El surgimiento del complejo de socorro y reconstrucción

walden Bello¹

¹Sociólogo con PhD de la Universidad de Princeton. Es profesor de sociología y administración pública en la Universidad de Filipinas y director ejecutivo de Focus on the Global South, un instituto que opera en Bangkok, Tailandia. Es uno de los más destacados críticos del modelo actual de globalización económica. Combina permanentemente sus roles de intelectual y activista. Ha sido activista en defensa de los derechos humanos y en pro de la paz. Como ambientalista, académico, activista o periodista ha dado aportes sustanciales a luchas internacionales de resistencia a la globalización de orientación neoliberal. Ha sido galardonado en varias oportunidades por sus escritos. Autor o editor de varios libros y de múltiples artículos entre los que pueden mencionarse American Lake: The Nuclear Peril in the Pacific (1984) (en coautoría con Peter Hayes y Lyuba Zarsky), People and Power in the Pacific (1992), Dark Victory: The United States and Global Poverty (1999), Global Finance: Thinking on Regulating Speculative Capital Markets (2000) y The Future in the Balance: Essays on Globalisation and Resistance (2001).waldenbello@yahoo.com

Resumen

En los años recientes los objetivos que animan las labores de socorro y reconstrucción tras desastres naturales o conflictos bélicos en cualquier parte del mundo han sufrido modificaciones radicales. En el pasado esos objetivos eran relativamente simples y se centraban en aliviar físicamente a las víctimas lo más inmediatamente posible, reducir la desarticulación social posterior a la tragedia y reparar la infraestructura material. El apoyo internacional siempre jugó un rol crucial y normalmente se canalizaba a través de las Naciones Unidas y la Cruz Roja. Experiencias de desastres naturales y guerras recientes nos muestran ahora otro patrón de comportamiento de la ayuda internacional. Este artículo muestra, apoyándose en las últimas experiencias, cómo se ha ido conformando un complejo de socorro y reconstrucción con actores distintos a los tradicionales y que planifican las labores de socorro y la reconstrucción posterior a los conflictos bélicos o desastres naturales, sometidos a influencias de la economía neoliberal de mercado y a consideraciones de orden estratégico.

Palabras clave: Ayuda internacional, desastres naturales, conflictos bélicos, Cruz Roja, Naciones Unidas, ONG, neoliberalismo, geopolítica.

The Rise of the Relief-and-Reconstruction Complex

Abstract

In recent years, the objectives of both disaster relief and post-conflict reconstruction have changed in a radical way. Up until a few years ago, the aims of relief and reconstruction efforts were fairly simple: immediate physical relief of victims, reduction of social dislocation, restoration of a functioning social organization and reparation of physical infrastructure. International actors were central players, most prominently United Nations agencies and the Red Cross Movement. In recent years, however, the objectives and the actors have changed. This article demonstrates how a relief and reconstruction complex has arisen with new actors, especially NGOs, displacing the United Nations and the Red Cross and responding to the influences of neoliberal market economics and strategic considerations.

Key Words: International Aid, Natural Disasters, Post-Conflict Reconstruction, Red Cross, United Nations, NGOs, Neoliberalism, Geopolitics.

La destrucción de infraestructura en gran escala y una enorme desarticulación social son consecuencias comunes de los desastres naturales y de desastres sociales como las guerras. Hasta hace unos pocos años, los objetivos que animaban los esfuerzos de socorro y reconstrucción eran bastante simples: El alivio físico inmediato para las víctimas, la reducción de la desarticulación social, la restauración del funcionamiento de la organización social y la reparación de la infraestructura física. Tanto en los desastres naturales de gran envergadura como en las guerras, los actores internacionales eran protagonistas centrales, siendo los más prominentes las agencias de Naciones Unidas y la Cruz Roja.

Sin embargo, en los últimos años, estos objetivos, tanto en los casos de socorro en situaciones de desastres como de reconstrucción posconflicto, se han vuelto más complejos. Las consideraciones de orden estratégico han tenido una influencia creciente en las operaciones de alivio de los desastres originados en conflictos militares. La planificación de la reconstrucción después de los conflictos y los desastres y su implementación están cada vez más sometidas a las influencias de la economía neoliberal de mercado. Un nuevo humanitarismo militante no sólo está hoy detrás del trabajo de reconstrucción sino que, en varios casos, ha sido también un factor que ha contribuido a precipitar los conflictos.

El alivio de desastres y la reconstrucción posconflicto han devenido de esta forma en campos crecientemente interrelacionados, por lo que resulta difícil entender la dinámica de uno sin analizar el otro. Esto es aún más cierto puesto que el mismo conjunto de actores domina hoy ambos campos: El comando militar y político estadounidense, el Banco Mundial, las grandes empresas contratistas y las organizaciones no gubernamentales (ONG) humanitarias y de desarrollo. Las misiones humanitarias encabezadas por las Naciones Unidas y la Cruz Roja son cosa del pasado, a pesar de que estos actores siguen participando en el trabajo de socorro y reconstrucción, obviamente, de común acuerdo con los gobiernos nacionales. El nuevo establishment de la reconstrucción posdesastre y posconflicto es lo que llamaremos aquí el "complejo de socorro y reconstrucción" (CSR). Las estructuras de poder desarrollan ideologías legitimantes, y el discurso que acompaña el surgimiento del CSR está construido apelando a la seguridad nacional e internacional, la economía neoliberal y un floreciente humanitarismo militante "fundado en los derechos".

El tsunami como oportunidad I: El Pentágono

A pocas horas de haber ocurrido el gigantesco tsunami que golpeó a no menos de once países con costas sobre el océano Índico el 26 de diciembre de 2004, aviones de reconocimiento Orión de la marina de Estados Unidos comenzaron a sobrevolar las zonas afectadas para entregar ayuda de emergencia y evaluar los daños. Éste fue el preludio de una expedición masiva que finalmente llegó a abarcar más de veinticuatro naves de guerra estadounidenses, más de 100 aviones y unos 16.000 efectivos militares –la mayor concentración militar estadounidense en Asia desde el fin de la guerra de Vietnam (Hariharan, 2005; Cossa, 2005).

