La Doctrina Betancourt: entre el realismo y principismo político*

Frank Rodríguez

Universidad Pedagógica Experimental Libertador. Instituto Pedagógico de Miranda “JM Siso Martínez” frankrod2000@yahoo.com

*Artículo desarrollado en el marco del seminario doctoral de historia de la UCAB titulado “Venezuela en el contexto internacional”, dictado por el Dr. Demetrio Boersner.

Resumen

A pesar de la contribución de la Doctrina Betancourt a la legitimación y proyección de la imagen democrática de Venezuela entre 1958 y 1998, al mismo tiempo ha sido criticada por algunos analistas debido a su poca efectividad como medio disuasorio de golpes de Estado en el continente entre 1959 y 1964, a sus efectos aislacionistas y su carácter parcialmente intervencionista. El objetivo del presente artículo consiste en determinar si el diseño y puesta en práctica de la llamada Doctrina Betancourt, respondió a elementos de realismo o principismo político. En otras palabras, lo que intentamos dilucidar con este trabajo es si este instrumento de la política exterior venezolana destinado a la promoción y la defensa de la democracia en la región, obedecía al pragmatismo político de nuestro gobierno o por el contrario tenía más un carácter normativo o ético-político.

Palabras clave: Política Exterior Doctrina Betancourt, Diplomacia, Democracia.

Betancourt Doctrine: between realism and principled political

Abstract

In spite of the contribution of Doctrina Betancourt to the legitimation and projection of the democratic image of Venezuela between 1958 and 1998, at the same time it has been criticized by some analysts due to its little effectiveness like disuasor means of coup d'etats in the continent between 1959 and 1964, to its isolationist effects and their partially interventionist character. The objective of the present article consists of determining if the design and putting in practice of the call Betancourt Doctrine, responded to elements of realism or political principismo. In other words, which we tried to explain with this work is if this instrument of the Venezuelan foreign policy destined to the promotion and the defense of the democracy in the region, obeyed to the political pragmatism of our government or on the contrary it had plus a normative or ethicalpolitical character.

Key word: Foreign policy, Betancourt Doctrine, Diplomacy, Democracy.

Recibido: 09/11/2011 Aprobado: 08/12/2011

Introducción

El objetivo del presente artículo consiste en determinar si el diseño y puesta en práctica de la llamada Doctrina Betancourt, respondió a elementos de realismo o principismo político. En otras palabras, lo que intentamos dilucidar con este trabajo es si este instrumento de la política exterior venezolana destinado a la promoción y la defensa de la democracia en la región, obedecía al pragmatismo político de nuestro gobierno o por el contrario tenía más un carácter normativo o ético-político. Asimismo, nos concentraremos en la ejecución o puesta en práctica de la de dicho instrumento jurídico durante el gobierno de Rómulo Betancourt (1959-1964), pues será en este período que esta estrategia será aplicada de manera más ortodoxa, a diferencia del gobierno de Raúl Leoni en el que se flexibilizó notablemente.

Algunas aproximaciones a la Doctrina Betancourt.

La Doctrina Betancourt ha sido objeto de estudio de politólogos, internacionalistas e historiadores. De acuerdo con una de las principales estudiosas de dicho instrumento de la política exterior venezolana, Romero (2002:38)¹, si bien hay consenso entre los analistas en relación con la no efectividad de la Doctrina Betancourt como medio disuasorio de golpes de Estado en el continente y en torno a que la misma no fue aceptada en la comunidad interamericana, dado sus efectos aislacionistas y su carácter parcialmente intervencionista, sin duda ello ayudó a alcanzar dos objetivos básicos para la estabilización del régimen recién instaurado: legitimación y proyección de la imagen democrática de Venezuela entre 1958 y 1998.

En uno de los primeros trabajos sobre el tema, Guerón (1972:234), sostiene que dicha doctrina fue definida como “un instrumento concreto (ruptura de relaciones diplomáticas), cuya aplicación estaba clara y taxativamente condicionada a la ocurrencia de un hecho contingente pero definible a priori (golpe de Estado), en un marco identificable (la región latinoamericana), para el logro de un fin igualmente concreto, definible e identificable (defensa de los regímenes democrático-representativos”.

En términos generales, la doctrina Betancourt, fue la iniciativa central de la política exterior del gobierno de Rómulo Betancourt (1958-1964), y de acuerdo con Romero (2002:38), tuvo como objetivo prioritario en lo interno, defender, preservar y consolidar el recién instaurado sistema de democracia representativa en Venezuela, y en el contexto regional, fomentar la democracia en toda la América Latina, principalmente mediante la disuasión de los golpes de Estado que proliferaban en el continente. Asimismo, desde el punto de vista teórico Romero (2005:17), cataloga a la Doctrina Betancourt como una estrategia diplomática dura de defensa y promoción de la democracia².

Por su parte, Marcano Salazar (2009:65), considera la doctrina Betancourt como un factor ético-político, determinado por los principios de dignidad de la persona humana y el derecho a la autodeterminación de los pueblos, respetando el derecho a disentir, pilar fundamental de todo sistema democrático. De acuerdo con este estudioso del tema, el factor ético-político se relaciona directamente con el elemento histórico regional, como factor coyuntural, determinado por el aumento de los regímenes democráticos en el área. En consecuencia, la doctrina Betancourt pudo incidir en el plano regional, debido a que en esa época los gobiernos con origen electoral eran suficientes como para comprometerlos a ejercer una sanción moral contra los regímenes despóticos, mediante una reglamentación parcial de la Carta de la Organización de los Estados Americanos.

Desde una perspectiva histórica, Caballero (1997:125-126), destaca que ya desde su primer gobierno (1945-1948), Rómulo Betancourt preconizará el establecimiento de un «cordón profiláctico» en torno a las dictaduras personalistas, especialmente en el área del Caribe, siendo su objetivo particular aislar a la larga tiranía de Rafael Leónidas Trujillo en República Dominicana, base de operaciones en su contra, con la ayuda de los gobiernos de Cuba y Haití.

