Los problemas de la gobernabilidad democrática del gobierno de Hugo Chávez en el marco de sus relaciones con Estados Unidos

RAQUEL GAMUS GALLEGO

Resumen
El trabajo se propone analizar las divergencias del gobierno de Hugo Chávez con las prioridades de la agenda hemisférica definida por Estados Unidos y las consideraciones de su posible incidencia en los problemas de gobernabilidad democrática venezolana, entendida en términos restringidos de conservación del poder. El énfasis está puesto en el análisis de la diferenciación del actual gobierno de Venezuela respecto del consenso regional hacia la democracia representativa, posición que contrasta con la defensa de dicho modelo por parte de los gobiernos de los cuarenta años anteriores. Esto motiva un breve recuento sobre la formulación democrática en Venezuela y el continente.

Palabras clave
Agenda hemisférica / Estados Unidos / Gobernabilidad / Hugo Chávez / Venezuela

Abstract
The paper points toward the analysis of the diverging stance of Hugo Chávez’s administration regarding the priorities of the hemispheric agenda set up by Washington, and its potential effects on Venezuelas’ governance, narrowly understood as staying in power. The focus is on the deviation from the regional consensus about representantive democracy. Such a position is at variance with a forty years-defense of the model by previous Venezuelan administrations. Therefore, we offer a condensed account of the democratic approach in Venezuela and the region.

Key words
Hemispheric Agenda / USA / Gobernability / Hugo Chávez / Venezuela

RECIBIDO: OCTUBRE 2003
ACEPTADO: MARZO 2004

Introducción
El interés principal de este trabajo se sitúa en el análisis de los problemas de gobernabilidad democrática del actual gobierno venezolano, en el marco de sus relaciones con Estados Unidos y con atención especial a la agenda hemisférica; selección que nos lleva a algunas explicaciones y precisiones:

1. De los distintos aspectos a considerar en el análisis de la gobernabilidad democrática, seleccionamos una acepción restringida de este concepto, vinculada con la estabilidad política entendida en términos de la conservación del poder como objetivo prioritario. Allí se combinan factores internos y externos, a los que con frecuencia se ha supeditado el cumplimiento de las funciones propias del ejercicio gubernamental; jerarquización que ha conducido a la paradoja que hace conflictiva la relación entre democracia y gobernabilidad, pues la lógica de la democracia conduce a enfatizar el ángulo de la representatividad, y la lógica de la gobernabilidad el del poder y el control (Jácome, 1997:47).

2. Debido al tema objeto de estudio, dentro de esta acepción restringida de gobernabilidad nos limitamos al análisis a los factores externos sobre la base de una consideración geopolítica que tiene en cuenta a EE UU como principal actor en la región; actor cuyas prioridades de política exterior deben tener en cuenta los diferentes países del área, sobre los cuales tiene una significativa influencia.

El hecho de que hayamos privilegiado el enfoque de la estabilidad política desde el punto de vista de la relación con EE UU no implica ignorar los problemas relacionados con la gobernabilidad democrática que se suscitan en el país; así como tampoco las múltiples identidades de Venezuela como país americano y occidental, amazónico, caribeño y andino, petrolero, democrático, en desarrollo, lo que significa múltiples retos en política exterior (MRE, 1965, Introducción; Josko de Guerón, 1988:351).

3. Entre las prioridades de la agenda hemisférica de EE UU, pondremos especial atención al resguardo de la democracia, razón por la cual consideramos de interés incluir un breve recuento de la evolución de la defensa de la democracia continental por parte de Venezuela y la Organización de Estados Americanos, órgano interamericano que ha asumido esa responsabilidad especialmente desde los años noventa, centrándose en el cumplimiento de las resoluciones que enfatizan la defensa de la legitimidad de los regímenes electos (Resolución 1080, Protocolo de Washington, Carta Democrática Interamericana) por encima de la implementación de las que se refieren a la eliminación de la pobreza crítica y el fortalecimiento institucional de la democracia. Así la OEA ha proporcionado una respuesta limitada a una de las grandes paradojas del sistema mundial relacionada con la aceptación generalizada de los principios democráticos y la insatisfacción creciente con sus resultados (Cardozo, 2001:13).
Consideramos importante acotar que, conforme a las tendencias observadas, el análisis propuesto nos permitió arribar a algunas conclusiones sometidas a variaciones, ya que se trata del análisis de un gobierno aún en ejercicio, y marcado por un estilo pugnaz del primer mandatario que ha conducido a profundas crisis generadas en la polarización.

