CONSIDERACIONES PRELIMINARES RESPECTO A INCLUIR LOS ESTUDIOS DE MICROZONIFICACIÓN SÍSMICA EN LA PLANIFICACIÓN Y CONTROL URBANO EN VENEZUELA

Roger E. Martínez R.

Universidad Simón Bolívar, Dpto. Planificación Urbana, Instituto de Estudios Regionales y Urbanos

RESUMEN

Los estudios de microzonificación sísmica constituyen importantes herramientas para la reducción del riesgo sísmico, en la medida que sus resultados sean incorporados en la planificación y control urbano. En el caso de Venezuela, la gestión urbanística es responsabilidad compartida por autoridades nacionales y locales, quienes, con base en la legislación que rige esta materia, establecen los parámetros de urbanización y control de edificaciones, exigidos a promotores que construyen y urbanizan formalmente.

En cuanto a los asentamientos no formales, constituidos por desarrollos de viviendas precarias que ocupan una importante porción de nuestras ciudades, aquí no se siguen reglas respecto a dónde y cómo debe construirse. En este caso, el Estado venezolano, al igual que en otros países latinoamericanos, ha venido ensayando actuaciones de re-ordenamiento urbano, con miras a regularizar estos asentamientos anárquicos e incorporarlos a la ciudad formal, a través de la actuación de organismos públicos nacionales y locales, así como de organizaciones no-gubernamentales.

Los resultados de las investigaciones realizadas en cuanto a vulnerabilidad sísmica y a otras amenazas naturales tienen poca incidencia y consideración en la gestión urbanística actual, debido al desconocimiento general de numerosos planificadores de esta materia, a la carencia de recursos y estudios detallados para el apropiado abordaje de zonas de alta incidencia sísmica, y a la ausencia de normas y procedimientos que permitan hacer efectiva su incorporación y seguimiento. Además, es necesaria la divulgación de los resultados ante el público, de forma de promover el conocimiento por parte de la comunidad de los resultados, que les permita tomar las previsiones del caso.

En este artículo se describe brevemente en qué consiste la gestión urbanística en Venezuela y cuales son sus caminos y tendencias, con la finalidad de tender lazos hacia una efectiva incorporación de los estudios de microzonificación en la mitigación de esta amenaza.

Palabras clave: Planificación urbana, control urbano, microzonificación sísmica.

PRELIMINARY CONSIDERATIONS RESPECT TO INCLUDE SEISMIC MICROZONING STUDIES IN URBAN PLANNING AND CONTROL IN VENEZUELA

ABSTRACT

Seismic micro-zoning is an important tool to reduce seismic risk, if adequately incorporated in urban planning and control. In Venezuela, urban management is a responsibility shared between national and local authorities, who establish regulations which are generally followed by the formal sector.

In the case of the informal sector, which represents an important portion of Venezuelan urban areas, homes have been constructed without rules that establish where and how to build. However in this case, national and local urban planning and housing authorities, with the participation of NGOs, have introduced urban improvement plans, in order to incorporate these settlements to the formal city.

Seismic vulnerability data and other studies on natural risks have minor consideration and incidence in urban planning and management in Venezuela, due to: the lack of preparation of most professionals in the planning field in this type of criteria, limited funding for seismic studies of vulnerable areas, and the lack of specific regulations and procedures to effectively incorporate results.  In addition, it is necessary to provide the public with proper information than will let them respond effectively.

This article briefly describes how urban management is practiced in Venezuela and its main trends, in order to appropriately incorporate seismic microzoning in urban planning and control.

Key words: urban planning, urban control, seismic microzoning.

Recibido: 04/03/04                Revisado: 16/01/06                Aceptado: 21/02/06

1. INTRODUCCIÓN

Es notorio el esfuerzo creciente que realizan distintas instituciones públicas y privadas, nacional e internacionalmente, en cuanto a la realización de estudios relativos a la amenaza sísmica que permitan determinar con mayor precisión el grado de vulnerabilidad al cual están sujetas extensas áreas urbanas en Latinoamérica y en el mundo en general, lo cual ha dado lugar a la promulgación de normas que permitan construir edificaciones más seguras.

En lo que respecta a Venezuela, el temblor registrado en el Área Metropolitana de Caracas en 1967, en el cual colapsaron varias edificaciones en el sector de Los Palos Grandes y se produjeron lamentables pérdidas de vidas humanas, incidió en la creación de FUNVISIS, una institución destinada a la investigación de los fenómenos sísmicos en todo el país, e indujo la promulgación de normas para la construcción de estructuras sismorresistentes. Aún hoy en día, las consecuencias de este fenómeno son estudiadas con gran interés, con el propósito de reducir la vulnerabilidad de las ciudades venezolanas (Enomoto, 2001).

A pesar de este enorme esfuerzo de investigación y del crecimiento de nuestras ciudades en zonas de alta vulnerabilidad, paralelamente no pareciera existir un reconocimiento de la variable sísmica como determinante en la gestión urbanística; englobando en este término a la planificación urbana como proceso y al control urbanístico que, a diario, realizan las autoridades locales para verificar la idoneidad de las construcciones.

En cuanto a los asentamientos informales de viviendas precarias, los cuales ocupan una importante porción de nuestras ciudades, no se siguen reglas respecto a dónde y cómo deben construirse; en este caso, el Estado venezolano, al igual que en otros países latinoamericanos, ha venido ensayando actuaciones de re-ordenamiento urbano, con miras a regularizar estos asentamientos anárquicos para incorporarlos a la ciudad formal, a través de organismos públicos nacionales y locales, con la participación de la comunidad. En este caso, la consideración de la vulnerabilidad sísmica debería ser determinante antes de acometer cualquier acción de reordenamiento y consolidación.

