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INTRODUCCIÓN
La participación ciudadana en la formación, ejecución y control de la gestión pública es una figura que aunque ha venido gestándose con ahínco desde hace más de medio siglo apenas logra ser incluida al máximo nivel en el ordenamiento jurídico venezolano con la promulgación y publicación de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela de 1999.
Con su incorporación al texto constitucional se crea una gran expectativa para el avance en el ejercicio de la democracia, la cual dentro del mismo texto se define como participativa y protagónica. La participación en los asuntos públicos, no sólo de quienes han sido electos para ejercer un cargo público sino también del resto de la población abre la posibilidad de lograr mejores beneficios en la gestión de los gobiernos, dado que se debe tener en cuenta la opinión, las sugerencias, las solicitudes y exigencias de los ciudadanos en cada uno de los diferentes lugares, comunidades y grupos de las distintas disciplinas, en el sentido de que son éstos quienes mejor conocen las situaciones que los afectan y quienes pueden presentar las mejores observaciones, porque son los que están más cerca de ellas, quienes las viven y las sienten.
La promoción de la participación ciudadana no sólo es un acontecimiento o fenómeno de la República Bolivariana de Venezuela sino, además, de diferentes países, donde la población tiene semejantes inquietudes y esperanzas, y donde los autores también han analizado en qué consiste y la viabilidad de su pleno ejercicio, llegando a formarse opiniones y conceptos sobre tal hecho.
En Venezuela, la consagración de la participación ciudadana en los asuntos públicos se logra a nivel de la cúspide del ordenamiento jurídico -por primera vez- con la promulgación y publicación de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (1999), que textualmente, dispone:
Artículo 62. Todos los ciudadanos y ciudadanas tienen el derecho de participar libremente en los asuntos públicos, directamente o por medio de sus representantes elegidos o elegidas. La participación del pueblo en la formación, ejecución y control de la gestión pública es el medio necesario para lograr el protagonismo que garantice su completo desarrollo, tanto individual como colectivo. Es obligación del Estado y deber de la sociedad facilitar la generación de las condiciones más favorables para su práctica.
En este sentido, el primer enunciado de esta norma indica que tal participación es libre y que puede ser ejercida directamente o por medio de los representantes elegidos; tal afirmación sugiere la idea de que los ciudadanos que han sido elegidos para algún cargo público participan de hecho en los asuntos públicos y sobre lo cual no hay ninguna duda, pero hay que significar que el enunciado es expreso al apuntar que, incluso, cuando un ciudadano no ha sido electo para ello, igualmente tiene el derecho a participar en la formación, ejecución y control de la gestión pública. Con esta disposición se aspira un mejor ejercicio democrático y mayor eficiencia en la gestión del Estado.
La norma citada refleja de manera inexorable que los ciudadanos tienen el derecho de actuar de manera determinante en la búsqueda del bienestar, tanto individual como colectivo, e influir en la orientación y en la toma de decisiones de la autoridad aun sin formar parte de la administración pública, ni ejercer ninguna otra función de gobierno. Con este nuevo rol de los ciudadanos, los planes y proyectos de los gobernantes no deben depender sólo de ellos sino que se deben tomar en cuenta las opiniones, sugerencias, solicitudes y exigencias de la población a la hora de la formación y ejecución de la actuación debida al Estado.
Al respecto, con esta nueva modalidad el poder de los gobernantes deja de ser absoluto, al tener la obligación de tomar en cuenta e incluir en su gestión el clamor de la población; que ya no debe sólo movilizarse cada cierto tiempo a depositar su voto en una urna electoral, sino que debe ser actora de la formación y de la ejecución del proyecto de país que se desea. Tal acontecimiento también supone la idea de que con la participación de los destinatarios de la acción de gobierno se deben tomar decisiones más acertadas, se deben satisfacer mejor las aspiraciones de la población y se deben alcanzan mejores logros en los asuntos que competen al Estado, lo cual conlleva a más posibilidades de desarrollo, en el entendido de que el ciudadano es quién está más cerca de las situaciones que lo afectan y por ende conoce mejor sus necesidades.
