determinará fundamentalmente el desarrollo y la capacidad técnica de los inspectores, así como, las posibilidades de apoyo técnico de los laboratorios u otros centros de investigación que posea el sistema. Por supuesto que, debe mantenerse la ética en casos de dudas sobre la competencia de situaciones presentadas, por lo que cada órgano de inspección en casos de dudas, siempre deberá consultar con el órgano competente del sistema de inspección en SST.

Vale la pena mencionar que es de gran importancia para el buen desempeño de esta actividad, mantener una adecuada interrelación en el trabajo entre los diferentes órganos de inspección, para que no se limite el desarrollo del trabajo y en consecuencia se vean frenados los resultados preventivos, que es el objetivo esencial.

La Inspección en Salud y Seguridad del Trabajo en Cuba

La Inspección sobre la que se está tratando,en la actualidad en casi todos los países comprende la integración de dos y, generalmente, hasta de tres sistemas, la Inspección del Trabajo, la Inspección Sanitaria y la Inspección de Incendios. Esta dicotomía, que se refleja en la actividad, genera en otros países dificultades para ejercer el control entre las diferentes organizaciones de la inspección, ya que en realidad es sumamente difícil determinar las fronteras de estos campos. En Cuba aunque la estructura es similar, la situación se diferencia, ya que existe una buena coordinación intersectorial por las características del sistema, lo cual no siempre es así en otros países.

El Sistema de SST en Cuba está establecido por la Ley 13 de Protección e Higiene del Trabajo (1977) y el Reglamento General de la Ley de Protección e Higiene del Trabajo (1982), en la que se establecen las funciones de los tres organismos rectores, el Ministerio del Trabajo, el Ministerio de Salud Pública y el Ministerio del Interior y faculta también a los sindicatos para controlar las regulaciones establecidas (Figura Nº 2).

Situación actual y proposiciones para su perfeccionamiento

Es evidente que dado, entre otras cosas, por el deterioro que sufrió la SST como consecuencia del periodo especial y en el proceso de transformaciones que realiza el país para adecuar el modelo económico socialista a las realidades actuales, se hace necesario analizar una estrategia que permita perfeccionar el sistema de inspección y hacerlo más efectivo y eficiente acorde con los lineamientos de la economía trazados por el gobierno y el partido (Partido Comunista de Cuba - PCC, 2011). Está demostrado como aparece en un informe de la OIT (2006), que la competitividad de los países está relacionada directamente con las condiciones de seguridad existentes (Figura Nº 3), por lo que la exigencia en este sentido, es fundamental en el desarrollo de la economía.

Se está en un momento de modificaciones en la estrategia económica de la nación, basada fundamentalmente en incrementar la producción y la productividad y se considera, por tanto, que en la aplicación de esta política es fundamental incorporar los principios de la seguridad y salud e integrar el control de los mismos como un elemento más, para alcanzar los objetivos trazados.

A continuación se propone algunos elementos básicos en que se considera hay que reflexionar, para perfeccionar el Sistema de Inspección en SST, incrementando la exigencia en el control de las condiciones de trabajo; cooperando de esta forma con la nueva política de empleo y acorde con los Lineamientos de la Política Económica y Social del PCC y la Revolución, para lograr el Perfeccionamiento Empresarial y un desarrollo sostenible de la economía.

A) La formación de nuevos inspectores y capacitación continua de los existentes

Durante los años del periodo especial se perdió mucho personal de experiencia en la actividad, al emigrar hacia otras actividades más atractivas y por el envejecimiento del mismo, además se disminuyó la formación en esta disciplina, en particular, de los técnicos medios en Protección e Higiene del Trabajo y los médicos especialistas en Medicina del Trabajo. Este fenómeno determinó que se incorporaran a estas tareas, personal en su mayoría profesionales, pero sin la experiencia y los conocimientos requeridos en la materia para un desempeño efectivo. La situación creada coadyuvó a la disminución de la exigencia, la falta de ética y, en consecuencia, al deterioro de las condiciones de trabajo.