El contexto institucional en el cual se desenvuelven las labores de ordenamiento y control urbano en Venezuela, se caracteriza por la debilidad de recursos técnicos y humanos, lo cual suele estar asociado a problemas de recursos presupuestarios y a la discontinuidad administrativa de los funcionarios nacionales y municipales. La planificación y control urbano son generalmente ejercidas mediante mecanismos pasivos, tales como la redacción de ordenanzas de zonificación a cuyo cumplimiento se restringe las labores de control urbano. Es poco practicada la utilización de mecanismos activos que permitan intervenir de forma más decidida y rápida el espacio urbano para lograr los cambios deseados por la planificación, ya sea mediante acciones de renovación urbana, negociación con propietarios de tierra o incluso organización de las comunidades para emprender conjuntamente la recuperación o relocalización de asentamientos informales. Estas limitaciones repercuten negativamente en las posibilidades de implantar cambios sustantivos en el ordenamiento urbano actual y pudieran afectar negativamente la implantación de las medidas recomendadas para la reducción de la vulnerabilidad sísmica.

Para concretar los resultados de las acuciosas investigaciones que se adelantan en procura de una reducción de la vulnerabilidad de nuestras ciudades, es necesario que las autoridades nacionales y locales que tienen a su cargo el control del desarrollo urbano, consideren estos resultados al preparar los planes de ordenamiento urbano; también es necesario que cuenten con la información y la asistencia técnica necesarios para garantizar la consideración de esa importante variable en sus labores cotidianas de control urbano.

En este artículo se resume la manera como se concibe en Venezuela la práctica de la gestión urbanística, con la finalidad de allanar caminos hacia una actualización de sus métodos y herramientas, estableciendo un vínculo que fortalezca la razón de ser de los estudios de micro zonificación sísmica.

2. CONCEPTOS BÁSICOS ACERCA DE LA MICROZONIFICACIÓN SÍSMICA

La microzonificación sísmica comprende un conjunto de estudios que permiten estimar las aceleraciones máximas probables ocasionadas por un sismo en la superficie del terreno, considerando condiciones particulares de la geología y geomorfología de ese sitio. Estas aceleraciones del movimiento del terreno, que también puede ser cuantificadas como una fracción de la aceleración de la gravedad, constituyen parámetros indispensables para el diseño de estructuras sismorresistentes y normalmente son expresadas mediante mapas que muestran zonas de igual aceleración –isoaceleraciones máximas probables-.

Mediante registros de refracción sísmica tomadas en el campo, es posible estimar la profundidad de la roca madre y las características de depósitos aluviales o coluviales sobre ésta. Considerando la conformación geomorfológica del suelo, su geología y composición, la topografía del basamento y el relieve superficial, y bajo la hipótesis de que el hipocentro –lugar al interior de la corteza terrestre donde se produce el movimiento telúrico- y el epicentro del sismo –sitio geográfico situado en la superficie, sobre el hipocentro-  se produzca con una determinada intensidad desde determinadas “áreas” o “fallas fuente”, es posible simular matemáticamente la propagación de ondas sísmicas en distintos medios geológicos, lo cual sirve de base para estimar las isoaceleraciones máximas probables del sismo en la superficie. Se trata entonces de un estudio fuertemente basado en investigaciones de campo que requieren un sólido conocimiento científico para interpretar sus resultados.

Actualmente en Venezuela estas aceleraciones del movimiento del terreno son indicadas con fines de ingeniería para grandes regiones por la norma COVENIN 1756-98, actualizada en 2001 (ver figura 1). La data que se utiliza en estas normas no proviene de las características específicas de cada sitio, sino de las condiciones geológicas y de los registros sísmicos conocidos a nivel nacional, pudiendo existir grandes variaciones entre las aceleraciones propuestas en la Norma versus las que en efecto pudieran registrarse en la realidad, con lo cual el diseño de estructuras sismorresistentes puede ser inapropiado en algunos casos.

Figura 1: Mapa de zonificación sísmica con fines de ingeniería, según norma COVENIN 1756-98.

Adicionalmente a ello, la estructura urbana construida sobre el terreno y la existencia de líneas vitales pueden tener características particulares que las hagan más o menos susceptible a colapsar durante un sismo. El uso de la tierra, la densidad poblacional y la localización de establecimientos clave para la atención y manejo de emergencias, constituyen variables a considerar en los estudios de riesgo asociados a la microzonificación sísmica, permitiendo establecer el grado de susceptibilidad de un área determinada como consecuencia de la amenaza sísmica. 

Las estimaciones de la amenaza sísmica aunada a la susceptibilidad de la estructura urbana edificada en la superficie, constituyen un dato básico para la planificación urbana –sobre todo en sitios de alta concentración de población y de amenaza sísmica ya conocida, como es el caso del Área Metropolitana de Caracas-, toda vez que la regulación del uso e intensidad de ocupación del suelo en las ciudades debería tender a reducir su vulnerabilidad y a preparar a la población que habita en las áreas más amenazadas a prepararse para una futura contingencia.

Los estudios de planificación urbana conducen posteriormente a las labores de control urbanístico que se llevan a cabo diariamente en las oficinas municipales de gestión urbana e ingeniería municipal. Para que exista una efectiva repercusión de los estudios de microzonificación sísmica, es indispensable entonces que sus resultados se plasmen en herramientas efectivas de planificación y control urbano.

3. OBJETIVOS Y MÉTODOS DE LA PLANIFICACIÓN URBANA

En Venezuela, el ordenamiento urbano es una competencia o responsabilidad que está compartida entre el Poder Nacional y el Poder Municipal, existiendo todo un compendio de leyes que, partiendo de la Constitución Nacional, desarrollan esta materia (Geigel, 1994).

Desde el punto de vista de la elaboración de planes de ordenamiento territorial, tanto la práctica como la legislación urbanística reconocen la existencia de un sistema jerarquizado de planes que inicialmente abarca a toda la Nación y, posteriormente, se desagrega en planes más específicos en cuanto al territorio y a sus especificaciones.

La Ley que trata la materia de ordenamiento territorial como un todo en Venezuela es la “Ley Orgánica para la Ordenación del Territorio”, la cual pronto será sustituida por una futura “Ley Orgánica de Ordenación Territorial y Urbanística”, cuyo proyecto ya ha sido redactado (http://www.ciec.org.ve/ambiente/leyterritorio.htm). Según la ley aún vigente, el ordenamiento del territorio se expresa en alguno de los siguientes tipos de planes:

– Plan Nacional de Ordenación del Territorio

– Planes Regionales/Estadales de Ordenamiento territorial

– Áreas Bajo Régimen de Administración Especial (ABRAE’s)

La elaboración de estos planes es responsabilidad de los organismos nacionales competentes en materia de planificación del desarrollo económico y social, y su implicación espacial es materia regulada por el Ministerio del Ambiente. A este nivel, las gobernaciones tienen la responsabilidad de promulgar y velar por el cumplimiento de las disposiciones de ordenamiento territorial a nivel regional.