Después de 1959, siendo presidente constitucional de Venezuela, no estará en la posibilidad de adoptar una política tan agresiva y le dará un carácter defensivo y sobretodo, legalista.

Para Romero (2004:246), la Doctrina Betancourt se enmarca en la primera etapa de la Política Exterior venezolana, la cual se extiende entre 1958 y 1967, en donde la diplomacia nuestra se concentró en la búsqueda de la consolidación democrática en el país y en la región, en impulsar el proceso de sustitución de importaciones, en promover la creación de la OPEP para buscar mejores precios petroleros, y en la defensa de la seguridad regional y nacional frente a la injerencia cubano-soviética³.

Antecedentes de la Doctrina Betancourt: 1945-1948

En términos generales, como sostiene Marcano Salazar (2009:54), durante el período que va de octubre de 1945 a noviembre de 1948, las relaciones exteriores se fundamentaron en la doctrina del no-reconocimiento a regímenes de facto. En este sentido, en una alocución que dirigiera al país el 30 de octubre de 1945, luego de haber asumido el poder tras el derrocamiento de Isaías Medina Angarita, Betancourt da cuenta del reconocimiento diplomático por parte de numerosos gobiernos extranjeros al régimen revolucionario recién instaurado, aclarando que:

(… ) el único incidente diplomático confrontado hasta ahora ha sido el de la brusca salida del país del representante del gobierno dominicano (…) Este proceder del personero de la dictadura del señor Trujillo nos ha impedido la satisfacción de romper relaciones con un régimen en torno del cual debe tender América un riguroso cerco profiláctico. Los Gobiernos libres no pueden mantener relaciones diplomáticas con los victimarios de la libertad (Betancourt, 2006:120).

La cita anterior, además de expresar el grado de conflictividad experimentado entre Rómulo Betancourt y el gobierno de Rafael Leonidas Trujillo, representa de acuerdo con Guido Grooscors (citado en Romero, 2005: 76), ex embajador de Venezuela en la OEA, la primera vez al menos en un documento público, que Betancourt utiliza la expresión “cerco profiláctico” asociada al aislamiento al que debian ser sometidos los gobiernos de fuerza.

Además del no reconocimiento del gobierno dominicano, durante este período se produjo el rompimiento de relaciones diplomáticas con el régimen franquista, hecho sobre el que opinó Betancourt:

…al llegar al gobierno (…) rompimos relaciones con el gobierno de Francisco Franco porque conceptuamos que sí la recién concluida guerra de pueblos se había librado para erradicar definitivamente de la faz del planeta las concepciones totalitarias de política y administración, gobiernos democráticos y decentes que habían suscrito el pacto de las Naciones Unidas no podían mantener relaciones diplomáticas con esa excrecencia del fascismo que desgobierna Madrid. (Betancourt, 1948:75-86)

Es importante destacar, como lo hacen varios autores Romero (1988, 2005), Sosa Abascal (1995), Marcano Salazar (2009), que la política de no-reconocimiento a regímenes de facto, formó parte o estuvo asociada a una concepción de la política internacional que se fue configurando y madurando en el pensamiento de Betancourt desde su ingreso a la política. Para Romero (2005: 69-70), la concepción de la política internacional del líder venezolano no se puede desvincular de la evolución política e ideológica que experimenta a partir de 1928. Es decir, de una matriz conceptual primaria (en la que destacan nociones como antiimperialismo, americanismo, nacionalismo, integracionismo e internacionalismo), elaborada en sus años juveniles, y de las propuestas programáticas de la socialdemocracia que se encuentran especialmente en los programas partidistas del Partido Democrático Nacional y Acción Democrática, que nutrieron el ideario internacionalista betancourista y en particular su idea relativa a la promoción y defensa de la democracia en América Latina, de la que se derivó la Doctrina Betancourt.

Una muestra de la madurez política de Betancourt, en cuanto a su capacidad de análisis del ámbito internacional, lo tenemos en un discurso pronunciado por el líder venezolano en Guatemala el 26 de julio de 1946, en el que reflexiona sobre el escenario que se planteaba tras la finalización de la Segunda Guerra Mundial en la región:

Mientras haya un solo pueblo americano en donde no exista libertad cabal para la prensa y la Alternabilidad de los mandatarios libremente elegidos; mientras alguna de las libertades esenciales del ciudadano sea regateada a un solo pueblo de América, no se habrá ganado la paz permanecerá latente el peligro de que se reaviven los focos del totalitarismo. Por sustentar esta tesis, nuestro gobierno no mantiene relaciones con la dictadura que oprime al pueblo de Santo Domingo, y dispuestos estamos en sostener en la Conferencia Interamericana de Río de Janeiro que debe establecerse un cordón profiláctico contra los gobiernos antidemocráticos entre ellos, algunos geográficamente ubicados en esta tierra de Centro América. (Betancourt, 2006: 247-248).

Otra referencia en torno al principio de la democracia nacional y regional presente en el período comprendido entre 1945-48, la encontramos en el discurso de Rómulo Gallegos en su toma de posesión del 15 de febrero de 1948, en el que el Presidente Constitucional delineó las «normas de conducta exterior de su nuevo gobierno en los siguientes términos:

Serán fortalecidos los lazos de amistad de Venezuela con aquellas naciones cuyos gobiernos descansen sobre el consenso de los gobernados, siendo esta condición el reciente logro de la democracia en Venezuela (…) El gobierno no participará en ningún intento de perturbar el orden público en otros países. (Consalvi, 1991: 136)

En el segundo mensaje presidencial que Rómulo Gallegos dirigió al Congreso de la República, el 29 de abril de 1948, en ocasión de la presentación de la «Memoria y cuenta» de los ministros y de la acción de gobierno, también se evalúan cuestiones fundamentales de su política exterior y en particular la lucha en contra de los totalitarismos. Días antes, el 6 de abril de ese año, en la IX Conferencia Internacional Americana llevada a cabo en la ciudad de Bogotá⁴, será un escenario en el que Betancourt, ya no como presidente de la República, pero sí como figura central de la delegación venezolana, ratificará sus planteamientos sobre política exterior y sobre la orientación democrática de la política internacional de Rómulo Gallegos. En la primera parte de su discurso titulado «América en el Mundo», Betancourt reflexiona sobre como la actitud de América ante el auge de totalitarismos en otros continentes y frente a la posibilidad de una tercera guerra mundial no podía de distraída indiferencia, sino que por el contrario:

Sus aportes a favor de la universalización de la democracia y de la preservación de la paz deben ser y puede ser de alcance muy importante. y quienes por egoísta inhibición ajena no sientan amenazada su propia libertad cuando sucumbe la libertad ajena o imaginen protegida su seguridad frente a un estallido bélico de vastas proporciones por el hoy tan endeble parapeto constituido por la fórmula jurídica de la neutralidad olvidan dos verdades de universal vigencia. La primera, que la instauración o pervivencia de los sistemas dictatoriales en cualquier país del globo conspira activamente contra la estabilidad de los modos de ser y de actuar de los Estados cuya organización encarne lealmente la forma representativa de gobierno; la segunda, que en la era de la guerra integral y de la bomba atómica no hay zona alguna del mundo que pueda considerarse inmune al riesgo de la agresión, particularmente si ella constituye—por razones de geografía y economía—enorme reserva de materiales estratégicos para uno de los más poderosos contendientes potenciales (Betancourt, 2006: 407).

Con relación a la situación concreta del continente americano, a juicio de Betancourt era preocupante ya que vivían sin libertad y justicia millones de hombres y mujeres. Esto debido a que en su opinión:

Varios son los Gobiernos del continente que pretenden conciliar sus compromisos internacionales de índole democrática con la negación a sus gobernados de las libertades políticas y sociales, tan necesarias al hombre civilizado como el oxigeno reclamado por sus pulmones. Este totalitarismo de estirpe tropical y atuendo criollo no se basa sobre el sistema del libre sufragio, o lo escarnece, o lo deforma. Y no satisfecho con sembrar desconfianza en los pueblos sometidos a su imperiosa férula, así como en los otros de América, sobre la virtualidad y vigencia de la democracia continental, ha llegado en ocasiones a estipular y apoyar empresas revanchistas de las fuerzas políticas regresivas en países que ya disfrutan del goce pleno de sus libertades (Betancourt, 2006: 410).

En función de lo antes expuesto, en otra parte de su disertación Betancourt añade:

Mientras no haya sinceridad democrática y efectividad del régimen representativo de gobierno en todos los países del continente, el sistema panamericano carecerá de la total adhesión colectiva. Democratizando el continente, sí podría contraponerse eficazmente un modo de vida americano, armonioso y libre, a la bruta concepción del Estado-policía que hoy enseñorea en extensa porción de Europa. Y se dispondría entonces del cálido respaldo y del fervoroso apoyo de los pueblos para la realización, un siglo después de haber sido proclamada, de una consigna de Jefferson, que hoy adquiere dramática actualidad: “Mientras (Europa)—dijo el repúblico estadounidense—trabaja para ser el asiento del despotismo, nuestros esfuerzos deberían tender a hacer del hemisferio el dominio de la libertad” (Betancourt, 2006: 411).

A pesar del énfasis hecho por Betancourt en la democratización del continente, al mismo tiempo reconoce que dicho proceso debe respetar el principio de no intervención. De este modo con relación al tema de la no contradicción entre el principio de la no intervención y el carácter supranacional de los derechos humanos, Betancourt aclara:

El principio de la no intervención, recta y no falazmente interpretado, fue tesis reafirmada aquí con singular énfasis. Pero al propio tiempo se recordó con reiterada insistencia que no viola ese principio del derecho público americano, sino que lo complementa y humaniza, la defensa colectiva de los derechos del hombre. (Betancourt, 1967:182)

El discurso de Betancourt relativo a la promoción de la democracia en la región, hay que enmarcarlo en el proceso que se desarrolla a partir de 1945 en el que tras la estructuración del orden mundial bipolar y el estallido de la Guerra Fría, los Estados Unidos asumió el papel de superpotencia mundial, y en consecuencia de la defensa del mundo libre. En este sentido, mientras que en las décadas de los 20 y 30 Washington se preocupaba sólo por las elecciones, a partir de los años 40 y 50 se empezó a preocupar más por la calidad de los sistemas democráticos latinoamericanos y porque no llegaran al poder regímenes autoritarios mediante golpes de Estado. Sin embargo, como acota Romero (2005, p.35), la política de defensa y promoción de la democracia desarrollada en este período estuvo por lo general opacada por la estrategia anticomunista hemisférica y global estadounidense⁵.

Otro aspecto importante a efectos de enmarcar la actuación de Betancourt en el ámbito internacional en este período, lo tenemos en el papel jugado por la OEA en la formulación e instrumentación de lo que se considera uno de sus fines esenciales, el de la preservación, defensa y promoción de la democracia representativa en América, cuya primera declaración principista quedó establecida desde la creación de ese ente multilateral hemisférico en 1948, en el preámbulo de su carta constitutiva, en los siguientes términos: “La solidaridad de los Estados americanos y altos fines que con ella se persiguen [la paz, la seguridad y el desarrollo requieren la organización de los mismos sobre la base del ejercicio de la democracia representativa” (Carta de la Organización de Estados Americanos, 1948). Durante la etapa de la OEA que Romero (2005: 46), fija entre 1948 y 1985⁶, estuvo marcada por la fuerte injerencia en la OEA de los criterios anticomunistas de Estados Unidos, que hicieron imposible que este ente hemisférico adoptara mecanismos adicionales a los señalamientos políticos de su Carta constitutiva para que efectivamente el sistema interamericano se transformara en una comunidad de países democráticos.

En este contexto, el rechazo a los esfuerzos de nuestro país para que se tratara y aprobara como reglamento de la OEA el no reconocimiento de todos los gobiernos nacidos de golpes de Estado contra regímenes democráticos (Doctrina Betancourt), no sólo se explica por los intereses de seguridad colectiva y la estrategia anticomunista estadounidense; también se debió a que esos esfuerzos ponían en los principios medulares del organismo: el de la no intervención, que durante todos esos años prevaleció y el principio democrático.