No fue una misión militar desinteresada de tiempos de paz. Una señal inmediata de esto fue el esfuerzo deliberado de Estados Unidos por minimizar la participación de Naciones Unidas, que muchos esperaban iba a ser la que coordinara, al menos en el plano formal, las iniciativas de socorro. En su lugar, Washington buscó marginar a las Naciones Unidas estableciendo un "consorcio" de asistencia independiente, con India, Australia, Japón, Canadá y otros gobiernos, utilizando el Centro de Coordinación Conjunto de las fuerzas operacionales estadounidenses en U Tapao, Tailandia, como el eje de toda la operación de socorro (Hariharan, 2005; Cossa, 2005). Mostrar la bandera era para la administración Bush un objetivo importante en este caso, en virtud del hecho de que las relaciones entre Estados Unidos y muchas comunidades del sureste asiático estaban en un punto realmente bajo debido a la Guerra contra el Terrorismo, que muchos musulmanes, quienes eran la mayoría de la población en Indonesia, el país más afectado, habían considerado que estaba dirigida en su contra. La guerra contra Irak, por otra parte, era también universalmente impopular en el área, pero aquí se presentaba una oportunidad para mostrar al ejército estadounidense bajo una luz diferente a la de la fuerza militar de ocupación impuesta ferozmente sobre ese país del Medio Oriente.

Sin embargo, existían además otros objetivos militares más inmediatos. El Ejército indonesio, por casi una década, había estado sujeto a una prohibición de venta de armas estadounidenses, así como a restricciones para su capacitación militar a cargo de Estados Unidos debido a las exitosas campañas de los grupos de derechos humanos durante los años 90 que habían dejado al descubierto la opresión sistemática llevada a cabo por el Ejército indonesio, el Tentara Nasional Indonesia (TNI). La iniciativa de socorro a las víctimas del tsunami representó una oportunidad para el Pentágono de presionar para deshacerse de esas restricciones. Como lo expresara el entonces Subsecretario de Defensa Paul Wolfowitz durante una visita a Yakarta unas pocas semanas después del desastre: "Cuanto más podamos colaborar con militares en esta región de manera pacífica en épocas normales, [más podremos] aumentar nuestra capacidad de responder a los desastres".

Y luego continuó:

Todo el mundo pierde mucho cuando pasa un largo período en que se imponen restricciones severas a las facultades de nuestras fuerzas armadas… cuando se recorta su contacto con un ejército, sea en Pakistán... o aquí, donde ha sucedido aunque en menor medida, a pesar que aún persiste esa situación. Creo que no contribuye a los propios objetivos que pretenden lograr estas restricciones (Wolfowitz, 2005).

La cooperación ejército-ejército en el transcurso de las tareas de socorro por el tsunami se transformó en un paso importante en el esfuerzo liderado por Wolfowitz para reinstaurar la ayuda militar a Indonesia.

En enero de 2005, utilizando explícitamente la excusa del tsunami, Washington autorizó la venta comercial de elementos de defensa "no letales", entre ellos, repuestos para aviones de transporte militar. En febrero de 2005, se levantó la prohibición a la capacitación militar, seguida luego en mayo por el levantamiento de la restricción a la venta gubernamental de equipos de defensa no letales. Finalmente, en noviembre de 2005, a pesar del voto del Congreso favorable a mantener la prohibición dos semanas antes, el Departamento de Estado, haciendo uso de la disposición de veto por razones de seguridad nacional, reinició la asistencia militar y capacitación sin restricciones, citando, entre otras razones, el objetivo de fortalecer la capacidad militar indonesia para responder a las necesidades de "socorro en caso de desastres" (AFX News, 2005).

El TNI, que hace frente a dos situaciones de insurgencia activa, en Aceh y Papua Occidental, seguramente encontraría muy útil la asistencia militar estadounidense, en caso de que terminara el frágil cese del fuego postsunami que ha celebrado con el GAM, el movimiento independentista de Aceh, y se reanudaran las hostilidades.

Las maniobras estratégicas que utilizaron al tsunami como plataforma no se limitaron al sureste asiático. En el sur de Asia, las fuerzas destinadas por el Pentágono para las labores de socorro estaban listas para movilizarse hacia zonas de Sri Lanka que estaban bajo el control de los Tigres de Tamil (LTTE), un grupo que el Departamento de Estado incluye en la lista de organizaciones terroristas. Varios centenares de marines de la fragata de asalto Bonhomme Richard de la Marina estadounidense fueron desplegados en Galle, en la costa occidental, para suministrar "capacidad de ingeniería limitada" destinada a la reparación de caminos y otra infraestructura dañada. En circunstancias en que, unos días antes, los Tigres y el ejército de Sri Lanka estaban al borde de reanudar hostilidades, un experto militar comentó que el uso de las tropas y naves estadounidenses en el esfuerzo de socorro tenía claras implicaciones estratégicas:

Si se produce una confrontación, la presencia de tropas extranjeras ─particularmente estadounidenses e indias─ involucradas en labores de socorro podría incidir de manera decisiva (...) En el caso de una operación militar, la capacidad de transporte aéreo adicional con la que hoy cuenta Sri Lanka con los helicópteros extranjeros que están trabajando en las tareas de socorro sería formidable. Estas fuerzas también han servido para la restauración de la infraestructura y la capacidad de reparación. De manera similar, las naves extranjeras son capaces de crear un fuerte cordón que impida el acceso externo al LTTE (Hariharan, 2005).

Si bien es improbable que Estados Unidos tuviera la intención de intervenir activamente en un conflicto abierto, su presencia cercana serviría como un fuerte elemento de disuasión psicológica para los Tigres. Por otra parte, Washington estaba ansioso por reafirmar su influencia en un área en la que había quedado al margen debido a la exitosa iniciativa del gobierno noruego en la negociación de una tregua entre el gobierno de Sri Lanka y los Tigres.

Conscientes de la desventaja estratégica en la que se los colocaba, los Tigres objetaron fuertemente la presencia militar estadounidense, presionando al presidente de Sri Lanka, Chandrika Kumaratunga, a reducir su solicitud de asistencia a Estados Unidos. Como resultado, finalmente sólo los helicópteros de la marina estadounidense se involucraron en la iniciativa de socorro (Hariharan, 2005).

