1 Planta Experimental de Tratamiento de Aguas, Escuela de Ingeniería Civil, Universidad Central de Venezuela. Caracas, Venezuela. (rebecaucv@gmail.com)

2 Dirección de Ecología y Ambiente, Gobernación del Estado Bolivariano de Miranda. Miranda, Venezuela. (eapallota@gmail.com)

Se describe el proceso para la formulación de un Plan de Gestión Integral de los Desechos y Residuos Sólidos en el ámbito territorial del Estado Bolivariano de Miranda. El mencionado plan concebido como un instrumento de apoyo a la gestión de los DyRS a nivel municipal, fundamentado en la identificación y aprovechamiento de oportunidades de sinergia para el logro de mejoras ambientales y sociales derivadas de la gestión integral y sustentable de los DyRS en la entidad, es el resultado de un intenso trabajo interactivo y participativo con representantes de los actores involucrados que permitió articular políticas, estrategias, programas y proyectos que definen directrices para que las autoridades locales elaboren los respectivos Planes Municipales adaptados a su realidad técnica, económica, ambiental y social, basados en una visión sistémica del territorio y del servicio, incorporando la participación, el consenso y la corresponsabilidad social, apoyándose en el respaldo político, el fortalecimiento institucional, la adecuación legal y buscando la sostenibilidad financiera. La estructura del Plan se apoya en 8 programas y 36 proyectos que deben ser implementados, dadas las características de la situación existente en la materia en la entidad federal, en los próximos 6 años, con el compromiso de todos los actores vinculados con el sector residuos sólidos, entre los cuales destacan: autoridades ambientales y del poder ejecutivo en los diferentes niveles de gobierno, generadores, prestadores de servicios y emprendedores formales e informales en el área recuperación y reciclaje de materiales. La inversión estimada para llevar adelante el Plan es de US$ 23.340.000.

Palabras clave: Desechos y residuos sólidos, Plan de gestión integral de residuos sólidos, Formulación de planes de gestión integral de residuos sólidos. Plan de gestión municipal, Instrumentos de gestión de residuos sólidos

The process for the formulation of a Plan of Integral Solid Waste Management in Bolivarian State of Miranda - EBM is described. This plan conceived as a tool to support the management of the solid waste at the municipal level, is based on identifying and exploiting opportunities for synergies to achieve environmental and social improvements derived from the integrated and sustainable management of this downloads in the entity. This Plan is the result of an intense interactive and participatory work with representatives of several stakeholders involved that allowed articulate policies, strategies, programs and projects that define guidelines for to help local authorities develop their respective municipal plans tailored to their technical, economic, environmental reality and social, based on a systemic view of the territory and service, incorporating the participation, consensus and social responsibility, based on political support, institutional strengthening, legal adequacy and seeking financial sustainability. The structure of the Plan is supported by 8 programs and 36 projects to be implemented, given the characteristics of the situation in this matter in the EBM, over the next six years, with the commitment of all actors involved in the solid waste sector specially: environmental and executive authorities at different levels of government, generators, service providers, and formal and informal enterprising of the recovery and recycling of materials. To carry out the Plan is required an investment about US $ 23,340,000.

Keyword: Solid waste, Plan of integral solid waste management, Formulation of plan for the solid waste integral management. Municipal plan, Solid waste management instruments.

Recibido: noviembre 2014 Recibido en forma final revisado: enero 2015

Desde una perspectiva global, se ha reconocido el manejo inadecuado de los desechos y residuos sólidos - DyRS generados en el ámbito urbano como uno de los problemas de alto impacto ambiental, que debe ser atendido en forma prioritaria, con el propósito de avanzar hacia el desarrollo sustentable (UNEP, 2005).