Todo lo anterior nos obliga a inferir, que es necesario fortalecer y reorganizar el sistema de formación, en particular, en lo referente a la recuperación de los cursos de técnicos medios en Protección e Higiene, de médicos especialistas en Medicina del Trabajo y de postgrado para técnicos y licenciados de Higiene y Epidemiología para que puedan asumir el rol de inspectores de SST. No obstante, la Inspección necesita nutrirse de profesionales de otros perfiles, por lo que es necesario que en los programas de técnicos y universitarios se les brinde formación en SST y además se establezcan los cursos de postgrado a ese fin.

También el sistema y su cuerpo de inspectores necesita de una capacitación continua para mantenerse actualizado, por lo que es necesario para lograr un buen desempeño en el personal ya nombrado, preparar además Cursos teórico-prácticos para Inspectores Generales, para Inspectores Especializados y para Supervisores y Jefes de la Inspección, así como para los expertos y profesores, según está orientado por la ILO (2006) (Figura Nº 4).

B) Ingreso de nuevos inspectores al Sistema

Durante años el cuerpo de inspectores de salud y seguridad se nutrió para los nuevos ingresos de los técnicos en Higiene y Epidemiología y de los técnicos en Protección e Higiene del Trabajo, los que recibían su formación en los Institutos Tecnológicos adscritos a los Ministerios de Salud Pública y Trabajo. En el caso de los profesionales eran médicos especializados en la materia, así como ingenieros u otros profesionales que en ocasiones no se habían capacitado en la materia y que después mediante el trabajo y cursos de postgrado adquirían los conocimientos necesarios. Es preciso recordar que el papel del inspector en el contexto actual, ha pasado a tener además de un papel coercitivo un rol asesor y promotor, por lo que requiere de los conocimientos necesarios. Durante el periodo especial, como ya se expresó, disminuyó la preparación de este personal y por necesidades de la actividad se ingresó, en ocasiones, personal sin la formación técnica y demás requisitos exigidos para este cargo (Figura Nº 5).

Es necesario, por tanto, establecer una política particular para el ingreso de estos funcionarios al sistema, ya que este personal debe poseer determinadas características personales, conocimientos especializados, habilidades y competencias, que no pueden estar dada sólo por poseer un título técnico o profesional. Es imprescindible establecer oficialmente el proceso de categorización para el ingreso de este personal. Se considera que el mismo debe realizarse con transparencia, donde mediante una convocatoria para las plazas de nuevo ingreso, se seleccionen mediante las pruebas (entrevistas) correspondientes a los que cumplan con las exigencias del cargo. Posteriormente, deberán aprobar un Curso de Inspectores Generales por un tiempo no menor de 6 meses, durante el cual se les asignará un estipendio y aprobar el mismo satisfactoriamente, para ser nombrados. Además debe establecerse un programa de capacitación sistemático a este personal y brindarle otros beneficios del cargo, incluida la retribución salarial, con el objetivo de estabilizar una fuerza técnica capaz de responder a las características de esta tarea y evitar su deserción a otros puestos, así como posibles hechos de corrupción.

Los actuales inspectores deberán ser evaluados de acuerdo con los requerimientos que establecerá esta nueva estrategia, brindándoseles un plazo de dos años para cumplir con los requisitos establecidos para ocupar el cargo.

C) Atención universalizada a lugares y centros de trabajo

Una condición esencial de un buen sistema de inspección en SST es que debe ser capaz de controlar todos los lugares de trabajo de su territorio con determinada periodicidad y determinar los riesgos a que se encuentran expuestos sus trabajadores. Por diferentes razones, durante años no se ha cumplido con este objetivo con la frecuencia y calidad requerida, se considera que fundamentalmente debido a una deficiente planificación, necesidades de transporte, etc.. Si a esto se agrega los cambios que se han ido realizando en la economía es posible que los órganos de algunos territorios hasta desconozcan el total de lugares de trabajo existentes, lo cual imposibilita la planificación adecuada de este trabajo de control.

En Cuba en este momento se están ejecutando cambios en la economía, caracterizado fundamentalmente por una reestructuración empresarial y la aparición del trabajo informal (cuentapropista) o privado, que modifica ostensiblemente la forma en que venía desarrollándose el trabajo de estos órganos de control. Se hace necesario actualizar el universo de lugares de trabajo y trabajadores informales en cada territorio, para poder hacer los cambios necesarios en la planificación de las actividades de inspección y conocer las condiciones de trabajo a las que están expuestos los trabajadores.