El esfuerzo de socorro liderado por las fuerzas armadas estadounidenses contribuyó a salvar vidas, a aliviar la miseria de los sobrevivientes del tsunami y a reparar la infraestructura. Sin embargo, llegó de la mano de objetivos estratégicos y propagandísticos. Si bien es poco probable que se haya podido mejorar sustancialmente la deteriorada imagen de Estados Unidos entre los musulmanes indonesios, la iniciativa logró un éxito contundente al crear un clima favorable para la suspensión de las restricciones a la asistencia militar al TNI, considerado durante largo tiempo por el Pentágono como su mayor aliado estratégico en el sureste asiático.

El tsunami como oportunidad II: El Banco Mundial

Aunque el ejército estadounidense comandó el esfuerzo de ayuda inmediata, el Banco Mundial fue quien asumió el papel dominante en el campo de la reconstrucción, y aquí, como en el escenario anterior, las Naciones Unidas quedaron con un papel subordinado. En los primeros seis meses que siguieron al tsunami, el Banco Mundial comprometió US$ 835 millones para los países víctimas de la devastación. Igualmente importante resultó su papel como administrador del fondo del Fideicomiso de Múltiples Donantes para Aceh y el norte de Sumatra, a cargo de unos US$ 500 millones de ayuda provenientes de la Comisión Europea, Holanda, Reino Unido, Canadá, Suecia y otros contribuyentes.

Una lectura cínica podría concluir que el Banco Mundial necesitaba el tsunami para recomponer su imagen como agencia administradora de desastres. Al mismo tiempo, todavía estaba perseguido por sus antecedentes en el manejo posdesastre del huracán Mitch, cuando de los US$ 8.700 millones prometidos por el Banco Mundial y los gobiernos de los países occidentales para ayudar a los países de Centroamérica solamente se concretó menos de una tercera parte (Informe Bretton Woods Project, 2005). A los funcionarios del Banco Mundial también los incomodaba la convicción de muchos hondureños de que a su país le habían impuesto un "huracán permanente". Para complacer al Banco Mundial y al Fondo Monetario Internacional (FMI), el Congreso hondureño había aprobado un conjunto amplio de leyes habilitando la privatización de aeropuertos, puertos marítimos y carreteras, y aceleró los planes de privatización de la empresa pública de servicios eléctricos, la compañía de telefonía y parte del sector de aguas, mientras el país estaba "hundido todavía entre los escombros, los cadáveres y el lodo", según la descripción de Naomi Klein. Durante ese mismo período, Guatemala y Nicaragua anunciaron planes de rematar sus sistemas de telefonía, en tanto que Nicaragua anunció además su plan para desprenderse de las empresas públicas de energía eléctrica y del sector petrolero (Klein, 2005).

De hecho, cuando el Banco Mundial entró pisando fuerte en la reconstrucción postsunami, resurgieron algunas de las mismas críticas. Ciertamente, nadie estaba acusando al Banco Mundial de utilizar el desastre como una oportunidad para impulsar un programa de privatizaciones como lo hizo en la situación poshuracán Mitch. Pero se lo criticaba, junto a los gobiernos, por poner el énfasis en la rehabilitación de empresas comerciales como los criaderos de camarones y los complejos turísticos (Shiva, 2005). Lo cierto es que un informe de febrero de 2005 referido a sus operaciones postsunami destacaba que la Corporación Financiera Internacional, el brazo financiero del Banco Mundial, estaba "estudiando facilidades financieras que movilizaran rápidamente créditos a largo plazo para la recuperación de las operaciones turísticas de las zonas afectadas" (Banco Mundial, 2005).

Sea con la ayuda del Banco Mundial o sin ella, la rehabilitación del turismo sí recibió un trato especial en varios países. En Sri Lanka, según un informe de la Cruz Roja: "El gobierno tiene la intención de mantener una zona costera de exclusión en la cual los edificios residenciales privados no se permitirán y en la que sólo se desarrollarán emprendimientos inmobiliarios comerciales privados destinados a turismo y vacaciones" (Shiva, 2005). En Tailandia, muchos complejos turísticos fueron completamente reconstruidos y, después de un año, estaban recibiendo un flujo constante de visitantes. Sin embargo, según un informe, esta "veloz reconstrucción ha generado sus propios problemas; los pobladores locales tailandeses acusaron a los empresarios inmobiliarios de ampliar sus tierras con frente a la playa en forma ilegal. Más de dos tercios de los cuarenta y siete poblados tailandeses destruidos por el tsunami están en la actualidad involucrados en pleitos por títulos sobre las tierras" (Kaplan, 2005).

Como respuesta a las críticas, el Banco Mundial expresó que su actuación en la recuperación y reconstrucción postsunami fue poco menos que soberbia. El informe que presentó a los gobiernos donantes más de un mes después del tsunami la resumió en términos elogiosos.

El desastre hizo surgir lo mejor del personal del Banco Mundial y demostró la eficacia de la descentralización. El Banco [Mundial] actuó con rapidez: a) proporcionando asistencia en el terreno en los países afectados para promover la planificación de la recuperación en forma expedita, b) movilizando su apoyo financiero; y c) ayudando a coordinar el apoyo a la recuperación y la rehabilitación. (...) El Banco [Mundial] fue capaz de utilizar su ventaja comparativa –su experticia interna en recuperación y reconstrucción, su conocimiento de las economías de estos países, su conocimiento sectorial de las operaciones y el trabajo analítico, su destreza en administración financiera y contratación pública, y su experiencia en la coordinación de donantes y la financiación de reconstrucción– en la asistencia brindada a los países para la formulación de sus planes de recuperación (Banco Mundial, 2005).

En este punto, cabe destacar que éste es el mismo argumento –la supuesta "ventaja comparativa" que posee debido a sus amplios conocimientos de la instituciones de los países golpeados por los desastres naturales– que ofreció el Banco para justificar su papel protagónico en la reconstrucción posconflicto (Banco Mundial, 2004, 11).