Cabe destacar que la Constitución Nacional no establece competencias a los estados en materia de ordenamiento y control urbano. Sin embargo, la Ley Orgánica para la Ordenación del Territorio (LOOT) faculta (art. 11) a las entidades federales para la elaboración de Planes Estadales de Ordenación del Territorio, un tipo de plan dentro del sistema de planes de ordenación del territorio que, atendiendo a las particularidades de las regiones, desglosa las políticas de ordenación territorial previstas en el Plan Nacional de Ordenación del Territorio y en otros planes sectoriales que puedan formularse a escala nacional.

Cabría la posibilidad de incluir la materia de la microzonificación sísmica dentro del ordenamiento territorial previsto en estos planes regionales y estadales, si al redactarse un plan nacional sectorial en cuanto a la prevención del riesgo sísmico –perfectamente factible, de acuerdo a lo previsto en el artículo 14 de la LOOT-, se hiciera mención a la necesidad de ajustar a sus recomendaciones los usos del espacio en dicho estado o región y se dictaran lineamientos para el proceso de urbanización en el sistema regional de ciudades, atendiendo a su vulnerabilidad sísmica. Al operar en forma jerárquica el sistema de planes, los estados tendrían necesariamente que incluir dentro de su ordenamiento territorial tales recomendaciones y, subsecuentemente, tendrían que hacerse lo mismo con los planes urbanos que son de jerarquía inferior.

También es válida que durante la actualización de estos planes estadales de ordenamiento territorial se incluyan estas consideraciones, aún cuando no exista todavía un plan nacional en esta materia. Por ejemplo, este camino podría ser recogido en el Plan de Ordenamiento Territorial del Estado Vargas, el cual para finales del año 2003 aún estaba en fase de preparación, puesto  que ya existe todo un conjunto de estudios relacionados con el manejo del riesgo sísmico e hidráulico en esa entidad.

Los ABRAE’s, por su parte, comprenden una gran variedad de escalas y de temas que justifican la regulación del territorio, tales como áreas protegidas, parques nacionales e incluso, áreas afectadas por eventos de desastre, como es el caso del recientemente creado ABRAE que regula el Eje Arrecife – Los Caracas, cuya administración ha sido asignada a la Autoridad Única de Área del Estado Vargas, una entidad de dependencia nacional que regula una región afectada por los eventos de inundación de diciembre de 1999.

Por su parte, el ordenamiento espacial de las ciudades es regido mediante planes de ordenamiento urbano, los cuales, según el criterio de jerarquía,  deben expresar a escala de ciudades y centros poblados, las políticas de ordenamiento territorial de orden superior. La “Ley Orgánica de Ordenación Urbanística” – la cual también está próxima a ser sustituida por la anteriormente referida “Ley Orgánica de Ordenación Territorial y Urbanística” (http://www.ciec.org.ve/ambiente/leyterritorio.htm) - desagrega el contenido de los planes de ordenamiento urbano, señalando su contenido, modalidades para su elaboración, aprobación y seguimiento. Dentro de los planes de ordenamiento urbano caben las siguientes denominaciones:

– De la competencia del Poder Nacional:

– Planes de Ordenación Urbanística

– De la competencia del Poder Municipal:

– Planes de Desarrollo Urbano Local

– Esquemas de Ordenamiento Urbano Sumario

– Planes Especiales

– De la competencia tanto del Poder Nacional como Municipal:

– Planes Particulares

Si bien no es pertinente resumir en este momento la naturaleza de cada uno de estos instrumentos de ordenamiento urbano, sí es conveniente resaltar que no existen limitaciones que impidan considerar la temática sísmica como un insumo determinante en el ordenamiento territorial. Sólo vale advertir que este aspecto es uno de los muchos que deben considerarse al momento de redactar cualquiera de estos instrumentos, pues generalmente se trata de planes comprehensivos de las ciudades.

Desde el punto de vista metodológico, en general, la elaboración y puesta en marcha de estos instrumentos consta de las siguientes etapas (una descripción más amplia y documentada aparece en Goicoechea, 2001):

Recolección de información básica: se refiere a la obtención de datos de campo y de fuentes secundarias, relativas a distintas variables que se consideran en el ordenamiento urbano.

Diagnóstico de la situación actual: con especial énfasis en la participación de la comunidad: comprende una evaluación del “estado del sistema urbano”, a la luz de parámetros de diversa índole, prestándose cada vez mayor a las necesidades expresadas por los mismos habitantes del área estudiada, conforme a los postulados de la Agenda 21 de las Naciones Unidas y a las tendencias de planificación estratégica, en los cuales se concede un papel preponderante a la participación de la comunidad. 

Análisis de fortalezas, oportunidades, debilidades y amenazas (FODA): la denominación es característica de la planificación estratégica; se trata de una síntesis de los resultados del diagnóstico, en el cual se señalan aspectos intrínsecos y extrínsecos del área urbana que permiten o no alcanzar un desarrollo urbano idóneo. 

Objetivos y metas. Visión compartida: a la luz del análisis FODA, la dirección del desarrollo urbano no debería ser impuesta por el ente planificador, sino que debería recoger las expectativas y necesidades expresadas por los habitantes. Los ejercicios de visión compartida permiten poner en evidencia cómo se imaginan la ciudad distintos grupos de interés, y establecer “puntos en común” que permita sumar esfuerzos sociales en una misma dirección.

Perspectivas de crecimiento demográfico y del empleo: se trata de análisis de índole demográfico y económico que permiten pronosticar el tamaño de la población y el empleo; su distribución por grupos de edades;  por grupos de ingreso en función de su capacidad adquisitiva; todo ello basado en las expectativas en cuanto a inversiones públicas y al comportamiento histórico de las variables demográficas y económicas analizadas. Al conocerse estas perspectivas, es posible cuantificar las demandas sociales, desde el punto de vista de requerimientos de espacio y capacidad de los servicios públicos.