Por ello, el protagonismo de la ciudadanía no sólo se limita a la participación en la formación y en la ejecución de todas las acción necesarias para lograr los fines del Estado por medio de los gobernantes del momento sino que se extiende hasta el control de la actuación gubernamental en el ejercicio de sus funciones; lo que constituye un mecanismo a través del cual se puede garantizar que quienes tienen en sus manos la representación del Estado obren correctamente en el ejercicio de sus funciones; especialmente que no desvíen de manera indebida el dinero público a manos de terceros o a manos del mismo gobernante, afectando de esa manera a la población al disminuirle sus beneficios a través de acciones delictuales.
Al respecto, la actividad contralora de la función pública es una de las más importantes en el cumplimiento de los altos fines del Estado por que ayuda a alcanzar los objetivos de las instituciones tanto en la formulación como en la ejecución, generando tranquilidad y confianza a los ciudadanos de un país con respecto a sus gobernantes; lo que también se ve reflejado en la construcción de mayor cantidad de obras de infraestructura para las comunidades, con mejores dotaciones y mejor calidad de construcción, así como en la mejor cantidad y calidad de servicios públicos, como lo son la salud, la educación, la provisión de agua y electricidad y otros; y así mismo, ese control, puede generar la sensación de orgullo de ser ciudadano de un país que inspira respeto y admiración en el plano internacional. En tal sentido, Morales y Núñez (2012) plantean:
La Contraloría General de la República en el año 2007 dictó una resolución especial relativa a las normas para fomentar la participación ciudadana; en este instrumento se detallan las funciones de la oficina de atención al ciudadano, y se destaca la importancia de fortalecer el control de la gestión pública. (p.89)
Por otro lado, los autores españoles Cernadas, Chao y Pineda (2017), realizan el siguiente comentario: Tal como comentábamos a inicios de la pasada década y sigue teniendo plena vigencia hoy día, creemos que la participación ciudadana puede contribuir de forma significativa a la creación de capital social, y la consulta a los ciudadanos en las etapas de definición de los problemas y su implicación en la formulación e implementación de las políticas públicas, facilitaría una toma de decisiones que se aproxime más a las necesidades de la población y podría contribuir a que el gasto público se realice con unos mayores niveles de eficiencia y eficacia. Por todo lo expuesto, se plantea como objetivo general de la investigación analizar jurídicamente el ejercicio de la participación ciudadana por los ciudadanos electos para un cargo público.
METODOLOGÍA
La investigación está basada en la metodología cuantitativa, la cual origina datos descriptivos producidos de la recolección de datos. Apoyada en la investigación documental-bibliográfica, lo que permitió la producción de información detallada sobre el tema investigado. La utilización de este método hizo viable que se analizaran doctrinas, cuerpos normativos, documentos jurídicos, bibliografías, tesis, lo cual luego del análisis respectivo, contribuye a que se generen criterios y aportes para un mejor desarrollo del estudio jurídico.
RESULTADOS
A continuación, se presentan los resultados de la revisión documental-bibliográfica.
Cuadro 1 Principios y característica legales.