Desde hace muchos años se han elaborado procedimientos y clasificaciones para organizar este trabajo y se considera que cada órgano lo debe organizar y asumir acorde con sus características particulares (MTSS, 2005).

D) Fortalecimiento del Sistema de Inspección

Como se ha podido apreciar el país posee diferentes órganos de inspección relacionados con la SST, los que se auxilian por dos institutos de investigación y los laboratorios provinciales y municipales de higiene y epidemiología, como entidades de apoyo técnico en sus actividades de control. La estructura en el caso de la inspección sanitaria está descentralizada existiendo tres niveles de atención, nacional, provincial y municipal, mientras que en la inspección de trabajo sólo existe el nivel nacional y provincial y se encuentra centralizada por una oficina nacional.

Se analizó que en el caso de Cuba, por sus características, la situación económica existente y la actual limitación de personal especializado y medios para evaluar riesgos, se debería pensar en una concentración de recursos que permitiera un accionar más efectivo y eficiente en la materia objeto de inspección. Se considera que el Sistema debiera estar apoyado mediante un solo instituto nacional, en el cual se pudiera concentrar todo el personal especializado de experiencia y al que como funciones se le adjudicarían, además de la investigación y formación en este campo, ser el órgano metodológico y de expertos que pudiera definir en las discrepancias o reclamaciones ante dictámenes de inspecciones. De esta manera, serían menos los recursos humanos y materiales necesarios, y con un menor financiamiento podrían cubrirse progresivamente las necesidades de laboratorios para la investigación y evaluación de los riesgos laborales a este nivel y a la vez, se lograría una metodología uniforme por los diferentes órganos de inspección, optimizando la calidad de su desempeño.

En relación con la estructura de los órganos de inspección, se concibe que la misma debe corresponderse con la estructura político administrativa del país, por lo que deben estar organizadas en tres niveles y su territorio base debe ser el municipio. Se considera esta organización del sistema como la más adecuada, ya que en un futuro lo normal sería que el registro de impuestos del municipio tengan que estar inscritos, todos los centros de trabajo o trabajadores privados del mismo, lo cual facilita la planificación de los controles a realizar, ya que se correspondería con el universo de entidades a controlar.

Es ineludible también crear las condiciones administrativas adecuadas que permitan en todas las oficinas encargadas de estas acciones mantener un registro permanente, actualizado y con los expedientes de cada lugar o centro de trabajo controlado. Este aspecto es de suma importancia ante quejas, reclamaciones, solicitudes legales o de otros niveles de gobierno y para los encargados de la supervisión del trabajo. Este expediente o historial del lugar deberá incluir todas las acciones realizadas en cada lugar y mantenerse archivado mientras no desaparezca legalmente esa entidad del registro. En ocasiones, es necesario conocer los antecedentes ante una situación dada y en lugares en los que se han realizado múltiples acciones, no aparece registrado en sus expedientes parte de la historia, lo que es de suma importancia para la toma de decisiones.

Por último, se desea tratar un problema que está relacionado con los cambios que se están aplicando en el país respecto a delimitar las funciones del gobierno y las empresas y la importancia de los mismos para el buen desempeño de la inspección. Los sistemas de inspección son órganos de control del gobierno y sus decisiones, siempre que estén justificadas, deben ser respetadas por los directores de empresas y apoyadas por los representantes de los gobiernos locales. No se pueden permitir violaciones de la legislación vigente en SST por el cumplimiento de un plan de producción o servicios, cuando no hay condiciones de trabajo que lo permitan. En ocasiones, por la confusión existente en algunos representantes de los gobiernos locales y directores de empresas, entre lo que corresponde al sector empresarial y al gobierno se han obviado medidas dictadas por la inspección y se ha permitido continuar trabajando sin cumplir medidas preventivas y en condiciones peligrosas. Esto desacredita la imagen de autoridad del órgano de inspección y del inspector, desanimándolo en su responsabilidad y exigencia. Este tipo de problema tiene que desaparecer, y seguro que no puede presentarse cuando las autoridades de los gobiernos locales comprendan el rol de la inspección como órgano de control estatal, vean la empresa como entidad independiente del gobierno y el inspector, por supuesto, también cumpla con el rol sociopolítico que debe caracterizar su gestión.

