Enfoques de intervención en la interfase periurbana

JULIO D. DÁVILA

Resumen
    Este artículo explora los posibles impactos ambientales y sociales de las políticas y estrategias actuales sobre la interfase periurbana. Se distingue entre dos tipos de intervenciones: 1) Aquellas con una dimensión explícitamente espacial y que influyen en el desarrollo de la interfase. 2) Las referidas a políticas sectoriales, generalmente sin dimensión espacial y con efectos en el ambiente, y en personas y empresas que derivan su subsistencia de la interfase. Citando varios ejemplos, se plantea la importancia de integrar la conciencia de los problemas y oportunidades de la interfase periurbana en las políticas dirigidas a esas áreas. Se aboga por una mayor comprensión de los efectos de esas políticas, en particular los vinculados con la justicia social, la generación de riqueza y la sustentabilidad ambiental.

Palabras clave:Interfase periurbana / Planificación urbana y regional / Sustentabilidad ambiental

Abstract
    This article explores the possible environmental and social impact of current policies and strategies on the peri-urban interface. Two types of interventions are distinguished: 1. Those with an explicitly spatial dimension and that affect the development of the interface, and 2. Those referring to sectorial policies, generally without spatial dimensions and with effects on the environment and on persons and firms that derive their subsistence from the interface. After citing several examples, the importance of integrating the awareness of the problems and opportunities of the peri-urban interface is presented in the policies directed to these areas. A greater comprehension of the effects of those policies is called for, in particular those connected with social justice, the generation of wealth and environmental sustainability.

Key words: Periurban Interface / Urban and regional planning / Environmental sustainability

Recibido: Octubre 2002   Aceptado: Noviembre 2002

Presentación
    El presente artículo explora los posibles impactos ambientales y sociales, directos e indirectos, de las políticas y estrategias actuales sobre la interfase periurbana.¹ Los términos «políticas y estrategias» se refieren a los principios orientadores, formulados por los organismos públicos que operan al nivel nacional, regional o local, normalmente surgidos de un proceso político, que pretenden guiar las intervenciones específicas de planificación y administración y que tienen efectos intencionales o no intencionales sobre una localidad o un conjunto de localidades en particular. Se pueden medir los efectos de estas intervenciones sobre la interfase periurbana como cambios en la dotación de recursos naturales, cambios socioeconómicos y cambios en la gama de flujos (de personas, bienes y desechos) entre las áreas urbanas y rurales.
    Existe, sin embargo, una limitación: la mayoría de las intervenciones que podrían considerarse enfocadas de manera explícita hacia la interfase periurbana parten de una definición física, tal como la «periferia urbana», el «cinturón verde», etc. Esto es así porque la mayoría de las intervenciones que propenden hacia el desarrollo son lanzadas o guiadas mayormente por uno o más niveles de gobierno, los cuales están por lo general obligados a circunscribir sus acciones dentro de determinados límites administrativos. Aunque el Estado ya no posee el monopolio indiscutido de la planificación del desarrollo urbano (y periurbano) que disfrutaba durante la mayor parte de la segunda mitad del siglo XX (Healey, 1997; Safier, 2002), todavía suele cumplir una función orientadora del desarrollo espacial.² En los contextos urbano y periurbano emergen constantemente nuevas prácticas, en las cuales el Estado actúa en el mejor de los casos como mero facilitador para otros agentes (tales como organizaciones comunitarias o empresas privadas), y en el peor de los casos el Estado intenta excluir u obstruir las acciones de grupos menos poderosos que pugnan por reivindicar sus derechos. En lo que a veces se denominan «prácticas insurgentes», grupos que actúan mayormente al nivel local (aunque tienen cada vez más vínculos con otros grupos que trascienden las fronteras nacionales, a través de distintos foros y el Internet) paulatinamente desafían lo que Santos (2002) ha denominado la «globalización hegemónica». Aunque es muy poco común que sean guiadas por el Estado, éstas son intervenciones locales que no solamente aprovechan recursos (tierra, destrezas, organización), sino también a menudo intentan subvertir las relaciones de poder existentes y el aparato administrativo que las encarna. A pesar de su creciente importancia, especialmente en localidades circunscritas, este artículo no trata los efectos de dichas prácticas, sino las intervenciones más convencionales, que responden a orientaciones emanadas del Estado.
    Existen pocos ejemplos de intervenciones metropolitanas (y, en consecuencia, de intervenciones que directa o indirectamente influyen en la interfase periurbana) que deben ser entendidas como casos «puros» de planificación y administración ambiental metropolitana (Mattingly, 1999). Pocas instituciones combinan una responsabilidad global con el ambiente en una jurisdicción que trasciende los límites administrativos locales. Al contrario, con contadas excepciones, las intervenciones ambientales que se han documentado en el contexto metropolitano lucen como componentes de otras formas de intervenciones, la mayoría de las cuales toman la dimensión espacial como su punto de partida (Atkinson et al., 1999; Adell, 1999; Universities of Nottingham y Liverpool, 1999; Allen y Dávila, 2002).
    Este artículo hace una distinción entre dos clases de intervenciones. La primera clase incluye aquellas que tienen una dimensión explícitamente espacial y que influyen directa o indirectamente en el desarrollo de la interfase periurbana; como se señaló anteriormente, éstas son poco comunes. La segunda clase se refiere a las políticas de carácter sectorial, las cuales generalmente carecen de una dimensión espacial y cuya aplicación tiene efectos (intencionales o no) sobre el medio ambiente, y por extensión, a aquellas personas y empresas que derivan directa o indirectamente su subsistencia de la interfase periurbana.

