La reforma de la seguridad social en Venezuela^*

MARÍA EUGENIA FERNÁNDEZ

Resumen

    El proceso de reforma al Sistema Venezolano de Seguridad Social se encuentra enmarcado en un conjunto de importantes acontecimientos mundiales y nacionales, específicamente las fuertes críticas al Estado de bienestar y la implementación de medidas de ajuste estructural como salida a la grave crisis económica que afectaba y aún afecta a buena parte del mundo y muy especialmente a Latinoamérica. La tarea de hacer eficiente la seguridad social nacional se inició tardíamente en comparación con otros países de la región, los cuales con mayor o menor antigüedad ya han puesto en práctica reformas estructurales y no estructurales a sus sistemas de seguridad social, generalmente orientadas por objetivos como el mejoramiento de los servicios, el incremento de la cobertura poblacional y la implementación del ahorro individual como instrumento para la dinamización de la economía mediante la obtención de recursos desde adentro, que al menos en teoría se convertirían en fuentes de financiamiento de largo plazo. Hoy día, lejos de concluir, el proceso de reforma de la seguridad social en Venezuela se encuentra prácticamente paralizado, pues todavía no se ha clarificado cuál será el modelo que finalmente se adoptará.

Palabras clave: Reforma / Sistema de Seguridad Social / Ahorro individual

Abstract

    The process of Social Security reform in Venezuela is framed within a series of important worldwide and national circumstances, specifically, the strong criticism of the Welfare State, and the implementation of structural adjustment measures as a possible solution to the severe economic crisis that affect it worldwide and specifically in Latin America. The job of making national social security efficient began comparatively late in Venezuela in comparison with the same process in other countries in the region, some of which had programs of greater or lesser longevity. These countries have initiated an objective oriented system to improve services, increase social coverage, and to implement individual savings as an instrument by which to make the economy more dynamic by obtaining resources from within. These resources in theory are converted into long term financing. Today, far from concluding, the process of social security reform in Venezuela is practically paralyzed, since the final model to be adopted has not been clarified.

Key words: Reform / Social Security System / Individual savings

Introducción

    Durante los últimos veinte años el mundo ha presenciado la crisis de la seguridad social, crisis que se ha manifestado de diferente manera, con mayor o menor intensidad, pero que ha afectado a todos los países.

    Desequilibrios económicos, desempleo y cambios en el comportamiento de la población, sobre todo en lo que a reproducción se refiere, así como una sustancial mejora de la calidad de vida en algunas regiones del planeta, se consideran como los principales motivos, pero también malos manejos, corrupción y ausencia de estudios actuariales han sido el factor determinante de la quiebra de muchos sistemas de seguridad social, particularmente en América Latina.

    Esta problemática, unida a importantes cambios mundiales como la caída del muro de Berlín, el fracaso del comunismo, la disolución de la Unión Soviética y el establecimiento de economías de mercado donde antes funcionaron economías planificadas, así como la globalización, han afectado la seguridad social, haciendo dudar a muchos sobre su futuro próximo.

    Tales circunstancias han llevado a la mayoría de los países a adoptar medidas para mantener sus sistemas de seguridad social en equilibrio, para mejorar el funcionamiento de los mismos o para transformarlos radicalmente. Esta última ha sido la salida más aceptada en Latinoamérica, donde tras la reforma al Sistema Chileno de Seguridad Social, el más antiguo en la región y uno de los de mayor cobertura poblacional y material, más de ocho países han realizado reformas.

    Los cambios han consistido en la sustitución del sistema tradicional de pensiones (Seguro Social) por un programa «privado» de pensiones, llamado así porque es administrado por instituciones de carácter privado, basado en la capitalización individual, es decir, programas de privatización sustitutiva, en la ruptura del monopolio del sistema público, creando frente a éste un programa privado, programas selectivos o paralelos, o sencillamente, en la combinación de ambos, es decir, el sistema público de pensiones del Seguro Social y un programa basado en el ahorro individual administrado privadamente –sistemas mixtos.¹ No obstante, existen otras muchas variedades de reformas que los autores denominan reformas no estructurales, que suponen la mejora del programa público, o la combinación de éste con programas privados basados en la capitalización individual que pueden tener carácter obligatorio o voluntario.

    Si bien dichas reformas o cualesquiera otras eran necesarias en virtud de los desequilibrios existentes en el sistema y en la economía de la mayoría de los países, no es menos cierto que las reformas que siguieron a la chilena se realizaron como parte de las medidas de ajuste estructural impuestas por los organismos multilaterales y la banca internacional, como requisito o condición para otorgar nuevos financiamientos.

    En este contexto, Venezuela aunque tardíamente, si se le compara con otros países de la región, e incluso de Europa del Este, inició en 1997² el proceso de transformación de su Sistema de Seguridad Social en el marco de un programa de ajuste estructural denominado Agenda Venezuela, y como parte de la reforma laboral implementada, a los fines de cambiar el régimen de cálculo de las prestaciones sociales (antigüedad).

    Desde entonces, la reforma al Sistema de Seguridad Social venezolano giró en torno a la creación de un régimen de pensiones basado en la capitalización individual, y fue sólo hasta septiembre del año 2001 cuando la tendencia se revirtió, planteándose el mantenimiento de un sistema solidario, concretamente una combinación de capitalización colectiva y reparto, administrado por el Estado, en el que la capitalización individual para el financiamiento de prestaciones de largo plazo tiene carácter complementario y voluntario. Es precisamente esta «nueva» alternativa la que se analiza en el presente trabajo.

La coyuntura histórica del Estado benefactor y su incidencia en Venezuela

    El proceso de acumulación de la segunda posguerra mundial y el desarrollo de los derechos sociales o derechos humanos de tercera generación marcó el inicio de lo que se conoce como Estado social o Estado de bienestar, al que le dieron vida diferentes teorías jurídicas que partieron de la distinción «entre un Estado fundado en la subordinación, léase Estado gendarme, y un Estado construido sobre la integración y por ello democrático» (Cárdenas Gracia, 1995:23). Se trata, por tanto, de un Estado en el que las relaciones de subordinación existentes son diferentes a las prevalecientes en el Estado gendarme, existiendo conexión entre la organización social y la comunidad no organizada subyacente.

    El Estado de bienestar es el Estado de todos y lo logra a través de un trato de favor a los más necesitados, evidenciándose su efecto positivo, así como el importante papel que hasta ahora ha desempeñado en los generosos beneficios dirigidos a proteger a la población, a través de servicios de salud, acceso a la educación, ayudas a las familias de escasos recursos y, muy especialmente, las prestaciones de desempleo o paro forzoso, que proporcionan seguridad de ingresos a los sujetos mediante prestaciones sustitutivas del salario perdido, todo lo cual posibilita una amplia redistribución del ingreso, garantizando una mejor calidad de vida.

    El optimismo de la segunda posguerra mundial permitió que en ciertas sociedades se desarrollara y mantuviera el Estado de bienestar durante 30 o 40 años, sin mayores tropiezos hasta comienzo de los años setenta, cuando tanto en su justificación como en la realidad el Estado social entra en crisis.

    Ciertamente, los ideólogos del Estado de bienestar no consideraron la posibilidad de que las condiciones económicas y sociales de la posguerra cambiaran profundamente, en particular la capacidad del Estado para mantener el pleno empleo y el sostenimiento de la estructura familiar tradicional. No se planteó la multiplicación de las familias monoparentales y mucho menos que el desempleo llegara a superar el 10 por ciento en las economías más desarrolladas, o que sencillamente se asistiría a un proceso de globalización mundial.

    Además del cambio en las condiciones fundamentales en las que nació y se desarrolló el Estado de bienestar, ha surgido un importante número de críticas al mismo, las que Cárdenas Gracia (1995:26) resume de la siguiente forma: se trata de un Estado altamente antidemocrático, pues muchos ciudadanos no comparten las tareas y el intervencionismo del Estado social; no existe libertad en este Estado, por cuanto todo se planifica y dicha planificación no es resultado de la deliberación democrática; de igual forma, le es imposible cumplir al mismo tiempo con dos funciones antagónicas como lo son la función acumulativa, dirigida a satisfacer los intereses del capital, y la función de legitimación, encargada de proporcionar a la población patrones de consumo, salud y educación; asimismo el Estado de bienestar se sobrecarga debido a las numerosas demandas sociales y económicas, lo que le impide ofrecer adecuadas respuestas gubernamentales, al punto que puede dar lugar al «decaimiento político» y los «golpes militares» (Samuel Huntington, citado por Cárdenas Gracia, 1995:27).

    Pero quizás uno de los argumentos más contundentes en contra del Estado de bienestar es aquel según el cual éste genera mayor pobreza y desigualdad, pues el gasto social no estimula la participación de los pobres en la economía, llevándolos paulatinamente a una mayor marginalidad y pobreza, al desalentar la búsqueda de empleo, y la consiguiente incorporación al mercado de trabajo, ejerciendo un efecto adverso sobre la voluntad patronal de generar nuevos empleos, «disfunciones que son costosas y constituyen una traba para la economía» (Lazar y Stoyko, 1998:36-37), lo que se manifiesta en Europa continental a través del precario aumento de los puestos de trabajo.

    Estas deficiencias, unidas a los problemas de empleo y estancamiento económico que tuvieron lugar a comienzo de los setenta y que se agudizaron en la década de los ochenta, así como la mayor participación del Estado en el financiamiento de los sistemas de seguridad social, en la mayoría de los casos cada vez más deficitarios, hicieron aparecer al Estado de bienestar como populista e ineficiente, cuestionando su utilidad práctica y promoviendo la aplicación de medidas económicas de corte neoliberal que obviamente rechazaban los modelos económicos de la posguerra.