Propuesta de ordenamiento urbano: A la luz de la visión compartida y tomando en consideración los requerimientos de espacio y servicio, la propuesta de ordenamiento urbano trata de expresar la forma más racional posible para alcanzar tal visión y satisfacer los requerimientos de espacio y servicios de los habitantes. Aquí es deseable que exista sinergia entre distintos especialistas, por ejemplo, entre los diseñadores urbanos, los ingenieros viales, los ingenieros sanitarios, y los propios habitantes, quienes en última instancia deberían pronunciarse acerca de si la propuesta de ordenamiento que ha sido elaborada responde verdaderamente a sus expectativas.

Programación: habiéndose llegado a un acuerdo acerca del uso y la forma urbana y a las obras necesarias para sostener a la población, es necesario “programar por etapas” estas actuaciones, haciendo un ejercicio de distribución en el tiempo que permita guiar la asignación de recursos presupuestarios públicos. No debe olvidarse que, al menos en teoría, en Venezuela se practica la asignación de “presupuesto por programas”, en el cual se supone la elaboración previa de un plan o programa que respalde la ejecución presupuestaria. En la práctica, a pesar de la profusa cantidad de planes urbanos ya elaborados, lamentablemente es casi una constante la no - consideración de estos planes al momento de diseñar los presupuestos para obras públicas y menos aún la gestión de actuaciones que frecuentemente tienen mayor impacto que la construcción de obras.

Instrumentación legal: la elaboración de la propuesta de ordenamiento urbano da lugar a la preparación de una serie de instrumentos legales que permiten “instrumentar” su ejecución desde el punto de vista jurídico. La redacción de ordenanzas de zonificación, la declaratoria de áreas afectadas para la ejecución de obras públicas, las resoluciones ministeriales mediante las cuales se aprueban los Planes de Ordenación Urbanística, son ejemplos típicos de esta instrumentación legal.

Consulta pública y aprobación: Las leyes venezolanas consagran el derecho de los ciudadanos a estar informados y a participar en las decisiones respecto al ordenamiento urbano. Tanto la Ley Orgánica de Ordenación del Territorio como la Ley Orgánica de Ordenación Urbanística, establecen procedimientos de consulta pública posteriores a la preparación de un proyecto de plan urbano, cuya ejecución es obligatoria. Los planes de ordenamiento urbano que han sido elaborados desde 1987, año en el cual se promulgó la LOOU, han ejecutado este procedimiento de consultas. Posteriormente, la aprobación depende del organismo público en cuya competencia recaiga este acto, pudiendo tratarse de un Decreto Presidencial, de una Resolución Ministerial, o de una Ordenanza aprobada por la Cámara Municipal, según sea el caso.

Ejecución y seguimiento: al acto formal de aprobación sigue en forma inmediata su ejecución y seguimiento. Los planes son vinculantes para organismos nacionales y locales, y para los particulares que deseen desarrollar inmuebles comprendidos dentro del ámbito espacial de estos planes. Existen organismos nacionales y locales que tienen a su cargo la gestión de estos planes. En el caso de los planes de ordenación urbanística elaborados por el Poder Ejecutivo Nacional, la responsabilidad para su gestión recae fundamentalmente en el Ministerio de Infraestructura, aunque las disposiciones son vinculantes para todos los organismos. En el caso de planes de competencia Municipal, el control urbano está en manos de la Ingeniería Municipal y de la Dirección de Planificación Urbanística que pueda existir en el Municipio.

Revisión: en teoría, los planes deben ser revisados para verificar si las premisas bajo las cuales se elaboraron se mantienen vigentes, o si, por el contrario, se requiere su modificación para ajustarlos a las variaciones que puedan surgir a lo largo del tiempo.

Usualmente los estudios de planificación urbana se entienden como documentos comprehensivos donde se abordan los siguientes aspectos :

– Aspectos físico - naturales

– Aspectos demográficos y socioeconómicos

– Organización y participación de la comunidad

– Estructura urbana

– Vialidad, Transporte

– Servicios públicos

– Aspectos legales y regulaciones urbanísticas

Puede adelantarse que los estudios de micro zonificación sísmica pueden relacionarse con casi todas las etapas antes descritas. En efecto, al repasar las distintas fases por las cuales transcurre la elaboración de planes urbanos, se pueden señalar muchos ejemplos de la complementariedad existente entre la planificación urbana y la microzonificación sísmica:

La recolección de información básica permitiría obtener información de campo indispensable para realizar los análisis de vulnerabilidad de las construcciones existentes;

El diagnóstico que se realiza en la planificación urbana podría alimentarse del análisis de los grados de vulnerabilidad sísmica de distintos sectores de la ciudad, lo cual  constituiría un insumo de vital interés para posteriormente diseñar las políticas de ordenamiento urbano. Ello, además, se evidenciaría en la identificación de la amenaza sísmica propia del análisis FODA.

La Visión Compartida permitiría descubrir hasta qué punto la sociedad está consciente del grado de riesgo del entorno en que habita y lo que estaría dispuesta a hacer para mitigar esta amenaza.

La Propuesta de Ordenamiento Urbano podría identificar zonas especialmente sensibles a los sismos, tales como formaciones geomorfológicas de suelos aluviales o coluviales, suelos licuables, suelos colapsables, áreas donde pueden producirse deslizamientos en masa, señalando criterios para la construcción y reconstrucción de edificaciones considerando la particular condición sísmica del sitio.

La Programación puede señalar la necesidad de adoptar medidas para mitigar la amenaza, tales como la necesidad de realizar estudios que ahonden en la consideración de la variable sísmica, la elaboración de planes de contingencia, el diferimiento de las incorporación de ciertas zonas al desarrollo urbano, hasta contar con estudios de microzonificación sísmica más detallados, entre otras medidas.

Los estudios de microzonificación pueden dar lugar a la posterior redacción de instrumentos legales que permitan específicamente mitigar los riesgos sísmicos;

La consulta pública, ofrece la oportunidad de obtener la opinión de organismos  especializados como FUNVISIS respecto a la consideración de la variable sísmica en planes urbanísticos de próxima aprobación, lo cual daría lugar a realizar los ajustes que sean necesarios, si dicha variable no hubiese sido considerada.