| Fuente | Desarrollo | Análisis |
|---|---|---|
| Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (1999). |
Fundamentos legales. Artículo 70: Son medios de participación y protagonismo del pueblo en ejercicio de su soberanía, en lo político: la elección de cargos públicos, el referendo, la consulta popular, la revocación del mandato, las iniciativas legislativas, constitucional y constituyente, el cabildo abierto y las asambleas de ciudadanos y ciudadanas cuyas decisiones serán de carácter vinculante, entre otros; y en lo social y económico: las instancias de atención ciudadana, la autogestión, la cogestión, las cooperativas en todos sus formas incluyendo las de carácter financiero, las cajas de ahorro, la empresa comunitaria y demás formas asociativas guiadas por los valores de la mutua cooperación y solidaridad. La ley establecerá las condiciones para el efectivo funcionamiento de los medios de participación previstos en este artículo. |
Esta segunda norma establece los medios para lograr la participación y el protagonismo en lo político, social y económico, regulando de manera más específica el camino para el ejercicio del derecho de participación de los ciudadanos y remitiendo a la Ley la regulación definitiva para hacer efectivos esos derechos. En este artículo se puede notar que en el primer medio de participación estatuido, que es el político, se incluye, inicialmente, la elección de cargos públicos, pero que no se distingue en este precepto si esa participación para la elección de cargos públicos es simplemente para elegir a un o a algunos candidatos, o si esa participación incluye el derecho a ser elegido; sin embargo, debe interpretarse que, al estar esta norma incluida en el capítulo del texto constitucional referente a los derechos políticos y al hacer mención otra norma del mismo capítulo a que “Todos los ciudadanos y ciudadanas tienen el derecho de asociarse con fines políticos”, que la participación ciudadana incluye también el derecho a ser elegido y que de conformidad con lo establecido en artículo 62, ya citado, quien fuere electo a un cargo de elección popular ejerce participación ciudadana en nombre propio y en el de sus representados. En tal sentido la participación ciudadana se extiende hasta el derecho a ser elegido para ejercer un cargo público. |
| Molina, Molina y Sánchez (2013). | En la doctrina latinoamericana, en las últimas décadas, se trata de explicar en qué consiste la figura de la participación ciudadana o se hace referencia a ella para aclarar algunos detalles, así se encuentran exposiciones como la siguiente: La participación ciudadana significa entonces el poder de comunicar, informar, tomar parte, intervenir, compartir a través de mecanismos e instancias que poseen los ciudadanos y las comunidades para incidir en la toma de decisiones, para la formulación, control y seguimiento de la política pública. Es considerado un medio democrático que consolida el derecho de opinión, participación y de opinión de todos los ciudadanos, a través de las relaciones entre el Estado y la sociedad civil. | Esta definición destaca el término “poder” como elemento central de la participación ciudadana, lo que significa que este derecho se configura como una potestad o condición de actuar determinada cuyo ejercicio no debe ser impedido, lo que conduce o refleja una mejora de la situación del ciudadano ante el Estado; ello equivale, dentro de lo que podría compararse con una ecuación, a que una parte del poder que correspondía sólo a los gobernantes ahora se encuentra desplazado a la esfera de los ciudadanos que no forman parte de la administración pública ni de ningún otro poder, por lo que pueden intervenir e incidir en la toma de decisiones del órgano o ente público conjuntamente con sus representantes, quienes son también ciudadanos que participan en la actividad pública. Hay que dejar constancia de que si bien la persona que ejerce la representación del Estado y que puede considerarse el Estado mismo, sólo en atención a esa representación ante la sociedad civil, no deja de ser un ciudadano que participa en los asuntos públicos. Por su puesto, hay que tener en cuenta ciertas limitaciones en virtud de esa representación, como lo es el hecho de no utilizar la misma en beneficio personal o para fines personales; y también hay que tener presente que quién ejerce una representación pública está obligado a rendir cuentas. |