    El Estado de bienestar fue una respuesta a los fallos del mercado, pero ahora se critican los fallos del Estado y su mayor burocratización, impersonalidad, masificación e ineficiencia. A estos fallos se suman las dificultades que se han mencionado (diversificación de los núcleos familiares, el aumento del desempleo y la segmentación y dualismo del mercado de trabajo), la presencia de nuevas capas de pobreza y marginación, las tendencias demográficas, en especial el envejecimiento de la población, la difusión de valores individualistas y poco solidarios y la compatibilidad del Estado de bienestar con las nuevas exigencias de competitividad, producto de la globalización de la economía.

    Resulta claro que es necesario realizar una continua reevaluación y reforma de las estructuras del Estado de bienestar, para hacerlo más eficiente y adaptarlo a las nuevas realidades, pero su papel sigue siendo fundamental para garantizar la paz social, al punto que en ningún país europeo se ha asistido al desmantelamiento o desaparición del Estado de bienestar, por el contrario, se está en la búsqueda de nuevas vías de financiación, gestión y de protección que le permitan subsistir «... considerándose en su resultado histórico como una conquista de la civilización y como una de las variables cualitativas necesarias para la propia competitividad de las economías europeas» (Blasco La Hoz y otros, 2000:45).

    En Venezuela, la extinta Constitución de 1961 consagró en su preámbulo los valores de la justicia social y la seguridad social, la participación equitativa de todos en el disfrute de la riqueza y el fomento del desarrollo de la economía al servicio del hombre. De igual forma, la Constitución vigente de 1999 proclama en su artículo 2° que Venezuela constituye un «Estado democrático y social de Derecho y Justicia, que propugna como valores superiores de su ordenamiento jurídico y de su actuación, la vida, la libertad, la justicia, la igualdad, la solidaridad, la democracia, la responsabilidad social y, en general, la preeminencia de los derechos humanos, la ética y el pluralismo político», no obstante, Venezuela como la mayoría de los países en desarrollo, no puede calificarse de Estado social, a lo sumo, de populista, tanto en el pasado reciente como en el presente. De hecho, se ha afirmado que en Latinoamérica no llegó a existir un verdadero Estado de bienestar, «... sino algunos gérmenes del mismo, limitados, tanto en su cobertura como en la calidad de los servicios prestados, y con un carácter predominantemente clientelista y paternalista» (Foweraker y Gómez Calcaño, 1997, citado por Delgado y Gómez, 2001:76).

    No puede desconocerse el importantísimo papel que el Estado venezolano ha jugado como motor de las grandes transformaciones y del desarrollo nacional, así como en la creación de condiciones mínimas de bienestar para la población, actuando como impulsor del sector privado. Sin embargo, ello no ha sido resultado de concepciones ideológicas que respondieran realmente a la creación de un Estado social, sino básicamente a las circunstancias que han rodeado la vida nacional desde la independencia de la república y muy especialmente desde mediados de los años treinta del siglo XX.

    En efecto, la actitud interventora de los gobiernos que se sucedieron en el poder tras la muerte de Juan Vicente Gómez y sobre todo tras el derrocamiento de la dictadura de Marcos Pérez Jiménez, y la enorme cantidad de recursos provenientes de la renta petrolera, principal fuente de ingresos para el país, permitieron al Estado realizar importantes obras de infraestructura e impulsar el establecimiento de industrias mediante subvenciones y desgravámenes, convirtiéndose él mismo en empresario, favoreciendo la configuración de un modelo económico y sociopolítico de capitalismo rentístico, que le evitó tener que usar su capacidad extractiva para por vía impositiva obtener recursos de quienes más poseían y redistribuirlos entre los más desposeídos, eliminando de esta manera la posibilidad de conflicto entre los diversos sectores sociales (Fernández Salas, 1997a:30).

    Asimismo, tras el derrocamiento de Pérez Jiménez, el experimento democrático que se inició en 1958 necesitaba sobrevivir en medio de una gran heterogeneidad de intereses sociales y culturales y ante la continua amenaza de un nuevo golpe de Estado, por lo que resultaba imprescindible evitar los errores cometidos en el pasado, superponiendo lo pragmático a los aspectos ideológicos; así comenzó a gestarse lo que Juan Carlos Rey (1991, citado por Fernández, 1997a:28), denomina «sistema populista de conciliación», que dio estabilidad a la democracia mediante la generación de apoyos al sistema, hasta comienzos de la década de los ochenta cuando empezó a mostrar signos de agotamiento.

    A través de este sistema populista de conciliación se logró el consenso entre los principales actores políticos y sociales, y gracias a la distribución de la renta petrolera se creó cierto bienestar, se evitaron conflictos y se mantuvo el sistema, aunque más tarde dicha distribución se transformó en moneda electoral que se cambiaba por votos, trayendo como resultado que los programas sociales que se implementaban poco a poco se fueran desvirtuando, pues a través de ellos no se pretendía resolver problemas sociales, sino simplemente captar prosélitos para el partido de turno en el poder y, obviamente, mayor número de votos (Fernández Salas, 1997a:30).

    Hoy día, el sistema populista de conciliación ya no funciona como lo hizo en el pasado, pues el Pacto de Punto Fijo a través del cual se fijaron las reglas del juego político electoral dejó de existir y los actores políticos han cambiado de nombre arropándose bajo «nuevas» banderas. De hecho, actualmente no puede hablarse de sistema populista de conciliación, quizás podría llamársele sistema populista de confrontación, porque más que buscar el diálogo y tratar de minimizar el conflicto propicia el enfrentamiento entre los diferentes sectores sociales, aunque su objetivo sigue siendo básicamente el mismo, es decir, mantener en el poder al partido de gobierno captando seguidores. El problema consiste en que las condiciones y circunstancias que posibilitaron ese primer sistema populista de conciliación que nació en 1958 y que logró funcionar exitosamente hasta finales de los años ochenta y comienzos de los noventa, como la renta petrolera, el escaso desarrollo de la sociedad civil y la simplicidad de las demandas de la población, entre otras, han cambiado, lo que no parece haber entendido el sistema, razón por la cual éste se comporta como el original, encontrándose a la caza de prosélitos, más que planteando verdaderas soluciones a los problemas y mucho menos con la firme intención de transformarse en un verdadero Estado social.

El contexto económico. Vuelta al liberalismo

    Las demandas de la sociedad al Estado de bienestar, conjuntamente con el debilitamiento de las fuerzas que impulsaban el crecimiento económico en las sociedades industrializadas de Occidente, y el agotamiento de modelos de desarrollo como el de sustitución de importaciones aplicado en América Latina, degeneraron en una serie de distorsiones, hiperinflación, desbalances económicos crónicos, endeudamiento externo e inestabilidad política, entre otros, que dieron lugar a la crisis del Estado de bienestar, que para finales de los setenta y comienzo de los ochenta devino «en una estructura burocrática relativamente exagerada en dimensiones, impotente frente a la influencia de ciertas corporaciones (grupos económicos, centrales sindicales, clientelas partidistas y gremios profesionales, principalmente), ineficiente en el uso de los recursos financieros...» (Magallanes, 1997:41).

    Pero estas distorsiones también promovieron la flexibilización de la gestión estatal, que entendió que debía adaptarse a las nuevas realidades y al mismo tiempo redefinir su papel, lo que Magallanes (1997:42) ha denominado «la radicalización de los procesos de reprivatización de lo público y socialización del Estado», que han hecho que éste se encuentre más preocupado por la magnitud y el destino del gasto social, con una burocracia reducida pero eficiente y orientada a la atención del ciudadano, que pretende atender de manera focalizada a los más necesitados en lugar de pretender atender a todos de forma indiscriminada y, en fin, más preocupado por el control y la evaluación, que por la producción de bienes y servicios. Es a este Estado al que se conoce como neoliberal.

    En efecto, el neoliberalismo económico ha recorrido el mundo, concretamente, el mundo en desarrollo desde los años ochenta, en buena medida para «salvar» economías en crisis, agobiadas por enormes deudas externas, hiperinflación y paralización del aparato productivo. Básicamente, supone una minimización del papel del Estado y, sobre todo, de su intervención en la economía, la cual debe funcionar con base en las leyes del mercado.

    El neoliberalismo adquirió impulso a partir de «la revolución conservadora» de los gobiernos de Margaret Thatcher del Partido Conservador en Inglaterra y Ronald Reagan del Partido Republicano en Estados Unidos, quienes a partir de 1979 y 1980, respectivamente, promovieron la aplicación de políticas neoliberales en el resto del mundo (Lucena, 1999:32).

    El primero de los países latinoamericanos en adoptar un esquema neoliberal, aun antes del empuje proporcionado por los gobiernos de Thatcher y Reagan, fue Chile, el cual implementó políticas de este tipo tras el derrocamiento del presidente Salvador Allende; no obstante, a partir de los ochenta, este modelo de acumulación ha sido promovido por los gobiernos, tanto autoritarios como democráticos, por los capitales transnacionales, considerados como el principal propulsor, por los propios gremios empresariales y, muy especialmente, por los organismos financieros multilaterales como el Banco Mundial, el Banco Interamericano de Desarrollo y el Fondo Monetario Internacional, en el marco de los procesos de refinanciamiento de las deudas externas latinoamericanas, que luego supusieron la aplicación de programas de ajuste estructural cuyo basamento era neoliberal.

    En general, los programas de ajuste estructural de corte neoliberal se caracterizan por la desregulación de los mercados, la liberalización del comercio exterior, la flexibilización de las relaciones laborales, la privatización de las empresas y servicios estatales y la descentralización de la administración pública y del proceso político (Haldenwang, citado por Lucena, 1999:32).

    En Venezuela, a finales de los ochenta, específicamente en 1989, se intentó cambiar de orientación e implementar medidas de corte neoliberal, enmarcadas en un plan de ajuste estructural que contemplaba la eliminación de los subsidios indirectos a gran cantidad de bienes y servicios, el aumento gradual en el costo de los combustibles, la liberación de precios y, por supuesto, la reducción o casi eliminación de la intervención del Estado en la economía, de manera que fuera el mercado que con su mano invisible lo regulara todo.