Políticas con un enfoque espacial explícito
    Las políticas dirigidas al ambiente de la interfase periurbana no pueden entenderse sin referencia a las ciudades con las cuales la interfase periurbana se relaciona de una u otra manera. La orientación de estas políticas varía de un contexto nacional a otro y a menudo de una región a otra dentro del mismo país. En las ciudades y regiones de los países pobres que experimentan una rápida urbanización, la expansión urbana incontrolada, la ausencia de infraestructura básica y la pérdida y degradación de tierras agrícolas y de sitios de valor ecológico son problemas especialmente serios (Allen, 1999). En los países más prósperos y los que tienen un proceso de urbanización más lento, el uso de recursos renovables y no-renovables y la generación de desechos y contaminación que afectan la interfase periurbana parecen ser los problemas más apremiantes (ibid.).
    Puesto que la inquietud específica por la interfase periurbana es de data relativamente reciente, o se hace explícita con poca frecuencia en las intervenciones oficiales, una revisión de casos en ciudades, áreas metropolitanas o regiones debe buscar elementos de intervenciones particulares capaces de influir en la interfase periurbana, sea directa o indirectamente. En vista de la ausencia de políticas y estrategias dirigidas explícitamente hacia la interfase periurbana, esta revisión cita un conjunto de estudios de caso provenientes mayormente de la literatura sobre la planificación espacial. La elección de este enfoque en particular obedece a que los estudios de caso representan políticas con un enfoque espacial explícito, el cual por definición debe trascender el límite real o imaginario entre la ciudad y el campo.

Cambios en el uso del suelo
    Pueden encontrarse políticas que privilegian los cambios en el uso del suelo en una variedad de contextos. Por ejemplo, en las áreas metropolitanas de Estados Unidos, donde ha habido un movimiento de población y empleos desde los cascos centrales a las periferias suburbanas durante toda la segunda mitad del siglo XX (Schnore, 1965), la preocupación con la expansión de baja densidad es un fenómeno relativamente reciente. Aunque la disminución de los costos energéticos y la creciente disponibilidad de formas individuales de transporte automotor han hecho aportes indiscutidos a la rápida suburbanización (Owens, 1992), las políticas concebidas para contrarrestar esta tendencia han respondido más a la preocupación por la pérdida de tierras agrícolas y otros recursos naturales que a la preocupación por la pérdida de combustibles fósiles no renovables.
    En Estados Unidos, al menos 19 estados han adoptado leyes para administrar el crecimiento, o equipos de trabajo con la función de proteger tierras agrícolas y espacios abiertos. La contención del crecimiento urbanístico desordenado se ha convertido en un tema de debate nacional, ejemplificado por las posiciones encontradas entre el Centro Nacional para el Análisis de Políticas Públicas (NCPA, 1999), el cual se opone a las políticas de contención, y la organización ecologista Sierra Club, la cual lleva a cabo una Campaña contra el Crecimiento Desordenado (Sierra Club, 1999).
    La pérdida de tierras de gran valor para fines agrícolas o ecológicos ante el crecimiento urbanístico desordenado, en combinación con la inquietud que despiertan los crecientes costos financieros y ambientales de la expansión periurbana, se hacen sentir en muchos contextos metropolitanos, como en el caso de Barcelona, donde la mayor parte del crecimiento ha sido de índole dispersa y de baja densidad, afectando áreas anteriormente ocupadas por bosques o tierras agrícolas (Nel.Io, 1997). Una respuesta del gobierno regional procura circunscribir el crecimiento futuro dentro de «islas metropolitanas» separadas por «espacios abiertos» y vinculadas entre sí por una red integrada de vías y sistemas de transporte público (Serratosa, 1998).
    Las políticas de establecimiento de cinturones verdes, como las adoptadas en el Reino Unido y Estados Unidos, inciden indirectamente sobre el uso del suelo y otros recursos naturales de la interfase periurbana. Se limita el uso de tierras en los cinturones verdes a determinadas actividades comerciales, como la agricultura y la explotación forestal, y se mantienen las densidades de construcción dentro de límites muy estrechos.