Durante la ejecución de estos planes, las municipalidades pueden considerar la creación de  dependencias para el manejo de los riesgos ambientales, lo cual incluiría los riesgos sísmicos. También podrían elaborarse convenios interinstitucionales que permitieran remitir a la consideración de FUNVISIS proyectos de nuevas edificaciones o urbanizaciones situadas en áreas de riesgo sísmico conocido allí donde las capacidades técnicas municipales son limitadas, y,

Revisión, pues los resultados de los estudios de microzonificación podrían justificar un cambio sustancial en las variables urbanas establecidas en documentos de regulación urbanística vigentes.

La consideración de la variable sísmica es, además, urgente, toda vez que las aglomeraciones urbanas más importantes de Venezuela se encuentran situadas geográficamente en las zonas de mayor riesgo sísmico y que gran parte de ellas presentan extensos asentamientos informales de precaria construcción.

No obstante esta realidad, y a pesar de que casi todos los centros poblados del país poseen alguno de los instrumentos de planificación antes enumerados, casi ninguno de los planes existentes ha contado durante su elaboración con un estudio de microzonificación sísmica, ni de zonificación de amenazas naturales.

4. EL CONTROL URBANÍSTICO Y EL ROL DEL MUNICIPIO

La Constitución Nacional, la LOOU y la LORM establecen claramente la función del Municipio en el control del desarrollo urbano. Para fijar estas variables urbanas fundamentales, es necesario que la Ingeniería Municipal disponga de los instrumentos legales que establezcan los parámetros a regular, razón por la cual es indispensable que se elaboren y actualicen los planes urbanos e instrumentos que las regulan.

El espíritu de la legislación urbanística venezolana privilegia la responsabilidad del proyectista como garantía de la idoneidad de las edificaciones y urbanizaciones, exigiendo el cumplimiento de variables urbanas fundamentales (VUF).

VUF para edificaciones: retiros de frente, lateral y fondo, % ubicación, % construcción, alturas, estacionamiento, uso y densidad poblacional.

VUF para urbanizaciones: equipamientos urbanos, uso y densidad poblacional, trama vial y servicios públicos requeridos. Estas son las que se establecen para las áreas de expansión de las ciudades.

Los instrumentos más usuales para el control urbanístico suelen ser:

Ordenanza de Zonificación

Ordenanza de Arquitectura, Urbanismo y Construcciones en general.

Las regulaciones urbanísticas vigentes en los municipios no se agotan con las figuras aquí reseñadas. En Caracas, por ejemplo, existe un sinnúmero de actos administrativos que aparecen publicados en ordenanzas, acuerdos, resoluciones, reglamentos, decretos, entre otros, a través de los cuales se han realizado cambios particulares en las ordenanzas de zonificación originalmente formuladas, y se han establecido requerimientos específicos para la instalación de algunas actividades, multiplicándose así los instrumentos de control urbanístico. Estos instrumentos de control están siempre en constante evolución y no suplen el lugar de los planes establecidos en la Ley Orgánica de Ordenación Urbanística como instrumentos básicos de promoción y control del desarrollo urbano.

Este es el caso de los instrumentos legales que regulan aspectos tales como cambios en la zonificación de áreas específicas, instalación de instituciones educativas, de establecimientos de atención médico-sanitaria, de suministro de combustible, de construcción de líneas vitales (acueducto, cloacas, electricidad, teléfonos, gas), la localización de comercios. Adicionalmente, a partir de las consultas preliminares que realizan propietarios del suelo para determinar las posibilidades de aprovechamiento de sus propiedades, las autoridades municipales de control urbano emanan oficios que otorgan condiciones de desarrollo para futuras edificaciones y urbanizaciones, que generalmente se entienden como “derechos adquiridos” respecto al desarrollo del suelo.

La Ingeniería Municipal es generalmente el órgano encargado del control urbano de las variables urbanas fundamentales asignadas a las edificaciones, tales como uso del suelo, porcentajes de ubicación, porcentajes de construcción, altura de las edificaciones, número de viviendas y de locales, entre otros. En el pasado, la Ingeniería Municipal tenía también a su cargo la revisión de los proyectos de ingeniería civil en cuanto a estructura, obras sanitarias, arquitectura, electricidad, entre otros. En la actualidad, la Ley Orgánica de Ordenación Urbanística exige a los Municipios únicamente la revisión de las variables urbanas fundamentales antes citadas, dejando bajo la responsabilidad de los proyectistas la idoneidad de los proyectos.

Aunque no está expresamente indicada la variable sísmica o la consideración de otras amenazas naturales como parte de las VUF a revisar, podrían redactarse y aprobarse ordenanzas para el control de aspectos específicos: v.gr. ordenanza de microzonificación y protección sísmica, en la cual se señalen parámetros para el diseño estructural de nuevas edificaciones, para el reforzamiento estructural de edificaciones ya existentes, o se exija el desalojo o la sustitución paulatina de algunas edificaciones por razones de riesgo sísmico, entre otras posibles estipulaciones.

Por ejemplo, la Alcaldía de Baruta, a través de la Gerencia de Planificación Urbana y Catastro, creó a través del Decreto N° 45 (Ascanio, 2002) la oficina del Geólogo Municipal, el cual tiene entre sus atribuciones: “supervisar los permisos de infraestructura, construcciones desarrolladas y por desarrollar que por su naturaleza requieran de una evaluación geológica…  Supervisar e inspeccionar el cumplimiento de las recomendaciones específicas contenidas en los diferentes estudios de carácter geotécnico y supervisar e inspeccionar, conjuntamente con la Gerencia de Ingeniería Municipal, las obras civiles en general a fin de verificar el cumplimiento de las variables urbanas  fundamentales”.

Por su parte, la Dirección de Planificación Urbanística, también denominada en algunos Municipios como “Oficina Local de Planeamiento Urbano”, es la dependencia municipal que se encarga de elaborar las propuestas de ordenamiento urbano y de fijar las variables urbanas fundamentales en el caso de urbanizaciones. Estas urbanizaciones conforman las futuras áreas de expansión, pues se trata de propuestas para convertir terrenos rústicos en parcelas con servicios.