    Como se sabe, ese plan de ajuste estructural fracasó en sus inicios debido al rechazo popular, razón por la cual el gobierno de turno suspendió algunas de las medidas implementadas, atenuó otras y puso en práctica unas no originalmente previstas como el otorgamiento de subsidios directos, que condujeron a una relativa calma, pero que no impidieron dos golpes de Estado frustrados y el posterior enjuiciamiento y destitución del entonces presidente de la república Carlos Andrés Pérez.

    El gobierno sucesor se enfrentó al conflicto de tratar de satisfacer los intereses del capital y al mismo tiempo los intereses de la población, situación que supuso la elaboración de múltiples planes económicos que fracasaron, hasta que finalmente se implementó uno de corte neoliberal.³

    En estas condiciones asume el poder el actual presidente Hugo Chávez Frías, quien adoptó una posición de rechazo al neoliberalismo y en medio de una supuesta «Revolución Bolivariana» plantea una vuelta al Estado social o la creación de un verdadero Estado social, que en el fondo parece un retorno al populismo exacerbado de los años setenta, durante el primer gobierno de Pérez, a través de medidas de ayuda directa a los pobres como el Plan Bolívar 2000, los desarrollos habitacionales de tipo popular, el otorgamiento de créditos a muy bajo interés, la construcción y dotación de planteles educativos, todo ello a costa de los ingresos provenientes del petróleo y de los impuestos que paga toda la población, sin deslindar con claridad cuál será el camino a seguir en materia económica.

    El gobierno de Chávez parece enfrentarse al mismo dilema que enfrentó el gobierno anterior, pues aunque esgrime argumentos en contra del neoliberalismo y el individualismo, ha continuado aplicando las medidas económicas que impusiera el gobierno de Caldera (control de la inflación, aumento de las reservas, mantenimiento del precio del dólar a través de bandas de flotación,⁴ entre otras), pero contando a diferencia de su predecesor con una enorme cantidad de recursos adicionales provenientes de los elevados precios del petróleo durante el año 2000, que en buena medida se mantuvieron durante 2001, y que sólo comenzaron a bajar tras los graves sucesos del 11-09-2001 ocurridos en Estados Unidos.

    Es cierto que el neoliberalismo y la economía de mercado no son una panacea pero,

parece que a nivel mundial, regional y nacional es la opción realista (...) sostener esto no implica una sobre valoración al mercado ni una confianza excesiva en sus bondades. El mercado es imperfecto y sólo sería perfecto en condiciones ideales, las que son ajenas en este momento a nuestras vidas. No obstante, el mercado, mientras no inventemos o descubramos otra cosa, es con lo que contamos. Él produce y reproduce riqueza y es para muchas personas un medio que estimula sus potencialidades y en donde hacen valer sus derechos (...) El mercado sigue requiriendo como siempre la intervención del Estado para equilibrar las disfuncionalidades que genera. La cuestión es que la intervención estatal no puede ser ineficiente, irresponsable, ni antidemocrática (Cárdenas Gracia, 1995:28).

La reforma al sistema de seguridad social en Venezuela y los actores sociales involucrados

    En este ambiente de fin o reformulación del Estado de bienestar y, sobre todo, ante la implementación de un programa de ajuste estructural de corte neoliberal, en 1997 se planteó la reforma radical al Sistema Venezolano de Seguridad Social con la firma del Acuerdo Tripartito sobre Seguridad Social Integral y Política Salarial (ATSSI). Realmente, el proceso de reforma comenzó en 1992, aunque hay quienes sostienen que data de 1989, cuando el Ministerio del Trabajo presentó un proyecto de ley. En todo caso, y atendiendo al conjunto de eventos que se sucedieron antes de 1997, la Reforma al Sistema Venezolano de Seguridad Social puede dividirse cronológicamente en tres períodos o etapas, que abarcan: el primero, desde 1992 hasta noviembre de 1996; el segundo, desde noviembre de 1996 hasta enero de 1999, y el tercero, desde febrero de 1999 hasta el presente.

    El primer período se inició en 1992, cuando fue promulgada la Ley de Reestructuración del Instituto venezolano de los Seguros Sociales (IVSS), en virtud de la necesidad de reorganizarlo, debido entre otras importantes razones «al deterioro de su organización traducida en una disminución de la calidad de los servicios y consiguiente insatisfacción de sus beneficiarios» (Fernández Salas, 1997b:56).

    Diversas comisiones reestructuradoras fueron nombradas y varios planes fueron elaborados sin lograr resultado alguno, pues los fondos continuaban descapitalizados, salvo el del Seguro de Paro Forzoso que debido al incumplimiento del propio IVSS en la cancelación de las prestaciones acordadas por el reglamento respectivo, lucía un insospechado superávit. Sin embargo, las prestaciones eran insuficientes y además llegaban con retraso de 2 y hasta 3 años.

    Múltiples obstáculos, políticos, económicos y laborales impidieron que las comisiones avanzaran en la ejecución de los planes propuestos, hasta que finalmente, en noviembre de 1996 fue nombrada una Comisión Tripartita, nuevo intento de la Presidencia de la República «para buscar un consenso entre el Gobierno y los sectores sindical y empresarial, en torno a las acciones de naturaleza laboral contenidas en la Agenda Venezuela» (Bernardoni, 1998:17).

    Con la Comisión Tripartita, en noviembre de 1996 se inicia la segunda etapa del proceso de reforma, la cual estuvo caracterizada por la gran importancia concedida a la consulta y a la participación de los actores sociales (patronos, trabajadores y Estado) en la toma de decisiones.

    Dicha comisión debía atender dos problemas fundamentales: la reforma al régimen de cálculo de las prestaciones sociales (antigüedad) y la organización de un sistema de seguridad social eficiente, estando integrada por el Ministro de Estado-Jefe de la Oficina Central de Planificación y Coordinación de la Presidencia de la República (Cordiplan), el Ministro de Hacienda, y el de Industria y Comercio,⁵ en representación del Ejecutivo Nacional; miembros de la Confederación de Trabajadores de Venezuela (CTV), Confederación General de Trabajadores (CGT), Confederación de Sindicatos Autónomos (Codesa), obviamente en representación de los trabajadores; por parte del sector patronal, la Federación de Cámaras de Industria y Comercio (Fedecámaras), la Confederación Venezolana de Industrias (Conindustria), la Federación de Artesanos, Pequeños y Medianos Industriales de Venezuela (Fedeindustria), el Consejo Nacional del Comercio y los Servicios (Consecomercio) y la Federación de Agricultores (Fedeagro). Fue esta comisión la que el 17 de marzo de 1997 firmó el ATSSI, que sentó las bases del nuevo Sistema de Seguridad Social.

    Desde el inicio de las conversaciones, diferentes sectores apostaron por el fracaso de la Comisión, señalando entre otras razones la falta de legitimidad de los representantes de los actores sociales, en especial de la CTV, la que aunque para el momento era la confederación sindical más numerosa, y estuvo acompañada por otras confederaciones sindicales, los vicios y partidización de muchos años, así como los mecanismos de elección de las juntas directivas habían debilitado enormemente su representatividad y consiguiente credibilidad, por lo que se decía que el proceso tendría lugar entre las cúpulas y «cogollos» de siempre; asimismo se indicaba que los interlocutores no estaban desempeñando su papel adecuadamente y que además no querían entenderse, y en caso de llegar a un acuerdo, lo aprobado por ellos difícilmente sería aprobado por la masa.

    Como apunta Luis Eduardo Díaz (1998:214): «La Tripartita agrupó a los sectores empresariales y obreros organizados. De manera tenue pudieron sentirse representados los miembros de la clase profesional, pero de ninguna manera los sectores con bajo nivel organizativo, tales como los trabajadores rurales y cuentapropistas».

    Ciertamente, las decisiones se tomaron en el ámbito de las más altas esferas, aunque ello no pareció afectar al conjunto de la sociedad que aceptó el Sistema de Seguridad Social propuesto sin ninguna resistencia, quizás por estar más interesado en conocer el destino de las prestaciones sociales y comprender su nueva forma de cálculo; o quizás, como sostiene Petkoff (1998:294), porque el país se sintió partícipe del proceso y porque las decisiones si bien fueron tomadas por especie de pleniponteciarios, tanto los patronos como los sindicalistas se mantuvieron en contacto permanente con sus bases, lo que permitió que el país asumiera los cambios sin traumas y sin que se produjera ninguna reacción social de rechazo.

    Tras la firma del ATSSI, la Comisión Tripartita continuó funcionando para diseñar todo el sistema, y su estructura legal, primero a través de la Ley Orgánica del Sistema de Seguridad Social Integral (LOSSSI), y luego mediante las leyes especiales regulatorias de los subsistemas de Pensiones, Salud, Paro Forzoso y Capacitación Profesional y Vivienda y Política Habitacional, cuya aprobación definitiva después de un intenso debate parlamentario quedó en manos del Ejecutivo Nacional por intermedio de una Ley Habilitante otorgada al entonces presidente de la república Rafael Caldera.

    En esta tarea la Comisión y luego el Ministerio del Trabajo, órgano a quien se encomendó la labor más ardua, contaron con el apoyo de expertos, tanto nacionales como extranjeros, en el área de la seguridad social y muy especialmente con la asistencia y colaboración de la OIT.

    El desarrollo del entramado jurídico en el que había de soportarse el nuevo Sistema de Seguridad Social, incluyendo los reglamentos elaborados para profundizar aspectos concretos de las leyes especiales, marca el final de esta segunda etapa en el proceso de reforma, la que culmina definitivamente en febrero de 1999, cuando asume la presidencia de la república Hugo Chávez Frías.

    Con la Ley Habilitante otorgada al presidente Chávez en abril de 1999, comienza la tercera etapa de la reforma, que todavía no ha concluido y que se ha caracterizado por la indefinición y los aplazamientos, en buena medida, producto de los múltiples procesos electorales que se sucedieron entre 1999 y 2000, así como la elaboración de una nueva Constitución, a la que debían adaptarse los instrumentos legales en materia de seguridad social.