Uso de recursos renovables y no renovables
    Entre las otras preocupaciones de los planificadores y formuladores de políticas públicas en una gran diversidad de contextos figuran los problemas de suministro de agua, consumo de energía, deforestación y extracción de minerales. Son pocas las políticas explícitas que responden a estos problemas desde el punto de vista de la administración urbana o metropolitana, en gran medida porque los ministerios del país y los organismos de gestión de cuencas hidrográficas suelen tener la responsabilidad, en lugar de los gobiernos locales. Por consiguiente, estas políticas raras veces se encuentran integradas de manera global en los planes de desarrollo urbano o regional.
    El agua es un recurso que, desde la época de los primeros asentamientos, la mayoría de los gobiernos urbanos se han esforzado enérgicamente en proteger y garantizar no solamente para la población actual, sino también para la futura. Muchas ciudades dedican una proporción nada despreciable de su gasto en infraestructura a la captación, tratamiento y distribución de agua. Una proporción menor de dicho gasto se dirige al tratamiento del agua después de su uso, y a su disposición como aguas servidas o escorrentía pluvial.
    Los volúmenes de agua que se requieren para sostener a los grandes contingentes de personas densamente concentradas pueden tener consecuencias ambientales considerables para la ciudad y para las áreas que la rodean. El drenaje de agua plantea otro reto exigente. Puesto que el valle de México carece de una salida natural, el agua pluvial y las aguas servidas se acumulan y provocan inundaciones. Los desagües construidos en los siglos XV, XVIII y XIX ya no pueden canalizar los crecientes volúmenes de agua, por lo que se ha hecho necesario bombear agua fuera del valle, o permitir que fluya hacia el norte con los desechos, donde a menudo se la utiliza para fines de riego. La contaminación de los acuíferos, especialmente hacia el sur de la ciudad, es un problema de creciente intensidad (Rowland y Gordon, 1996).
    En Manizales, Colombia, el organismo responsable del suministro de agua, parcialmente privatizada, adquirió un área cubierta de bosque con el fin de proteger las fuentes del agua que hará falta en el futuro. Aunque no hay nada inusual en esta acción, el hecho de que el terreno esté ubicado dentro de los límites del municipio adyacente, Villamaría (con el cual Manizales forma una conurbación), ha intensificado las tensiones entre los dos municipios por motivos ambientales (Velásquez y Pacheco, 1999). Al igual que en el caso de otras acciones tomadas por su vecino más rico y poblado, el municipio de Villamaría ha reclamado por la falta de consulta. El papel mediador desempeñado por otros agentes, tales como organizaciones no gubernamentales, grupos académicos y profesionales, ha ayudado a aliviar estas tensiones y lograr una coordinación de acciones entre los dos municipios.
    Entre los otros recursos naturales que se ha intentado proteger mediante planes locales y regionales figuran los recursos energéticos (especialmente la madera), los minerales (especialmente los que se encuentran en las canteras de las cuales se extraen materiales de construcción para la ciudad) y los servicios ambientales valiosos (como lagos y bosques).

Contaminación y generación de desechos
    La contaminación que afecta la interfase periurbana, surgida en gran medida de actividades localizadas en el medio urbano, es un problema de creciente importancia (Allen, 1999), complicado aún más por el hecho de que las responsabilidades institucionales no suelen estar claramente definidas. Esto puede obedecer a los cambios muy rápidos en las situaciones, a una tendencia secular de los organismos oficiales de operar en forma sectorial o dentro de límites estrechamente definidos, y lo que es quizás más probable, al hecho de que el depósito final de gran parte de la contaminación y los desechos están fuera de los límites administrativos del lugar donde se producen.
    La ciudad de Concepción, en Chile, proporciona un caso interesante de una respuesta exitosa a estos problemas. La falta de claras definiciones de las responsabilidades de diversos organismos oficiales condujo paulatinamente al deterioro ambiental de siete lagos periurbanos. Este deterioro fue provocado por el uso de tierras sin planificación, el vertimiento inadecuado de la escorrentía pluvial y una falta de conciencia ambiental (Gilbert et al., 1996). Con la ayuda del Programa de Ciudades Sustentables (SCP) del Programa Hábitat de las Naciones Unidas (antiguo CNUAH), se identificaron los problemas mediante un ejercicio participativo dirigido a la elaboración de un perfil ambiental para la ciudad, en el cual se precisaron las principales tendencias de desarrollo, las exigencias que ellas planteaban para la base de recursos y los conflictos surgidos de las condiciones imperantes.
    Este enfoque intersectorial y el nombramiento de un coordinador ha producido avances en el mejoramiento de la calidad del agua, la regularización del uso de la tierra en las orillas de los lagos y una conciencia ambiental más desarrollada. El Ejército ha colaborado con los habitantes de los asentamientos informales establecidos a lo largo de las orillas para llevar a cabo actividades de limpieza; una firma urbanizadora construirá un parque público en una de estas orillas y la autoridad hidrográfica local va progresivamente mejorando los servicios de alcantarillado. Gran parte del financiamiento del programa, el cual ha costado más de $430.000, provino de fuentes locales, complementado por un auxilio internacional de $20.000 (Gilbert et al., 1996).
 