La actitud defensiva del Banco Mundial durante los esfuerzos de socorro frente al tsunami no sólo se explica por su mal desempeño de cara al huracán Mitch. En la década anterior, había sido objeto de severísimas críticas provenientes de distintas fuentes influyentes. En 2000, estuvo expuesto a una crítica encarnizada por parte de un organismo designado por el Congreso estadounidense, la Comisión Meltzer, que descubrió una serie de fallas terribles, entre ellas que 70% de los préstamos del Banco no definidos como ayuda se concentraban en solamente once países miembros, mientras que a los otros 145 Estados les quedaba repartirse el restante 30%; que 80% de los recursos del Banco se destinaban no a los países más pobres sino a los más prósperos, que tenían una calificación de crédito positiva; y que la proporción de fracasos entre los proyectos del Banco Mundial era de 65 a 70% en las sociedades más pobres y de 55 a 60% en el conjunto de los países en desarrollo. Estas cifras, según la comisión, demostraban que el Banco se había tornado irrelevante para el cumplimiento de su misión declarada: La mitigación de la pobreza en el mundo (Meltzer, 2000).

Por otra parte, los programas de ajuste estructural que el Banco Mundial y el FMI han administrado en más de noventa países en desarrollo y economías en transición, en su mayoría, fracasaron en términos del cumplimiento de sus objetivos declarados de promover el crecimiento sostenido, reducir la pobreza y mitigar las desigualdades, que habían determinado la redesignación de estos programas como "Documentos de Estrategias para la Reducción de la Pobreza (Poverty Reduction Strategy Papers)".

El Banco Mundial también fue acusado de haber sido tolerante con la corrupción, contradiciendo su propaganda donde promovía la "buena gobernanza". Por ejemplo, de los US$ 30.000 millones que el Banco le pasó al régimen de Suharto en Indonesia durante más de treinta años, alrededor de 30%, según admitió un funcionario del Banco Mundial, fueron a parar a los bolsillos de funcionarios del gobierno indonesio (Winters, 2004).

Reconstrucción posconflicto: El nuevo horizonte del Banco Mundial

Quizás en parte debido a sus malos antecedentes en el trabajo de cooperación para el desarrollo, el Banco Mundial comenzó a destinar una proporción creciente de sus recursos al trabajo de socorro en desastres y reconstrucción, incluso en las sociedades posconflicto. Si bien se podría culpar al Banco Mundial por su labor de cooperación para el desarrollo, nada podía sustituir sus esfuerzos en la reconstrucción. En cierto sentido, se trataba de un retorno a sus orígenes, ya que el Banco comenzó su existencia a mediados de la década de 1940 como una agencia clave en la reconstrucción de la Europa de posguerra.

Incluso mientras intensificaba su trabajo de socorro posdesastre en la década de 1990, el Banco Mundial inició su labor de reconstrucción posconflicto. En 1997, estableció el Fondo Posconflicto con el propósito de "aumentar la capacidad del Banco Mundial para apoyar a los países en la transición de una etapa de conflicto a una de paz sustentable y crecimiento económico" (Guttal, 2006). Según Klein, los países en etapa posconflicto actualmente reciben de 20% a 25% del total de préstamos del Banco, en contraste con el 16% que recibieron en 1998 –que a su vez representó un crecimiento de 800% con respecto a 1980 (Klein, 2005). El Banco también cuenta ahora con una unidad especial que desarrolla programas para los países afectados por conflictos, la Unidad de Prevención de Conflictos y Reconstrucción (Guttal, 2006, 86).

Según Shalmali Guttal, representante de Focus on the Global South:

Un elemento notable de la participación del Banco [Mundial] en la reconstrucción posconflicto es la envergadura y el tamaño de sus operaciones, y la facilidad con que presenta sus programas habituales en nuevos envoltorios con el rótulo de la reconstrucción. Las actividades del Banco en el área de la reconstrucción abarcan un espectro amplio, yendo desde el asesoramiento en políticas y la contratación de estudios, al financiamiento de actividades dentro del país, y el manejo de los fondos de los donantes que se canalizan hacia la reconstrucción de un país dividido por la guerra o dominado por los conflictos.

A través de diversos mecanismos, como la administración de fideicomisos conjuntos de donantes, o los programas de "estrategia de apoyo a la transición", el Banco Mundial juega hoy "un rol significativo en modelar el clima económico, social y político en Afganistán, Camboya, la región africana de los Grandes Lagos, los Balcanes, Liberia, Nepal, Sierra Leona, Timor Oriental, Sri Lanka y en Cisjordania y la Franja de Gaza y otras áreas azotadas por guerras, conflictos y desastres (Guttal, 2006, 87).

La reconstrucción posconflicto ha involucrado aún más estrechamente al Banco Mundial con los objetivos de política exterior y de seguridad de su miembro y donante dominante: Estados Unidos. En realidad, el nombramiento de Paul Wolfowitz como presidente del Banco fue visto por muchos como la confirmación de la intención de la administración Bush de entrelazar aún más el trabajo de cooperación para el desarrollo, socorro en caso de desastres y reconstrucción posconflicto con sus objetivos estratégicos (Guttal, 2006, 87). Esto puede apreciarse muy claramente en los casos de Afganistán e Irak, donde los dos objetivos centrales de la administración Bush –la pacificación y la privatización– se han transformado también en las metas clave del Banco Mundial.

En Afganistán, el Banco Mundial juega un papel central en la actividad de reconstrucción, destinando a la altura de enero de 2006 unos US$ 973 millones a dieciocho proyectos, además de administrar seis donaciones que totalizan US$ 1.310 millones provenientes del Fideicomiso para la Reconstrucción de Afganistán. El Banco Mundial sostiene que está canalizando inversiones de apoyo "en consonancia con las prioridades nacionales" (Banco Mundial, 2006). Las privatizaciones, dice Naomi Klein, están claramente entre esas prioridades:

En Afganistán, donde el Banco Mundial administra la asistencia del país a través de un fideicomiso, ya se ha encargado de privatizar la salud, negándole fondos al Ministerio de Salud para la construcción de hospitales (...) [y] ordenó asignarle "un papel creciente al sector privado" en el suministro de agua, las telecomunicaciones, el petróleo, el gas y la minería, y dio instrucciones al gobierno de "retirarse" del sector eléctrico y dejarlo a "inversionistas privados extranjeros". Estas profundas transformaciones de la sociedad afgana nunca fueron discutidas ni informadas, ya que pocos fuera del Banco saben que están ocurriendo: Los cambios se sepultaron en un "anexo técnico" adjunto a la donación que proporcionaba asistencia para la "emergencia", destinada a la infraestructura destrozada por la guerra dos años antes que el país tuviera un gobierno electo (Klein, 2005).