| Díaz (2017). | El tema de la participación ciudadana no es un acontecimiento exclusivo de la República Bolivariana de Venezuela, sino que se ha planteado en una diversidad de países, entre ellos México. En la democracia, los gobiernos están obligados a rendir cuentas y gobernar no solo con eficiencia, sino con transparencia y atendiendo las necesidades, demandas y aspiraciones de los ciudadanos. Su éxito y su estabilidad dependen en buena medida de que la definición de opiniones y agendas de gobierno se lleve a cabo con eficacia y legitimidad. Desde hace por lo menos cincuenta años, ofrecer vías para que los ciudadanos participen en la hechura de las políticas y en algunas actividades de gobierno se ha presentado como una estrategia para generar proximidad, interlocución y colaboración con actores extragubernamentales y con la ciudadanía en general. Desde su origen, la oferta de políticas y programas participativos buscó generar respuestas más eficaces, justas y legítimas a los problemas sociales. Sin embargo, a pesar de la institucionalización de la participación ciudadana en las políticas públicas y del crecimiento del número y variedad de experiencias participativas, es frecuente que se enfrenten importantes problemas para su implementación o que se le reduzca a rutinas poco significativas que no contribuyan como se espera al logro de los objetivos planteados.(p. 371-372) |
Para esta autora es importante hacer relucir la obligación de los gobernantes de rendir cuentas de su gestión; resultando relevante que se tome en cuenta ésta, pues ello permite efectuar un examen de qué fue en realidad lo que se hizo y de la forma cómo se utilizaron los recursos, siendo ello importante en el sentido de que el acto de administrar fondos públicos constituye una responsabilidad muy diferente a lo que representa manejar dinero propio. Y no solamente eso, sino que tal acto constituyen un documento que puede hacer prueba en favor o en contra de quien ejerce un cargo público en caso de no corresponderse el informe con la realidad. Se refiere, además, a la eficiencia de quien tiene en sus manos la administración pública, lo cual es un principio inherente a la acción de gobierno y que debe reflejarse de manera decisiva en resultados y en servicios suficientes y satisfactorios, acordes con la cantidad de recursos y con los medios disponibles en favor de la población y no en soluciones a medias ni en falta de capacidad para resolver los problemas; requiriéndose siempre creatividad e ingenio. También se refiere a la transparencia, que es otro principio de la administración pública, uno de los más determinantes para facilitar la participación ciudadana. No pueden los ciudadanos que no ostentan un cargo de elección popular, o que no sean parte de la administración pública, ejercer efectivamente un control si no hay transparencia, si no tienen conocimiento de las acciones de los órganos o entes del Estado, si no están al tanto de la planificación o de la ejecución de la actividad pública, y si no pueden determinar a dónde va a parar el dinero público. |
| Sánchez (2015). | También trata el tema de la participación ciudadana. |
La participación ciudadana deberá ser considerada por los niveles de gobierno (federal, estatal y municipal) como un derecho efectivo y que en su marco legal, deberá expresarse en forma clara y congruente con los nuevos escenarios de alternancia política y de calidad de la democracia. La participación ciudadana es formar parte activa de los asuntos del gobierno y en la construcción del espacio público. La administración pública debe realizar los ajustes administrativos necesarios para que en sus organizaciones existan áreas de participación ciudadana que promuevan y fomenten el ejercicio de la ciudadanía en los asuntos públicos. Para ello es deseable que establezcan en su marco legal, la normatividad necesaria que institucionalice estos mecanismos de participación ciudadana. |
| Ramos (2015). |
Estudia el concepto de ciudadanía. Uno de los objetivos de este trabajo fue abordar los cambios que ha tenido el concepto de ciudadanía, de ser un concepto que sólo atribuía derechos a los individuos a uno polisémico que incluye en la actualidad una visión más participativa de la actividad y vinculación de los individuos en los asuntos públicos. Este cambio está relacionado, a su vez, con las transformaciones democráticas, en donde se ha argumentado que para mejorar los niveles democráticos es necesario pasar de una democracia representativa, caracterizada principalmente por la capacidad de elección de representantes públicos, a una democracia activa, en la cual los ciudadanos participen constantemente en los asuntos públicos. Sin embargo, para que esta participación esté bien fundamentada, resulta necesaria la información, con objeto de lograr una aparición en la esfera pública, caracterizada por la calidad de la argumentación y por la claridad de transmisión de ideas. En este sentido, se destacó la importancia de la información como elemento esencial en la conformación de una ciudadanía más participativa. |
