3.1. Resultados

Búsqueda y selección de estudios: La búsqueda preliminar en las tres bases de datos produjo un total de 212 referencias únicas potencialmente relevantes (tras eliminar duplicados). El Cuadro 1 resume la distribución de resultados iniciales por base de datos. Posteriormente, se aplicaron los criterios de inclusión/exclusión: tras el cribado de títulos y resúmenes se descartó la mayoría por falta de pertinencia, quedando 55 artículos para evaluación de texto completo. Finalmente, 30 estudios cumplieron con todos los criterios y fueron incluidos en la revisión cualitativa. Los motivos de exclusión de los 25 documentos descartados tras leer el texto completo incluyeron, principalmente: enfoque fuera de tema (no abordaban coordinación institucional), calidad metodológica insuficiente, o falta de disponibilidad de información clave (por ejemplo, estudios muy descriptivos sin análisis de coordinación).

Características de los estudios incluidos: Entre los 30 estudios incluidos (ver Cuadro 2 para un resumen detallado), la mayoría corresponde a investigaciones empíricas originales (cualitativas, cuantitativas o mixtas) y algunos son artículos de revisión o especiales que reflexionan sobre las lecciones de la pandemia. Geográficamente, se observa una concentración notable de estudios centrados en América Latina y Europa, con varios análisis del contexto español (derivados de informes SESPAS y otras publicaciones ibéricas) y latinoamericano (e.g., casos de México, Colombia, Ecuador, Argentina) junto a estudios clave de Asia-Pacífico (Filipinas, Indonesia, Nueva Zelanda, Corea del Sur, Singapur) y África (Nigeria). Esta distribución evidencia la relevancia global del tema y, a la vez, permite extraer lecciones aplicables a la realidad peruana dado el peso de estudios regionales.

En cuanto a los temas abordados, todos los estudios exploran de alguna forma la respuesta institucional ante COVID-19 u otras pandemias haciendo énfasis en la necesidad de coordinación. No obstante, se pueden identificar distintos énfasis: algunos evalúan las estructuras de gobernanza y coordinación multinivel (nacional vs. local) puestas a prueba por la pandemia, otros describen innovaciones organizativas desarrolladas durante la crisis, varios analizan la integración del sistema de salud (por ejemplo, atención primaria con salud pública, o cuidados intensivos con gestión centralizada), y otros se enfocan en la comunicación y manejo de información durante la emergencia. También emergen perspectivas transversales, como la importancia de la equidad y enfoque de género en la respuesta, y la necesidad de marcos normativos adecuados para sustentar las acciones interinstitucionales.

A continuación, se sintetizan los hallazgos principales de los estudios incluidos, organizados en torno a temas clave.

Brechas en la coordinación y gobernanza pandémica: Varios estudios evidenciaron que la falta de coordinación efectiva entre instituciones y niveles de gobierno agravó la crisis sanitaria. Por ejemplo, en la experiencia histórica de la influenza de 1918 en Indonesia, la desarticulación entre el gobierno central y autoridades locales -sumada a la ausencia de un marco legal claro- resultó en respuestas tardías y dispares. De modo similar, durante la COVID-19, países con sistemas descentralizados enfrentaron tensiones en la gobernanza multinivel: en Colombia, la distribución de responsabilidades entre el gobierno central y los gobiernos departamentales generó inequidades en la respuesta, revelando la necesidad de fortalecer las capacidades locales bajo una coordinación nacional más sólida. En general, la evidencia muestra que cuando cada nivel de gobierno actúa aisladamente (o incluso en conflicto de competencias), la respuesta pandémica sufre fragmentación, redundancias o vacíos de atención. Planes integrales a nivel nacional/provincial con roles bien definidos podrían mitigar estas brechas, asegurando que las decisiones y recursos fluyan de manera cohesionada.