Integración espacial y equidad ambiental
    El rápido desarrollo urbano experimentado en muchas partes del mundo durante las últimas tres décadas conduce con demasiada frecuencia a una distribución desigual de la infraestructura y las instalaciones urbanas. Se trata de un proceso bien documentado en muchos países y regiones del mundo (consúltese, por ejemplo, Gilbert, 1994; Hardoy y Satterthwaite, 1989) y aunque la inequidad espacial surge en gran medida de una distribución desigual del poder político y la riqueza, en la práctica es intensificada por gobiernos que carecen de los recursos humanos, técnicos y financieros requeridos para responder a situaciones inmersas en cambios muy rápidos. Con mucha frecuencia normas de planificación poco realistas, a menudo inspiradas en realidades extranjeras, impiden que la mayoría de la población obtenga acceso a una parcela de tierra o una vivienda clasificada como «legal» o al menos aceptable de acuerdo con las normas aplicadas por las autoridades locales.     Los pobres que habitan en las crecientes periferias de las ciudades deben recurrir en muchos casos a la ocupación de áreas ambientalmente precarias y a menudo peligrosas y, por consiguiente, menos atractivas a los grupos de mayores ingresos que pueden acceder a lugares mejores (Allen et al., 2001).
    Por otra parte, cambios en la gobernabilidad urbana, hacia un mayor reconocimiento de grupos anteriormente marginalizados, ha producido cambios en las prácticas de planificación y en las políticas que las orientan. Estas políticas reconocen, de manera explícita y creciente, la existencia de la desigualdad espacial y la importancia de la incorporación de una gama mucho más amplia de partes interesadas en el proceso de planificación.
    La necesidad de una mejor integración de las áreas metropolitanas en grandes regiones económicas (ya sea al interior de determinados países o a escala internacional) ha impulsado a algunos planificadores a reconsiderar la forma espacial de las áreas bajo su control y mejorar la coherencia espacial de la infraestructura existente, incluyendo sus vínculos con otras regiones y ciudades. Esta tendencia ha acelerado los esfuerzos para incorporar áreas de la ciudad que eran social, económica o ambientalmente marginadas, en un esfuerzo por elevar la competitividad internacional de toda el área metropolitana. Un ejemplo es el Plan Metropolitano de Madrid durante la década de los ochenta; entre otros objetivos figuró la intención explícita de incorporar los distritos históricamente marginalizados en la franja sur de la ciudad. Se aplicó toda una gama de instrumentos institucionales, políticos, de planificación y de comercialización en este esfuerzo (Neuman, 1997).

Descentralización
    El término «descentralización» sugiere dos conceptos totalmente diferentes. Se utiliza ocasionalmente para referirse a políticas que buscan la dispersión física de poblaciones o unidades de producción (como fábricas) fuera de las grandes ciudades y hacia centros urbanos más pequeños y «polos de crecimiento».³ Puesto que esto se relaciona con el uso de tierras, tema abarcado en una sección anterior, no amerita más atención en este punto.
    Por lo general, el término significa el traslado del poder de decisión hacia unidades gubernamentales de menor nivel de jerarquía o hacia los ciudadanos o sus representantes electos.⁴ La descentralización efectiva puede ejercer un impacto directo sobre la administración de los recursos naturales urbanos y periurbanos, tal como la protección de servicios ambientales (bosques locales o parques utilizados por los habitantes locales); además, puede permitir que los gobiernos locales otorguen contratos para el mantenimiento de vías y sistemas de suministro de agua a empresas locales y a comunidades organizadas, garantizando de esta manera un mayor control y generando empleos locales.
    Pueden también surgir consecuencias ambientales (y sociales) negativas cuando, en el contexto de un crecimiento urbano rápido, la demanda de tierras por parte de las grandes urbanizadoras las lleva hacia la jurisdicción de pequeños municipios periféricos que frecuentemente no tienen el poder necesario para contrarrestar el del sector privado organizado a gran escala.     En las regiones metropolitanas de América Latina, como Buenos Aires, São Paulo, Bogotá y Belo Horizonte, esto ha contribuido a la proliferación de «conjuntos cerrados» de baja densidad, para viviendas de lujo, tendencia esta que aumenta la fragmentación espacial y la exclusión social, mientras fomenta la apropiación privada y el uso extensivo de recursos naturales y servicios ambientales como tierra, agua y paisaje. Estos desarrollos en gran escala a menudo provocan cambios del uso de la tierra en desmedro de la agricultura, por lo cual pueden también conducir a la expulsión de los agricultores pequeños y aparceros.