Al respecto, el Banco Mundial considera especialmente importante la participación de inversionistas extranjeros en el proceso de privatización, como lo demuestra el hecho de que su Fondo de Garantía de Inversión en Afganistán destinado a inversionistas extranjeros hace hincapié en la cobertura de "adquisiciones que implican la privatización de las empresas públicas" (Banco Mundial, 2003).

no de los primeros actos de las autoridades estadounidenses en Irak después de derrocar a Saddam Hussein fue invitar al Banco Mundial para que financiara la reconstrucción. El entonces presidente del Banco James Wolfenson prometió reunir de US$ 3.000 a 5.000 millones, y el Banco Mundial procedió a establecer el Fondo de Fideicomiso de Irak, una agencia de múltiples donantes que canalizaría los fondos para la reconstrucción económica. Al anunciar la creación del fideicomiso, el Banco Mundial identificó la "economía de comando centralizado" del país como uno de los factores que habían obstaculizado el crecimiento y el desarrollo, y señaló que uno de los objetivos clave de la estrategia provisoria del fideicomiso para Irak sería "proporcionar asesoramiento en políticas y trabajo analítico para facilitar la transición a una economía de mercado" (Banco Mundial, 2004, 5).

El Banco Mundial, por supuesto, fue solamente uno de una serie de actores coordinados por Washington para lograr la transformación radical de Irak en un nirvana del mercado bajo la protección de las tropas estadounidenses. Junto con la Autoridad Provisional de la Coalición (APC), el Departamento de Estado y la Agencia de Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (Usaid, por sus siglas en inglés), el Banco Mundial trajo a contratistas para que, como lo expresó uno de los directivos de Usaid, "establecieran el marco legal básico para el funcionamiento de una economía de mercado" (Docena, 2006, 14). Entre las prioridades estaba crear un régimen jurídico para la inversión extranjera. Al respecto, el Banco Mundial declaró su respaldo a un esfuerzo radical por parte de la APC para reformar la ley de inversión extranjera iraquí sin que existiera en el momento un gobierno soberano, al igual que lo había hecho antes en Afganistán. Kathy Hoang explica cómo un informe de evaluación de necesidades realizado en conjunto por el Banco Mundial y las Naciones Unidas cita positivamente la Orden 39 de la ACP, la cual, según el informe:

… transformará al país en uno de los más abiertos del mundo. La ley permite la propiedad extranjera completa de empresas en todos los sectores (con la excepción de los recursos naturales [por ejemplo, el petróleo]), permite a las empresas extranjeras ingresar a Irak como propietarios directos de filiales o a través de joint ventures, proporciona trato nacional a las empresas extranjeras y permite la repatriación total e inmediata de las ganancias (Hoang, 2004).

El Financial Times comentó, en ese momento, que estos cambios "hacen de Irak una de las economías más liberalizadas del mundo en desarrollo, y van más allá del régimen jurídico de muchos países ricos" (Hoang, 2004).

El apoyo del Banco Mundial al decreto de la ACP, que más tarde sería consagrado junto con otros decretos radicalmente pro mercado en la Constitución iraquí, "cuyo anteproyecto final apareció en el verano del 2005", no fue para nada sorprendente. Un documento de trabajo del Banco, al citar las lecciones de una guerra anterior, afirmaba:

Una de las principales lecciones de la experiencia de BiH (Bosnia y Herzegovina) es la necesidad de presionar para introducir reformas políticas relativas a las inversiones a la mayor brevedad posible (...) No hay ninguna duda de que hubiera sido deseable la existencia de una reforma más temprana, y ésta es una de las lecciones más importantes a extraer para otras situaciones posconflicto (Docena, 2006, 22).

Al igual que la inversión extranjera, la privatización y el desmantelamiento de las empresas estatales constituían una preocupación clave para el Banco Mundial. Como quedara registrado en la estrategia provisoria: "Una economía abierta y un ambiente facilitador de la inversión privada son elementos cruciales para el crecimiento. Irak necesita además establecer un marco regulatorio sólido, y reformar y privatizar las empresas y los bancos estatales" (Banco Mundial, 2004, 11).

A la vez que sigue en forma clara la agenda de Estados Unidos, el Banco Mundial también trata de construir para sí mismo un papel único en la reconstrucción de Irak, subrayando su mayor experiencia en comparación con otras instituciones, incluidas las agencias gubernamentales estadounidenses como USAID, para la administración general de la transformación económica.

La ventaja comparativa del Banco consiste en generar capacidad institucional en Irak, mediante operadores capaces de utilizar las instituciones iraquíes y enfatizando la propiedad iraquí, así como enfoques sectoriales y esquemas de gastos coherentes. En contraste, muchos otros socios externos canalizan la asistencia a proyectos particulares a través de contratistas privados, agencias externas u organizaciones no gubernamentales. Otra importante ventaja comparativa es asegurar la consideración de la experiencia internacional y las mejores prácticas (Banco Mundial, 2004, 11).

Como lo indicáramos antes, éste es, casi palabra por palabra, el mismo argumento que ofreció el Banco Mundial para legitimar su papel de liderazgo en las iniciativas de socorro en caso de desastres.

Empresas contratistas, duras y blandas: Una nota breve

Las corporaciones, "y en particular las corporaciones contratistas estadounidenses como Halliburton y Bechtel", han sido actores clave en el proceso de reconstrucción, llevando a Naomi Klein a acuñar el término tan acertado de "capitalismo del desastre". Estas empresas constructoras de infraestructura han sido receptoras de cientos de millones de dólares provenientes de la ayuda bilateral y multilateral. En un estudio clave, por ejemplo, se señala que:

El grueso de los US$ 3.900 millones que recibió Halliburton del Pentágono en el año fiscal 2003 se destinó a los trabajos de la compañía en y en torno a Irak y Afganistán, incluyendo desde la construcción de bases militares, pasando por el suministro de comida, lavandería y mantenimiento de vehículos militares, hasta la reconstrucción de la infraestructura petrolera iraquí. En estos US$ 3.900 millones que ganó la compañía en 2003 no están incluidos los miles de millones correspondientes a nuevos contratos celebrados desde entonces para la reconstrucción de la infraestructura petrolera en el sur de Irak o por trabajos en otras partes del mundo.