Mecanismos innovadores de coordinación: Un hallazgo positivo de la literatura es que la urgencia de la pandemia catalizó innovaciones institucionales para mejorar la coordinación. Diversos contextos implementaron estructuras ad hoc que resultaron efectivas y podrían institucionalizarse a futuro. En Indonesia y Filipinas, por ejemplo, se crearon centros de operaciones de emergencia (EOC) y grupos de trabajo multisectoriales que facilitaron el intercambio de datos en tiempo real y la acción conjunta de ministerios y agencias. En España, varias ciudades y comunidades autónomas establecieron comités de crisis intersectoriales (mesas de trabajo en salud, educación, servicios sociales, etc.) para alinear protocolos y recursos entre sectores. En Singapur, el enfoque de “todo el gobierno” (whole-of-government approach) -con una autoridad central coordinando la respuesta entre agencias- fue señalado como factor clave de su éxito relativo para controlar la pandemia. Asimismo, en México DF se operativizó un comando unificado sectorial como parte de tratar la pandemia “como tarea de Estado”, integrando a distintas instituciones bajo un mandato común. Estos ejemplos ilustran que, ante crisis severas, la creación de instancias formales de coordinación (EOC, comandos unificados, task forces) mejora la comunicación interinstitucional y la rapidez de respuesta. Un reto identificado es cómo sostener estas innovaciones más allá de la emergencia: la recomendación recurrente es incorporarlas en los planes de preparación permanentes, con simulacros periódicos que mantengan aceitados los mecanismos de colaboración.

Integración del sistema de salud y sectores clave: Varios estudios apuntan que una respuesta pandémica exitosa requiere integrar mejor los distintos componentes del sistema de salud y otros sectores críticos. Por un lado, la Atención Primaria de Salud (APS) debe articularse con la salud pública y los niveles especializados. En Europa, la pandemia evidenció la falta de un plan de contingencia unificado para APS: aunque hubo coordinación central para la compra y distribución de vacunas, la ejecución local careció de integración, dificultando la inmunización eficiente. Este hallazgo llevó a enfatizar la necesidad de sistemas de información compartidos y protocolos comunes entre salud pública y APS. Por otro lado, dentro de los hospitales se registraron experiencias de reestructuración organizativa interna para mejorar la capacidad de respuesta. En una clínica de Chile, por ejemplo, se adaptó la gobernanza de enfermería creando nuevos puestos de coordinación y mejorando la comunicación interna, lo que optimizó la gestión de pacientes COVID. Asimismo, los servicios de cuidados intensivos en España elaboraron recomendaciones para integrarse a los planes de emergencia, sugiriendo centralizar la coordinación de camas UCI para facilitar traslados y evitar sobrecargas locales. De la evidencia se desprende que la integración vertical y horizontal en el sector salud (desde la comunidad hasta la UCI, y entre salud y otros sectores) es indispensable para una respuesta cohesiva. Esto implica no solo disponer de estructuras formales de coordinación, sino también delinear roles flexibles (como enlaces o coordinadores específicos) que actúen en la interfase entre niveles asistenciales, educación, protección social, etc., asegurando continuidad de cuidados y servicios esenciales durante la crisis.

Sistemas de información y comunicación en la respuesta: Un tema transversal identificado es el papel crucial de la información y la comunicación durante la pandemia, ámbitos que también requieren coordinación interinstitucional. Por el lado de los sistemas de información en salud, se documentó que las deficiencias en interoperabilidad y calidad de los datos dificultaron la toma de decisiones oportuna. Por ejemplo, en Filipinas e Indonesia, los sistemas rutinarios de información en salud (RHIS) inicialmente no proveían datos unificados en tiempo real para todos los actores, entorpeciendo la coordinación; la situación mejoró cuando se implementó el intercambio sistemático de datos a través del EOC, permitiendo un panorama común de la crisis. Esto resalta la importancia de contar con plataformas integradas y protocolos de intercambio de información entre instituciones durante emergencias.