Estas variables urbanas fundamentales para urbanizaciones son distintas a las exigidas en el caso de edificaciones, pues se trata de habilitar terrenos rústicos para su división en parcelas y la construcción de la vialidad y de los servicios públicos que sean necesarios. Normalmente se estipulan los usos del suelo, la vialidad, la densidad habitacional, los servicios públicos puntuales que deben ser provistos, los retiros y servidumbres necesarios por razonas de protección ambiental o por el paso de instalaciones de servicios públicos.

No se exige a los funcionarios municipales la revisión de los proyectos de servicios –líneas vitales-, pero sí se remite a la revisión y conformidad de organismos encargados de la administración de algunos servicios, los proyectos de electricidad y alumbrado público, acueducto y cloacas. Los drenajes primarios –salvo el caso de ríos de caudal permanente-, secundarios y terciarios, dependen generalmente del municipio y, por lo tanto, suelen adolecer de un organismo descentralizado que vele por la idoneidad de las obras y que garantice su mantenimiento.

Si se desea incluir parámetros de revisión para las infraestructuras que reflejen las recomendaciones emanadas de los estudios de microzonificación sísmica, es necesario instruir a los organismos responsables acerca de estas recomendaciones, pues son ellos los que pueden otorgar al Municipio una certificación de conformidad de los proyectos que vayan a construirse.

En materia de vialidad y terrazamiento, normalmente las Alcaldías exigen estudios geotécnicos de suelo y de las obras de contención de tierras;  pero debido a las limitaciones en cuanto a recursos técnicos y presupuestarios, es poco probable que estos estudios sean debidamente revisados, por lo cual ha de confiarse al proyectista la idoneidad de las obras a realizar.

Eventualmente el Ministerio del Ambiente puede exigir y supervisar las obras de urbanización, valiéndose de la exigencia de estudios de impacto ambiental para desarrollos urbanísticos grandes. Si no existen ordenanzas que lo exijan específicamente, no necesariamente se revisa, por ejemplo, la profundidad y calidad de soporte de los rellenos, la estabilidad de los taludes de corte, ni se inspecciona las obras de compactación, aspectos determinantes en el comportamiento de las urbanizaciones ante un sismo.

5. LOS ESTUDIOS DE MICROZONIFICACIÓN SÍSMICA COMO INSUMO PARA LA REDUCCIÓN DE RIESGO

Los estudios de microzonificación podrían catalogar las zonas como insumo para la planificación urbana, señalando cartográficamente las zonas con riesgo sísmico bajo, medio, alto o excepcionalmente alto; indicando instalaciones de servicios públicos y líneas vitales especialmente susceptibles, y; sirviendo de insumo para planes de contingencia, planes de reconstrucción y de reducción del riesgo sísmico.

Desde el punto de vista del control urbano, la elaboración de mapas de riesgo sísmico permitiría prevenir o mitigar los daños asociados a los sismos, conduciendo al diseño y construcción de ciudades sostenibles. Adicionalmente, desde el punto de vista de la protección civil, los mapas de microzonificación sísmica harían más efectivos los planes de contingencia, sirviendo como insumo para determinar rutas de evacuación, redes de atención, sitios de concentración de población y sitios de concentración de viviendas provisorias.

En un escenario de reconstrucción post-desastre sísmico, los mapas y datos aportados por los estudios de microzonificación sísmica, así como otros estudios relativos a amenazas naturales, constituyen insumos necesarios para identificar los sitios más seguros para la reconstrucción, para señalar la restricción de ocupar sitios inseguros, previendo incluso su desalojo y proponiendo en ellos actividades menos susceptibles a pérdidas humanas y materiales.

Debe, además, advertirse que la difusión de los resultados y la preparación de instrumentos legales que regulen los sitios sensibles a amenazas sísmicas, repercutirán en actividades de muy diversa índole, tales como la valoración de bienes inmuebles, disminuyendo el valor de las zonas más amenazadas; el aseguramiento de bienes muebles e inmuebles, por el conocimiento de las compañías de los riesgos inherentes a ciertas localizaciones; la modificación de ordenanzas de arquitectura y urbanismo vigentes, exigiendo revisiones más acuciosas en los sitios donde la conformación geológica determine un mayor riesgo geológico; la rehabilitación física de zonas de barrios, señalando la vulnerabilidad de estos asentamientos y las medidas que, en consecuencia, deben implantarse para reducirla.

6. EXPERIENCIAS RECIENTES CON RELACIÓN A LA MICROZONIFICACIÓN SÍSMICA EN EL ÁREA METROPOLITANA DE CARACAS

A raíz del sismo que sacudió a la población de Cariaco en 1997 y los aludes torrenciales que afectaron al estado Vargas y a otros estados del país en diciembre de 1999, diversas instituciones públicas, tales como FUNVISIS, UCV, IGCSB, han acentuado sus esfuerzos por minimizar el riesgo de las principales áreas urbanas del país, a lo cual se ha sumado la cooperación internacional. Ello ha repercutido en un renovado interés por evaluar el riesgo sísmico y proponer medidas para su mitigación y manejo.

Tomando tan sólo como ejemplo los trabajos presentados durante el “III Coloquio sobre Microzonificación Sísmica”, organizado por FUNVISIS en Caracas, Venezuela, del 18 al 20 de julio de 2002, puede darse uno cuenta de lo profuso que resulta este tema. Sólo en el Área Metropolitana de Caracas existen innumerables estudios de gran rigor científico que ya permiten evaluar con bastante precisión qué consideraciones deben tenerse en cuenta en el diseño de estructuras sismorresistentes y en posteriores estudios de reducción de riesgo: Alonso, J. Rodrígues, J. Bermúdez, M. “Microzonificación sísmica de la región de Tanaguarena en el Litoral Central orientada al diseño sismorresistente”.

Ampuero, J. Rocabado, V. Vilotte, J. Rendón, H. “Simulación numérica de la respuesta sísmica del Valle de Caracas: efectos especiales de sitio y estimaciones del método H/V”.