Halliburton también construyó bases en Uzbekistán y centros carcelarios en la Bahía de Guantánamo, Cuba. "Dondequiera que uno observe el despliegue de fuerzas militares estadounidenses con poco aviso, allí está Halliburton, trabajando en función de un contrato cost-plus, informa Frida Berrigan, Subdirectora del Proyecto de Armas del Instituto y coautora del nuevo análisis". Los miles de millones que han ganado hasta ahora son sólo la punta del iceberg (Corpwatch, 2004).

Si bien los contratistas de la infraestructura "duros" como Bechtel y Halliburton han sido centro de mucha atención, los contratistas "blandos" también han jugado un papel crucial en el proceso de reconstrucción. En Irak, por ejemplo, USAID trajo al Research Triangle Institute para manejar la reestructuración del gobierno local, a Creative Associates para trabajar en torno a las "asociaciones público-privadas", a Abt Associates para reformar el sistema de salud pública, a Development Alternatives Inc. para administrar la transición de los pobres del campo hacia una economía de mercado, y a Bearing Point para crear el marco jurídico regulatorio para una economía de libre mercado (Docena, 2006, 13).

Muchos de estos mismos contratistas operan en Afganistán, donde el presidente Hamid Karzai, instalado por Estados Unidos, se sintió obligado a condenar a los contratistas extranjeros "corruptos, derrochadores y totalmente irresponsables", por "saquear los preciosos recursos que recibió Afganistán en calidad de ayuda" (Klein, 2005).

No es nada sorprendente que, con sus estrechos vínculos con Washington, entre los administradores generales de la reconstrucción en Afganistán e Irak así como de los trabajos de socorro pos-Katrina en Louisiana, aparezcan algunas de las mismas caras –incluidos Bechtel, Halliburton, y las connotadas agencias de seguridad Blackwater y Dyncorp– que aparecieron en la devastada Nueva Orleáns (Reifer, 2006, 72; Scahill, 2005). Un importante producto colateral de este proceso, según un analista, es que muchas de las prácticas cuestionables utilizadas en la reconstrucción de Irak se están aplicando ahora en Nueva Orleáns, el mayor esfuerzo de reconstrucción en la historia de Estados Unidos, que "podría totalizar varios cientos de miles de millones de dólares", incluida la celebración de contratos sin licitación y disposiciones relativas al cost-plus que garantizan la ganancia sin importar los montos que gaste la empresa, mientras los contratos van a parar a muchas compañías con excelentes conexiones políticas (Reifer, 2006).

Las ONG y el nuevo humanitarismo militante

El papel de los contratistas extranjeros ha sido muy publicitado y analizado, pero el rol del cuarto miembro del Complejo de Socorro y Reconstrucción, las ONG u organizaciones de la sociedad civil (OCS), es menos comprendido. Las ONG son una parte central del esfuerzo de alivio del desastre y de reconstrucción. Por ejemplo, han sido un elemento tan prominente en los países afectados por el tsunami que existe una percepción generalizada de que el "socorro y la rehabilitación han sido conducidos exclusivamente por las ONG" (Menon, 2006, 4-5). En realidad, en muchas áreas las ONG prácticamente han suplantado al gobierno en el suministro de los servicios de emergencia.

Los resultados han sido mixtos. Si bien el trabajo de las ONG en general ha sido apreciado, existe escepticismo en algunos sectores sobre la cantidad exorbitante de fondos con la que cuentan, su mirada ajena a la sociedad local, y sus formas de funcionamiento. En algunas zonas, como en el distrito de Kanyakumari, Tamil Nadu, India, según un corresponsal de Frontline, la reconstrucción "ha sido desviada de sus objetivos, y los grupos realmente necesitados han quedado atrapados en el fuego cruzado entre los intereses mutuamente competitivos de las ONG y la Iglesia" (Menon, 2006, 5). La ausencia de una estrategia a largo plazo, más allá de la etapa de socorro inmediato en pos de la transición a la fase de reconstrucción, ha sido otra queja común en muchos lugares. Otras quejas recurrentes están motivadas por la abdicación del Estado de sus responsabilidades. Según la percepción de una comunidad de Tamil Nadu en el distrito duramente castigado de Cuddalore, además de las consecuencias distorsionantes generadas por el flujo de "dinero fácil" proveniente de las ONG, una de las mayores preocupaciones ha sido que la dependencia respecto de las ONG en materia de vivienda ha provocado una reducción drástica en las responsabilidades del Estado como proveedor de infraestructura básica. Este "enfoque de menos gobierno", advierten "podría conducir a un desempoderamiento significativo de la comunidad" (Sridhar, 2006, 11-12).

La agilidad de las ONG en contraste con la lentitud y pesadez del Estado no ha sido, sin embargo, el único motivo de la preeminencia de las ONG. En realidad, la atmósfera neoliberal prevaleciente ha introducido su enfoque básico de que el gobierno es ineficiente y las organizaciones privadas eficientes, tanto en la esfera económica como en la social. Habiendo sido criticado por la derecha estadounidense por canalizar su asistencia a través de los gobiernos, algo que es percibido como "socialismo", el Banco Mundial está canalizando su apoyo cada vez más a través de entidades privadas como las ONG. En Tailandia, por ejemplo, tiene planeado asociarse con ONG tales como la Population and Community Development Association, World Vision y el Local Development Institute para suministrar asistencia en varias provincias. En Aceh, busca financiar no al gobierno sino a una ONG con sede en Estados Unidos, denominada Catholic Relief Services, para reparar la carretera provisoria que bordea la costa occidental. El gobierno también fue excluido del proyecto de titulación de los derechos de propiedad de la tierra, que permitiría a las personas identificar sus propiedades tras el tsunami, cuando desaparecieron los límites establecidos entre una propiedad y otra. En su lugar, según un comunicado del Banco Mundial, "algunas OSC (tanto grandes organizaciones internacionales como otras con sede en Aceh) han sido capacitadas en el marco de este programa administrado por el Banco Mundial para llevar a cabo el Mapeo Comunitario y la Adjudicación dirigida por la Comunidad" (Banco Mundial, 2006).