En cuanto a la posición de no reconocimiento de gobiernos de facto implementada durante la Junta Revolucionaria de Gobierno (1945-48) y luego durante el breve gobierno de Rómulo Gallegos (febrero 1948-noviembre 1948), como sugiere Marcano Salazar (2009), se fundamentó en doctrinas previas, las cuales sustentaban esta misma postura, de manera que la política internacional implantada entonces por Venezuela, no era exclusiva ni muchos menos invención de Betancourt. El acto de no-aceptación, era una práctica común en la historia latinoamericana, pues ante la toma del poder por las armas se apeló a diversas doctrinas (Tobar, Estrada, Stimson), que intentaban impedir que se reconociera gobiernos surgidos por esta vía.

En este contexto, merece ser destacada la Doctrina Tobar también conocida como Doctrina de la Legitimidad Constitucional, establecida por Carlos Tobar Ministro de Relaciones Exteriores del Ecuador, el 15 de marzo de 1907, la cual propugnaba que no se debía otorgar el reconocimiento a los gobiernos de facto, hasta tanto que no hubiesen sido legitimados por un proceso electoral. Asimismo, es oportuno señalar, que dicho instrumento tuvo su contraparte en la también llamada, Doctrina Estrada, que formulada por Genaro Estrada el 27 de septiembre de 1930, Ministro de Relaciones Exteriores de México, propugnaba que el reconocimiento era una práctica intervencionista, lesiva a la dignidad y soberanía de las naciones, y que lo que debía hacerse frente a un gobierno de facto era si se quería reconocer, dejar a los funcionarios diplomáticos, y si no se deseaba reconocer, retirarlos de la Legación⁷.

Tal como sugiere Romero (2005: 74), la Doctrina Betancourt se inspira especialmente en los postulados de la Doctrina Tobar. La esencia de ambas doctrinas consistía en no reconocer la existencia diplomática de gobiernos de facto, esto es, de regímenes emanados al margen de las consultas electorales, así como de promover su aislamiento económico de la comunidad internacional. No obstante, para Ramos Martinó (citada en Romero 2005: 74), el espíritu de ambas doctrinas es diferente, pues mientras que la Doctrina Betancourt no afectaba a cualquier gobierno de facto, sino a aquellos que surgieran del derrocamiento de un gobierno electo, lo que a su juicio permitió mantener relaciones diplomáticas con gobiernos de aquella época como los de Cuba, Argentina o Paraguay.

En definitiva, el derrocamiento de Rómulo Gallegos el 24 de noviembre de 1948, dio paso a lo que Castillo (2009) denomina como la década militar (1948-58), período en el que se revirtió la política exterior desarrollada tanto por el gobierno de la Junta Revolucionaria de Gobierno como de Rómulo Gallegos. En consecuencia, será tras el restablecimiento de la democracia a partir de 1958 y en especial a partir del ascenso al poder de Rómulo Betancourt (1959-1964), que se retomarán las políticas destinadas a la promoción de la democracia y al no reconocimiento de gobiernos de facto.

La Doctrina Betancourt en el contexto nacional, regional e internacional (1959-1964).

El derrocamiento de Marcos Pérez Jiménez el 23 de enero de 1958 marca el restablecimiento de la democracia en Venezuela, pero con un carácter más consensual que el predominó durante el llamado Trienio Adeco (1945-1948)⁸. Dicho modelo denominado por Juan Carlos Rey (1989) como sistema populista de conciliación de elites, se fundamentó en el reconocimiento de la existencia de una pluralidad de intereses colectivos, económicos y políticos que debían ser incorporados al régimen, el cual dependía de la presencia e interacción de la abundancia de recursos económicos originados por la renta petrolera, con lo cual el Estado pudo salvaguardar los intereses de los grupos y sectores que conformaban la coalición, usando la capacidad de los partidos políticos para sumar, canalizar y representar las múltiples demandas.

En cuanto al contexto regional e internacional, podemos señalar que era tan o más complejo que el que le tocó afrontar a Rómulo Betancourt entre 1945 y 1948. En este sentido, el proyecto político que se inicia a partir de 1958, en especial durante los gobiernos de Rómulo Betancourt (1959-1964) y Raúl Leoni, tendrá que hacer frente a la guerrillera venezolana orientada y financiada por Fidel Castro en el marco de su estrategia de exportación comunista y estímulo a la subversión continental; aunado a la no menos importantes acciones y atentados antidemocráticos por parte de algunos gobiernos militaristas como los de Rafael Leonidas Trujillo en República Dominicana y Anastasio Somoza en Nicaragua, que florecieron bajo el auspicio de Estados Unidos durante la década de los 50. A esto se suma el hecho de que el panorama internacional que rodeó a los gobiernos de Betancourt y Leoni, era el de la Guerra Fría, que alcanzó en lo regional un grado altamente conflictivo por el enfrentamiento entre Estados Unidos la Cuba Comunista.

A pesar del no muy alentador panorama antes descrito, debemos señalar que muchas de las dictaduras de derecha promovidas en los años 50 por los Estados Unidos, dieron paso al establecimiento de la democracia en la región. De acuerdo con Boersner (2004: 203), este proceso se inicia en Perú, en donde el general Manuel Odría se retiró voluntariamente del poder, le siguió la caída en 1957 del dictador colombiano Gustavo Rojas Pinilla, y posteriormente el derrocamiento en enero de 1958 de Marcos Pérez Jiménez en Venezuela. La caída de los dictadores provocó una gran efervescencia popular y estudiantil en toda América del Sur y fomentó el optimismo en el establecimiento y consolidación del sistema democrático en el continente.

Otro elemento a considerar en este contexto, es que a diferencia de la administración republicana de Dwight Eisenhower (1952-1960), la relación entre los Estados Unidos y América Latina mejoró notablemente con el ascenso a la presidencia del demócrata John F. Kennedy en la década de los 60, cuyo gobierno brindó ayuda bilateral a gobiernos democráticos reformistas en sus luchas contra la subversión interna o a partidos y movimientos centristas para estimular la transición a la democracia en sus países; y emprendió una estrategia democratizadora multilateral de dos vías: a través de la OEA y la Alianza para el Progreso.