Políticas sectoriales sin enfoque espacial explícito
    Existe una gama de políticas y estrategias oficiales que, aunque carezcan de un enfoque espacial o ambiental específico, con o sin intención, tienen consecuencias ambientales para la interfase periurbana. Dichas políticas suelen ser de naturaleza sectorial, aunque es necesario incluir en esta categoría las políticas macroeconómicas que indirectamente ejercen una influencia sobre la naturaleza y el volumen de los flujos (de bienes, personas, servicios y desechos) entre las áreas urbanas y rurales. Puesto que la literatura y la información por escrito que se refiere explícitamente a esta gama de políticas es escasa, lo que sigue es un intento preliminar de precisar los posibles impactos ambientales que ellas podrían ejercer sobre la interfase periurbana.
    Las políticas sectoriales frecuentemente tienen consecuencias ambientales, en su mayoría no intencionales, al nivel local. Hay un creciente reconocimiento de esta tendencia, en parte respondiendo a las presiones ejercidas por los ambientalistas locales y en parte debido a los efectos de acontecimientos políticos internacionales de alto perfil como la reunión de la Comisión de Naciones Unidas para el Medio Ambiente y el Desarrollo en Río de Janeiro en 1992, y en particular los lineamientos de la Agenda Local 21 que surgieron de la misma (ICLEI, 1996), además de encuentros internacionales subsiguientes (Allen et al., 2002). Algunos gobiernos han adoptado programas concebidos no solamente para intensificar la percepción pública de este vínculo, sino también en un intento de controlar los impactos no intencionales de las políticas. Por ejemplo, en Reino Unido los gobiernos locales tienen a su disposición instrumentos para realizar auditorías ambientales locales. Se utilizan estos instrumentos para medir los posibles impactos de distintas políticas sectoriales (de energía, transporte, planificación del uso de la tierra) sobre el ambiente local y para analizar las prácticas aplicadas por los organismos de implementación (Barton y Bruder, 1995). En algunos casos, los gobiernos locales activamente buscan coordinar las políticas entre sectores y lo hacen dentro de un marco estratégico.
    No todas las políticas o estrategias sectoriales tendrán un impacto ambiental sobre la interfase periurbana. Algunas la afectarán más que otras. Entre las que la afectan en mayor grado figuran las políticas de transporte, energía, agricultura y uso de la tierra rural, porque estos sectores tiene vínculos directos o indirectos con el ambiente, los recursos presentes en la interfase periurbana y los pobres que habitan en ella o dependen de ella para ganarse la vida. Las políticas nacionales que ejercen influencia sobre una amplia gama de sectores de infraestructura (como agua, energía y transporte), tales como la privatización y la desregulación, pueden igualmente tener efectos importantes en la interfase periurbana, especialmente cuando aumentan los niveles de exclusión y fragmentación social.⁵

Transporte
    Las políticas de transporte locales suelen diseñarse con el fin de aumentar la accesibilidad para una población. Ellas dictan el marco para la ampliación o mejoramiento de la oferta de vías automotrices y férreas y su infraestructura adyacente, así como el mejoramiento y la ampliación de las redes de transporte público. La preocupación por los impactos que dichas políticas pueden tener sobre el ambiente es de data relativamente reciente y en algunos países casi no se hace presente, incluso hoy en día. En el contexto de los países en vías de desarrollo, donde la accesibilidad individual sigue siendo un objetivo principal tanto de las autoridades como de los políticos y los usuarios, dicho objetivo suele prevalecer sobre las inquietudes ambientales.
    Las políticas de transporte probablemente buscarán aumentar la accesibilidad de las áreas periurbanas a un mayor número de habitantes locales (mayormente de ingresos altos y medios que ejercen influencia política), o vincular la ciudad con las ciudades aledañas. El principal impacto ambiental de estas políticas sobre la interfase periurbana es la destrucción directa o indirecta de hábitats protegidos, parques naturales, bosques o vías acuáticas. Pero también es posible que estas políticas conduzcan a la destrucción de tierras agrícolas escasas, directamente por la construcción o indirectamente al mejorar la accesibilidad y de esta manera acelerar la conversión de la tierra hacia usos urbanos.
    Las políticas de transporte que intentan mejorar la red vial para usuarios individuales, en lugar de mejorar la accesibilidad de los medios de transporte público –como trenes o autobuses– con los cuales se acude a la ciudad para trabajar, también tendrán un impacto ambiental. Aunque no afectan la interfase periurbana en forma directa, el aumento del consumo de energía y de las emisiones de gases que acompañan el creciente volumen de vehículos automotores individuales es contrario a los principios de la sustentabilidad ambiental.