La formulación democrática en Venezuela y el continente: breve recuento
Es a partir de la creación de la OEA en la IX Conferencia Interamericana realizada en Bogotá en 1948, cuando la defensa de la democracia representativa adquiere un carácter vinculante, con su inclusión en el aparte «d» del Artículo 3, Capítulo II.¹ Esta disposición fue impulsada por el gobierno democrático venezolano, que desde 1945 había manifestado su vocación democrática, recogida en la Constitución de 1947.
Durante varias décadas este pronunciamiento de la OEA tuvo un carácter básicamente declarativo, debido en lo fundamental a que EE UU consideraba a las dictaduras como aliados más seguros para su prioridad anticomunista.
La principal meta del nuevo intento democrático venezolano que se inició con el gobierno de Rómulo Betancourt en 1959 consistía en el mantenimiento del poder, decisión influida tanto por la asimilación de la fracasada experiencia del «trienio» (1945-1948), como por consideraciones que podrían vincularse al llamado el «fatalismo geopolítico», especialmente evidenciado después del derrocamiento de Jacobo Arbenz en Guatemala en 1956.
Como expresión de las expectativas del gobierno venezolano durante la década de los sesenta, la promoción de la democracia representativa fue retomada como objetivo prioritario de política exterior e incluida en el preámbulo de la Constitución de 1961.² Adicionalmente condujo a la puesta en práctica de la «doctrina Betancourt», que implicaba la ruptura con los gobiernos que derrocaran regímenes electos, decisión que constituyó una labor solitaria y poco exitosa como guía de las relaciones bilaterales con los países de la región así como adentro del órgano interamericano.
En las décadas de los setenta y ochenta, una vez consolidado el régimen democrático, la política exterior venezolana se diversificó. Para ese entonces la atención política continental estaba puesta especialmente en el conflicto centroamericano, cuya extensión y profundización se vieron reforzados por la ubicación dentro de la confrontación Este-Oeste que le adjudicara la administración de Ronald Reagan.
Con distintas ópticas, los gobiernos venezolanos de Carlos Andrés Pérez (1974-1979) y Luis Herrera Campins (1979-1984) tuvieron un papel protagónico en la búsqueda del equilibrio geopolítico en Centroamérica y el Caribe. A partir de 1983 se puso el acento en las gestiones de paz a través de la alternativa mediadora del Grupo de Contadora, en el cual Venezuela participó como país fundador y cuyo objetivo era una salida negociada que garantizara la institucionalidad democrática. Las diferencias de visión con EE UU en torno a la solución del conflicto centroamericano no adquirieron un carácter de confrontación.

El impulso democrático de la OEA
El primer paso de la OEA para retomar sus propuestas originales con respecto a la promoción y defensa de la democracia fue la aprobación del Protocolo de Enmiendas a la Carta de 1948 por parte de la Asamblea General Especial celebrada en Cartagena de Indias, en 1985. Esta tarea fue asumida como prioridad de la OEA especialmente en los años noventa (Gamus, 1997:232. Suniaga, 2000:69).
Diversos fueron los factores que influyeron en el impulso a la democracia tanto por parte de EE UU como de la OEA:

• El colapso del populismo político y del desarrollismo económico, evidenciados durante la década de los ochenta; contexto que favoreció el consenso regional en torno a la globalización económica que reconocía al modelo económico de orientación neoliberal como el adecuado y a la democracia como el sistema político compatible.
  

• La llamada redemocratización en los países del Cono Sur, a mediados de la década de los ochenta, lo que conjuntamente con la fuerza del proceso de democratización del Grupo Contadora influyó en que la OEA pasara de simple espectadora a pieza activa del juego por y para la democracia.
  

• La prioridad que los Estados miembros de la Organización le daban al tema de la democracia, ya fuera en los grupos regionales y subregionales o dentro de la misma OEA, lo que dio inicio a un nuevo período de encuentro de intereses entre EE UU y los países latinoamericanos y del Caribe, propiciado por la derrota del sandinismo en las elecciones de Nicaragua, la caída del muro de Berlín y la consecuente desaparición del bloque socialista y de la guerra fría, acontecimientos que se reflejaron en la desaparición de los temores de revolución en el continente, a lo cual se unió el ingreso de Canadá a la OEA y el alejamiento del fantasma de los gobiernos autoritarios.

En este nuevo escenario, el órgano interamericano vio peligrar su razón de ser, de tal forma que el fortalecimiento de la democracia se convirtió en uno de sus objetivos centrales en los años noventa (Jácome, 2001:201), centrando su agenda en los temas de la pobreza y en la promoción, fortalecimiento y consolidación de la democracia. Igualmente definió aspectos de gran peso para la gobernabilidad democrática, tales como la lucha contra la corrupción, la promoción, defensa y preservación de los derechos humanos y la estrategia antidrogas en el hemisferio.
En la quinta sesión plenaria de la XXI Asamblea General, efectuada el 5 de junio de 1991 en Santiago de Chile, se aprobó la Resolución 1080,³ o Compromiso de Santiago, que constituyó un paso relevante dentro del objetivo de defensa de la democracia. La propuesta original provino de los presidentes andinos, y el compromiso contraído por los Estados miembros de la Organización –similar al que planteaba la doctrina Betancourt– implica el aislamiento político, diplomático, financiero y comercial de aquellos gobiernos que intenten interrumpir los procesos democráticos. La Resolución 1080 ha sido aplicada en 1991 en Haití, en 1992 en Perú, en 1993 en Guatemala y en 1996 en Paraguay.
Otro paso importante para dar cumplimiento al objetivo de consolidación de la democracia auspiciado por la OEA fue la creación de la Unidad de Promoción de la Democracia (UPD) en la Asamblea General realizada en La Asunción en junio de 1990. La función principal de la UPD es prestar apoyo y colaboración a los Estados miembros para el fortalecimiento de las instituciones democráticas a largo plazo, con miras a constituir un brazo operativo en la supervisión de los procesos electorales de los países de la región, mecanismo puesto en práctica en numerosas oportunidades.
Con el Protocolo de Washington aprobado en 1992, y ratificado en septiembre de 1997, se introdujeron nuevas enmiendas a la Carta relacionadas con la defensa de la democracia, al establecerse la posibilidad de suspender la participación en la OEA de un gobierno surgido de la ruptura del orden democrático.
La Cumbre de las Américas realizada en 1994 asumió expresamente que el fortalecimiento, el ejercicio efectivo y la consolidación de la democracia constituyen la prioridad política fundamental para las Américas y definió al órgano regional como el principal organismo hemisférico para la defensa de los valores y de las instituciones democráticas; propósitos recogidos en la declaración denominada «Una nueva visión de la OEA» aprobada en la XXV Asamblea General realizada en Montrouis en 1995, cuyos desafíos fueron reforzados en la Cumbre de las Américas realizada en 1998 en Santiago de Chile.
Es importante resaltar que las Cumbres de las Américas de 1994 y 1998 dieron a la OEA un papel central en la atención a una nueva agenda hemisférica que incluyó como tema central a la democracia, en un sentido político y social que abarca la erradicación de la pobreza crítica y la garantía de los derechos humanos, además de referirse a otros asuntos tales como el comercio, el terrorismo y el narcotráfico, en el marco de un proyecto integracionista ampliado.