El rápido incremento de la cantidad y diversidad de residuos sólidos como resultado de un crecimiento económico continuo, la urbanización y la industrialización, se ha venido convirtiendo en un problema creciente para quienes tienen la responsabilidad de garantizar una gestión eficaz y sostenible de estas descargas.(UNEP,2009)

En el EBM, al igual que en otros estados del país, el acelerado crecimiento demográfico, en este caso en el orden del 50% en los últimos 10 años, unido a una ocupación irregular de sus espacios, ha traído como consecuencia, dificultades para la dotación y gestión de los servicios básicos indispensables para asegurar tal desarrollo, especialmente el correspondiente a la gestión exitosa de los DyRS que se generan en su ámbito geográfico. Agrava la situación los altos niveles de conflictividad política e institucional reinante en el país y especialmente en la entidad federal, cuya principal consecuencia se refleja en la dificultad para abrir espacios de concertación de acciones coordinadas a los diferentes niveles de gobierno e incluso entre autoridades de los municipios que conforman el EBM, a fin de construir soluciones para el problema que representan estas descargas.

De acuerdo con la normativa venezolana en materia de gestión de residuos sólidos (República Bolivariana de Venezuela, 2010), corresponde al Poder Ejecutivo Nacional, a través del Ministerio del Poder Popular con competencia en materia ambiental, conjuntamente con otros órganos y entes con competencia en la materia, la formulación de políticas sobre la gestión integral de residuos y desechos sólidos, elaborar planes de gestión y manejo de los mismos, fijar criterios para el establecimiento de tasas sobre la materia, aprobar tecnologías destinadas al tratamiento o aprovechamiento de residuos y las demás que le asignen las leyes de la República.

En este contexto, y sin que se hayan logrado avances en el cumplimiento de la citada normativa (RB. de Venezuela, 2010), la Gobernación del EBM en concordancia con las líneas generales del Plan Socialista de Desarrollo Económico y Social de la Nación 2013 – 2019 (RB de Venezuela, 2013), lo establecido en el Plan de Ordenamiento Territorial 2010 (Gobernación del EBM, 2010), y atendiendo a sus lineamientos de políticas ambiental para la entidad, decide desarrollar un plan maestro de gestión integral de los DyRS generados en su ámbito territorial, en el cual se articulen políticas, estrategias, programas y proyectos que definan directrices para que las autoridades locales elaboren los respectivos Planes Municipales adaptados a su realidad técnica, económica, ambiental y social, basados en una visión sistémica del territorio y del servicio, incorporando la participación, el consenso y la corresponsabilidad social, apoyándose en el respaldo político, el fortalecimiento institucional, la adecuación legal y buscando la sostenibilidad financiera.

Un aspecto importante que se debe destacar es que en el EBM, el mejoramiento continuo de la calidad de vida de sus ciudadanos constituye uno de los ejes transversales en sus políticas de gestión urbana. Ello exige, entre otros, el desarrollar planes cuyo objetivo sea establecer un marco estratégico general, con visión integrada de su territorio, para dirigir, programar y coordinar el desarrollo sostenible de la entidad, e implica plantear acciones orientadas a lograr la transformación cultural, a la búsqueda del consenso político, así como también la canalización de la inversión hacia la generación de oportunidades, para asegurar la progresiva consolidación del bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población.

Cabe destacar que el mencionado plan se concibe como un instrumento de apoyo a la gestión de los DyRS a nivel municipal, fundamentado en la identificación y aprovechamiento de oportunidades de sinergia para el logro de mejoras ambientales y sociales derivadas de la gestión integral y sustentable de los DyRS en la entidad.

Teniendo en cuenta estas consideraciones, el objetivo del presente trabajo consiste en presentar el proceso desarrollado en la formulación de un plan de gestión integral de los DyRS con las características descritas para el EBM.

La estrategia metodológica para la formulación del Plan de Gestión Integral de los DyRS en el EBM se puede describir en tres etapas como se muestra a continuación:

El equipo técnico estuvo conformado por profesionales con demostrada experticia en cuantificación y caracterización de DyRS, planificación y gestión de DyRS municipales, gestión comercial del servicio de manejo de DyRS, gestión del riesgo, educación ambiental, conducción de grupos y consultoría ambiental, entre otros. El equipo técnico coordinador del estudio estuvo constituido por profesionales, adscritos a la Facultad de Ingeniería de la Universidad Central de Venezuela. Otros profesionales incorporados al equipo de trabajo están adscritos a la Dirección de Ecología y Ambiente de la Gobernación del EBM o ejercen libremente su profesión.