Ante los desafíos arriba descritos, los gobiernos de Rómulo Betancourt y Raúl Leoni respondieron con firmeza, voluntad y animo democrático. Como señala Romero (2005: 89), en ambos presidentes, pero en particular en Rómulo Betancourt, el bagaje teórico e ideológico y la trayectoria histórica que traían a cuestas llevaron a que se dedicaran con especial ahínco a la no tan fácil tarea de defender la democracia interna y extenderla fuera de las fronteras nacionales. En el área de política exterior, lo hicieron a través de una serie de medidas bilaterales y multilaterales. Siendo la Doctrina Betancourt el principal instrumento de los esfuerzos diplomáticos bilaterales de Venezuela.

La Doctrina Betancourt: entre el realismo y el principismo político

La Doctrina Betancourt fue establecida oficialmente en 1959 por el presidente Betancourt, más su primera instrumentación sólo se dio tres años después, el 30 de marzo de 1962, cuando el Gobierno de Venezuela rompe relaciones diplomáticas con el entonces nuevo régimen militar argentino, ante el derrocamiento del presidente Arturo Frondizi. En cuanto a lo oficialización de la doctrina, tenemos que se materializó el 13 de febrero de 1959, en el Primer Mensaje Presidencial ante el Congreso Nacional. Allí manifestó Betancourt lo siguiente:

Regímenes que no respeten los derechos humanos, que conculquen las libertades de los ciudadanos y los tiranicen con respaldo de policías políticas totalitarias, deben ser sometidos a un riguroso cordón profiláctico y erradicados mediante acción pacífica de la comunidad jurídica interamericana (Betancourt, 1969: 17)

Como hemos analizado previamente, dicha doctrina, fue consecuencia del ideario y pensamiento betancourista desarrollado a partir de 1928 y de la experiencia gubernamental del Trienio Adeco (1945-48); además de basarse en otras doctrinas que Latinoamérica postulaban el principio de no reconocimiento, en particular la Doctrina Tobar, conocida también como la Doctrina de la Legitimidad Constitucional.

De acuerdo con Romero (2005: 155), lo que permitió que en los años 60 prosperara la actitud de negarles reconocimiento diplomático a regímenes de facto latinoamericanos surgidos de golpes de Estado, fue la percepción de Betancourt, y luego de Leoni, de que ese instrumento de política exterior constituía una de las fórmulas más idóneas, realistas y pacíficas de preservar la democracia representativa en Venezuela y en toda América Latina, la cual, entre 1959 y 1969, se encontraba permanentemente amenazada por intentos de golpes de Estado, y también por una serie de conflictos políticos, económicos y sociales. En este mismo sentido, en opinión de Guerón (1972: 239), en un panorama interno y externo tan difícil, se necesitaba un instrumento duro de defensa democrática. Particularmente para Betancourt «el aislamiento profiláctico de toda la comunidad interamericana de aquellos gobiernos dictatoriales de derecha e izquierda era el medio más adecuado para disuadir a los presuntos o potenciales golpistas».

En buena medida la doctrina Betancourt tiene un carácter defensivo al aplicar lo que en otra parte ha sido considerado una estrategia diplomática dura en contra de las potenciales amenazas tanto a la democracia venezolana como al resto de las democracias del continente. En otras palabras, visto desde una perspectiva realista, ningún régimen democrático podría sobrevivir en la región rodeado de gobiernos hostiles. Por otro lado, la doctrina Betancourt, cumple con uno de los principios de la teoría realista de la política internacional⁹, la cual busca integrar la realidad, obviando lo subjetivo que pueda derivarse de simples opiniones o de preferencias ideológicas, en un intento por captar la esencia racional de los hechos. En este sentido, aunque por momentos la política internacional desarrollada por Betancourt hacia República Dominicana parecía tener un carácter personal, desde un punto de vista normativo, tomaba en consideración las contingencias e influencias que condicionaban las acciones internas (preservación de la democracia representativa en Venezuela) y externas (preservación de la democracia en América Latina y el aislamiento profiláctico de toda la comunidad interamericana de aquellos gobiernos dictatoriales de derecha e izquierda) que podía influir de manera directa en su política exterior.

En opinión de Romero (2005: 156), se puede decir que la Doctrina Betancourt respondió, al menos en primera instancia, a fines e intereses principistas, no meramente pragmáticos. Lo anterior se puede confirmar en las propias palabras de Betancourt cuando reflexionaba tiempo después sobre el tema:

Hemos procurado defenderla y estimularla [a la democracia] dentro del marco latinoamericano por lealtad a los principios normativos del sistema de relación que vincula a sus países; por solidaridad con pueblos de nuestra estirpe y de común historia y por sentido de propia conservación del orden democrático que nos dado los venezolanos (Betancourt, 1969:19)

La actitud principista de Betancourt lo llevó a luchar para que la Organización de Estados Americanos adoptara su doctrina. Desde que asumió el poder, el presidente Betancourt participó activamente que se estableciera en el organismo interamericano dicho sistema de no reconocimiento y de hecho, el asunto fue punto de agenda en la undécima Conferencia de Ministros de Relaciones Exteriores, aplazada en tres oportunidades. Previamente, en 1959, a escasos meses de haber asumido la presidencia, Betancourt presentó en la V Reunión de Cancilleres de la OEA, celebrada en Santiago de Chile, en el mes de agosto, un proyecto de convención sobre el ejercicio efectivo de la democracia representativa para que se estableciera el procedimiento y las medidas aplicables a ese respecto, presentación que tuvo acompañada de un discurso en el que alentó al foro hemisférico a que se «arbitren fórmulas capaces de conciliar el principio de no intervención con la obligación moral y jurídica del sistema regional de tender un cordón sanitario de riguroso aislamiento en torno a los gobiernos despóticos» (Betancourt, 1968:104).