En cuanto a la comunicación pública, varios estudios señalan que mensajes gubernamentales claros y coherentes son parte integral de la gestión pandémica. En España, la respuesta temprana sufrió por comunicados confusos y un exceso de voceros oficiales, lo que minó la confianza ciudadana. El análisis de este caso enfatiza que la comunicación institucional debe estar unificada, ser transparente y coordinada entre agencias para evitar contradicciones. Asimismo, se observaron iniciativas creativas de comunicación interinstitucional: en Alemania, la elaboración conjunta de FAQs estandarizadas entre múltiples organismos resultó en una herramienta útil para responder rápida y consistentemente a las dudas de la población. En Argentina, en cambio, se identificó una tensión entre el discurso oficial de cuidado colectivo y narrativas mediáticas conflictivas, lo que generó desconfianza hacia la vacunación. En síntesis, los estudios coinciden en que coordinar la comunicación (tanto interna entre instituciones, como hacia el público) es tan importante como coordinar las operaciones logísticas. Un flujo unificado de información y vocería consistente ayuda a alinear esfuerzos institucionales y mantener la confianza pública, factor clave para el cumplimiento de medidas sanitarias.

Perspectivas de equidad y aspectos sociales: Finalmente, la literatura revisada subraya que la coordinación interinstitucional en pandemias debe incorporar enfoques de equidad y participación social para ser plenamente efectiva. Un caso ilustrativo es el análisis con perspectiva de género en España, donde la ausencia inicial de desagregación de datos y consideraciones de género condujo a que se pasaran por alto necesidades específicas de las mujeres (por ejemplo, síntomas atípicos de COVID, sobrecarga de cuidadoras, etc.). Esto expuso la importancia de integrar a las instituciones y unidades especializadas (p. ej. ministerios de la mujer, ONGs de género) en la planificación de la respuesta, para garantizar equidad en las acciones y en el acceso a la atención. De forma relacionada, estudios desde el trabajo social en EE.UU. resaltaron que las alianzas entre el sistema de salud y organizaciones comunitarias (como el modelo Bridge de colaboración hospital-comunidad) fueron esenciales para sostener la atención de poblaciones vulnerables durante la pandemia. Aquellos lugares donde existían redes de apoyo social y coordinación con ONG o entes locales lograron mitigar mejor las inequidades en la prestación de servicios básicos. Por el contrario, encuestas en comunidades (e.g., en Ecuador) revelaron percepciones críticas de la ciudadanía sobre la efectividad de las políticas públicas durante la pandemia, achacando la baja calidad de vida a la falta de acciones estatales coherentes. Incluir la voz de la sociedad civil y asegurar que las medidas lleguen a todos los grupos poblacionales por igual es, por tanto, otro componente a coordinar entre instituciones (gobierno, sector salud, sector social) durante una emergencia.

3.2. Discusión

Principales hallazgos: La revisión sistemática recopiló evidencia internacional y regional que subraya la importancia de la coordinación interinstitucional multinivel y de la planificación integral para enfrentar de manera eficaz las crisis sanitarias. A pesar de provenir de diversos países y contextos, los 30 estudios analizados convergen en varios puntos clave. En primer lugar, se confirma que la colaboración articulada entre todos los niveles de gobierno (central, regional y local) es un determinante crítico de la efectividad de la respuesta. Cuando las instituciones actúan alineadas bajo un plan común, se optimiza el uso de recursos disponibles y se evitan vacíos o redundancias en la atención. Por el contrario, las brechas de coordinación -ya sea por conflictos de competencia, por una descentralización excesiva sin mecanismos integradores, o por la falta de marcos legales claros- resultan en respuestas fragmentadas e ineficientes. Por ejemplo, ^{Bello y Sanabria (2021}) documentaron que la descentralización sin coordinación nacional clara en Colombia exacerbó las desigualdades territoriales en la respuesta al COVID-19, ilustrando cómo la ausencia de lineamientos unificados puede agravar las inequidades y mermar la eficacia de las intervenciones. Del mismo modo, análisis históricos muestran que esta dinámica no es nueva: ^{Miftah et al. (2025}) encontraron que, tras la gripe española de 1918 en las entonces Indias Orientales Neerlandesas (hoy Indonesia), la falta de coordinación entre el gobierno central y las autoridades regionales -sumada a la inexistencia de un marco legal común- generó respuestas locales tardías y desarticuladas. Aquel patrón se ha repetido en diversas jurisdicciones durante la COVID-19, reforzando la noción de que la coordinación vertical y horizontal es indispensable para una respuesta oportuna y cohesionada.