En esta primera etapa el equipo técnico coordinador concentró sus esfuerzos en el diseño de la estrategia metodológica para la ejecución del diagnóstico de la situación existente en materia de manejo de los DyRS en el EBM (2da etapa), así como para la formulación del Plan propiamente dicho.

Para incorporar la participación de los actores involucrados en la gestión y manejo de los DyRS en el EBM, haciendo especial énfasis en la comunidad, bien sea a través de sus organizaciones o en forma individual, se programaron cinco (5) talleres de trabajo donde los participantes organizados por sub-región administrativa de la entidad, realizaron los respectivos diagnósticos participativos en aquella a la que pertenecen, lograron acuerdos en la definición de políticas y principios rectores en materia de organización y prestación del servicio e incluso delinearon propuestas de solución a los problemas detectados en la fase diagnóstica del estudio.

Adicionalmente se programó el diseño y aplicación de cuestionarios a muestras estadísticamente representativas de las comunidades, en los 21 municipios que conforman el EBM, así como también se aplicaron cuestionarios a los responsables de la prestación del servicio de aseo urbano domiciliario en todas las entidades municipales del estado.

Etapa 2: Corresponde a la ejecución del diagnóstico del manejo de los DyRS en los 21 municipios del EBM, basado en el análisis exhaustivo de los factores que condicionan el diseño y calidad del servicio de manejo de los DyRS, así como también aquellos que condicionan su desempeño. Tales factores abarcaron los siguientes aspectos:

- Características generales del Estado Bolivariano de Miranda: Allí se consideraron las características del espacio geográfico del EBM y su dinámica demográfica, con el propósito de identificar las potencialidades y restricciones naturales para el diseño y operación el servicio de manejo integral de los DyRS en la entidad.

- Contexto social, institucional y legal para el desarrollo de sistemas de manejo de los DyRS en el Estado Bolivariano de Miranda: Implicó la revisión de los indicadores de desarrollo social, el esquema funcional de las instituciones vinculadas con el manejo de los DyRS en el estado, las políticas específicas relacionadas con el sector y el conjunto de instrumentos legales con inherencia en esta materia. Ello permitió explorar fortalezas y debilidades de orden social, institucional y legal para la gestión exitosa del servicio.

- Aspectos técnicos operativos del manejo de residuos en los municipios del estado: Consistió en el análisis de la cobertura y calidad del servicio en los municipios considerados en el estudio, abarcando las distintas fases que deberían conformarlo: generación, barrido, recolección y transporte, transferencia, aprovechamiento de residuos, tratamiento, servicios especiales y disposición final.

- Análisis de costos y tarifas por prestación del servicio: Con este análisis se revisaron la estructura de costos del servicio, así como las posibilidades de su recuperación.

- Participación comunitaria en el manejo de los residuos sólidos: Aquí se revisaron las posibilidades de movilización y organización de la comunidad para participar en las diferentes actividades relacionadas con la gestión del servicio.

La integración de resultados obtenidos del diagnóstico, por una parte permitió ofrecer una visión integral de las condiciones prevalecientes a nivel estadal y de las sub-regiones, sin perder la especificidad de cada municipio, y, por otra, identificar un conjunto de conflictos y potencia¬lidades, entendidos como aquellas realidades que obstaculizan o catalizan la consolidación de un sistema para el manejo integral de DyRS en el EBM; así como también orientar en la identificación de objetivos estratégicos del plan objeto del presente estudio.

Etapa 3: En esta etapa se desarrolló el proceso para la formulación del Plan, el cual se puede esquematizar como se muestra en la Figura 1.

El primer paso en el proceso de planificación, lo constituye comprender la situación actual de la realidad bajo estudio, en todas sus dimensiones (técnica, económica, ambiental y social), identificar los problemas estructurales que la condicionan, así como también lograr el consenso. Para ello, el equipo multidisciplinario conformado para la formulación del Plan objeto de este trabajo, decidió en primera instancia realizar un análisis exhaustivo de los resultados del diagnóstico realizado sobre el manejo de los DyRS en la entidad, las declaraciones de política ambiental y específicas para el sector residuos sólidos, formuladas desde el poder ejecutivo estadal, así como la legislación vigente en la materia, para luego abordar los primeros hitos de decisión señalados. Con esto se construye una primera aproximación a los lineamientos estratégicos que debe incorporar el Plan, para alcanzar la situación deseable en materia de manejo integral de DyRS en el estado, los ámbitos en los cuales es factible intervenir y las posibles opciones para alcanzarla.