Delgado, J. Jiménez, V. “Evaluación de vulnerabilidad urbana en la cuenca norte del Río Guaire: Proyecto Ávila”.

Moreau, A. Jiménez, V. “Proyecto Ávila: información básica para la gestión de riesgos”.

Díaz, A. Vásquez, R. Sobiesiak, M. “Red Local Caracas / Vargas”.

Kantak, P. Schmitz, M. Audemard, F. “Geologic profile of Caracas Valley, with emphasis on recent sediments, for seismic microzoning purposes”.

Lotuffo, M. González, J “Evaluación macrosísmica y mapas de intensidad de tres sismos sentidos recientemente en la ciudad de Caracas”.

Rocabado, V., Schmitz, M., Enomoto, T., Abeki, N., Espinoza, V., Ghinaglia, P., Sandia, J., Suniaga, J. “Períodos predominantes y amplificaciones relativas del suelo en Caracas”.

Romero, M., Cragno, A., Ambrosio, R., Schmitz, M., González, J.“Caracterización de suelos con métodos geofísicos, estado Vargas (La Guaira, Macuto, Caraballeda y Tanaguarena)”.

Paralelamente, la Corporación Andina de Fomento, a través del programa PREANDINO, está compilando los proyectos y en general el estado del arte en cuanto a planificación de riesgos en Venezuela se refiere. Por su parte, el gobierno de Japón, a través de su Agencia  de Cooperación Internacional (JICA), adelanta el “Plan Básico de Prevención de Desastres en el Distrito Metropolitano de Caracas”, contando con una nutrida participación de contraparte nacional. Los esfuerzos nacionales e internacionales redundarán a la larga en el conocimiento preciso de las condiciones de vulnerabilidad del Área Metropolitana de Caracas ante sismos y en un conjunto de recomendaciones para el manejo de esta amenaza.

En este orden de ideas, La Constitución Nacional Bolivariana estableció la conformación del Distrito Metropolitano de Caracas, integrado por las jurisdicciones de los municipios Chacao, Baruta, Sucre y El Hatillo, del Estado Miranda, y el municipio Libertador del Distrito Capital. Una de las materias que atañe al Distrito Metropolitano tiene que ver con la reducción de riesgos ambientales, dentro de los que cabe la amenaza sísmica. Actualmente se adelanta un estudio de envergadura en cuanto a la prevención de desastres (Delgado, 2002) que tiene como propósitos: “1) Implantar el sistema de planificación y gestión para la reducción de los riesgos ambientales en la ciudad de Caracas; 2) Zonificar a la ciudad de Caracas con base en sus amenazas y su vulnerabilidad; 3) Desarrollar el marco legal y normativo del proceso de reducción de riesgos del Distrito Metropolitano y de cada una de las alcaldías...”, entre otros. De acuerdo con Delgado, con este esfuerzo se pretende que mediante la gestión y la planificación urbana se intervenga en la reducción de los riesgos ambientales. Estas dos tareas están en manos de entes que no tienen carácter científico, pero sí toman decisiones que pueden contribuir a mitigar o incrementar los riesgos ambientales, dentro de los que caben las oficinas municipales de Planificación Urbana, Ingeniería Municipal y Catastro.

Por su parte, los instrumentos de planificación urbana muestran un rezago en cuanto a la promulgación de normas urbanísticas adecuadas a la situación de la ciudad. Si bien es cierto que se han elaborado innumerables estudios en esta materia, no todos los estudios hasta ahora formulados han logrado ser aprobados legalmente por los Concejos Municipales, por lo cual no constituyen instrumentos legalmente vigentes. Otra limitación consiste en que aún no se ha promulgado un plan comprehensivo de toda la ciudad.

Un listado de los instrumentos vigentes relativos a la zonificación por Municipio perteneciente a la Alcaldía Metropolitana, permite poner en evidencia la complejidad de la tarea de adecuar los instrumentos existentes de regulación urbanística del uso del suelo para incorporar en ellos la variable sísmica (ver tabla 1).

Tabla 1: Instrumentos de zonificación en los municipios Libertador, Chacao, Baruta, Sucre y el Hatillo, vigentes al 2003.

Fuente: http://www.vozdecabildo.com/il_or.html

Una concurrencia de competencias aparece con la reciente creación del Distrito Metropolitano de Caracas, el cual, según “La Ley Especial sobre el Régimen del Distrito Metropolitano de Caracas”, tiene atribuciones similares a las establecidas para los cinco municipios que lo conforman en cuanto al ordenamiento urbano y a otras materias. De acuerdo al artículo 19 de esta Ley:

“El Distrito Metropolitano de Caracas tiene las competencias establecidas en el artículo 178 de la Constitución de la República y en la Ley Orgánica de Régimen Municipal. El Nivel Metropolitano de Caracas tiene competencias en  las siguientes materias:

Planificación y ordenación urbanística, ambiental, arquitectura civil y viviendas de interés social;

Protección civil y seguridad de precaución y administración de emergencia o desastre y prestación de servicio del Cuerpo de Bomberos; ...”.

El Distrito Metropolitano de Caracas se organiza en un sistema de gobierno municipal a dos niveles (Art. 3), donde el Nivel Metropolitano está formado por un órgano Ejecutivo y un órgano Legislativo, cuya jurisdicción comprende la totalidad territorial Metropolitana de Caracas; mientras que el Nivel Municipal está formado por un órgano ejecutivo y un órgano legislativo en cada municipio integrante del Distrito Metropolitano de Caracas, con jurisdicción municipal. La instancia máxima de coordinación entre todos los entes debería lograrse a través del Consejo de Gobierno del Distrito Metropolitano de Caracas (Art. 9), que constituye el órgano superior de consulta y asesoría del Alcalde Metropolitano, el cual será presidido (Art. 10) por el Alcalde Metropolitano, e integrado por los Alcaldes de los municipios que conforman el Distrito Metropolitano.