    La reforma ha sido asumida directamente por el Ejecutivo Nacional, el cual criticó el modelo desarrollado durante la administración Caldera, pero sin llegar a proponer modelos o sistemas alternativos, al menos hasta septiembre de 2001, y lo que es más grave aún, sin propiciar conversaciones con los actores sociales, que contribuyan a enriquecer el debate.

    Ciertamente, se han difundido y estudiado los anteproyectos y proyectos presentados por distintos sectores, no obstante, esto no puede considerarse como diálogo tripartito, entendido como la discusión entre Estado, patronos y trabajadores, el cual no ha sido posible por diversas razones; la principal es que el gobierno nacional considera ilegítima a la representación sindical, surgida de elecciones propuestas por el propio Ejecutivo,⁶ pues como apunta María Bernardoni (El Universal, 29-04-2002) «el gobierno sólo dialoga con sindicatos que pertenecen a su misma ideología y no abre sus fronteras con los sindicatos que no lo son».

    De igual forma, deben considerarse los múltiples intereses en juego al momento de concretar una reforma estructural al Sistema de Seguridad Social; por un lado se encuentran los que insisten en la administración privada de los fondos de pensiones, de salud y de riesgos de trabajo, que podrían constituirse en un gran negocio para algunos, en especial para la banca, así como los que plantean el mantenimiento de dicha administración en manos del Estado, y de esta manera continuar con la indefinición respecto al futuro de instituciones como el IVSS, la integración de todos los entes públicos dispensadores de servicios de salud, y la unificación de los regímenes de jubilaciones y pensiones en el sector público, con la eliminación de algunos de ellos, pues estos procesos generarán presiones sobre el gobierno, pudiendo dar lugar a mayores conflictos.

    Además, tras los sucesos del 11 de abril la crisis política se ha agudizado y con ella se han radicalizado aún más las posiciones, de manera que la posibilidad de acercamiento entre el gobierno y los distintos sectores que hacen vida en el país parece cada vez más lejana. Ejemplo de ello fue la aprobación de una nueva vacatio legis de seis meses para los decretos leyes que regulan los subsistemas de Pensiones y Salud, hasta el 30-12-2002, lograda gracias a los votos de la bancada oficialista y necesaria, toda vez que no ha sido promulgada la Ley Orgánica de Seguridad Social que sustituiría a la LOSSSI, dejando sin efecto los decretos mencionados, pero a la que se negó la oposición, anunciando la interposición de un recurso de amparo constitucional para evitar nuevos diferimientos, aun a sabiendas de que tanto las leyes sancionadas durante la pasada administración como las que propone actualmente el gobierno, en el contexto económico, político y social venezolano resultan inviables.

    Esta situación parece coincidir con la opinión expresada por Absalón Méndez (citado por Ámbito Jurídico, Suplemento Especial, 2001:3), quien sostiene que existen dos escenarios respecto a la seguridad social para el presente año. El primero de ellos sería el pesimista, que supone una radicalización de la conflictividad que viene viviendo el país desde el segundo semestre de 2001, debido al endurecimiento de las posiciones de los distintos actores de la vida política, económica y social, lo que se viene observando hasta ahora; el segundo escenario, el optimista, supondría la posibilidad de la intervención y consulta al sector privado y al resto de los actores de la vida nacional para que puedan presentar sus observaciones. «... Los niveles de conflictividad definitivamente se reducirán, si se permite con amplitud, un debate nacional donde todos los sectores puedan colaborar para llegar a la aprobación de unas leyes participativas...».

    En todo caso, es necesario dejar claro que el proceso seguido en Venezuela para reformar el Sistema de Seguridad Social durante la llamada segunda etapa (1996-1999), sin duda la más importante, pues en ella se adoptó finalmente la decisión de modificar en profundidad el sistema, estructurándose un nuevo modelo, dista mucho del que tuvo lugar en Chile y Perú, el pionero de las reformas y el segundo de los países latinoamericanos en adoptar una de tipo estructural, respectivamente, puesto que las circunstancias políticas del momento (el gobierno de una dictadura militar y un período turbulento de suspensión de las garantías constitucionales tras lo que se denominó el «autogolpe» del presidente Alberto Fujimori) imposibilitaron cualquier participación o manifestación de desacuerdo hacia el nuevo sistema, cuya transformación fue decidida al más alto nivel.

    Por todo esto, puede decirse que la participación aunque «parcial» de los actores sociales venezolanos en la conformación del nuevo sistema desde 1996 hasta 1999 se inscribe en una tendencia caracterizada por la consulta, el diálogo, la discusión y la negociación entre los copartícipes sociales, tendencia que caracterizó el proceso de reforma de los sistemas de seguridad social en Argentina, Colombia, Uruguay y México, así como en Costa Rica, Honduras, Panamá y República Dominicana (Bonilla y Conte-Grand, 1998:45), y que debe profundizarse en el final de esta tercera etapa del proceso, ya que como lo han expuesto los propios diputados del Movimiento Quinta República (MVR), las circunstancias políticas han afectado la discusión del Proyecto de Ley Orgánica de Seguridad Social, de manera que es necesario insistir en las consultas con los diversos sectores sindicales, empresariales, instituciones académicas y organizaciones no gubernamentales, para que esta ley sea llevada a segunda discusión con el mayor consenso posible (Ríos, 2002:2-2).

El nuevo Sistema de Seguridad Social

    Como se indicó en el apartado anterior, a partir del 17-03-97, fecha en la que se firmó el ATSSI, comenzó a diseñarse en Venezuela lo que se denominó «Sistema de Seguridad Social Integral». El entramado jurídico para la operacionalización del Acuerdo Tripartito y para la organización del Sistema tuvo su punto de partida en la Ley Orgánica del Sistema de Seguridad Social Integral (LOSSSI), mejor conocida como Ley Marco, promulgada el 30-12-97.

    Partiendo de la LOSSSI y mediante una Ley Habilitante otorgada al presidente Rafael Caldera, el 05-11-98 se dictaron los decretos-leyes reguladores de los subsistemas de Pensiones, Salud, Paro Forzoso y Capacitación Profesional y Vivienda y Política Habitacional, complementados por un conjunto de reglamentos que desarrollaban aspectos particulares, tanto de la Ley Marco como de los decretos; así, a comienzo de 1999, la estructura legal del nuevo Sistema de Seguridad Social Integral estaba casi terminada, con excepción del Subsistema de Recreación, cuya ley nunca fue promulgada (Fernández Salas, 2001b: 374-375).

    Sin embargo, con el inicio del nuevo gobierno, el proceso de transición al Sistema que debía desarrollarse durante 1999 se paralizó, y a través de una Ley Habilitante del 26-04-99 se autorizó al Presidente de la República para reformar todas las leyes en materia de seguridad social, con el objeto de «incluir mecanismos más idóneos de protección a los diferentes sectores sociales, garantizar la vigilancia y supervisión por parte del Estado de los diferentes fondos y tomar en consideración la incidencia económica financiera» (artículo 1, Ley Habilitante).

    Otorgada la habilitación al Presidente de la República, los mayores cambios a la LOSSSI tuvieron lugar en el Régimen Transitorio, sobre todo, tras la decisión del Gobierno Nacional de suspender la liquidación del IVSS. También fueron modificados los decretos-leyes de los subsistemas de Vivienda y Política Habitacional y el de Paro Forzoso y Capacitación Profesional, cuya denominación cambió a Sistema de Paro Forzoso y Capacitación Laboral, mientras que los decretos de los subsistemas de Salud y Pensiones sólo vieron modificada su vigencia, la cual quedó diferida para el 01-01-2001 (Fernández Salas, 2001b:376).

    Después de la primera reforma a la LOSSSI y a los decretos-leyes ocurrida en octubre de 1999, en el año 2000 se planteó la sustitución de la primera por la Ley Orgánica del Sistema de Seguridad Social, elaborándose en este sentido varios anteproyectos, entre ellos, uno presentado por la Comisión Presidencial de Seguridad Social, a partir del cual se desarrollaron los anteproyectos de ley de los subsistemas de Pensiones, Salud, Empleo y Desarrollo Laboral y Riesgos Laborales que durante 2001 fueron discutidos, aunque sin llegar a su aprobación, lo que a su vez motivó las múltiples reformas parciales que han sufrido, tanto la LOSSSI como los decretos-leyes que regulan los subsistemas de Pensiones y Salud,⁷ para diferir su entrada en vigencia. En este sentido, apunta Absalón Méndez (citado por Ámbito Jurídico, Suplemento Especial, 2001:3) que,

... La Comisión Permanente de Desarrollo Social Integral de la Asamblea Nacional (AN), elaboró los distintos informes y anteproyectos que luego envió al Ejecutivo Nacional, institución que retrasó el proceso para luego encomendarlo nuevamente a la Asamblea Nacional donde se sumaron otros proyectos de ley de organizaciones políticas, federaciones universitarias representadas en FAPUV y demás entes. Esto obligó al Poder Legislativo a enviar dichos documentos a una Comisión Técnica Asesora, que mediante el reglamento interno de la AN, se vio en la necesidad de analizar los instrumentos presentados (p. 1).

    Paralelamente aparecieron nuevos anteproyectos de la Ley Orgánica de Seguridad Social, el último de ellos fue presentado el 24-09-2001 y aprobado en primera discusión por la Asamblea Nacional el 20 de noviembre del mismo año, contentivo de cambios sustanciales, tanto al modelo Caldera como a los planteados desde el inicio del gobierno chavista.