Energía
    El proceso de crecimiento económico suele ir de la mano de un crecimiento desproporcionado de la demanda de energía. En las grandes ciudades de los países más prósperos y en algunas metrópolis del Tercer Mundo, el consumo industrial de energía suele permanecer estable o incluso decaer, en la medida en que la producción industrial se desplazca hacia procesos menos intensivos en el uso de energía (por ejemplo, de la fabricación de acero a la de aparatos electrónicos) o como consecuencia de la desindustrialización. En las etapas tempranas del crecimiento económico, el uso de energía para fines domésticos como iluminación, calefacción y cocción de alimentos también crecerá a un ritmo superior al del ingreso per cápita. En las etapas de desarrollo más tardías, el transporte será la categoría de energía consumida en una región metropolitana que contribuye más al crecimiento de la demanda energética.
    El hecho de que la energía consumida en el transporte suele crecer más rápidamente que la población o el ingreso se debe a una combinación de aumentos en el uso de modalidades individuales de transporte automotor, reflejo del aumento de los ingresos personales y las mayores distancias para ir de la casa al trabajo, y a la procura de ciertos servicios como educación que a menudo caracterizan el crecimiento metropolitano.
    El impacto de las políticas energéticas sobre la interfase periurbana será mayormente indirecto. Éste es el caso, por ejemplo, de las políticas que rigen la determinación de los precios energéticos, las cuales favorecen las modalidades individuales de transporte, cuyos posibles efectos fueron mencionados anteriormente. En cambio, los subsidios para los combustibles usados en el transporte público probablemente reducirán los efectos ambientales del transporte, porque habrá menos necesidad de construir autopistas más anchas y menos emisiones de gases del llamado efecto global de invernadero.

Agricultura
    Las políticas agrícolas pertinentes a este análisis abarcan una amplia gama que varían desde las políticas macroeconómicas (liberalización de importaciones, determinación de los precios internos de los productos agrícolas y pecuarios, subsidios para los agricultores y otros incentivos) hasta las que impactan más directamente el uso de tierras periurbanas, como reforma de la tenencia de la tierra, incentivos para la agricultura urbana y orgánica y lineamientos nacionales para el uso de la tierra rural.          Durante las últimas tres décadas, las políticas agrícolas del estado de Karnataka en la India, han intentado beneficiar a los campesinos y de esta manera aliviar su pobreza (Nidagundi y Patil, 1999). En Cuba, una severa escasez de alimentos provocada por el embargo comercial norteamericano y el colapso de los subsidios soviéticos condujo al rápido crecimiento de la agricultura orgánica urbana y periurbana por parte de pequeños agricultores privados; el posterior reconocimiento y apoyo del Estado dio origen a programas de capacitación en técnicas de control de plagas y otras técnicas de agricultura orgánica en forma integrada, así como nuevas formas de tenencia de la tierra, cooperativas de crédito y servicios, y mercados campesinos donde los agricultores venden sus productos directamente a los consumidores (Bourque, 2002).
    Las estrategias de liberalización de los mercados internos y la simultánea promoción de exportaciones agrícolas reflejan una cierta convicción de que la agricultura orientada hacia la exportación depende de eficientes vínculos económicos que unen a los productores con los mercados externos. Sin embargo, la cercanía espacial a un mercado puede contribuir mucho menos que el acceso a la tierra, el capital y la mano de obra al mejoramiento del acceso de un agricultor a los insumos y servicios que requiere para aumentar la productividad (Dalal-Clayton, Dent y Dubois, 1999). Las estrategias orientadas al mercado a menudo no distinguen entre los diferentes grupos que integran la sociedad, por lo cual no protegen a los más débiles y necesitados, sino que benefician más a los que ya son prósperos y pueden aprovechar las oportunidades brindadas por el mercado.
    Esto es de importancia especial para los campesinos más pobres de la interfase periurbana, ya que pueden ser más necesitados que los agricultores ubicados más lejos del centro urbano principal donde se venden sus productos y se compran los insumos. Por ejemplo, es probable que una política nacional concebida para procurar derechos de acceso a la tierra para los pequeños agricultores ayude a sostener las economías rurales y algunas economías periurbanas (Quan, 1998).