En otros países existe desde hace mucho tiempo una figura de gobierno metropolitano que engloba a gobiernos locales de jurisdicciones menores, repartiéndose en ambos niveles sus competencias en distintas materias. Siendo la creación de la instancia de gobierno metropolitana una creación muy reciente en Caracas, es aún prematuro establecer cómo se deslindarán las responsabilidades en cuanto a la gestión urbana y de desastres; sin embargo, los estudios que se adelantan así como la propia experiencia, establecerán progresivamente los límites más eficaces. En cualquier caso, no debe ponerse en duda la pertinencia de que exista una instancia de gobierno que permita vislumbrar los asuntos de gestión urbana y gestión de desastres desde una perspectiva metropolitana.

7. CONCLUSIONES

Bajo el entendido que la prevención del riesgo sísmico es una tarea que concierne a toda la sociedad, la elaboración de mapas de riesgo sísmico, fundamentada en los estudios de microzonificación sísmica, constituye una necesidad que debería ser atendida con carácter prioritario, al menos en las ciudades más importantes y con mayor grado de riesgo sísmico conocido.

Al mismo tiempo, es necesario promover la actualización, formulación y promulgación de normas de protección sísmica y promover su discusión con las autoridades locales, mejorando los instrumentos vigentes de control urbanístico. En esta tarea, es deseable obtener apoyo internacional, pues ello permite investigar, comparar y transmitir experiencias.

En cuanto a la participación de la comunidad, y en tanto que se trata de un esfuerzo que debe asumirse colectivamente, es necesario difundir información al público y favorecer la creación de ONG’s

relativas a este tema. También es deseable incorporar a las universidades en la investigación y transmisión de la información, considerando la participación de facultades relacionadas con la ocupación del territorio y la construcción de obras públicas: Planificación Territorial, Geografía, Arquitectura, Urbanismo, Ingeniería Civil; así como también facultades relacionadas con la organización comunitaria y la instrucción a la población: educación, sociología, trabajo social, psicología.

Como parte del “III Coloquio sobre Microzonificación Sísmica” se realizaron varios foros de discusión, uno de los cuales tuvo por título “Las aplicaciones de la microzonificación sísmica y las responsabilidades y participación de los entes oficiales en su realización y aplicación” (Schmitz, 2002). Entre los resultados de este Foro, vale transcribir las siguientes conclusiones:

“Deberá generarse un acercamiento de las personas involucradas en el desarrollo hacia los técnicos que trabajan el área”, exponiéndose como ejemplo que los estudios de microzonificación sísmica realizados en Bogotá, nacieron de los estudios de ordenamiento emprendidos 10 años atrás.

“Otro factor importante que fue destacado es la divulgación de los conocimientos respectivos y la formación del ciudadano en materia de ambiente, evitando el “desentendimiento” debido al uso de lenguajes diferentes –el técnico debe saber transferir los términos netamente técnicos de los proyectos a los términos usados en las respectivas dependencias municipales-”.

“Deberà acompañarse los estudios de microzonificación sísmica por talleres de capacitación de los ingenieros involucrados en la problemática de la sismorresistencia”. Debe acotarse que el espectro de profesionales es más amplio que el de los ingenieros, debiendo incluirse, además, a arquitectos, geógrafos, urbanistas y demás profesionales y técnicos relacionados con distintos aspectos de esta temática.

8. AGRADECIMIENTOS

Deseo reconocer la ayuda que me ofreció tanto la geógrafa Luisa Páez como la urbanista Jennifer Omaña para la obtención de material de apoyo. Asimismo, quiero agradecer a Michael Schmitz y a David Gouverneur la oportunidad que me brindaron de participar en la discusión sobre este tema.

Este artículo es una contribución presentada en el “III Coloquio sobre Microzonificación Sísmica” celebrado en Caracas del 15 al 18 de Julio 2002. El proceso de edición fue llevado a cabo por Franck A. Audemard M., Michael Schmitz y José Antonio Rodríguez A. (FUNVISIS), con el apoyo de dos revisores externos, a los cuales se les agradece su contribución para la mejora del artículo.

9. REFERENCIAS

1. Ascanio, C., 2002. La prevención y la gestión del riesgo en el municipio Baruta – Área Metropolitana de Caracas, Venezuela”. III Coloquio sobre Microzonificación Sísmica – Camino hacia una menor vulnerabilidad. Caracas, Venezuela. Funvisis. Serie Técnica Nº 1, 19 - 24.        [ Links ]

2. Enomoto, T., 2001. Seismic Microzoning and Risk Assessment in Caracas from the point of view of Seismic Disaster Mitigation. Taller Internacional “Estudios de Métodos y Acciones para contrarrestar los efectos producidos por terremotos en Caracas”. Caracas, Venezuela. Funvisis. Serie Técnica Nº 1,  9 - 15.        [ Links ]

3. Delgado, J., 2002. El Programa de Reducción de Riesgos Ambientales de Caracas. III Coloquio sobre Microzonificación Sísmica –Camino hacia una menor vulnerabilidad. Caracas, Venezuela. Funvisis. Serie Técnica Nº 1,  29.        [ Links ]

4. Naciones Unidas. Desarrollo Sostenible. Programa 21. Capítulo VII. Fomento del Desarrollo Sostenible de los Asentamientos Humanos. http://www.un.org/esa/sustdev/agenda21. Río de Janeiro, Brasil, 1992.        [ Links ]

5. Geigel, N., 1994. La Ejecución y Control del Urbanismo, Caracas, Venezuela. Editorial Equinoccio, 137 – 181.        [ Links ]

6. Goicoechea, B., 2001. Información y Toma de Decisiones en la Planificación y Gestión Locales. Caracas, Venezuela. CENDES. Serie Mención Publicación, 31 – 59.        [ Links ]

7. http://www.alcaldiamayor.gov.ve/alcaldia/ley.asp         [ Links ]

8. http://www.ciec.org.ve/ambiente/leyterritorio.htm         [ Links ]

9. http://www.funvisis.org.ve         [ Links ]

10. http://www.vozdecabildo.com/il_or.html         [ Links ]

11. Schmitz, M., 2002. Las aplicaciones de la microzonificación sísmica y las responsabilidades y participación de los entes oficiales y privados en su realización y aplicación. III Coloquio sobre Microzonificación Sísmica –Camino hacia una menor vulnerabilidad. Caracas, Venezuela. Funvisis. Serie Técnica Nº 1-2002,  157.        [ Links ]