Sobre la base de los resultados obtenidos en esta primera fase y apoyados en un intenso trabajo interactivo y participativo con representantes de la comunidad, autoridades locales municipales y estadales, operadores en la prestación de servicios involucrados en la gestión de los DyRS en la entidad, entre otros, se postula una propuesta de lineamiento de política y los principios rectores para la formulación del plan de gestión integral para los DyRS en el EBM.

Teniendo en cuenta la complejidad de la situación planteada, el equipo decidió abordar el proceso de planificación objeto del presente estudio, con el apoyo de la aplicación del Enfoque de Escogencia Estratégica (Friend & Hinkling, 2002). Esta herramienta ha contribuido con éxito, en el ámbito local, en la identificación de problemas y con el diseño de decisiones ante problemáticas complejas y limitadas en información, en situaciones de planificación bajo presión. Es un método enfocado a afrontar lo urgente sin dejar de lado lo importante, concertando prioridades y acciones entre los diferentes agentes involucrados, en un proceso participativo e interactivo, reconociendo los conflictos y disminuyendo el riesgo y la incertidumbre inherentes a estos procesos, permitiendo identificar y estructurar las acciones posibles, viables (y no las óptimas) en la resolución de problemas.

Bajo este enfoque y con el apoyo de herramientas complementarias, el equipo de trabajo logró construir los componentes estratégicos del plan como se describe a continuación:

Apoyados en los resultados y acuerdos logrados en este nivel del proceso y utilizando técnicas para la construcción colectiva del conocimiento (Guerra, 2009), el equipo de trabajo, previo establecimiento del horizonte de planificación, construyó la visión de la entidad, la cual se configura como el objetivo medular del Plan y representa hacia dónde quiere llegar el EBM y cómo quiere ser reconocido al final del horizonte de planificación. Ello constituyó el punto de referencia para la formulación de los objetivos estratégicos del Plan de Gestión.

Posteriormente y siempre bajo el enfoque de escogencia estratégica, el equipo de trabajo realizó un análisis de brecha -herramienta de análisis para comparar el estado y desempeño real de una organización, estado o situación en un momento dado, respecto a uno o más puntos de referencia seleccionados, de orden local, regional, nacional y/o internacional. El resultado esperado es la generación de estrategias y acciones para llegar al referente u objetivo futuro deseado- (Kelly, 2009), considerando todos los tipos de residuos generados y las operaciones y procesos que, basados en el ciclo de vida de desechos, conforman un sistema integral de DyRS: prevención, presentación y almacenamiento, recolección, transporte y transferencia, tratamiento, aprovechamiento y disposición final. Los elementos de referencia utilizados fueron tomados del estado del arte y "deber ser" de la gestión integral de DyRS reportados en la literatura especializada. Este análisis permitió construir matrices DOFA -debilidades, oportunidades de mejora, fortalezas y amenazas- para los diferentes componentes del sistema, a partir de las cuales se logró perfilar las líneas estratégicas que estructuran el plan, las estrategias fundamentales mediante las cuales se instrumentan, los objetivos estratégicos que con su aplicación se pretenden lograr, así como los programas y proyectos que reflejan el cómo hacer (la agenda de acciones) para alcanzar los grandes fines de la gestión integral de los DyRS en el EBM. A este nivel es conveniente señalar que el nivel de detalle de los programas y proyectos está condicionado a la disponibilidad de información y recursos para ello.

Una vez elaborada la agenda, se hace necesario desarrollar un proceso de validación de la propuesta. Esta se realiza en dos vías: una, sometiendo a consideración del ente responsable a fin de lograr su respaldo y la otra, orientada a consultar la opinión de representantes de la comunidad y otros actores involucrados, sobre su aceptación de los términos en los que se formula la propuesta construida con su participación, y verificación de congruencia entre la propuesta desarrollada y las necesidades identificadas en materia de gestión integral de DyRS a nivel local, sub-regional y regional en el EBM.