E) Conducta Ética

Es importante mencionar este elemento ya que el fenómeno de la corrupción se presenta en todos los países del mundo, por las características intrínsecas de esta actividad. En Cuba este comportamiento carecía prácticamente de importancia hasta que comenzaron los cambios en la economía y aparecieron entidades privadas o de capital mixto. A partir de este momento, en algunas ocasiones se han manifestado situaciones de este tipo en la economía empresarial, por lo que se tiene que tomar las medidas preventivas pertinentes para que no se produzcan en este tipo de inspección.

En el caso de la inspección de SST las formas de corrupción (Rice, 2006) que se manifiestan internacionalmente son las siguientes:

• La oculta consistente en favorecer a entidades que se dedican a tareas relacionadas con la SST, como puede ser el caso que en las inspecciones se recomiende a una institución para realizar las determinaciones de contaminantes.

• La forma típica de corrupción que consiste en aceptar obsequios o sobornos u otros beneficios del empresario inspeccionado.

Por consiguiente, todo sistema tiene que tomar las medidas necesarias para evitar este tipo de comportamiento por los inspectores, ya que los mismos afectan el prestigio del sistema y, por supuesto, se refleja en el cumplimiento de las disposiciones establecidas. Como ya se expresó aunque este no representa un serio problema en este medio, no obstante, deben tomarse medidas que eviten este tipo de comportamiento. Se estima que en nuestro caso es suficiente con establecer los procederes siguientes:

• Organizar en cada sistema de inspección un cuerpo de supervisores que estará formado por inspectores de experiencia en el trabajo y prestigio social.

• Confeccionar y establecer un Código de Ética que regule el comportamiento de este personal en la actividad que realiza como representantes del control estatal.

• Promover para estos cargos condiciones de trabajo adecuadas, con posibilidades de desarrollo que hagan atractivo el mismo y eviten puedan ser sobornados.

El aspecto al que se le da mayor importancia para el buen desempeño de este personal, es al establecimiento del código de ética (International Association of Labour Inspection, 2008), ya que en el mismo se establecen los principios para la actuación en este cargo que se caracteriza por ser ejemplos de transparencia, honestidad y justicia en sus decisiones.

Conclusiones

En este nuevo contexto de transformaciones que se están produciendo en la economía de esta sociedad, con el objetivo de atemperar su organización empresarial a la situación del mercado mundial y perfeccionar su gestión para su pervivencia, también, es imprescindible hacer las modificaciones de los órganos de inspección de SST que hagan más efectivas y eficientes las acciones de control.

La nueva política de descentralización y separación de las funciones de los organismos del estado y de la estructura empresarial, determina la posibilidad de que empresarios cuyo objetivo básico es la rentabilidad, se olviden de su responsabilidad social de proteger a sus trabajadores y desarrollen procesos violando los preceptos establecidos legalmente. A esto se debe adicionar que se ha aprobado el “trabajo privado”, donde los pequeños nuevos empresarios seguramente desconocen las disposiciones establecidas de SST y carecen de una “cultura preventiva”, por tanto, se hace ineludible tener que fortalecer los órganos de inspección, estableciendo los procedimientos adecuados y con un personal idóneo para enfrentar el nuevo entorno en que se desarrolla.

Sólo resta recordar que en la actual gestión empresarial de avanzada, el centro de la atención es el trabajador y sus condiciones de trabajo, si la empresa quiere ser competitiva. Sin lugar a dudas, en este aspecto el cumplir con la SST es fundamental. No obstante, no se puede ceder la responsabilidad social del estado en la seguridad y salud de sus trabajadores a la empresa, como muchos promueven, sin un buen control del estado y dejar a la conciencia del empresario el cumplimiento de estos preceptos, por lo que se justifica fortalecer los órganos de inspección estatal, que además de su rol coercitivo, deben ser asesores y promotores de la SST.

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