La actuación de Venezuela frente al consenso democrático
Durante la década de los noventa, los gobiernos venezolanos actuaron de manera concertada con EE UU y la OEA en defensa de la democracia continental. La estabilidad del segundo gobierno de Pérez fue amenazada por las revueltas del 27 de febrero de 1989, así como por los intentos de golpes de Estado del 4 de febrero y el 27 de noviembre de 1992,⁴ razones que lo impulsaron a desarrollar una política exterior con énfasis en la defensa de la democracia, más afín con la doctrina Betancourt de los años sesenta que con el pluralismo de su primer gobierno (1974-1979). En esa dirección, expresó satisfacción por el inicio de la democracia en Paraguay; le otorgó ayuda económica y petrolera, así como respaldo diplomático al gobierno de Suriname cuando se produjo el intento de golpe de Estado; y tuvo una intensa actividad contra el gobierno de Alberto Fujimori, con el cual interrumpió relaciones diplomáticas cuando el presidente peruano intentó el autogolpe en 1992.
Especial fue la actividad desplegada en el caso del depuesto régimen haitiano de Jean Bertrand Aristide: el gobierno venezolano participó activamente en varias misiones de la OEA a Puerto Príncipe para negociar con el gobierno de facto, fue proponente de la aplicación de la Resolución 1080 y copatrocinante de la creación de la Misión Civil Internacional ONU-OEA, y además participó activamente en las negociaciones de Governor’s Islands.
Venezuela recobró su estabilidad interna luego de la elección de Rafael Caldera a la presidencia en diciembre de 1993. Este gobierno fue más cauteloso en la defensa de la democracia continental; además del caso de Haití, cuya jurisprudencia había pasado a la ONU, el acontecimiento regional de mayor trascendencia relacionado con la democracia fue el golpe de Estado del Paraguay en 1996, que llevó a la aplicación de la Resolución 1080. En esta oportunidad Venezuela apoyó la medida sin asumir una posición de liderazgo en torno a su aplicación.
En lo que respecta a Haití, la posición oficial en ocasión de la XXIV Asamblea General de la OEA, celebrada en Belém do Pará, se distanció de la mantenida por el gobierno de Pérez, y ante la posibilidad de una intervención armada, se insistió en el tradicional apego venezolano al principio de no intervención, reiterado en la ONU ante la inminencia de la invasión autorizada por el Consejo de Seguridad.
El tema que enfatizó el gobierno de Caldera como objetivo de preservación de la gobernabilidad democrática fue el de la lucha contra la corrupción, en la cual desplegó una gran actividad. Su propuesta de adoptar un instrumento jurídico en contra de la corrupción fue incluida en el Plan de Acción de la Cumbre de Miami, con la debida consideración de los tratados y leyes nacionales.

Las divergencias del gobierno de Hugo Chávez con la agenda hemisférica de EE UU
En el discurso pronunciado en 1993 en la Universidad Johns Hopkins, Anthony Lake, ex-consejero para los asuntos de seguridad del presidente Bill Clinton, definió una nueva doctrina denominada «enlargement», para significar la extensión conjunta, a escala global, de la democracia y la economía de mercado. (Pérez-Llana, 1998:106).
En la misma dirección Condoleezza Rice (2000:1), al referirse a las serias dificultades de EE UU para definir su «interés nacional» en la posición especial que le genera la ausencia del poder soviético, comenzó por reconocer que la tendencia de la nueva política exterior es la de mover el mundo hacia la apertura económica, la democracia y la libertad individual.
En el discurso pronunciado por el secretario adjunto de la Oficina de Asuntos del Hemisferio Occidental, embajador Lino Gutiérrez, ante la conferencia episcopal efectuada en Washington el 17 de diciembre de 2001, el funcionario destacó que después del ataque terrorista del 11 de septiembre de 2001, la agenda hemisférica de EE UU tenía más vigencia que nunca. La agenda se basa en tres pilares que se refuerzan mutuamente: el desarrollo sustentable, que abarca el crecimiento del libre comercio y de la estabilidad económica; el fortalecimiento de la democratización, incluyendo el papel de la ley y los derechos humanos y la educación; y la seguridad hemisférica, que comprende el combate al terrorismo y al narcotráfico.
Sin embargo, no queda duda de que después de los acontecimientos del 11 de septiembre, el interés hacia la región se ha reducido sustancialmente y la lucha contra el terrorismo ha pasado a ocupar el lugar prioritario. En la agenda hemisférica y global, el terrorismo ha sido identificado como la amenaza fundamental y dentro de ella se ubica a la guerrilla colombiana, con lo cual el Plan Colombia adquiere mayor relevancia.
En el discurso pronunciado ante la OEA el 17 de enero de 2002, el presidente George W. Bush ratificó las prioridades de la agenda hemisférica estadounidense al reafirmar su intención de ayudar al gobierno colombiano en su lucha contra el terrorismo y la violencia, así mismo el compromiso con la democracia como único sistema que puede participar en el sistema interamericano, y la defensa del libre mercado (El Universal, 18.1.02, pp. 1-8).
Resaltemos que el Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA) como instrumento fundamental para el libre comercio, la democracia representativa supervisada a través de la OEA como instrumento político, y en el aspecto de seguridad las acciones contra el terrorismo, cuyo instrumento principal es el plan Colombia, han constituido elementos de confrontación del gobierno venezolano con las prioridades de la agenda hemisférica estadounidense.⁵
Las iniciativas venezolanas que mayor preocupación generan en Washington fueron presentadas por Carlos Romero (2000), en forma resumida, como las siguientes:

... el Plan Colombia, el acercamiento de Caracas hacia el régimen de Fidel Castro, la actitud venezolana de colaboración limitada a la política de combate al narcotráfico, las alusiones a la necesidad de crear un polo de poder latinoamericano y una confederación de ejércitos latinoamericanos sin el concurso del país del norte, las referencias y definiciones tercermundistas y antiimperialistas, más el acercamiento político a los países miembros de la OPEP.

A ellas podemos agregar algunas actuaciones de menor significación estratégica, tales como el rechazo de la ayuda para la reconstrucción del estado Vargas, solicitada por el ministro de Defensa venezolano en diciembre de 1999; el retiro de la misión militar norteamericana del Fuerte Tiuna, anunciado en julio de 2001; el rechazo a los sobrevuelos de combate al narcotráfico; la visita del presidente Chávez a Irak y la entrevista con Saddam Hussein con motivo de la cumbre de la OPEP a realizarse en Caracas en septiembre de 2000, actuaciones con frecuencia rodeadas de un discurso beligerante hacia el imperialismo.
Aun cuando no se ubique dentro del área de las relaciones con EE UU, el contenido de algunos de los 49 decretos-ley aprobados en noviembre de 2000, cercanos a una concepción socialista de control económico del Estado, es un elemento de peso para aumentar la desconfianza hacia el régimen venezolano.

Las objeciones al Plan Colombia
En múltiples oportunidades el gobierno venezolano manifestó sus objeciones al Plan Colombia destacando que, al tratarse de un programa destinado al fortalecimiento de la fuerza pública colombiana para realizar labores de contrainsurgencia, provocaría una respuesta de parte de las guerrillas para evitar un desequilibrio estratégico, lo cual podría conducir a un recrudecimiento de las hostilidades, y en consecuencia afectaría la frontera venezolana (Pinto, 2001:7).
En otra serie de objeciones, compartidas por los países andinos, el gobierno venezolano se ha referido a la desigualdad del apoyo estadounidense a los países de la región y al desequilibrio militar que se produciría, particularmente importante entre Colombia y Venezuela (ibíd, p. 12). Estas reservas encuentran asidero en las declaraciones de funcionarios del gobierno colombiano⁶ y en el innegable privilegio otorgado por EE UU a Colombia en comparación con los otros países andinos, así como en el fuerte componente militar del Plan. De la gran diversidad de cifras existentes, podríamos concluir que al menos un 60 por ciento de los recursos están destinados al área militar.⁷
Las reservas manifestadas por el gobierno venezolano han despertado desconfianza en los sectores oficiales tanto colombianos como estadounidenses; desconfianza alimentada por las declaraciones de neutralidad respecto al gobierno colombiano y la guerrilla como partes en conflicto, ofrecidas por el presidente Chávez y el canciller venezolano, así como por las permanentes muestras de simpatía hacia los insurgentes, especialmente cuando la captura del guerrillero colombiano José María Ballestas denotó complicidad oficial con su presencia clandestina en territorio venezolano.
Tanto el sorpresivo anuncio de apoyo al Plan Colombia hecho en la Cumbre de Québec, como la extradición de Ballestas en diciembre de 2001, pueden ser ubicados dentro una variable comprensión del Ejecutivo venezolano de la importancia de la preservación de las relaciones con el país vecino.
Aun así, la denominada «diplomacia de micrófonos» ha predominado en las relaciones entre Venezuela y Colombia desde el acceso de Chávez al poder. La última manifestación, que recoge el contenido fundamental de dichas dificultades, fueron las declaraciones de la ministra de Defensa de Colombia sobre la falta de colaboración del gobierno venezolano en la lucha contra el narcotráfico, declaraciones rebatidas de manera destemplada por el canciller venezolano (El Nacional, 18.10.03).

El libre comercio y el ALCA
En la Cumbre de Québec el presidente Chávez hizo objeciones al ALCA y firmó la declaración con reservas, dejando constancia de que Venezuela no podría comprometerse a cumplir su puesta en vigencia para el año 2005, propuesta que sería sometida a un referendo.
A diferencia de las conocidas reservas de otros gobiernos –en especial Brasil y los países del Caribe– sustentadas con propuestas orientadas a obtener mejores condiciones de intercambio comercial para los países pequeños que les permitan una participación más beneficiosa en el ALCA, las divergencias manifestadas por el mandatario venezolano se ubicaron dentro de la confrontación contra el imperialismo y el neoliberalismo, con lo cual la posición del gobierno venezolano fue una voz solitaria en la Cumbre.
En el acto de firma del contrato colectivo de los trabajadores públicos en agosto de 2003, al día siguiente de la visita del presidente brasileño Luis Inacio Lula Da Silva a Venezuela, el presidente Chávez reiteró que aceptar el ALCA implicaría volver al colonialismo, y anunció que Venezuela promociona en cambio la Alternativa Bolivariana para América (ALBA), que responde a los intereses de los latinoamericanos (El Universal on line, 23.8.03).
En la Declaración Final de la VIII Reunión Ministerial del ALCA, efectuada en Miami el 20 de noviembre de 2003, se reafirmó el compromiso para que las negociaciones concluyan con éxito a más tardar en enero de 2005. Venezuela reiteró su reserva expresada en la Declaración de Québec.