En la misma Reunión de Cancilleres de la OEA, celebrada en Santiago de Chile, el ministro de Relaciones de Exteriores de Venezuela, Dr. Ignacio Luis Arcaya pronuncia un discurso en ocasión de la Cuarta Sesión de la Comisión General de dicho foro, en el que ratifica la política exterior de nuestro país:

Venezuela, asiste a esta reunión de Cancilleres para ratificar una posición ya conocida en América, porque con énfasis y sobriedad la hemos planteado y definido. La decisión de la Organización de los Estados Americanos de convocar esta Reunión de Consulta, prevista en la Carta, es de una extrema responsabilidad, pues de aquí ha de resultar la consolidación del organismo regional al que pertenecemos o el deterioro de su prestigio, según sean las conclusiones a que se llegue en los debates que hemos iniciado. No obstante la reciente tradición de vacilaciones y gregarismos que ha caracterizado la política interamericana, para la cual parece que no cuentan las grandes evoluciones realizadas en otros continentes.

(…) Aunque no fuimos patrocinadores ni entusiastas de la idea de convocar la Reunión de Consulta, asistimos a ella porque consideramos que en su temario hay puntos de vital importancia, cuya decisión esclarecerá el panorama político del Continente. Con que logremos que del abigarramiento político que ha caracterizado a nuestros pueblos pasemos a una homogeneidad decorosa y democrática, regulada por la Carta y protegida por un nuevo instrumento, habremos satisfecho una esperanza elemental. (Libro Amarillo, 1960:67-68).

Como consecuencia de la participación activa de Venezuela en la Quinta Reunión de Consulta de Ministros de Relaciones Exteriores, se logró que en la Declaración de Santiago, se incorporara dentro de los considerando:

Que la existencia de regímenes antidemocráticos constituye una violación de los principios en que se funda la Organización de los Estados Americanos y un peligro para la armonía y la paz en el Hemisferio;

y Que es conveniente enunciar, sin carácter enumerativo, algunos principios y atributos del sistema democrático en este Hemisferio, con el fin de permitir a la opinión pública, nacional e internacional, determinar el grado de identificación de los regímenes políticos y de los gobiernos con aquel sistema, contribuyendo de ese modo a la erradicación de las formas de dictadura, despotismo o tiranía sin quebrantar el respeto a las facultades que tienen los pueblos de escoger libremente sus formas de gobierno. (Libro Amarillo, 1960:73)

Asimismo, dentro de la “Declaración de Santiago”, se hicieron presentes algunos factores de carácter empírico que permitieran operacionalizar o evaluar un régimen democrático¹⁰, como por ejemplo:

1. El principio del imperio de la ley debe ser asegurado mediante la independencia de los Poderes y la fiscalización de la legalidad de los actos del gobierno por órganos jurisdiccionales del Estado.

2. Los gobiernos de las Repúblicas Americanas deben surgir de elecciones libres.

3. La perpetuación en el poder, o el ejercicio de éste sin plazo determinado y con manifiesto propósito de perpetuación, son incompatibles con el ejercicio efectivo de la democracia.

4. Los gobiernos de los Estados Americanos deben mantener un régimen de libertad individual y de justicia social fundado en el respeto de los derechos humanos fundamentales de la persona humana.

5. Los derechos humanos incorporados en la legislación de los Estados Americanos deben ser protegidos por medios judiciales eficaces.

6. El uso sistemático de la proscripción política es contrario al orden democrático americano.

7. La libertad de prensa, de la radio y la televisión, y en general la libertad de información y expresión son condiciones esenciales para la existencia de un régimen democrático.

8. Los Estados Americanos, con el fin de fortalecer las instituciones democráticas, deben cooperar entre sí en la medida de sus recursos y dentro de los términos de sus leyes para consolidar y desarrollar su estructura económica, y con el fin de conseguir justas y humanas condiciones de vida para sus pueblos. (Libro Amarillo, 1960:73).

De acuerdo con Romero (2005: 158), la actitud principista de Betancourt contrastaba con la desaprensiva manera de actuar de otros gobiernos que preferían seguir una política pragmática, inconsistente y en ocasiones oportunista para la estabilidad de las instituciones democráticas de América Latina. Estados Unidos fue particularmente pragmático, al mantener relaciones con gobiernos dictatoriales de derecha, siempre que ellos se comprometieran a garantizar los intereses estadounidenses y acompañar a ese país en su cruzada anticomunista cubana y regional. Lo que explica el apoyo que EEUU dio a dictadores como Somoza en Nicaragua y Trujillo en Dominicana, así como las acciones desestabilizadoras e intervencionistas en contra de muchos regímenes democráticos reformistas, como el Juan Bosch en República Dominicana en 1965.

En este sentido, a pesar de que Betancourt era un aliado incuestionable de los Estados Unidos, no dejó de señalar las visibles contradicciones de su política exterior:

En esta política principista arraigada en las mejores tradiciones democráticas del continente, no hemos estado acompañados de muchos gobiernos americanos. Inclusive el más poderoso de ellos, y el más llamado por su propio interés a ejercitar con energía un liderazgo democrático—me refiero a los EEUU—, ha adoptado ante el problema de los golpes de Estado contra gobiernos legítimos una actitud que podría calificarse de pragmática y oportunista. El Gobierno de Venezuela ha preferido quedarse en la compañía de unos pocos gobiernos consecuentes con los lineamientos doctrinarios y jurídicos interamericanos inobjetables, a trajinar la cómoda senda del unanimismo acomodaticio. (Betancourt, 1968: 339).