El Proyecto de Ley Orgánica del Sistema de Seguridad Social

    El 24 de septiembre de 2001 fue presentado por la Comisión Permanente de Desarrollo Social Integral (Subcomisión de Seguridad Social) el último de los anteproyectos de Ley Orgánica del Sistema de Seguridad Social (actualmente proyecto, pues se encuentra en espera de una segunda discusión). En éste, como en el penúltimo anteproyecto elaborado, se observa por primera vez desde que se inició el gobierno de Hugo Chávez una propuesta diferente al modelo de capitalización individual plena sustitutiva en materia de pensiones, diseñado durante la administración Caldera, pues se plantea un esquema solidario en el que el ahorro individual tendrá carácter complementario y voluntario; no obstante, se mantiene una estructura parecida, pues los subsistemas son sustituidos por regímenes presta¬cionales con características similares.

Campo de aplicación material

    El Sistema, conforme al artículo 11 del Proyecto, garantizará el derecho a la salud, la protección a la maternidad, y las contingencias de enfermedad profesional y accidentes de trabajo, enfermedades y accidentes comunes, paternidad, invalidez, enfermedades catastróficas, discapacidad, necesidades especiales, riesgos laborales, pérdida del empleo, desempleo, vejez, viudedad, orfandad, vivienda, cargas derivadas de la vida familiar y cualquier otra circunstancia susceptible de previsión social, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución vigente.

    Para la atención de estas contingencias el Proyecto en el artículo 35 prevé el otorgamiento de las siguientes prestaciones:

1. Promoción de la salud, que incluye la prevención de enfermedades y accidentes, y la restitución y rehabilitación de la salud.
2. Promoción de la seguridad y la salud de los trabajadores, y de un medio ambiente de trabajo saludable; la prevención de enfermedades y accidentes ocupacionales, la atención integral de los mismos, incluyendo la rehabilitación, así como las prestaciones que se deriven, y la reinserción laboral de los discapacitados por accidentes o enfermedades ocupacionales.
3. Atención y protección en caso de enfermedades catastróficas.
4. Atención y protección en caso de maternidad y paternidad.
5. Pensiones.
6. Indemnizaciones por la pérdida involuntaria del empleo y por ausencia laboral debida a enfermedades, accidentes o maternidad.
7. Subsidios.
8. Atención integral al desempleo y subempleo, a través de los servicios de información, orientación y asesoría, intermediación, inserción laboral y la capacitación para la inserción y la reinserción al mercado de trabajo, así como la coordinación con organismos públicos y privados para el fomento del empleo.
9. Atención a las necesidades de vivienda.
10. Cualquier otra prestación derivada de contingencias no previstas y que sea objeto de previsión social

    El artículo 36 del Proyecto de Ley dispone la creación de cinco regímenes prestacionales que sustituirán a los subsistemas que desde 1997 venían conformando el Sistema de Seguridad Social Integral diseñado para Venezuela, y otorgarán beneficios, tanto a quienes carecen de recursos económicos (prestaciones asistenciales) como a quienes poseen capacidad contributiva (artículo 37). Dichos regímenes son:

     1. Régimen Prestacional de Salud. Tiene por objeto «garantizar el derecho a la salud en función del interés público, en todos los ámbitos de la acción sanitaria dentro del territorio nacional, como parte del derecho a la vida» (artículo 38). Será gestionado por el Sistema Público Nacional de Salud, que protegerá la salud de todas las personas y estará integrado por todos los «órganos, programas y servicios que se sostengan total o parcialmente con fuentes de recursos fiscales y parafiscales, organizado dentro de un mismo régimen de manera descentralizada, intergubernamental, intersectorial y participativo en lo que respecta a la dirección y ejecución de la política de salud...» (artículo 40). Para el otorgamiento de las prestaciones y en consecuencia garantizar el derecho a la salud, el Sistema Público Nacional de Salud integrará los recursos fiscales, las cotizaciones obligatorias al Sistema de Seguridad Social, los remanentes netos de capital y cualquier otra fuente de financiamiento que se determine (artículo 42).

     2. Régimen Prestacional Dinerario. Corresponde al antiguo Subsistema de Pensiones y otorgará prestaciones dinerarias de corto, mediano y largo plazo (pensiones de invalidez, vejez, jubilación, viudedad y orfandad, subsidios e indemnizaciones por maternidad, paternidad, discapacidad total permanente, discapacidad parcial permanente, discapacidad temporal, pérdida involuntaria del empleo, cargas derivadas de la vida familiar y necesidades especiales de los miembros del grupo familiar), incluyendo subsidios de vivienda para las personas de bajos ingresos y para una parte de las cotizaciones cuando se trate de trabajadores cuentapropistas de bajos ingresos (artículo 45).

    El financiamiento de las pensiones de vejez será solidario y al efecto se conformarán dos niveles de protección administrados por el Estado, a saber: a) Un nivel Básico de Cobertura, para quienes lleguen a la vejez sin protección económica personal, familiar o social, en otras palabras, un nivel de protección asistencial, financiado mediante los recursos provenientes del Fisco Nacional, y los remanentes netos de capital destinados a la seguridad social. Este nivel otorgará pensiones equivalentes al salario mínimo urbano; y b) Un nivel de Aseguramiento Colectivo Obligatorio para «las personas participantes en la producción de bienes y servicios durante su vida activa» (artículo 46), es decir, quienes poseen capacidad contributiva, que obtendrá los recursos a partir de las cotizaciones de patronos y trabajadores, administradas bajo el Régimen de Capitalización Colectiva. Este nivel garantiza pensiones definidas, cuya cuantía será igual a una suma básica, más una porción adicional que estará en relación directa con el número de cotizaciones y el salario de referencia del trabajador» (artículo 49), igual a la fórmula prevista en la vigente Ley del Seguro Social; independientemente de estos niveles de protección, las personas podrán afiliarse voluntariamente a planes complementarios de pensiones de vejez administrados por el sector privado.

    Este régimen prestacional sólo atenderá las contingencias de discapacidad total o parcial permanente, gran discapacidad, discapacidad temporal, viudedad y orfandad, originadas por accidentes o enfermedades comunes, ya que cuando estas contingencias sean producto de accidentes de trabajo o enfermedades profesionales serán financiadas con el aporte exclusivo de los empleadores en los términos que establezca la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo (artículo 52).

    Las indemnizaciones por pérdida involuntaria del empleo serán financiadas por el empleador y el trabajador, mediante el régimen financiero de reparto simple, mientras que los subsidios destinados a la vivienda serán suministrados por el Fisco Nacional en los términos y condiciones establecidos en el Decreto-Ley que regula el Subsistema de Vivienda y Política Habitacional (artículos 53 y 54).

     3. Régimen Prestacional de Empleo. Reemplazará al Sistema de Paro Forzoso y Capacitación Laboral, pues tiene por objeto atender a la fuerza de trabajo ante la pérdida involuntaria del empleo y el desempleo, mediante políticas, programas y servicios de intermediación, asesoría, información, orientación laboral y facilidades de capacitación para la inserción y reinserción al mercado de trabajo, así como la coordinación de políticas y programas para la generación de empleo (artículo 57). Este régimen se financiará mediante los recursos fiscales, las cotizaciones obligatorias al Sistema de Seguridad Social, los remanentes netos de capital y cualquier otra fuente de financiamiento que determine la Ley Orgánica del Régimen Prestacional de Empleo (artículo 64).

     4. Régimen Prestacional de Seguridad, Salud de los Trabajadores y Medio Ambiente de Trabajo: será el equivalente al Régimen de Prevención y Riesgos en el Trabajo, consagrado en la LOSSSI vigente (artículo 44). Su objeto consiste en la promoción de la salud y prevención de accidentes de trabajo y enfermedades ocupacionales, así como garantizar a los trabajadores ante la ocurrencia de estas contingencias el otorgamiento de las prestaciones, conforme a la reforma propuesta del artículo 97 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo (artículo 66). Su financiamiento correrá a cargo exclusivo del empleador (artículo 68).

     5. Régimen Prestacional de Vivienda y Hábitat. Dirigido a garantizar la vivienda y hábitat «... que privilegie el acceso y seguridad de la tenencia de la tierra; la adquisición, construcción, liberación, sustitución, restitución, reparación y remodelación de la vivienda; servicios básicos esenciales, urbanismo, habitabilidad, medios que permitan la propiedad de una vivienda para las familias de escasos recursos...» (artículo 70); sustituirá al Subsistema de Vivienda y Política Habitacional. Los recursos para su financiamiento provendrán de los aportes fiscales y los remanentes netos de capital, así como de los aportes de patronos y trabajadores, tanto dependientes como cuentapropistas (artículo 73).

Campo de aplicación personal

    Conforme a lo dispuesto en el artículo 3 del Proyecto de Ley, el Sistema de Seguridad Social ofrecerá protección a todos los habitantes de la república, tanto nacionales como extranjeros, en atención al carácter de derecho humano fundamental que posee la seguridad social. Asimismo garantizará protección a los venezolanos, cualquiera sea su residencia; en otras palabras, más allá de las fronteras nacionales «siempre y cuando hayan cumplido con los requisitos que establezca la ley y los convenios de reciprocidad que haya suscrito la República, sobre las prestaciones de seguridad social» (artículo 3). Como destaca el informe del Equipo Asesor-Técnico de la Comisión Permanente de Desarrollo Social Integral « ... la Ley es de vocación universal y no laborista. En consecuencia, extiende la cobertura a sectores de población, temporal o permanentemente, sin capacidad para aportar, de manera directa, al financiamiento de la seguridad social» (2001:25).

    De igual forma, está prevista la creación de un Sistema de Información de la Seguridad Social para el registro e identificación de todas las personas, tanto naturales como jurídicas y para la afiliación de aquellas que poseen capacidad contributiva.

Organización administrativa del Sistema

    El título II regula la estructura organizativa y funcional del sistema, otorgando la rectoría al Ministerio con competencia en seguridad social, el cual será el responsable de la formulación, seguimiento y evaluación de las políticas, estrategias, planes, normas, programas y proyectos del Sistema, así como de la coordinación con los organismos públicos vinculados a los diferentes regímenes prestacionales (artículo 12).