Las ONG obviamente no han sido actores pasivos, han cabildeado fuertemente ante el Banco Mundial y los gobiernos para participar más activamente en la administración de los fondos y servicios de socorro. No han sido peones en la reconstrucción posconflicto. En los últimos quince años, algunas se han hecho partidarias de la intervención militar en el curso de sus acciones humanitarias. En la crisis de los Balcanes en la década de 1990, por ejemplo, los Médicos Sin Fronteras, ganadores del Premio de la Paz de 1999, fueron activos partidarios de la intervención militar de la OTAN en la crisis bosnia, y nuevamente durante la crisis de Kosovo, a fin de proteger kosovares musulmanes y albanos de la represión serbia. Fueron muchos los que alentaron informalmente y sin mucho ruido la acción internacional contra los talibanes antes de la invasión estadounidense, y cuando se produjo efectivamente la invasión se volcaron en masa a Afganistán. Menos de dos años después, en junio de 2003, setenta y nueve ONG exigieron que la comunidad internacional otorgara a la OTAN un "mandato fuerte para la estabilización" del país. En un manifiesto titulado "Solicitud de Seguridad" se expresaban de la siguiente manera:

Este mandato debería incluir la extensión de la Fuerza Internacional de Asistencia para la Seguridad en Afganistán (FIAS) a las localidades clave y las principales rutas de transporte fuera de Kabul, y el apoyo activo para concretar un programa amplio de desarme, desmovilización y reintegración de todas las milicias que están fuera del control del gobierno central (CARE Internacional, 2003).

Esto significaba que los firmantes –que incluyen a CARE International, Catholic Relief Services, Caritas International, Human Rigths Watch, World Vision US, Save the Children UK y Oxfam International– estaban conscientemente tomando partido en una guerra civil en curso.

Según David Chandler, esta transformación de la filosofía humanitaria, que ha pasado del humanitarismo basado en las necesidades al humanitarismo fundado en los derechos, ha implicado una actitud proactiva favorable a abandonar el principio de la soberanía nacional durante las crisis humanitarias. Al mismo tiempo, ha significado el abandono de la tradicional actitud de neutralidad de la Cruz Roja, inclinándose activamente a favor de aquellas partes de la población a las que se considera "oprimidas" y en contra de las que se considera "opresores". Al decir de Geoffrey Robinson, defensor de este nuevo humanitarismo agresivo, las sanciones posguerra contra Serbia estuvieron justificadas porque "la mayoría de los ocho millones de ciudadanos serbios fueron culpables de indiferencia frente a las atrocidades cometidas en Kosovo" (Chandler, 2001).

Muchas de las ONG más influyentes han evitado mayores compromisos en Irak, en parte debido a la controversia generada por una guerra que no se pudo justificar con argumentos ni de humanitarismo ni de autodefensa, y en parte porque no ha sido posible estabilizar el país suficientemente como para garantizar la movilización relativamente segura del personal de las ONG en el territorio. No obstante, organizaciones de la sociedad civil estuvieron presentes. Aparte de un puñado de ONG contrarias a la guerra y decididas a brindarles un apoyo simbólico de pueblo a pueblo a los iraquíes, en su mayoría las ONG presentes han sido organizaciones conservadoras estadounidenses que funcionan como organismos semioficiales y trabajan en estrecho contacto con las autoridades de ocupación en la "promoción de la democracia". Entre éstas encontramos al Fondo Nacional por la Democracia (National Endowment for Democracy-NED) una organización financiada por el Congreso estadounidense, el Instituto Nacional Demócrata (National Democratic Institute), el Instituto Internacional Republicano (International Republican Institute) y la Fundación Internacional para Sistemas Electorales (International Foundation of Election Systems), que anteriormente habían financiado partidos pro estadounidenses en puntos neurálgicos como Venezuela, Nicaragua, Haití, Ucrania y El Salvador (Docena, 2006, 19). A menudo, como en el caso del NED, estos organismos trabajaron estrechamente con los contratistas especializados en la gestión social como Development Alternatives Inc. y Abt Associates, contratados por el gobierno (Docena, 2006, 14-15). Todos fueron virtuales apéndices de la APC, que gobernó Irak hasta junio de 2004.

Es en Afganistán donde el rol de las ONG en el esfuerzo de reconstrucción se ha vuelto verdaderamente central. La confluencia de motivos estratégicos, la sospecha neoliberal del Estado y el humanitarismo agresivo de las ONG dieron por resultado el modo de gobernanza que actualmente rige en Afganistán, donde las ONG han asumido muchas de las funciones de gobierno mientras que el propio gobierno deliberadamente ha sido privado de los fondos para sostenerse y para cumplir las funciones que tradicionalmente se consideran inherentes al Estado.

egún un analista particularmente agudo, la caída del gobierno de los Talibán dio origen a un vacío que las ONG afganas basadas en Pakistán o nuevas ONG recién creadas se apresuraron a llenar:

En consecuencia, un alto porcentaje de ONG afganas que recién se habían formado comenzaron a asumir el papel de subcontratistas, o, en la jerga de la comunidad de donantes, "socios en la implementación". Como resultado, estas ONG afganas empezaron a construir su propio nicho en la entrega de la ayuda humanitaria tan necesaria en todo el territorio del país, siguiendo los lineamientos políticos y las directrices de la comunidad de donantes. En general esto resultó fácil de hacer (las agencias donantes estaban ansiosas de encontrar socios) y fácil de implementar (la mayoría lo hicieron en sus propios poblados y regiones); se contaba con cierta capacidad dentro de las organizaciones (mayoritariamente integradas por refugiados que volvieron al país y contaban con la educación recibida en el país del exilio) y existía el deseo de atraer financiamiento. De esta forma, comenzó a surgir un sector de la sociedad civil fluido e indefinido, en respuesta a la disponibilidad de grandes sumas de dinero para la realización de proyectos de corto plazo de infraestructura y distribución de ayuda (Padamsey, 2004).

Muy pronto, según el ex ministro de planificación del gobierno de Karzai, el Dr. Ramazan Bashar Dost, un tercio de los US$ 4.500 millones que se comprometieron para Afganistán en la Conferencia de Tokio de 2003 fue a parar a las ONG, un tercio al gobierno y el tercio restante a las Naciones Unidas. (Cruz, 2005). Además, según Dost, las ONG también fueron quitándole al gobierno sus mejores funcionarios, ya que ofrecía salarios muy superiores (Cruz, 2005). La secuela de sus críticas confirmó la acusación de Dost acerca del poder de las ONG en Afganistán: Fue obligado a renunciar (Cruz, 2005).