En segundo lugar, los resultados destacan que innovar en las estructuras de coordinación durante la emergencia fue necesario y beneficioso en muchos lugares; sin embargo, dichas innovaciones no deberían quedar limitadas a la coyuntura, sino institucionalizarse de forma permanente. La creación ad hoc de comités de crisis, task forces multisectoriales y centros de comando unificado permitió acciones más concertadas durante la COVID-19, lo que sugiere que los países y regiones deberían integrar estos mecanismos en sus planes de preparación. Un Plan Integral Institucional para San Martín, por ejemplo, podría contemplar una instancia permanente de coordinación intersectorial (involucrando al sector salud junto con defensa civil, educación, sectores productivos, etc.) que se active inmediatamente ante emergencias, aprovechando los aprendizajes de la pandemia. Las experiencias internacionales aportan lecciones valiosas al respecto. En Singapur, la centralización administrativa y la legitimidad política del gobierno facilitaron un modelo de gobernanza unificado y una toma de decisiones ágil durante la crisis (^{Asthana et al., 2024}), demostrando cómo una dirección central fuerte puede mejorar la coordinación y eficacia de la respuesta. Por su parte, la Ciudad de México enfrentó la pandemia mediante la coordinación estrecha entre el gobierno local, los estados vecinos y el gobierno federal: se estableció un comité de crisis local que sesionaba diariamente para tomar decisiones basadas en datos, y se alinearon los esfuerzos de reconversión hospitalaria y abastecimiento médico entre instituciones nacionales (IMSS, ISSSTE, fuerzas armadas, etc.) y autoridades capitalinas (Gobierno de la Ciudad de México, 2021). Esta articulación multinivel permitió una respuesta más eficaz en el área metropolitana, evidenciando que la institucionalización de mecanismos colaborativos (ej. reuniones intergubernamentales periódicas, centros de operaciones de emergencia unificados) fortalece la capacidad de reacción ante escenarios de crisis.

Comparación con la literatura teórica: Los hallazgos empíricos de la revisión se alinean con las posturas teóricas de la gobernanza colaborativa y el enfoque de “todo el gobierno” (whole-of-government) en la gestión de desastres. Teóricamente se postula que, frente a amenazas complejas, ningún actor o sector por sí solo tiene la capacidad suficiente para responder de manera efectiva; por ello, las respuestas multisectoriales y colectivas tienden a ser más exitosas. Esta premisa de la acción coordinada se confirma en la práctica: los estudios analizados muestran que las respuestas integradas -por ejemplo, con participación concurrente de múltiples ministerios, gobiernos subnacionales, empresas privadas y organizaciones comunitarias- manejan mejor la incertidumbre y distribuyen de forma más equitativa la carga de la crisis que las respuestas aisladas o unilaterales. Desde la perspectiva de la resiliencia de sistemas, diversos autores argumentan que la robustez ante situaciones de crisis depende en gran medida de la interconexión entre los subsistemas clave (salud, economía, logística, comunicaciones, etc.); un sistema fragmentado y con flujos de información desconectados es mucho más vulnerable a los choques externos. Nuestros resultados respaldan esta noción al evidenciar que la falta de interoperabilidad de los sistemas de información, o la desconexión entre la atención primaria y los servicios de salud pública, entorpecieron la capacidad de respuesta durante la COVID-19. Asimismo, los clásicos debates sobre federalismo y descentralización aportan un marco para interpretar los casos observados: si bien la autonomía local puede permitir adaptaciones valiosas a las condiciones de cada territorio, sin una coordinación nacional sólida surgieron desequilibrios e incluso competencia por recursos entre jurisdicciones. La evidencia revisada sugiere la necesidad de un modelo híbrido de gobernanza en emergencias, donde coexistan un liderazgo central fuerte (que provea dirección estratégica, recursos y equidad interregional) y un empoderamiento de los niveles locales (que aporte flexibilidad y conocimiento del contexto), todo ello conectado mediante mecanismos claros de comunicación y coordinación intergubernamental. Este equilibrio centralización-descentralización ha sido propuesto como la vía óptima para lograr respuestas eficientes y equitativas en países con estructura de gobierno multinivel.