Como se puede apreciar la crítica de Betancourt a los Estados Unidos en cuanto a su falta de compromiso con la democracia, la hace desde una sólida ética-política, fundamentada en la promoción de determinados valores como la dignidad de la persona humana y el derecho a la autodeterminación de los pueblos, respetando al mismo tiempo el derecho a disentir, pilar fundamental de todo sistema democrático. Para reiterar el hecho que la Doctrina Betancourt fue una fórmula de defensa y promoción de la democracia que obedeció esencialmente a razones principistas y defensivas, conviene citar otro juicio de Rómulo Betancourt sobre el punto. En sus «Palabras Preliminares» a su libro Golpes de Estado y gobiernos de fuerza en América Latina. La dramática experiencia dominicana (1966), escrito y publicado después de haber finalizado su período gubernamental de 1959 a 1964, Betancourt explica porqué su gobierno y el de Leoni mantuvieron una actitud tajante y definida contra los golpes de Estado en América Latina, y porqué esos gobiernos fueron abanderados de la tesis del carácter supranacional de los derechos humanos y de la necesidad de su defensa colectiva, con los siguientes argumentos:

…no se ha tratado de una posición en política internacional sólo nutrida de gaseosos idealismos y sin base de sustentación en normas escritas, reguladoras del Sistema Jurídico Interamericano. Ha respondido ese proceder tan consecuente con las acumuladas experiencias de lo negativo que han sido para los pueblos latinoamericanos, y en definitiva también para sus ejércitos, los golpes de Estado que han protagonizado las Fuerzas Armadas […] se violan tratados que rigen la Organización de los Estados Americanos cuando se derrocan gobiernos de origen comicial. (Betancourt, 1966:7)

Finalmente, Betancourt (1966:12) concluye su introducción al libro citado, reafirmando que las «razones de ética política y de propia conveniencia nacional han determinado la actitud de los gobiernos democráticos de Venezuela frente a los golpes de Estado y los regímenes de fuerza de América Latina». Lo anterior se expresó en la década de los 60, en además de la ya mencionada ruptura con el régimen militar argentino, tras el derrocamiento del presidente Arturo Frondizi; en el rompimiento de relaciones diplomáticas con Perú (julio de 1962), Guatemala (abril de 1963), Haití (mayo de 1963), Ecuador (junio de 1963), República Dominicana (septiembre de 1963) y Honduras (en octubre del mismo año). Con anterioridad, Venezuela había roto relaciones diplomáticas con el gobierno de República Dominicana, el 12 de junio de 1959, y con el gobierno cubano, el 25 de noviembre de 1961; pero esas rupturas se debieron a razones distintas a las propuestas por la Doctrina Betancourt¹¹.

En definitiva, los esfuerzos multilaterales de Rómulo Betancourt y Raúl Leoni en cuanto al objetivo de defensa y promoción de la democracia, se tradujeron en una participación de ambos en la Organización de las Naciones Unidas y en la Organización de Estados Americanos¹². Y aunque, la iniciativa dirigida a prevenir/disuadir los intentos de golpe de Estado en la región en la región latinoamericana, mediante mecanismos de sanción colectiva, no fue acogida en el seno interamericano en ese momento¹³, en buena medida su espíritu ha inspirado los principales protocolos y resoluciones que con relación a la defensa de la democracia se han formulado en la Organización de Estados Americanos en su historia más reciente, tales como en los protocolos de Cartagena de Indias (1985), y Washington (1992); en el llamado Compromiso de Santiago (1991) y en las Cumbres de Miami (1994) y Québec (2000)¹⁴.

A manera de conclusión

En atención a la interrogante que nos planteamos al comienzo de esta investigación sobre si la Doctrina Betancourt obedeció a razones de realismo o principismo político. Podemos concluir, que respondió ambos objetivos, es decir, por un lado, como hemos analizado en este trabajo, la actitud de negarles reconocimiento diplomático a regímenes de facto latinoamericanos surgidos de golpes de Estado, fue la percepción de Betancourt, y luego de Leoni, de que ese instrumento de política exterior constituía una de las fórmulas más idóneas, realistas y pacíficas de preservar la democracia representativa en Venezuela y en toda América Latina, la cual, entre 1959 y 1969, se encontraba permanentemente amenazada por intentos de golpes de Estado, y también por una serie de conflictos políticos, económicos y sociales. En otras palabras, dicho instrumento de la política exterior venezolana respondió a una clara lectura sobretodo por parte de Betancourt de las dificultades que entrañaba consolidar la democracia representativa en la región, así como de las posibilidades reales de Venezuela de influir en la política exterior del continente. En este sentido, nuestro país tuvo un papel protagónico en los distintos organismos multilaterales, (en especial la OEA), en las cuales desarrolló una activa e intensa agenda que tuvo sus éxitos y reveses diplomáticos.

En cuanto al principismo político presente en la Doctrina Betancourt, como hemos considerado previamente, se materializó en la actitud consecuente de Rómulo Betancourt en la defensa y preservación de la democracia en América Latina, la protección de los derechos humanos, y por supuesto el no reconocimiento diplomático a regímenes de facto latinoamericanos surgidos de golpes de Estado, lo cual se aplicó durante su segundo gobierno (1959-64), en los casos de Argentina tras el derrocamiento del presidente Arturo Frondizi (marzo de 1962), en el rompimiento de relaciones diplomáticas con Perú (julio de 1962), Guatemala (abril de 1963), Haití (mayo de 1963), Ecuador (junio de 1963), República Dominicana (septiembre de 1963) y Honduras (en octubre del mismo año). Expresión también del compromiso de Betancourt con la democracia en el continente, lo tenemos en la crítica que en su momento le hiciera a la ambigüedad o contradicción de la política exterior de los Estados Unidos respecto a este tema.

También es importante destacar a manera de conclusión que si bien, la Doctrina Betancourt fracasó en su propósitos de prevenir/disuadir los intentos de golpe de Estado en la región en la región latinoamericana, mediante mecanismos de sanción colectiva, y no fue acogida en el seno interamericano en su momento, en buena medida su espíritu ha inspirado los principales protocolos y resoluciones que con relación a la defensa de la democracia se han formulado en la Organización de Estados Americanos en su historia más reciente.

Notas

¹ Se pueden destacar dentro de los trabajos dedicados por la profesora Romero a la Doctrina Betancourt y a las estrategias de promoción de la democracia en la política exterior venezolana: María Teresa Romero (1988). “La Doctrina Betancourt y su papel en el proceso de fundación del régimen democrático venezolano”. En Revista Venezolana de Ciencia Política, N°3, Mérida: Cepsal/Universidad de los Andes; María Teresa Romero (1998). “Estrategias de promoción de la democracia en la política exterior de Venezuela”. En: Política Internacional, N° 46, Caracas: Asociación Política Internacional; María Teresa Romero (2002). Política exterior venezolana: el proyecto democrático 1958-1998. Caracas: Los Libros El Nacional; y María Teresa Romero (2005). Venezuela en defensa de la democracia 1958-1998. El caso de la Doctrina Betancourt. Caracas: Fundación para la Cultura Urbana.