En el entendido de que alcanzar los grandes fines de la gestión integral de los DyRS municipales implica que ésta debe ser formulada y operada por la autoridad local pero coordinada a nivel federal y nacional (Osman, Hassan y Mujeebu, 2009) y a pesar de que la normativa venezolana (RB de Venezuela, 2010), no le otorga competencias coordinadoras en esa materia a este nivel de gobierno, la Gobernación del EBM decide formular un Plan de Gestión Integral de DyRS con cobertura regional, cuyo propósito es desarrollar las estrategias para coordinar las fases del servicio que le corresponde por ley -participar en el

aprovechamiento de residuos y en la prestación del servicio de transferencia y disposición final-, así como apoyar a las autoridades de los 21 municipios que conforman la entidad en la toma de decisiones en el proceso de formulación de sus respectivos planes, bajo una visión sistémica del territorio y con criterios de solidaridad y equidad entre las sub-regiones en las que se organiza administrativamente.

Por otra parte, teniendo en cuenta la complejidad de la situación existente en el EBM con relación a este tema, así como la limitación de recursos disponibles para el desarrollo del plan objeto del presente estudio, el proceso de formulación del mencionado plan se concibe como un proceso evolutivo incremental, donde la metodología descrita en el aparte anterior se desarrolla, dándole prioridad a la conceptualización de los programas y proyectos que conforman la agenda de acciones, que contribuya al logro de los objetivos estratégicos que se formulen, quedando para una fase posterior, en la medida en que se logren los recursos necesarios, la formulación detallada de las propuestas y mecanismos de implantación. De esta manera se logra construir, con los recursos disponibles, un instrumento de planificación que pueda orientar el avance, con visión a largo plazo, hacia el desarrollo integral y sustentable de la entidad.

En esta sección se presenta una síntesis de los principales productos obtenidos en cada hito de decisión planteado en la estrategia metodológica diseñada para la formulación del Plan, haciendo énfasis en la formulación de políticas que lo respaldan, la construcción de sus componentes estratégicos y las estrategias para su validación. Todo ello apoyados en los resultados del diagnóstico realizado en la primera fase del estudio, cuyo detalle puede revisarse en Sánchez et al. 2013.

En concordancia con la política ambiental promulgada por el Estado venezolano a través del órgano rector en la materia, la política ambiental para el desarrollo del estado y lo dispuesto en la ley de gestión integral de la basura aprobada en el año 2010, complementado con los planteamientos recogidos a lo largo del trabajo interactivo y participativo realizado con representantes de los diversos actores involucrados en la gestión integral de DyRS, se formula la política ambiental que respalda al plan y los principios rectores para su desarrollo en los siguientes

La incorporación de estos principios implica la adopción de las siguientes premisas:

Horizonte de planificación: Teniendo en cuenta la urgencia de avanzar en los cambios deseados en materia de gestión integral de DyRS, así como la necesidad de evaluar la efectividad de las propuestas que se formulan en el Plan, y en ausencia de criterios establecidos por el órgano rector en materia ambiental, se establece como horizonte de planificación 6 años, estableciéndose los criterios para el corto, mediano y largo plazo: 1 año, 2 años y 6 años respectivamente.

Visión: En concordancia con el compromiso asumido por la Gobernación del EBM en sus políticas de gestión urbana para el logro del desarrollo sustentable de la entidad, el grupo de expertos, tras el análisis del diagnóstico previo sobre la situación del sector residuos sólidos, con énfasis en los aspectos críticos allí detectados, y utilizando estrategias de construcción colectiva de conocimiento (Guerra, 2009), estructura una visión regional en los siguientes términos: Ser reconocida como una entidad federal con un modelo de gestión de desechos y residuos sólidos que contribuya al mejoramiento de la calidad de vida de los mirandinos, al asegurar el manejo ambientalmente adecuado, económicamente factible y socialmente aceptado de todos los tipos de residuos generados en el ámbito geográfico de los municipios que la conforman, comprometido con la corresponsabilidad social e introduciendo el aprovechamiento y disminución de residuos, apoyado en la educación, investigación, desarrollo e innovación tecnológica y generador de empresas, crecimiento económico y equidad social.