Las divergencias en torno a la democracia representativa
El propósito del presidente Chávez de definir el modelo político de su gobierno como una democracia participativa, radicalmente diferenciada de la democracia representativa desarrollada en Venezuela entre 1959 y 1999, ha constituido una prioridad transferida al ámbito continental. En distintos escenarios interamericanos y en especial en la OEA, estos esfuerzos han contrastado no sólo con el liderazgo desplegado por los gobiernos venezolanos durante más de cuarenta años, sino también con el consenso regional en torno al régimen representativo, promovido por EE UU desde los años noventa.
El nuevo estilo de democracia que se propone –parangonada con la democracia delegativa–⁸ es recogido por el preámbulo de la nueva Constitución aprobada en 1999.⁹
El primer escenario en el cual se desplegó la labor de promoción de la democracia participativa fue la XXIX Asamblea General de la OEA celebrada en Guatemala en junio de 1999, en la cual el entonces canciller José Vicente Rangel criticó la acepción estrictamente apegada a lo electoral que había tenido en América Latina la democracia representativa, restringida a los requisitos mínimos del Estado de derecho sin tener en cuenta que escasas veces esas democracias habían cumplido con sus responsabilidades sociales, a la vez que no habían promovido o facilitado la participación de la sociedad civil en la toma de decisiones (Rangel, 1999). También el ex-canciller Luis Alfonso Dávila y los embajadores venezolanos ante la OEA fueron voceros de este planteamiento.
En la III Cumbre de las Américas celebrada en Québec en abril de 2001, el presidente Chávez firmó la declaración final con reservas, argumentando que no se había sustituido el término de democracia representativa por el de participativa. Adicionalmente, se abstuvo de firmar la cláusula democrática suscrita por los Estados miembros, al considerar impreciso el propósito de que cualquier alteración o ruptura institucional del orden democrático en un Estado del hemisferio constituya un obstáculo insuperable para la participación del gobierno de dicho Estado en el proceso de Cumbres de las Américas.
Este argumento fue utilizado nuevamente en el XXXI período de sesiones ordinarias de la OEA, efectuado en junio de 2001 en San José de Costa Rica. Meses más tarde, en septiembre del mismo año, durante el período extraordinario de sesiones de la Asamblea General realizadas en Lima recién ocurrido el ataque terrorista a Nueva York y Washington, Venezuela suscribió la Carta Democrática sin agregar modificaciones.
Las divergencias de perspectivas entre la OEA y el gobierno venezolano aparecieron por primera vez ante el derrocamiento del presidente ecuatoriano Jamil Mahuad. En un comunicado emitido por la Cancillería el 21 de enero de 2000 se expresó preocupación por los sucesos del Ecuador y se dio respaldo «a las decisiones que soberanamente adopten el pueblo y las instituciones de esa región». Esta declaración contrasta con el tradicional rechazo de los gobiernos democráticos venezolanos frente a cualquier intento de vulnerar el orden constitucional, así como con el respaldo al gobierno constitucional de Ecuador, encabezado por el vicepresidente electo Gustavo Noboa Bejarano, aprobado en la reunión extraordinaria del Consejo Permanente de la OEA, el 26 de enero de 2000, y con las decisiones de otras instancias regionales como la troika del Grupo de Río (Colombia, Chile y México),¹⁰ el Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores, y el Consejo Presidencial Andino, escenarios en los cuales Venezuela propuso modificaciones que no fueron tomadas en cuenta por el colectivo.
Esta posición se repitió ante el escándalo suscitado en el Perú (2000), cuando tanto la Asamblea Nacional Constituyente (ANC) como el entonces canciller Rangel manifestaron el respeto a la autodeterminación del pueblo peruano como único protagonista de su historia y elogiaron al ex-presidente Fujimori por su decisión de reducir el mandato presidencial y someter a la consideración del electorado y de las instituciones de su país la convocatoria a elecciones generales.
En términos similares se pronunció el canciller Roy Chaderton cuando al ser consultado sobre las declaraciones del presidente de Bolivia, Gonzalo Sánchez de Lozada, referentes a que Venezuela es el único país en el hemisferio que no ha expresado su apoyo a la democracia boliviana, respondió:

El gobierno de la República Bolivariana de Venezuela ha sido muy claro en su llamado al cese de la violencia y al respaldo a una solución pacífica dentro del marco democrático y constitucional junto a los compromisos para erradicar la pobreza y procurar la justicia social, como se refleja en la participación que ha tenido nuestro país en las declaraciones del Consejo Permanente de la Organización de Estados Americanos, de febrero y de octubre de este año, sobre la situación boliviana y en las declaraciones que ofrecí a los periodistas el 15 de octubre (2003) en la Casa Amarilla (<www.analitica.com/va/internacionales/document/4587964.asp>).