Vacíos de conocimiento identificados: A pesar de la abundante literatura reciente sobre la respuesta al COVID-19, esta revisión identifica áreas poco investigadas que merecen atención. Primero, faltan evaluaciones formales de la efectividad de contar con planes integrales de respuesta a pandemias. Muchos estudios describen problemas u ofrecen recomendaciones de política, pero son escasas las investigaciones que hayan medido cuantitativamente el impacto de haber dispuesto (o no) de un plan institucional preexistente durante la crisis. En el caso peruano, por ejemplo, no se encontró literatura específica sobre la implementación de planes pandémicos integrales en regiones amazónicas. Esto revela una brecha importante: sería valioso documentar sistemáticamente las experiencias locales tanto éxitos como fracasos de planificación ante la COVID-19 en regiones de la selva u otros entornos rurales dispersos a fin de extraer lecciones contextualizadas. Segundo, la perspectiva de las poblaciones indígenas y rurales en la coordinación pandémica es prácticamente ausente en los estudios revisados. La literatura internacional ha señalado que las desigualdades previas aumentaron la vulnerabilidad de estos grupos durante la pandemia (^{Amnistía Internacional y CESR., 2022}), pero no abundan investigaciones sobre cómo integrar efectivamente a los actores comunitarios (por ejemplo, líderes indígenas, rondas campesinas, etc.) en los mecanismos formales de respuesta. Dado que San Martín posee una importante población amazónica dispersa, este vacío de conocimiento es especialmente relevante: incorporar saberes locales y participación comunitaria en la coordinación podría mejorar la llegada de las intervenciones a las áreas de difícil acceso. Tercero, pocos estudios profundizaron en mecanismos de monitoreo y evaluación en tiempo real de la coordinación interinstitucional durante la crisis. La mayoría de análisis identifica fallas a posteriori, pero prácticamente no existen sistemas de indicadores en línea que permitan medir cómo está funcionando la coordinación mientras transcurre la emergencia (por ejemplo, indicadores de flujo de información entre instituciones, tiempos de respuesta coordinada, etc.). Desarrollar metodologías e instrumentos para evaluar la coordinación de forma continua podría contribuir a ajustar más rápidamente las estrategias durante pandemias prolongadas. Finalmente, se encontró escasa investigación sobre el rol de la academia y la ciencia en la coordinación de la respuesta gubernamental. Aunque algunas referencias mencionan esfuerzos transdisciplinarios, por ejemplo, ^{Bronzwaer et al. (2024}) describen cómo una fuerza de tarea One Health en Europa integró agencias de salud humana, animal y ambiental para mejorar la coordinación estratégica en general no se ha explorado a fondo cómo los expertos, universidades y centros de investigación pueden ser parte estructural de los comités de crisis y la toma de decisiones. Integrar la evidencia científica de forma dinámica en la gestión de una pandemia (por ejemplo, a través de paneles consultivos permanentes o unidades de inteligencia epidemiológica que incluyan a académicos) es un ámbito poco estudiado que podría robustecer la respuesta gubernamental con información actualizada y recomendaciones técnicas imparciales.