    El otorgamiento de la rectoría del Sistema a una cartera ministerial constituye una novedad en este Proyecto de Ley, pues todos los que habían sido elaborados desde el año 2000 insistían en concederle esta competencia al Ejecutivo Nacional; en otras palabras, al Presidente de la República, por intermedio de una Comisión Rectora o del Consejo Nacional de la Seguridad Social, adscrito a la Presidencia de la República. Obviamente debería encargarse esta importante misión al Ministerio del Trabajo, que pasaría a denominarse Ministerio del Trabajo y de la Seguridad Social, tal como quedó previsto en los instrumentos legales promulgados antes de 1999.

    El ministerio con competencia en seguridad social contará con una Oficina de Estudios Actuariales y Económicos y una Oficina de Asuntos Educativos y Educacionales (artículo 13) que, a diferencia de la primera, en apariencia no tiene objetivos muy claros.

    Para la operacionalización del Sistema se crearán:
     1. La Tesorería de la Seguridad Social: instituto autónomo con personalidad jurídica y patrimonio propio, adscrito al ministerio con competencia en seguridad social, el cual estará a cargo de un directorio integrado por cinco miembros (artículos 16 y 17).
Corresponderá a la Tesorería, entre otras atribuciones, crear y mantener actualizado el Sistema de Información de la Seguridad Social; efectuar el registro e identificación de las personas; afiliar a los empleadores y trabajadores; emitir la identificación de las personas en el Sistema; determinar, liquidar y recaudar las cotizaciones de la seguridad social; vigilar la afiliación de los empleadores y trabajadores al Sistema de Seguridad Social; celebrar convenios con instituciones financieras para garantizar la solvencia, liquidez y eficiencia en la recaudación de las cotizaciones; constituir las reservas técnicas de los fondos de los regímenes prestacionales (artículo 20).

     2. El Instituto de Prestaciones Dinerarias del Sistema de Seguridad Social: al igual que la Tesorería, será un instituto autónomo con personalidad jurídica y patrimonio propio, distinto e independiente del Fisco Nacional, adscrito al ministerio con competencia en seguridad social y tendrá un directorio conformado por siete miembros (artículos 23 y 24).
Entre sus atribuciones se encuentran: calificar el derecho de los beneficiarios de prestaciones dinerarias; ordenar a la Tesorería del Sistema el pago de las contingencias causadas; celebrar convenios de reciprocidad internacional; conocer y tramitar los recaudos presentados por los solicitantes; conocer y decidir los recursos administrativos ejercidos por los solicitantes, y suministrar información a los interesados sobre los aspectos atinentes al Régimen Prestacional Dinerario (artículo 25).

     3. Instituto Nacional de Empleo del Sistema de Seguridad Social: será un instituto autónomo con personalidad jurídica y patrimonio propio, distinto e independiente del Fisco Nacional, adscrito al ministerio con competencia en materia de seguridad social, con un directorio integrado por nueve miembros, encargado de la administración del Régimen Prestacional de Empleo y de «la coordinación funcional intergubernamental, descentralizada y sistémica con organismos públicos, privados, empresariales, laborales y de la comunidad organizada para la prestación de los servicios de atención al desempleado» (artículo 59). Entre sus atribuciones destacan: calificar a los beneficiarios de las prestaciones dinerarias previstas en este régimen; recomendar y ejecutar las estrategias, políticas y programas para la inserción, reconversión e intermediación laboral de los desempleados y subempleados; constituir redes de servicio de atención a la fuerza laboral en situación de desempleo y subempleo, y mantener actualizado el Sistema de Información de la Seguridad Social (artículo 61).

     4. El Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales: contemplado en la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo (LOPCYMAT) de 1986 y parcialmente en funcionamiento (cuenta con un presidente), sin que hasta ahora haya cumplido las funciones que le fueron encomendadas por la Ley, será el gestor del Régimen Prestacional de Seguridad, Salud de los Trabajadores y Medio Ambiente de Trabajo (artículo 69).

     5. El Instituto del Régimen Prestacional de Vivienda y Hábitat: su nombre no ha sido precisado, pero aparece previsto en el artículo 74, y será el órgano de gestión de este régimen prestacional, encargado del diseño, coordinación, planificación, seguimiento, investigación, supervisión, control y evaluación de la ejecución de las políticas públicas, planes y programas integrales en vivienda y hábitat.

     6. La Superintendencia del Sistema de Seguridad Social: será el órgano de control del Sistema y funcionará bajo la figura de instituto autónomo con personalidad jurídica y patrimonio propio distinto e independiente del Fisco Nacional, adscrito al ministerio con competencia en finanzas públicas (artículo 28).

    La Superintendencia estará a cargo de un superintendente designado por el Presidente de la República y entre sus atribuciones destacan: supervisar y controlar los entes encargados de la gestión y administración de los regímenes prestacionales; supervisar que la Tesorería de la Seguridad Social publique semestralmente los balances y estados financieros de los respectivos fondos; dictar la normativa de supervisión y fiscalización de los fondos y recursos del sistema; ejercer las acciones administrativas, legales, judiciales y extrajudiciales a que hubiere lugar, etc. (artículo 32).

Comentarios al Proyecto de Ley Orgánica del Sistema de Seguridad Social

    Son diversas las observaciones que pueden realizarse al Proyecto de Ley presentado por la Comisión Permanente de Desarrollo Social Integral, Subcomisión de Seguridad Social, razón por la cual se les ha agrupado en seis renglones considerados como los más importantes:

     1. Organización administrativa. Está planteada la creación de un conjunto de instituciones, destacándose entre ellas, el Sistema de Información de la Seguridad Social, en sustitución del Servicio de Registro e Información de la Seguridad Social (SEREISSI) previsto en la LOSSSI, así como un organismo de consulta, seguimiento y control para la participación ciudadana en la gestión de las instituciones del Sistema de Seguridad Social; no obstante, éste parece ser inoficioso, pues si para la elaboración de los instrumentos legales no se ha consultado a los actores sociales, concretamente patronos y trabajadores, difícilmente ello tendrá lugar en el futuro, sobre el desempeño del sistema.

    Asimismo deberán crearse institutos como el de Prestaciones Dinerarias y Nacional de Empleo, pero éstos en apariencia no tienen cabida o simplemente no son necesarios, toda vez que las funciones del primero perfectamente pueden ser cumplidas por la Tesorería del Sistema, mientras que las asignadas al segundo son las que actualmente cumple el Ministerio del Trabajo por intermedio de la Dirección General Sectorial de Empleo y el Servicio Nacional de Empleo, de manera que si éstas son atribuidas a un instituto autónomo, no sólo se estaría despojando a la cartera del Trabajo de funciones que tradicionalmente ha desempeñado, sino que además aumentaría inútilmente la burocracia, y con ella el gasto público, pues expresamente el Proyecto establece que los recursos para el funcionamiento de ambos institutos «... están conformados por los aportes fiscales con cargo al presupuesto del ministerio con competencia en seguridad social» (artículos 27 y 63, respectivamente).

    Respecto al tema del empleo, la Comisión de Desarrollo Social (Asamblea Nacional de la República Bolivariana de Venezuela, 2001:17), ha indicado que,

La responsabilidad en la gestión de estas medidas de política, se encuentra dispersa en las funciones de diversos organismos ejecutivos del poder nacional, regional y local. Usualmente tienen un diseño centralizado y ejecución descentralizada, que en la práctica por la poca cultura y la debilidad de los mecanismos de coordinación interinstitucional, se mantiene dependiente del nivel central, sin capacidad para flexibilizar y adaptarla a las especificidades regionales y locales así como a la problemática sectorial del empleo, que deriva en una multiplicidad de programas y planes emprendidos por el sector público en los ámbitos nacional, regional y local, sin mayor articulación y con las consecuentes duplicidades y pérdida de eficiencia del esfuerzo y el gasto.

    Estas afirmaciones son absolutamente ciertas, pues así se ha manejado el empleo en el país, no obstante la creación de un Instituto Nacional de Empleo, centralizado, de ejecución descentralizada, parece no diferenciarse mucho de esta realidad, o al menos, no contribuir a solucionarla.

    Aunque el Proyecto nada dice sobre el IVSS, en la reforma a la LOSSSI ocurrida en 1999 se ordenó su reconversión, y todo parece indicar que se perpetuará, de manera que podría convertirse o bien en el Servicio de Información de la Seguridad Social, pues es quien cuenta con la base de datos sobre los actuales cotizantes y beneficiarios, o incluso podría convertirse en la propia Tesorería del Sistema, encargada de la creación y mantenimiento del Sistema de Información de la Seguridad Social, determinación, liquidación y recaudación de las cotizaciones, inscripción de patronos y trabajadores, constitución de las reservas técnicas de los fondos de los regímenes prestacionales; en otras palabras, funciones que actualmente cumple el IVSS y que puede continuar adelantando aún tras una reforma estructural del Sistema; en este sentido, existen experiencias al nivel latinoamericano, como la que ha tenido lugar en México desde 1997, ya que el Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS), a pesar de haberse implementado la capitalización individual en ese país, continúa operando y desarrollando las funciones arriba descritas.

    En todo caso, la creación y puesta en funcionamiento del conjunto de órganos e institutos previstos dentro del Sistema exigirá de infraestructura, gran cantidad de recursos financieros, tecnológicos y humanos, lo que se traducirá en una pesada carga para el Estado, toda vez que en su conjunto serán financiados por el Fisco Nacional.

    Por lo tanto, a simple vista, luce sensato limitar la organización del nuevo sistema al ministerio con competencia en trabajo y seguridad social, seguido del Servicio de Información y de la Tesorería de la Seguridad Social, en los que se transformaría el actual IVSS, para no seguir llamándolo por ese nombre, junto al Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales y la Superintendencia del Sistema de Seguridad Social, eliminándose ese conjunto de institutos autónomos (de Prestaciones Dinerarias, de Empleo, incluso el de Vivienda y Hábitat), que además de encarecer el funcionamiento del Sistema lo harán más disperso y difícil de controlar.