Contando con ONG dispuestas a asumir tareas, los donantes multilaterales encontraron un canal conveniente para su ayuda –uno más acomodaticio que el gobierno y más acorde a su predilección ideológica por los Estados débiles. Por eso, cuando se trató de rescatar el sistema de salud del país, el Banco Mundial pudo privatizar el sistema de salud negándole fondos al Ministerio de Salud para la construcción de hospitales, canalizando en cambio el dinero a través de las ONG, para que éstas pudieran establecer sus propias clínicas privadas, con base en contratos de tres años (Klein, 2005). En muchas instancias, las ONG se hicieron de hecho más influyentes que el gobierno y el sector privado (Cruz, 2005).

No es para nada sorprendente que los empleados de las ONG, entre ellos algunos visiblemente extranjeros, con su actitud favorable a la ocupación, su dependencia del apoyo militar extranjero y actuando en funciones de gobierno en muchas partes del país, se hayan transformado en un objetivo para los insurgentes. Más de cuarenta empleados de ONG han resultado muertos desde la invasión estadounidense. En pocas palabras, los insurgentes saben dónde está el poder. Es posible que la mejor descripción de la situación de las ONG en el Afganistán contemporáneo la proporcionara proféticamente el entonces Secretario de Estado Colin Powell en un discurso ante las ONG estadounidenses al iniciar en octubre de 2001 la Operación Libertad Duradera –la invasión a Afganistán–: "Las ONG son una fuerza con enorme capacidad multiplicadora para nosotros, un componente importantísimo de nuestro equipo de combate" (Mann, 2003, 119).

En pos de un nuevo paradigma de socorro y reconstrucción

Hay una serie de medidas que se podrían tomar para revertir esta tendencia a desdibujar la distinción entre ayuda para el alivio de desastres y la reconstrucción. En primer lugar, en caso de un desastre regional grave es importante establecer de inmediato un centro de comando del rescate y recuperación bajo los auspicios de las Naciones Unidas, la Cruz Roja y los gobiernos afectados, que tenga a su cargo la supervisión de los esfuerzos de socorro, incluidos aquellos en los que participan fuerzas militares extranjeras como las estadounidenses. Obviamente, la creación de un centro de comando dominado por Estados Unidos, como el que se estableció en la ex base aérea estadounidense en U Tapao, Tailandia, durante las operaciones de socorro pos tsunami, no debe repetirse.

En segundo lugar, se deben desalentar las componendas directas entre los ejércitos, salvo para fines operativos. Las decisiones clave relativas a las tareas de socorro dentro del país, deberían ser resueltas y aprobadas por las autoridades civiles locales. Además, las unidades militares extranjeras que participan en las actividades de socorro deben integrarse a las operaciones dirigidas y administradas por las agencias civiles estatales de atención a desastres del país afectado.

En tercer lugar, el socorro y la ayuda para la recuperación a mediano y largo plazo deben ser administrados por un consorcio comandado por las agencias de las Naciones Unidas, y el papel y los programas del Banco Mundial deben ser definidos por ese mismo consorcio. Los gobiernos afectados, otros organismos multilaterales y las ONG internacionales deben estar incluidos en dicho consorcio de ayuda, que actuaría bajo el mando de los gobiernos en la definición de prioridades.

En cuarto lugar, cuando se trata de la reconstrucción posconflicto, sólo se debería asumir la participación en estos esfuerzos si no se viola ningún principio de la soberanía nacional. En las situaciones en que estos principios han sido observados, el papel de los participantes externos debe estar bajo el mando de un consorcio para la reconstrucción encabezado por las Naciones Unidas y el gobierno afectado. Si bien debe existir suficiente flexibilidad, los esfuerzos de las ONG deben ser coordinados con el gobierno receptor, y el apoyo de las ONG no debe dirigirse a actividades en las que se desplacen los servicios brindados por el Estado. Por el contrario, si hay una condición que deben cumplir estos esfuerzos es la de facilitar el desarrollo y la independencia de los proveedores locales de servicios.

Por último, los participantes en la reconstrucción posconflicto deben observar escrupulosamente una actitud de neutralidad en lo que respecta al trato de los grupos objetivo y los agrupamientos políticos del país. Esto no significa un tipo de neutralidad que se esconda de la realidad como el avestruz, sino una neutralidad que luche por mantener la imparcialidad –aunque esto será siempre un ideal– no solamente en la adjudicación de recursos, sino también en la documentación y denuncia de las violaciones de los derechos humanos y los acuerdos. Ser percibido como no partidario es en realidad una cualidad que puede probablemente aumentar el valor en el terreno de los agentes de la asistencia y la reconstrucción para todas las partes en conflicto, y en consecuencia también aumentar su capacidad de mediación.

Conclusiones

En resumen, ha ocurrido un cambio profundo en el trabajo de socorro en caso de desastres y de reconstrucción posconflicto. La vieja imagen de las Naciones Unidas reuniendo fondos y administrando el esfuerzo de ayuda, mientras que la Cruz Roja atendía a los heridos y enfermos con una neutralidad estudiada, ya no refleja la realidad contemporánea. El alivio de desastres y la reconstrucción posconflicto están cada vez más dirigidos por una misma dinámica, que refleja la intersección de intereses estratégicos, motivaciones económicas con perfil ideológico, y un humanitarismo agresivo y sesgado. El nuevo establishment del Complejo de Socorro y Reconstrucción (CSR) tiene como protagonistas principales al comando militar y político estadounidense, el Banco Mundial y las ONG. Una melange ideológica de seguridad nacional e internacional, economía neoliberal y humanitarismo militante hace avanzar los intereses institucionales de estos grupos. Se trate de un desastre o de una guerra, son los mismos actores principales los que aparecen para hacerse cargo de la situación posdesastre o posguerra. Con su mezcla volátil de motivaciones estratégicas, imperativos burocráticos, afán de lucro y humanitarismo partidario, es cuestionable que este nuevo paradigma del socorro y la reconstrucción sea superior al tradicional.

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Nota

1. Este artículo fue publicado originalmente en inglés en el Journal of International Affairs, de la Universidad de Columbia, vol. 59, nº 2, Spring-Summer 2006, pp. 281-296. Por solicitud del autor, esa revista nos otorgó derechos exclusivos para la publicación del artículo en español. La traducción estuvo a cargo de Dick Parker.