Parte este autor del cambio del concepto de ciudadanía, considerando que este concepto se concentra, en principio, sólo en lo que respecta a un derecho. Evidentemente ese derecho se hace valer frente al Estado, pues, la ciudadanía es la condición de una persona considerada en su relación con un Estado. Señala que el concepto ha evolucionado a tener más significados o contenidos, dentro de lo cual se incluye la participación de la sociedad en los asuntos públicos, acotando que ello ocurre con las transformaciones democráticas, lo que va de un simple acto de votación (democracia representativa) a una democracia activa, donde el ciudadano se involucra en la toma de decisiones y donde es tomado en cuenta por el Estado. Esto se materializa cuando los ciudadanos presentan solicitudes, sugerencias, planteamientos, requerimientos y exigencias destinadas a la formación, ejecución y control de la gestión pública con miras a que exista una labor de gobierno más eficiente y que tenga como resultado mayores beneficios a la comunidad y, cuando, efectivamente, el Estado se hace eco de ello. |
| González (2018). |
Evaluó la participación en los Planes Territoriales de Cataluña. Sobre la experiencia de evaluación de la participación en los Planes Territoriales Parciales de Cataluña, podemos decir que no son los esperados, sobre todo porque las referencias revisadas antes de realizar la evaluación eran de quienes coordinaron la elaboración de los planes 343. Por tanto, íbamos con la idea de ratificar mediante una experiencia concreta la importancia de la participación en herramientas que tienen como objetivo la equidad territorial. Como ya se ha mencionado, el resultado de la evaluación ha dado una participación de baja intensidad con predominio de procedimientos informativos y algunos consultivos abiertos a la ciudadanía. Es una participación, desde la perspectiva de las asociaciones, de baja representatividad, temporal en el tiempo que tiende hacia la demanda de grupos de interés e intereses individuales. Según la escalera de participación del IAP la participación que se dio en este caso no involucra, no colabora y no empodera. |
Se fija esta apreciación en un caso concreto, con objetivo y territorio muy específico, relacionado con determinada participación, donde se manifiesta que en una evaluación sobre Planes Territoriales Parciales de Cataluña se encuentra que los resultados obtenidos no se correspondan con las expectativas, en mérito de que las referencias que se poseían venían dadas por las mismas personas que habían elaborado los planes sobre los cuales se hizo el estudio. La expectativa que tenía el estudio era que salieran ratificadas esas referencias. Se resalta que hubo una participación de baja intensidad y que la participación que se dio se basó más que todo en información y algunas consultas abiertas a la ciudadanía. Con respecto a este resultado encontrado se observa que, aun realizando de cuando en cuando o de manera pronunciada alguna información hacia la ciudadanía, o cuando se haga determinada consulta pública, esta actitud puede llevar implícita una forma de disfrazar la motivación o eficiencia de la participación ciudadana, convirtiéndose más bien en un subterfugio para limitarla. Termina indicando que la participación que se dio en este caso no involucra, no colabora y no empodera. |
| Herman y Klaveren (2016). | La participación ciudadana en Chile. Se ha enfatizado que se necesitan en Chile nuevos instrumentos de planificación urbana que permitan una interacción constructiva entre el sector público, el sector privado y una ciudadanía activa capaz de incidir en la políticas púbicas urbanas (Greene y Soler, 2004; Ducci, 2004). En línea con esto, la reciente Política Nacional de Desarrollo Urbano en Chile establece que la planificación urbana requiere de una participación ciudadana “efectiva”, entendida como “una condición proactiva” que debe ser garantizada por la institucionalidad (MINVU, 2013, pár. 5.4.2). Sin embargo, esta investigación muestra que la participación de la población en asociaciones voluntarias ha disminuido significativamente en Chile en general, y en el Gran Santiago en particular. Al analizar comparativamente las encuestas OASEN 2000, OASEN 2009 y SOV 2013, este artículo arroja que la participación de la población en organizaciones sociales en la ciudad de Santiago ha disminuido del 23,8% al 12,4% durante el siglo XXI, reduciéndose en solo trece años a casi la mitad. |