La primera aplicación de la carta democrática
Paradójicamente, a pesar de los cuestionamientos a la Carta Democrática por parte del gobierno venezolano, este instrumento continental se convirtió en un importante punto de apoyo para el rescate de la gobernabilidad luego de los acontecimientos del 11 de abril de 2002, cuando el presidente Chávez fuera desalojado del poder.
Ese mismo día el secretario general de la OEA emitió una declaración en relación con los acontecimientos ocurridos en Venezuela. En la Asamblea General de la Organización efectuada el 19 de abril, se expresó satisfacción por el restablecimiento del orden constitucional en el país, y se reiteró el espíritu del informe presentado por el secretario general al exhortar a todos los sectores de la sociedad venezolana para que participaran, con sus mejores y más decididos esfuerzos, a fin de lograr el pleno ejercicio de la democracia en Venezuela, con apego a la Constitución y tomando en cuenta los elementos esenciales de la democracia representativa contenidos en los artículos 3 y 4 de la Carta Democrática Interamericana. A la vez se hizo un llamado al gobierno y a todos los sectores sociales e institucionales de Venezuela, para que desarrollaran sus actividades respetando el Estado de derecho, así como la reconciliación nacional, se instó a la OEA a prestar cualquier asistencia que el gobierno de Venezuela necesite para consolidar su proceso democrático, y se «encomienda al Consejo Permanente de la Organización que presente un informe global sobre la situación en Venezuela al próximo período ordinario de sesiones de la Asamblea General».
Los días 3 y 4 de junio del mismo año se efectuó en Barbados el XXXII Período Ordinario de Sesiones de la Asamblea General de la OEA; los cancilleres y jefes de delegaciones de los 34 países miembros adhirieron, con escasas diferencias formales, el texto del proyecto de declaración presentado por la delegación venezolana, invocando nuevamente el Artículo 1 de la Carta Democrática.
Días después de finalizada la Asamblea, el gobierno venezolano, renuente a aceptar la mediación de la OEA, solicitó que el ex-presidente estadounidense Jimmy Carter fungiera de facilitador. La profundización de la polarización en el país condujo a la instalación, en noviembre de 2002, de la Mesa de Negociación y Acuerdos entre el gobierno y la oposición, agrupada ésta en la Coordinadora Democrática. Correspondió el papel de facilitador internacional al secretario general de la OEA, César Gaviria, apoyado por un equipo técnico tripartito integrado también por el Centro Carter y el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD).
Las gestiones de la Mesa no lograron incidir sobre la escalada del conflicto, y el 2 de diciembre de 2002 se dio inicio el paro convocado por la oposición, que se prolongaría hasta febrero de 2003.
La ausencia de salidas a la crisis venezolana propició la instalación del Grupo de Amigos (Quito, 24 de enero de 2003), en apoyo a las gestiones del secretario general de la OEA, en ocasión de la toma de posesión de Lucio Gutiérrez a la presidencia del Ecuador.¹¹
El 31 del mismo mes una delegación conformada por vicecancilleres y otros altos funcionarios de los seis países miembros del Grupo visitó Caracas para prestar apoyo al proceso liderado por Gaviria. En la declaración emitida se acogieron con beneplácito las dos propuestas del ex-presidente Carter relacionadas con la negociación para reducir el mandato del presidente Chávez, por considerar que adelantan potenciales términos de acuerdo conforme a dos opcione permitidas por la Constitución venezolana (convocatoria del referendo revocatorio en la mitad del período o una enmienda constitucional), y se exhortó al gobierno y a la coalición opositora a que «agoten sus esfuerzos para buscar una solución consensuada», reiterando que la solución a la actual crisis debe ser «constitucional, democrática, pacífica y electoral».

La reacción de EE UU ante los desacuerdos venezolanos
La política de «esperar y ver», asumida por el gobierno estadounidense en relación con Venezuela, sustentada en la legitimidad derivada de la elección democrática del gobierno, se mantuvo sin grandes dificultades mientras no se encontraran en riesgo sus objetivos de política exterior. La solicitud de detener la matanza de inocentes en Afganistán, hecha por el presidente Chávez a EE UU, en cadena televisiva el lunes 29 de octubre de 2001, suscitó el rechazo del Departamento de Estado, que había aumentado las exigencias de incondicionalidad a partir de los ataques terroristas de septiembre del mismo año.
En esa oportunidad, Wes Carrington, portavoz del Buró para Asuntos del Hemisferio Occidental, manifestó su sorpresa y decepción por los comentarios del presidente Chávez, a los que calificó como contradictorios con la posición expresada por Venezuela ante la ONU, la OEA y la reunión de consulta del Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca» (El Nacional, 31.10.01, p. A-2).
En clara ubicación dentro de la política de esperar y ver, el subsecretario de Estado para Asuntos Hemisféricos, Lino Gutiérrez, durante la conferencia anual sobre comercio e inversión en las américas de la Corporación Andina de Fomento (CAF), realizada en Washington, declaró:

...No queremos reaccionar ante cada una de las cosas que dice (el señor Chávez), y hacemos un esfuerzo para continuar en ello. Algunos de sus pronunciamientos nos alejan y distancian un poco. Pero al mismo tiempo tenemos que reconocer que él fue electo libremente y que los cambios que se han llevado a cabo en Venezuela se han realizado en un contexto democrático, (...) pero cuando él ensalza a Fidel Castro como el modelo para el hemisferio, cuando amenaza a sus oponentes o cuando visita a Irak, nosotros tomamos nota, ponemos atención (El Nacional 10.9.01, p. A-2).