     2. Porcentajes de cotización. Los detalles en cuanto a los porcentajes de cotización no son precisados, pero los asesores de la Comisión de Desarrollo Social de la Asamblea Nacional han planteado una contribución total de cerca de 27,51 por ciento del salario, muy elevada (una de las deficiencias de las que adolece el Sistema de Seguridad Social Integral diseñado durante la administración Caldera), en virtud del gran número de contingencias que pretenden atenderse; en todo caso, deberán ser recaudados por un solo órgano o institución, que de acuerdo con el Proyecto será la Tesorería, ya que de lo contrario se generaría una gran confusión para los patronos y, consecuencialmente, mayor mora y evasión.

    Se mantiene la solidaridad; quienes poseen capacidad contributiva aportarán en la medida de sus posibilidades y con ello financiarán directamente sus prestaciones y coadyuvarán al financiamiento de las prestaciones de todos aquellos que aportan, pero además de esta solidaridad que podría llamarse grupal, también funcionará una solidaridad nacional o universal, pues estas personas también contribuirán indirectamente por la vía de los impuestos. El problema es que la «solidaridad» puede tornarse regresiva para quienes contribuyen, ya que en razón de los bajos salarios que hoy día prevalecen en el mercado de trabajo, muy probablemente obtendrán una pensión (al menos en el caso de vejez) igual o ligeramente superior a la de aquellos que no aportan al sistema, quienes conforme al artículo 80 de la Constitución Nacional y al artículo 48 del Proyecto de Ley tienen derecho a pensiones equivalentes a salario mínimo urbano.

    En cuanto a los aportes del Estado, se mencionan los subsidios para vivienda y para el pago de cotizaciones de los trabajadores cuentapropistas, y en algunas disposiciones se hace referencia a los aportes fiscales, pero sin llegar a indicar mayores detalles, tal como ocurre con los fondos en los cuales estos dineros se acumularán, pues sobre ellos nada dice el Proyecto.

     3. Prestaciones. La primera crítica gira en torno al otorgamiento de subsidios para vivienda a quienes carezcan de recursos económicos, por intermedio del Régimen Prestacional Dinerario, pues si está prevista la creación de un Régimen Prestacional de Vivienda, nada obsta a que sea éste el encargado o bien de promover la construcción de viviendas de interés social (subsidiadas) para los sectores de escasos recursos o el que directamente implemente el otorgamiento de los mencionados subsidios, además de que a todas luces éstos parecen imposibles de cumplir si se toma en cuenta el déficit fiscal que actualmente enfrenta el Estado.

    Otro aspecto importante es la garantía de pensiones no contributivas (asistenciales) equivalentes al salario mínimo urbano, las que se constituirán en un antiestímulo para cotizar al sistema, ya que cotizando o sin hacerlo el sujeto siempre tendrá derecho a dicha pensión mínima; además, las pensiones mínimas deberán reajustarse progresivamente con el transcurso del tiempo, cada vez que se incremente dicho salario, lo que las tornará impagables para el Estado; de hecho, en la actualidad éste confronta dificultades para cancelarlas a los pensionados del IVSS, basta sólo imaginar si debe pagarlas a toda la población en situación de necesidad.

    Sobre este particular, la OIT se pronunció durante 1998 cuando se elaboraron las leyes de los subsistemas, específicamente, la Ley del Subsistema de Pensiones, en la que estaba prevista una pensión mínima equivalente a salario mínimo para todos aquellos que habiendo contribuido al subsistema, el acumulado en su cuenta de capitalización individual no fuera suficiente para garantizarle una pensión. En esa oportunidad, la OIT señaló que aunque el establecimiento de prestaciones mínimas es congruente con el principio de solidaridad, «... para garantizar la sostenibilidad financiera y económica, técnicamente debe existir una adecuada relación entre dicha prestación mínima (garantizada) y la base mínima contributiva» (Durán Valverde, 1998:237), por lo que se considera adecuado garantizar la conservación de una prestación mínima que guarde relación con el salario mínimo vigente, pero que no esté supeditada a una homologación con dicho salario mínimo.

    Teniendo en cuenta esta recomendación, lo planteado en el Proyecto resulta aún más inviable, toda vez que se trataría no de financiar una parte de la pensión a los que han contribuido al Sistema, sino la totalidad de la misma a quienes nunca han aportado.

     4. Nueva legislación. Deberán dictarse nuevas leyes como la Ley Orgánica de Salud, que regulará el Régimen Prestacional de Salud, la Ley Orgánica de Prestaciones Dinerarias para el régimen prestacional del mismo nombre, la Ley Orgánica del Régimen Prestacional de Empleo, entre otras, pero no se indica qué ocurrirá con la Ley que Regula el Subsistema de Vivienda y Política Habitacional, la que al parecer quedará vigente. Prueba de ello es lo dispuesto en el artículo 54 del Proyecto, referido a los subsidios destinados a las viviendas de las personas de bajos ingresos, los cuales serán financiados por el Fisco Nacional en los términos establecidos en el Decreto con Rango y Fuerza de Ley que regula el Subsistema de Política Habitacional, aunque resulte incomprensible que junto al Régimen Prestacional de Vivienda y Hábitat pueda funcionar este subsistema. De igual forma, será necesario reformar la LOPCYMAT.

     5. Situación de los actuales pensionados. Como en los anteriores anteproyectos de Ley Orgánica del Sistema de Seguridad Social presentados, se hace mención al tratamiento que recibirán los actuales pensionados del IVSS, quienes, como es lógico, continuarán recibiendo sus prestaciones hasta el fallecimiento del último de ellos (artículo 85), pero no se indica qué ocurrirá con aquellos que están próximos a recibir su pensión, de manera que todos los trabajadores sin distinción deben pasar al nuevo sistema; en otras palabras, no se considera el corte de edades, aspecto fundamental cuando se produce una reforma estructural del Sistema de Seguridad Social.

    En cuanto a los derechos en formación, el Proyecto garantiza los de los trabajadores afiliados a regímenes de jubilaciones y pensiones preexistentes en el sector público, pero impone como condición que «... los beneficios adicionales a los establecidos en esta Ley sean financiados por el trabajador y con ayuda eventual del Estado, en los casos que lo ameriten, bajo el régimen de capitalización colectiva» (artículo 86), condición muy difícil de cumplir por cuanto en su mayoría los fondos de estos regímenes no existen, por lo que los mismos suelen ser financiados directamente a través del presupuesto del organismo o ente público de que se trate.

    De igual forma, el Proyecto plantea la integración de los regímenes de jubilaciones y pensiones del sector público al nuevo sistema, de manera tal que quienes cotizaban a éstos pasarán a cotizar al Régimen Prestacional Dinerario, como sería el caso del personal de las universidades nacionales, institutos autónomos y demás organismos del Estado (artículo 87), así como la progresiva supresión de dichos regímenes (comenzando con los actuarialmente insostenibles), prohibiendo expresamente la creación de nuevos regímenes de jubilaciones y pensiones para los trabajadores al servicio del Estado.

    Sin duda, la unificación y armonización de los regímenes pensionales del sector público constituyen un viejo objetivo del Estado, el cual intentó lograrlo a través de la Ley del Estatuto sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Empleados de la Administración Pública Nacional, de los Estados y de los Municipios de 1986, no obstante, lo planteado en el Proyecto más que unificación es la eliminación de los mismos, lo que habrá de generar graves problemas, pues supondrá en gran número de casos la supresión de una prestación, lo que es prácticamente imposible desde el punto de vista jurídico, atendiendo al carácter irrevocable de las prestaciones de la seguridad social, ya que actualmente los funcionarios públicos por ley están amparados por el Seguro Social, pero también tienen derecho con base en la ley y en convenios colectivos a gozar de jubilaciones y pensiones otorgadas por los organismos en los que laboran y para las cuales en principio también deben aportar.

    6. Inviabilidad financiera. Sin duda alguna, la situación política y económica venezolana atenta contra la implementación de este modelo; por un lado se encuentra un gobierno populista que aunque dice buscar el consenso no hace mayores esfuerzos para lograrlo, por el otro una realidad que muestra que la economía venezolana sigue siendo monopro¬ductora, dependiente del petróleo, con obligaciones por el servicio de la deuda externa, que consumen buena parte del presupuesto nacional, y que obviamente reducen los recursos disponibles para el sostenimiento del Sistema de Seguridad Social, que en gran medida descansa y continuará haciéndolo sobre los hombros del Estado.

    Ciertamente, en el contexto nacional actual, caracterizado por una profunda crisis política que mantiene fracturado al país, y una fuerte recesión económica, como lo demuestran datos según los cuales el PIB sufrió una caída de 4,2 por ciento, sólo durante el primer trimestre de este año, devaluación del bolívar de más del 76 por ciento desde el inicio de 2002 (macrodevaluación) con el consiguiente aumento de la inflación y caída del ingreso real, así como un enorme déficit fiscal⁸ (de más de ocho millardos de dólares), cuya consecuencia inmediata es la disminución del gasto público, principal motor de la economía nacional, aumento del desempleo y la informalidad, parece prácticamente imposible poner en marcha un Sistema de Seguridad Social como el que ha sido propuesto.

    En efecto, los números indican que más del 15 por ciento de la población económicamente activa se encuentra desempleada, y que la mitad de la población que constituye la fuerza de trabajo se encuentra realizando «labores» de sobrevivencia en el sector informal, y se sabe que en promedio estos últimos reciben ingresos equivalentes al 75 por ciento de los ingresos de los trabajadores dependientes, de manera que será muy difícil sostener un sistema solidario, puesto que las cotizaciones de aquellos con capacidad contributiva necesariamente serán elevadas, mientras que quienes se encuentran laborando en el mercado informal de trabajo, difícilmente estarán interesados en cotizar para su protección y en caso de estarlo, tampoco podrán hacerlo, aun en el supuesto de que esté contemplada la posibilidad de que estas personas a las que el legislador llama cuentapropistas reciban subsidios por parte del Estado.