² De acuerdo con María Teresa Romero (2005:17), se pueden establecer grosso modo dos tipos de estrategias e instrumentos político-diplomático de defensa y promoción de la democracia, la estrategia «dura» o de «alta política», que es de carácter más defensivo; y la estrategia «blanda», de «baja política», de carácter más de promoción, cooperación y prevención. De la primera estrategia se desprenden instrumentos de política exterior tales como el uso de la fuerza en todas sus variantes (las invasiones e intervenciones militares), las rupturas de relaciones diplomáticas, los bloqueos y sanciones políticas y económicas, el no reconocimiento de otros gobiernos, el retiro de representantes diplomáticos, el rechazo a intervenciones directas multilaterales y bilaterales a otros países, las amenazas y presiones diplomáticas fuertes hacia otros países.

³ Las otras etapas de la política exterior venezolana de acuerdo con Romero (2004) son: la segunda que va de 1967 a 1980, la tercera que comprende los años de 1980 a 1988, y la cuarta y última que se inicia en 1989.

⁴ En esta conferencia se aprobaría la Carta de la Organización de Estados Americanos.

⁵ Uno de los puntos más bajos de la promoción de la democracia en este período lo tenemos durante el gobierno republicano de Dwight Eisenhower (1952-1960), en el que Estados Unidos hizo caso omiso de los intentos de golpe de Estado por parte de gobiernos, grupos o movimientos llamados de «derecha», e incluso apoyo a aquellas dictaduras latinoamericanas que no amenazaran sus intereses económicos y de seguridad y que garantizaran mayor eficacia en su lucha anticomunista regional. Tales fueron los casos de apoyo a los regímenes dictatoriales de Marcos Pérez Jiménez en Venezuela, Rafael Leonidas Trujillo en República Dominicana y Antonio Somoza en Nicaragua.

⁶ La otra etapa en la evolución histórica de la OEA a juicio de Romero (2005: 47) comprende de 1985 a 2000, período que ella denomina de Auge.

⁷ De acuerdo con Romero (2005: 73-74), el reconocimiento de gobiernos se explica a través de dos tipos de teorías: la teoría de la legalidad y la teoría de la efectividad. La primera toma en cuenta el consentimiento de los gobernados. Debido a esto un gobierno de facto queda legalizado si los gobernados consienten este gobierno en forma libre, y de forma expresa o tácita. Esta teoría fundamentalmente en las Doctrinas Tobar y Wilson. En cuanto a la teoría de la efectividad, ésta se inclina por el criterio de considerar válido el gobierno que realmente detenta el poder; el fundamento está en que las relaciones son entre estados y no entre gobiernos. Dentro de esta teoría se encuentra la Doctrina Estrada.

⁸ Hay una tendencia general dentro de los estudios y testimonios sobre el llamado Trienio Adeco a destacar la conflictividad que caracterizó a esta etapa de la historia contemporánea de Venezuela. Entre el vasto número de trabajos que han abordado el período de 1945-1948 se pueden mencionar: Stambouli. (1980), Castro Leiva (1988), Castro Leiva (1996), Crispin (1994), López Maya (1995), Rey (1998), Guardia Rolando (2003), y Camejo Ron. (2001).

⁹ Cuando hablamos de la teoría realista de las relaciones internacionales, estamos basándonos en los planteamientos hechos por Hans Morgenthau en su libro Política entre las Naciones (1948).

¹⁰ Cuando hablamos del carácter empírico de la democracia estamos tomando en cuenta de la definición de democracia hecha por Joseph Schumpeter (1947:16), fundamentada en supuestos, elementos, hechos e instituciones que permiten su funcionamiento (supuestos y elementos tales como la competencia, reconocimiento de la libertad, la existencia de una oposición y de minorías, y el papel del voto popular) que a una concepción más abstracta o de componentes ideales.

¹¹ Venezuela rompió relaciones diplomáticas con el régimen de Rafael Leónidas Trujillo en respuesta a la actitud asumida por éste ante el caso de asilo diplomático concedido por la embajada venezolana en Santo Domingo a trece ciudadanos Dominicanos. A su vez, rompió relaciones con el gobierno de Fidel Castro alegando que las actuaciones que ese gobierno comunista venía realizando perturbaban la tranquilidad política del hemisferio y amenazaban la estabilidad democrática de nuestro país. En estos dos casos, el rompimiento de relaciones diplomáticas no de da como respuesta a golpes de Estado en esos países, sino debido a enfrentamientos y conflictos bilaterales.

¹² En el caso de la OEA, se desarrolló a lo largo de las distintas Reuniones de Consulta de Cancilleres (Santiago de Chile, 1959), San José de Costa Rica (1960), Uruguay (1962), y Washington (1963).

¹³ Aunque supera los límites de este trabajo uno de los principales obstáculos para la aplicación de una sanción colectiva en el seno de la OEA se encontraba en el principio de no-intervención, el cual formaba parte de los principios constitutivos de dicha organización.

¹⁴ Uno de los logros más importantes de esta Cumbre, celebrada en la ciudad de Québec, Canadá, en el 2000, fue haber incorporado al sistema interamericano una cláusula que sirve para fortalecer los viejos mecanismos institucionales de protección y salvaguarda de la democracia. Dicha cláusula consagra que «cualquier alteración del orden democrático en un Estado del hemisferio constituye un obstáculo insuperable ara la participación del gobierno de dicho Estado en el proceso de Cumbres de las Américas». Asimismo, de esta cláusula se nutrió el nuevo marco legal interamericano, la Carta Democrática Interamericana, suscrita por todos los países del hemisferio (menos Cuba), y que resume los principios de la democracia occidental, a la cual tienen derecho todos los pueblos de América y cuya promoción y defensa es obligación de todos los gobiernos (Romero, 2005:95)

FUENTES CONSULTADAS

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