Ratifican estas autoras un deseo sobre la existencia de nuevos instrumentos de planificación urbana que permitan la participación ciudadana a objeto de lograr lo que constituye la razón de ser de esta figura, como lo es su incidencia en las políticas públicas. Luego indican que la misma Política Nacional de Desarrollo Urbano en Chile establece que la planificación urbana requiere una participación ciudadana “efectiva”, dando a entender que en este caso es la misma autoridad la que manifiesta la necesidad de la participación ciudadana, lo que concatenado con lo que se expone en el párrafo anterior, implica que aun manifestando la autoridad ese requerimiento o necesidad los instrumentos no permiten la participación, es decir, la expresión de la autoridad viene a ser un simple enunciado sin ningún contenido sustancial que garantice o por lo menos motive o impulse o haga viable y efectiva la participación ciudadana. Fuere lo que fuere, lo definitivo es que estas autoras establecen que el resultado de su investigación muestra que la participación de la población en organizaciones sociales en la ciudad de Santiago de Chile ha disminuido del 23,8% al 12,4% durante el siglo XXI, reduciéndose en solo trece años a casi la mitad. |
| Ceballos (2009). | Presenta una crítica al proceso de la participación ciudadana, opinando que lo que se da en Venezuela es una política social de asistencia y que se dejan al margen los verdaderos mecanismos legales de participación a todos los niveles de gobierno. En cuanto a esta afirmación habría que señalar que los mecanismos legales para llevar a cabo la participación ciudadana constituyen el proceso o los pasos que hay que dar para lograr el fin. Ese fin lo representa la satisfacción del derecho consagrado, por lo que puede desprenderse de esta exposición que los pasos correspondientes para hacer efectiva la participación ciudadana son los que no se están cumpliendo. |
Explica que lo que existe es un medio para que determinados grupos de personas tomen parte en los gastos públicos, pero que ello no representa la figura de participación ciudadana en las políticas públicas ni en la gestión de servicios públicos. Así expuesta la situación, dejando sentado que si no se cumplen los procedimientos para la participación -según estima el autor- y agregándose que lo que existe es un medio para que determinados grupos tomen parte en el gasto público, se produce la idea de que esos gastos tampoco están destinados a solucionar algún problema comunitario, sentido y ansiado por la población -y por ellos decidido- para lograr su pleno desarrollo, lo que en tal caso sí es indicativo de que se está obrando de manera incorrecta, pues la participación ciudadana no tiene ningún sentido si no se utiliza para satisfacer los problemas que más afectan a las comunidades, y tampoco tiene sentido si no son los mismos ciudadanos quienes deciden cuáles son esos problemas; siendo que son éstos, como ha quedado dicho anteriormente, quienes mejor conocen las situaciones que los afectan y que los benefician. El mismo autor afirma que al tener los grupos comunales una relación directa con la presidencia de la República y una dependencia directa de ésta, recibiendo además poderes y competencias que corresponden a las instituciones regionales y a las provincias, se practica un centralismo que es contrario al Estado Federal descentralizado consagrado en la Carta Magna. |
Elaboración: El autor.
CONCLUSIONES
La participación ciudadana en la República Bolivariana de Venezuela es un derecho con rango constitucional y como tal debe ser ejercido. La misma constitución establece que la Ley indicará las condiciones para ejercerla. Quienes han sido electos para ejercer un cargo público también ejercen la participación ciudadana por medio de esos cargos.
La participación ciudadana es el poder o medio democrático que tienen los ciudadanos de un país de tomar parte, opinar e incidir en la formulación y en la gestión de los asuntos públicos, así como el poder de controlar a los gobernantes en su ejercicio. Para el ejercicio de la participación ciudadana es necesario que exista transparencia en la administración pública. Además, para que se impulse el ejercicio de la participación ciudadana es indispensable que se lleve adelante el proceso de descentralización.