Recursos naturales y servicios ambientales
    Es posible que la implementación de políticas que afectan el uso de recursos naturales renovables y no renovables en la interfase periurbana incidan, tanto en el desarrollo físico de la ciudad como en los medios de subsistencia de los habitantes de dichas áreas. Entre los ejemplos de dicha influencia se hallan las políticas de protección de bosques naturales o sembrados cerca de las ciudades o pueblos de talla importante. Un aspecto importante de esto es la comprensión de que, para los pobres rurales y muchos de los pobres periurbanos, una garantía de acceso a una fuente de recursos naturales puede ser la clave de su supervivencia. En muchos de los países más pobres y menos urbanizados, los bosques suelen ofrecer a los pobres de la interfase periurbana la madera que les sirve de combustible para cocinar (Soussan, 1998). En forma similar, en grandes ciudades como México las áreas periurbanas ecológicamente valiosas, como bosques y orillas de río, son áreas recreativas para los pobres urbanos; en consecuencia, su degradación o pérdida afectará a estos grupos con mayor intensidad que a los habitantes más prósperos y móviles, quienes pueden aprovechar servicios ambientales más distantes (Wiggins y Holt, 2000).
    El agua es un recurso natural frecuentemente afectado por cambios en el sistema urbano ocurridos a grandes distancias de los límites de la ciudad. En la Región Metropolitana de Recife, en el estado de Pernambuco del nordeste brasileño, las demandas de la industria y la creciente población en la región urbana han provocado la contaminación de recursos hídricos en la cuenca del río, la cual abarca otros ocho municipios fuera de Recife (Dallison et al., 1998). En forma similar, en la provincia de Sichuan, en el sudoeste de China, el desarrollo urbano ha conducido a la contaminación de los principales ríos de la región por efluentes industriales, entre los cuales figuran metales pesados y aguas negras sin tratamiento. Las comunidades aguas abajo y periurbanas, las cuales utilizan los ríos para lavar, pescar, criar patos y cultivar, sufren el mayor impacto, experimentando las mayores tasas de enfermedades diseminadas por el agua en toda China. Además, puesto que la provincia de Sichuan es una de las principales zonas turísticas de China, los niveles de contaminación de agua y los consecuentes riesgos para la salud pública también amenazan el desarrollo de la industria turística (Mott MacDonald, 1999).
    Aunque se presta mucha atención a los efectos de la expansión de los sistemas urbanos sobre la tierra agrícola, las áreas naturales también son vulnerables a estos cambios, como lo ilustra el énfasis atribuido a la conservación de un conjunto de especies de peces y de su hábitat natural en el estado de Oregon, Estados Unidos (Oregon Metro, 1999a; b).
    La extracción de minerales depende de los lugares donde hay depósitos de ellos. En el Reino Unido se pueden explotar depósitos minerales que se encuentran dentro de los cinturones verdes designados –sujeto a severas restricciones de otras formas de desarrollo– mientras se cumplan con normas específicas según las cuales se debe considerar la extracción de minerales como una actividad temporal, se deben mantener elevados niveles de calidad ambiental y se debe restaurar el sitio al terminar la actividad extractiva. El Departamento del Ambiente del Reino Unido requiere que todas las autoridades de planificación incluyan en sus planes de desarrollo políticas idóneas para regir la extracción de minerales y que controlen el cumplimiento de las normas ambientales en los sitios de minería dentro de los cinturones verdes (Gobierno Británico, 1995).