Implicaciones para San Martín y contextos similares: Considerando los hallazgos discutidos, ¿qué implicaciones prácticas surgen para una provincia como San Martín? En primer lugar, se consolida la noción de que San Martín al igual que cualquier región con distribución geográfica compleja y recursos limitados necesita con urgencia un Plan Integral Institucional para emergencias sanitarias. Este plan debe delinear sin ambigüedad quién hace qué bajo distintos escenarios de pandemia, estableciendo una cadena de comando y coordinación desde el nivel nacional (Ministerio de Salud, Centro nacional de control de enfermedades, etc.) hasta el nivel local (Dirección Regional de Salud, municipalidades y comunidades de base). La experiencia internacional sugiere que elementos clave a incluir serían: (a) un Centro de Operaciones de Emergencia Regional robusto, que se reúna periódicamente incluso en tiempos sin crisis para mantener relaciones interinstitucionales fluidas y capacitar al personal; (b) protocolos de compartición de datos en tiempo real entre hospitales, centros de atención primaria y autoridades sanitarias, apoyados en sistemas interoperables de información, de modo que la toma de decisiones se base en información actualizada de capacidad instalada, casos y recursos; y (c) acuerdos de cooperación con sectores no sanitarios, por ejemplo, con el sector educación para decisiones sobre cierre/apertura de escuelas, con agricultura/ambiente para vigilancia de zoonosis, o con fuerzas armadas y policía para apoyo logístico en distribución de suministros y mantenimiento del orden. Asimismo, las innovaciones organizativas que surgieron de forma improvisada durante la COVID-19 en Perú -tales como comités provinciales COVID, salas situacionales digitales para monitorear camas UCI u oxígeno, redes solidarias de distribución de alimentos, entre otras deberían rescatarse e integrarse al plan formal, evitando que se pierdan esas capacidades y aprendizajes ganados durante la emergencia.

Otra implicación clave es la importancia de la capacitación y los simulacros conjuntos. Diversos expertos en gestión del riesgo señalan que no se debe esperar a la próxima crisis para ensayar la coordinación y entrenar al personal. San Martín podría instaurar simulacros anuales de respuesta a emergencias sanitarias (similares a los simulacros de sismo o inundación ya practicados en el país), involucrando a todas las instituciones relevantes sector salud, municipalidades, policía, ejército, sociedad civil, etc. para poner a prueba y afinar sobre el terreno los protocolos de comunicación y acción conjunta. Estos ejercicios servirían para clarificar roles, generar confianza entre actores y detectar con anticipación cuellos de botella logísticos o falencias en la comunicación interinstitucional, permitiendo corregirlos antes de una emergencia real. Igualmente, debe procurarse que el plan integral tenga un enfoque inclusivo y equitativo. La evidencia sobre las desigualdades observadas durante la COVID-19 sugiere que cualquier estrategia pandémica debe contemplar medidas focalizadas para proteger a los grupos vulnerables (poblaciones rurales aisladas, pueblos indígenas, adultos mayores, personas con comorbilidades, entre otros) (^{Amnistía Internacional y CESR., 2022}). Para ello, podría incorporarse en la estructura de coordinación comités o mesas específicas de equidad en salud, con participación de representantes de dichas poblaciones, que asesoren sobre cómo las intervenciones (por ejemplo, campañas de vacunación, distribución de mascarillas, entrega de bonos o ayudas sociales durante cuarentenas) pueden llegar efectivamente a quienes más las necesitan y de la manera culturalmente más apropiada. En síntesis, el fortalecimiento de la gobernanza en salud mediante planes institucionales integrales y coordinación interinstitucional sólida informados por la mejor evidencia científica disponible permitirá que regiones como San Martín enfrenten futuras pandemias con una respuesta más eficaz, equitativa y resiliente.

Declaraciones éticas

Este trabajo se basó en la revisión de literatura pública y no involucró sujetos humanos ni animales, por lo que no requirió aprobación por un comité de ética en investigación. Asimismo, se declara que no se emplearon herramientas de inteligencia artificial para generar el contenido del manuscrito; todo el análisis, síntesis y redacción proviene del trabajo del autor, fundamentado en las fuentes científicas revisadas, las cuales se citan adecuadamente a lo largo del texto. Se siguieron principios de integridad y transparencia en la investigación, respetando la autoría original de las ideas mediante las referencias correspondientes.

Conflictos de interés

El autor declara no tener ningún conflicto de interés financiero, académico o personal en relación con este estudio. No hubo financiamiento externo que influyera en los métodos o resultados presentados. Los resultados y conclusiones expresados se basan exclusivamente en la evidencia recopilada y el análisis crítico realizado, sin interés comercial o institucional alguno que pudiera sesgar su interpretación.