    Además, el Sistema diseñado generará una gran presión sobre el Estado, el cual tendrá que «atender» por mandato constitucional y de acuerdo con lo dispuesto en el Proyecto de Ley, tanto a quienes contribuyen al Sistema como a los que no lo hacen, que sin duda alguna (teniendo en cuenta los datos arriba mencionados) serán la mayoría, garantizándoles pensiones equivalentes a salario mínimo, así como protección a la salud, subsidios para vivienda y subsidios para cotizaciones (cuando se trate de cuentapropistas), a la par de financiar las prestaciones de los actuales pensionados del IVSS y demás costos de transición. De igual forma, exigirá una enorme inversión por parte del mismo en el mejoramiento de la infraestructura hospitalaria que existe y en la que debe construirse, en la creación de diferentes institutos y en la burocracia que habrá de operacionalizarlos, así como en la adecuación de las prestaciones, que constituyen el punto neurálgico de todo Sistema de Seguridad Social.

    De ahí la necesidad de lograr un contexto político estable, de consenso y seguridad jurídica, e implementar medidas económicas que atraigan las inversiones extranjeras y al mismo tiempo estimulen la inversión nacional, lo cual pasa por evitar el cierre de nuevas empresas, para lograr la reactivación del aparato productivo, la creación de empleo, y el crecimiento de la economía a un ritmo que permita reducir progresivamente la informalidad. Sólo así se logrará la implementación exitosa de un modelo eficiente de seguridad social, ya que por esta vía se obtendrán los recursos para cubrir las cotizaciones directas y los impuestos a través de los cuales se financiará el sistema.

Consideraciones finales

    Indudablemente, la situación de crisis política y confrontación nacional han afectado el proceso de reforma del Sistema de Seguridad Social venezolano, el cual se encuentra prácticamente detenido; sin embargo, es necesario destacar que el Proyecto de Ley Orgánica de Seguridad Social, aprobado en primera discusión por la Asamblea Nacional, marca un cambio importante en lo que hasta ahora ha sido el diseño del nuevo Sistema de Seguridad Social, por cuanto se abandona la capitalización individual plena sustitutiva que venía siendo la base del modelo desde 1997, y el manejo de los recursos a través de instituciones como las Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP), Administradoras de Fondos de Salud (AFS) y Administradoras de Riesgos de Trabajo (ART), para mantener un sistema que continúa siendo solidario, administrado bajo las formas de reparto y capitalización colectiva, lo que resulta adecuado toda vez que no existían en 1997 ni existen en la actualidad condiciones para la implementación de la capitalización individual en el país.

    En efecto, los programas de pensiones basados en el ahorro individual necesariamente deben operar en entornos económicos estables, y deben contar con mercados financieros desarrollados (Fernández Salas, 2001a:130-132); no obstante, en Venezuela, el balance en cuanto a estos aspectos, en especial, la estabilidad macroeconómica, no es alentador. El gobierno nacional, hasta el año 2001 esgrimió resultados positivos en cuanto al control de la inflación, estabilización de la balanza de pagos y servicio de la deuda externa, sin embargo, estos «éxitos» se han revertido durante los últimos meses, prueba de ello es el incremento de la inflación y del déficit fiscal, que han hecho que se considere la posibilidad de recurrir al auxilio de organismos multilaterales.

    Además, problemas como el desempleo,⁹ la informalidad y salarios insuficientes (a pesar del incremento del salario mínimo en 20 por ciento a partir del 01-05-2002) se han agudizado, convirtiéndose en factores que atentan no sólo contra la puesta en práctica de un programa de pensiones basado en la capitalización individual, sino en general contra la implementación de cualquier sistema de protección social, sobre todo, como el planteado en el más reciente Proyecto de Ley, el cual aspira ser universal.

    Obviamente, todo Sistema de Seguridad Social debe poseer vocación universal y el último Proyecto de Ley Orgánica de Seguridad Social pretende serlo, abandonando el carácter laborista, al tiempo que como sostiene Absalón Méndez (2001:6), «... responde a las instituciones y preceptos de la Constitución vigente (...) y realiza los principios que han orientado la evolución y consolidación de la seguridad social como institución protectora y más recientemente como derecho humano universal», el problema radica no en diseñar un sistema perfecto, sino uno que se adapte a la realidad nacional y que por supuesto sea viable, lo que no ocurre con este proyecto ni con ningún otro de los presentados hasta ahora.

    Si en el pasado se criticó al IVSS por sus deficiencias e incapacidad para dar respuesta a las necesidades de un reducido sector de la sociedad venezolana, pues el Seguro Social apenas cubre cerca del 30 por ciento de la población total del país, de llegar a implementarse este nuevo sistema, con todos los órganos que se han indicado, posiblemente no pasará de ser otro Seguro Social, un régimen de previsión social con el nombre de Sistema de Seguridad Social, que difícilmente logrará satisfacer los requerimientos mínimos de la población.

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Notas

1.  Ejemplo de Sistema de Privatización Sustitutiva es el chileno. Éste fue el modelo que pretendió implementarse en Venezuela durante el segundo gobierno del presidente Caldera; Perú y Colombia han puesto en marcha modelos selectivos o paralelos, mientras que Argentina y Uruguay han apostado por los sistemas mixtos.

2.  El proceso de reforma al Sistema de Seguridad Social venezolano se viene desarrollando desde mucho antes de 1997, como se verá más adelante, no obstante se considera 1997 como el inicio de la reforma definitiva, tomando como punto de partida el Acuerdo Tripartito sobre Seguridad Social Integral y Política Salarial (ATSSI) firmado ese año.

3. Este plan de ajuste se denominó Agenda Venezuela y comenzó a operar en abril de 1996, contemplando un drástico aumento en el precio de los combustibles, el incremento de las tasas de interés, el control del tipo de cambio mediante bandas de flotación, entre otras medidas.

4. La eliminación de las bandas de flotación y la libre cotización del dólar, medida abiertamente neoliberal, fue implementada a partir del 13-02-2002.

5. A partir de 1999 fueron modificados los nombres de estas carteras ministeriales, las que actualmente se denominan Ministerio de Planificación y Desarrollo, Ministerio de Finanzas y Ministerio de la Producción y el Comercio, respectivamente.

6. Alegando la misma razón, el gobierno del presidente Chávez nunca ha convocado a la Comisión Tripartita, como lo prevé el artículo 167 de la Ley Orgánica del Trabajo, para la revisión concertada del salario mínimo a comienzo de cada año, sino que ha procedido unilateralmente a incrementar el mismo.

7. Tras la reforma parcial a la LOSSSI y a los decretos-leyes de los subsistemas de Salud y Pensiones en 1999 (G.O. Extraordinario N° 5.398, 25-10-99), éstos fueron reformados nuevamente en fecha 09-01-2001 (G.O. N° 37.115), donde sólo se modificó la vacatio legis de ambos subsistemas hasta el 01-01-2002. No obstante el 23-01-2001 (G.O. N° 37.125) fueron reimpresos por omisión del numeral de la Ley, y finalmente el 25-01-2001 (G.O. N° 37.127) son reimpresos de nuevo por error material en la fecha de entrada en vigencia, sustituyéndose el 01-01-2002 por el 01-07-2001. El 30-06-2001 se reformaron, tanto la LOSSSI como los decretos para extender la vacación legal de los dos últimos hasta el 01-01-2002 (G.O. Extraordinario, N° 5.540) y el 31-12-2001, en G.O. Extraordinario, N° 5.568, con otra reforma se indica como fecha de vigencia, el 01-07-2002, pero el 18-06-2002 la Asamblea Nacional aprobó otra vacatio, esta vez hasta el 30-12-2002.

8. Para el financiamiento del déficit fiscal el Gabinete económico ha propuesto un plan que incluye el incremento del impuesto al valor agregado (IVA) de 14,5 por ciento a 16,5 por ciento y la emisión de nuevos bonos destinados, tanto a mercados financieros internacionales como a la banca nacional. No obstante, estas medidas parecen ser insuficientes debido a que el incremento en los impuestos en el marco de parálisis económica que vive el país, además de resultar políticamente inconveniente, también puede ser inefectivo en cuanto a la masa de recursos recaudados. Además, existe un contexto negativo para la colocación de papeles de los países subdesarrollados y en especial, para Venezuela, al punto que durante el primer semestre de este año sólo ha sido colocado el 26 por ciento de los bonos emitidos por el Estado (Salmerón, 14-07-2002: www.eluniversal.com).

9. En el mes de diciembre del año 2000, de un total de 9.429.777 personas ocupadas, 46,8 por ciento se encontraba en el sector formal, mientras que 53,2 por ciento se ubicaba en el sector informal, en comparación con datos correspondientes al primer trimestre del año 2001, de acuerdo con los cuales el número de ocupados descendió ubicándose en el mes de marzo de ese año en 9.001.888 personas. De éstos 50,4 por ciento pertenecían al mercado formal y 49,6 por ciento al informal (OCEI, Encuesta de Hogares por Muestreo, «Indicadores de la Fuerza de Trabajo», 2001). En cuanto al desempleo, para el cuarto trimestre del año 2001, 1.226.532 (11 por ciento) de la población de 15 años y más se encontraba cesante y 126.089 (1,1 por ciento) buscaba trabajo por primera vez, en contraste con estadísticas correspondientes al mes de enero de 2002, en el que 1.708.491 se encontraban sin trabajo (15,2 por ciento) y 135.397 (1,2 por ciento) buscaba empleo por primera vez (OCEI, Encuesta de Hogares por Muestreo; «Indicadores de la Fuerza de Trabajo», 2002).

^* Este trabajo forma parte del Proyecto de Investigación «Condiciones para el Establecimiento en Venezuela de un Programa de Pensiones Basado en la Capitalización Individual», financiado por el Consejo de Desarrollo Científico y Humanístico (Condes) de La Universidad del Zulia.