En conclusión
    Este artículo ha pasado revista a una gama de políticas y estrategias que directa o indirectamente influyen en la interfase periurbana. Puesto que una preocupación específica por la interfase periurbana desde los puntos de vista de la sustentabilidad ambiental y la equidad social no figura en la agenda de la mayoría de las intervenciones de los gobiernos, el sector privado, las organizaciones no gubernamentales y los organismos de asistencia internacional, hemos intentado examinar una gama más amplia de intervenciones a distintos niveles (nacional, regional y local).
    El artículo distingue entre las políticas que tienen una dimensión espacial explícita, por una parte, y por la otra, las políticas de naturaleza sectorial que generalmente carecen de un enfoque espacial y cuya aplicación ejerce efectos, usualmente no intencionales, sobre el ambiente y los medios de subsistencia de los habitantes más pobres de la interfase periurbana. Entre las políticas espaciales, las que se dirigen a controlar el uso del suelo en las proximidades de la ciudad resultaron ser las más comunes. Esto se facilita por la existencia en la mayoría de los países de instituciones establecidas (tales como organismos de planificación) e instrumentos jurídicos concebidos para reglamentar los cambios en el uso de la tierra. Se han usado estos instrumentos en una variedad de contextos, usualmente con resultados muy modestos, aunque, como ilustra el caso de Oregon, han sido más eficaces cuando se ha tenido éxito en movilizar la participación ciudadana.
    Otras políticas que tienen una dimensión espacial explícita también pueden ayudar a orientar los desarrollos en la interfase periurbana hacia el logro de los objetivos de mayor equidad y sustentabilidad. Aparte de las que buscan proteger los recursos naturales y minimizar la producción y el flujo de contaminantes hacia la interfase periurbana, esta reseña ha identificado políticas que explícitamente intentan inducir una mayor integración espacial y equidad ambiental. El Gobierno de Madrid, España, proporcionó un buen ejemplo de esto en la década de los ochenta, cuando exitosamente integró los distritos pobres del sur de la ciudad en el área metropolitana, no sólo en términos físicos, sino también en términos de la percepción ciudadana.
    Pero aunque las políticas espaciales pueden lograr cierto grado de éxito localizado, hace falta identificar y medir los efectos de las políticas no espaciales, especialmente porque suelen ser diseñadas por los gobiernos centrales con poca consideración de las necesidades específicas de las localidades. De esta manera, es probable que las políticas de transporte nacionales que favorecen el uso de automóviles privados y penalizan el transporte público fomenten la suburbanización de baja densidad, como se ha documentado ampliamente en Reino Unido y Estados Unidos. Los gobiernos locales pueden intentar contrarrestar esta tendencia, pero se arriesgan a terminar con pesadas cargas presupuestarias. En muchos países en desarrollo, los gobiernos a todo nivel suelen preocuparse más por aumentar la accesibilidad que por la reducción de las emisiones provocadas por la quema de combustibles fósiles y el problema del crecimiento de baja densidad.
    Aunque esta revisión ha identificado una carencia de políticas dirigidas hacia la interfase periurbana como tal, no propende por la adopción de políticas concebidas específicamente para ella. En cambio, se plantea que una conciencia de los problemas y oportunidades de la interfase periurbana debe ser integrada en todas las políticas existentes capaces de ejercer un impacto sobre las áreas donde ocurre la interfase periurbana, muchas de las cuales han sido descritas aquí. Se aboga por una mayor comprensión de los efectos que las políticas espaciales y no espaciales pueden ejercer sobre la interfase periurbana, especialmente en relación con los objetivos de justicia social, generación de riqueza y sustentabilidad ambiental en el largo plazo.

Referencias bibliográficas
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NOTAS
1. Una versión más extensa de este artículo se elaboró como parte del proyecto de investigación titulado «Planificación y Administración Ambiental Estratégica para la Interfase Periurbana», dirigido por miembros de la Development Planning Unit, University College London, entre 1998 y 2001, con financiamiento del Departamento para el Desarrollo Internacional (DFID) del Gobierno británico. El autor desea consignar su agradecimiento a Jessica Budds y Alicia Minaya, quienes hicieron aportes de valor inestimable al artículo original. Para obtener más información sobre el proyecto, incluidos productos que pueden bajarse por el Internet, consúltese el sitio del Internet del proyecto: www.ucl.ac.uk/dpu/pui.
2. Cara a la presión neoliberal para el repliegue del Estado y el debilitamiento de los instrumentos a su disposición, en los últimos años se ha cedido gran parte de la influencia del Estado sobre la planificación física en las áreas periféricas de las regiones metropolitanas, en beneficio del poder de las grandes urbanizadoras privadas, quienes planifican y comercializan desarrollos urbanísticos en forma de conjuntos cerrados. Para una descripción de esta tendencia en el caso de la Gran Buenos Aires, consúltese Pirez (2002).
3. En mi opinión, esta acepción es errónea. «Dispersión» sería un término más preciso para este describir tipo de política, reduciendo así el potencial de confusión semántica.
4. En relación con el traspaso de la toma de decisiones desde el gobierno central, se debe distinguir entre la desconcentración (donde el gobierno central conserva la autoridad jurisdiccional), la delegación (el traspaso de tareas cuidadosamente definidas a instituciones independientes o controladas de manera indirecta) y la devolución (el traspaso de autoridad a unidades locales de gobierno a las que se ha otorgado personería jurídica bajo la legislación nacional, como los estados en los sistemas federales o, en una modalidad menos común, los municipios en sistemas unitarios). Consúltese Cohen y Peterson (1996).
5. Pirez (2002) habla de tres formas de fragmentación en la administración de los servicios públicos en el Gran Buenos Aires durante la década de los noventa: una fragmentación institucional entre el Estado y las entidades privadas, con poca o ninguna coordinación entre los niveles de gobierno; una fragmentación técnica dictada por las diferentes necesidades de expansión de diversos servicios públicos y una fragmentación espacial, con grandes diferencias en los niveles de servicios prestados en diferentes partes del área metropolitana.