Las críticas hechas por el presidente Chávez el 29 de octubre a EE UU y la coalición militar causaron serios daños a la relación bilateral y motivaron el llamado a consulta de la embajadora Donna Hrinak. Este hecho constituyó la acción diplomática más significativa de Washington en respuesta a las expresiones disidentes del gobierno venezolano. Según declarara el portavoz del Departamento de Estado, Richard Boucher, el objetivo fue discutir el estado de la relación internacional con Venezuela, pues EE UU encontraba las declaraciones del presidente Chávez muy incoherentes y decepcionantes (El Nacional 3.11.01, p. A-2), sin embargo, se mantenía la decisión de continuar los compromisos con Venezuela, tomando en cuenta los actos y no las palabras de Chávez.
Por su parte, el secretario de Estado Colin Powell, en audiencia pública ante el Comité de Relaciones Exteriores del Senado (El Nacional, 24.2.02), alertó sobre la preocupación de la Casa Blanca y advirtió sobre la precaria y peligrosa situación de Venezuela que, de no ser resuelta por el presidente Chávez, podría amenazar la culminación de su período de gobierno.
Las advertencias de las altas esferas estadounidenses indujeron al presidente Chávez a introducir algunos correctivos que podrían considerarse orientados a la preservación de las relaciones entre ambos países, y que enfriaron durante unos días el clima de hostilidad. Destacan entre ellos el irrestricto apoyo verbal al presidente colombiano Andrés Pastrana en la lucha antiguerrillera, así como algunas medidas económicas, como la liberalización del dólar, que complacían exigencias del Fondo Monetario Internacional.
De la misma manera, a su regreso al poder luego de la crisis política de abril de 2002,el presidente Chávez dio algunas demostraciones de voluntad de rectificación, especialmente expresadas en la remoción de destacadas y simbólicas figuras del gabinete ejecutivo y en la aplicación de correctivos económicos claramente ubicados dentro del criticado esquema neoliberal; esfuerzos no acompañados con los cambios reclamados en la composición del poder moral, ni con el desmantelamiento de los círculos bolivarianos armados, ni con un diálogo orientado a frenar la fractura política y social.
Las acusaciones del gobierno venezolano sobre la participación de funcionarios estadounidenses en la alteración del orden constitucional durante el golpe de Estado encabezado por Pedro Carmona, motivaron un enfático desmentido de la embajada de EE UU en Venezuela, recogido en un boletín de prensa fechado el 19 de abril de 2002, en el cual se calificaban las posiciones asumidas por el embajador Charles Shapiro, el secretario de Estado adjunto, Otto Reich, el secretario de Estado Powell y otros funcionarios estadounidenses, como absolutamente claras e inequívocas dentro de la posición estadounidense de oponerse a los golpes de Estado y a cualquier ruptura del orden constitucional.
En su discurso ante la OEA el 19 de abril, Powell condenó los golpes al orden constitucional en Venezuela, propuso el uso de las herramientas que ofrece la Carta Democrática de la OEA y pidió al presidente venezolano secundar con hechos sus nuevas promesas de reconciliación nacional y respeto a los principios democráticos. Agregó además que

La crisis de la democracia venezolana que nos trae a esta sesión especial no comenzó la semana pasada, se formó y se profundizó durante muchos meses. La democracia venezolana ha sido debilitada durante demasiado tiempo por la retórica y la acción polarizantes (<www.analitica.com/bilblioteca/EUA/embajada_abril.asp>).

Después del paro de diciembre de 2002 y ante la cercanía del referendo revocatorio, el fluctuante discurso del gobierno de Venezuela hacia EE UU ha retomado el tono de endurecimiento. Diversos funcionarios, entre quienes destacan el presidente Chávez y el vicepresidente Rangel, han hecho acusaciones relacionadas con la participación de la Agencia Central de Inteligencia (CIA) en asuntos internos de Venezuela; acusaciones que podrían estar motivadas tanto por un auténtico sentimiento antinorteamericano, como por un cálculo de los beneficios que en amplios sectores produce el uso de dicho discurso.
El enviado especial de la Casa Blanca para asuntos del hemisferio Occidental, Reich, en franca confrontación con el gobierno venezolano, afirmó que las acusaciones de participación de la CIA en un plan desestabilizador junto con factores de oposición obedecen a la intención de provocar un problema con EEUU para desviar la atención del referendo revocatorio que saben perderán de manera abrumadora (El Nacional, 15.10.03, p. A-11).
La Asesora de Seguridad Nacional Condoleezza Rice, señaló que el respaldo expresado por el presidente Bush a los esfuerzos de la OEA para que el gobierno de Chávez cumpla con el mandato hemisférico de una salida constitucional y electoral a la crisis política, no es considerado como un tema bilateral de EE UU con Venezuela, sino como un tema regional, y agregó que las diferencias con el gobierno de Venezuela no constituyen un secreto, en especial en lo referente a la lucha contra el terrorismo, el narcotráfico y el actuar con responsabilidad en las tareas regionales (ibíd.).

Reflexiones finales
Desde la aprobación de la Carta de la OEA en 1948 hasta fines de la década de los ochenta, la vocación democrática del órgano interamericano tuvo un carácter básicamente declarativo, especialmente debido a que los gobiernos dictatoriales eran consideradas por EE UU como aliados más seguros, lo que contrastaba con la disposición de los gobiernos democráticos venezolanos, en especial en la década de los sesenta, de promover la democracia representativa en el continente.
A la diferencia de ópticas entre EE UU y Venezuela en los años sesenta y setenta se agregó una nueva vertiente en la década de los ochenta en relación con el conflicto centroamericano; aun así, en ninguno de los casos la divergencia de criterios llegó a tener carácter de confrontación, en lo cual influyó en gran medida la clara ubicación hemisférica occidental de los gobiernos venezolanos.
La homogeneidad en torno a la democracia representativa ha sido llevada a norma imperativa del sistema interamericano, circunscrita a la defensa de la legitimidad y la estabilidad de los regímenes electos, tal como se demuestra en las posiciones sostenidas en Paraguay, Guatemala, Haití y Venezuela.
La primera aplicación de la Carta Democrática Interamericana, en Venezuela en abril de 2002, se inscribe dentro de la misma orientación de la OEA durante la década de los noventa, al respaldar la reposición de Chávez como presidente electo de acuerdo a lo dispuesto en el Artículo 20, sin ofrecer soluciones a las graves limitaciones de la institucionalidad democrática venezolana –recogidas en las advertencias críticas tanto del informe del secretario general, como de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos– más allá de las gestiones de facilitador del secretario general y del Grupo de Amigos.
Los esfuerzos del sector oficial venezolano para fortalecer las relaciones económicas bilaterales con EE UU, han incidido en la tolerancia de los círculos políticos de ese país al encendido discurso del mandatario venezolano, y en la política de «esperar y ver», interrumpida con el llamado a consulta de la embajadora Hrinak, luego que las críticas del presidente venezolano sobre la actuación de EE UU en Afganistán retaran el endurecimiento de la posición estadounidense en torno al terrorismo después de acontecimientos del 11 de septiembre.
Estimamos que las variaciones introducidas por el gobierno del presidente Chávez en las disidencias respecto de los temas de la agenda hemisférica de EE UU, así como al estilo confrontacional con el cual han sido manifestadas, se ubican dentro de un análisis relacionado con fortalezas y debilidades para el mantenimiento de la gobernabilidad, en el cual ubicamos:

• La transitoria rectificación de las posiciones en torno a la democracia representativa, el problema de Colombia y las definiciones acerca del terrorismo, luego de la decidida acción de Washington al retirar a su embajadora en Caracas.
  

• El apego a la representatividad democrática mostrado por el gobierno venezolano luego de la aplicación de la Carta Democrática en abril de 2002, que fortaleciera la restitución de la gobernabilidad; apego que se contradice con el escaso respaldo a la institucionalidad democrática expresado ante las dificultades políticas de Ecuador, Perú y Bolivia, así como con la anterior insistencia en la democracia participativa que sustentara sus reservas en la aprobación de la Carta Democrática Interamericana.
  

El regreso a la radicalización del discurso oficial después del paro de diciembre de 2002, en el cual ocupa importante lugar el tono de confrontación con el cual se expresan nuevamente las disidencias con los aspectos contenidos en la agenda hemisférica de EE UU.

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Hemerografía
Diario El Nacional
Diario El Universal
El Universal on line: <www.el universal.com>
Vespertino TalCual

NOTAS

1 «La solidaridad de los Estados Americanos y los altos fines que con ella se persiguen, requieren la organización política de los mismos sobre la base del ejercicio efectivo de la democracia representativa».

2 «La sustentación de la democracia como único e irrenunciable sistema de gobernar su conducta interior y la colaboración pacífica en el designio de auspiciar ese mismo sistema en el gobierno y relaciones de todos los pueblos de la tierra».

3 «Instruir al secretario general de la OEA que solicite la convocatoria inmediata del Consejo Permanente en caso de que se produzcan hechos que ocasionen una interrupción abrupta o irregular del proceso político institucional democrático o del legítimo ejercicio del poder por un gobierno democráticamente electo en cualquiera de los Estados miembros de la Organización para, en el marco de la Carta, examinar la situación, decidir y convocar una reunión ad hoc de ministros de relaciones exteriores, o un período extraordinario de sesiones de la Asamblea General, todo ello dentro de un plazo de 10 días». OEA, AG/Res.1080(XXI-091):4.

4 Para actuaciones del 2do. período de Pérez, v. Cardozo y Romero, 1990, 1991; Gamus, 1990.

5 Como se advirtiera en la Introducción, por constituir el objeto fundamental de este trabajo, centraremos la atención en las divergencias en torno a la democracia.

6 Al efecto, ver declaraciones de Germán Bula, embajador de Colombia en Venezuela, quien reconoce la inclusión en el Plan Colombia de un plan antiinsurgente que traspasa el inicial objetivo de combate al narcotráfico (Tal Cual, 18.1.02, p. 1).

7 Lino Gutiérrez (2001) destacó que aun cuando la atención especial en el continente la tienen Cuba, Venezuela y Colombia, el área de mayor interés hemisférico corresponde a este último país. Para julio de 2000 se le otorgaron 938 millones de dólares, en comparación con 382 millones para los otros países de la región andina. La asistencia a Colombia incluye 710 millones de dólares para actividades antinarcóticas y 228 millones para desarrollo institucional y derechos humanos. Gutiérrez señaló que el próximo estadio en este proceso es la Iniciativa Regional Andina, que incluye 625 millones de dólares para sostener el Plan Colombia y asistir a sus vecinos, de los cuales el 50 por ciento serán para programas de desarrollo alternativo y de justicia.

8 Ángel Álvarez se refiere al hecho de que se delega en el gobernante la interpretación de la voluntad del pueblo, que no ejerce su poder por medio de organizaciones políticas o sociales, ni a través de las instituciones, sino principalmente por medio de referendo que se transforma en la práctica del plebiscito (Álvarez, 2000).

9 «... el fin supremo de refundar la República para establecer una sociedad democrática, participativa y protagónica, multiétnica y pluricultural en un Estado de justicia, federal y descentralizado que (...) consolide la integración latinoamericana de acuerdo con el principio de no intervención y autodeterminación de los pueblos, la garantía universal e indivisible de los derechos humanos, la democratización de la seguridad internacional, el desarme nuclear, el equilibrio ecológico y los bienes jurídicos ambientales como patrimonio común e irrenunciable de la humanidad».

10 Oficiosamente se conoce la posición venezolana contraria a la aprobación de un rechazo al golpe por parte del Grupo de Río, argumentando que era suficiente el pronunciamiento de la troika.

11 El Grupo de Amigos estuvo presidido por Brasil como país proponente e integrado por Chile, España, EE UU, México y Portugal.