Plan para el desarrollo sostenible de la región Orinoco-Apure

HERCILIO CASTELLANO BOHÓRQUEZ*

* Economista. Doctor en Estudios del Desarrollo. Profesor-investigador del Cendes. Coordinador Técnico por el Cendes del «Plan para el desarrollo sostenible de la región Orinoco-Apure».

Introducción

La formulación del «Plan para el desarrollo sostenible de la región Orinoco-Apure» (Pdsoa) fue contratada en 2002 al Centro de Estudios del Desarrollo (Cendes) y al Centro de Estudios Ambientales (Cenamb), por el Ministerio de Planificación y Desarrollo, con recursos de la Corporación Andina de Fomento y la supervisión del Instituto Nacional de Canalizaciones. El trabajo concluyó en octubre de 2003 y ha sido editado en varios volúmenes, un resumen y numerosos anexos, incluyendo un atlas muy actualizado y completo.

La región planificada abarca cerca de 300.000 kilómetros cuadrados, aproximadamente el 30 por ciento del territorio nacional, en una amplia faja al norte y sur del Orinoco, desde el Delta hasta el sureste andino, que alberga a 3,5 millones de habitantes, es decir, el 14 por ciento de la población del país.

Como quiera que la región es heterogénea desde distintos puntos de vista, se le dividió en las siguientes subregiones: oriental, integrada por Delta Amacuro y el sur de Monagas y Anzoátegui; Guayana, integrada por el norte de Bolívar y el área inmediata de influencia de Puerto Ayacucho; llanos, integrada por Apure, Barinas y sur de Guárico; centro- occidental, integrada por el sur de Portuguesa y Cojedes; y occidental, integrada por el sureste de Táchira y municipios de la vertiente oriental de Mérida y Trujillo.

Los objetivos del Plan son los siguientes:

• Contribuir a mejorar la calidad de vida de las generaciones presentes y futuras de los habitantes del país en general, y de la región en particular, impulsando el cambio de actitudes y aptitudes de la población, el manejo sostenible de los recursos naturales y el hábitat, sin pérdida de biodiversidad, empleando tecnologías adecuadas a estos fines, con la activa participación de la población y de los entes territoriales en las decisiones fundamentales

• Contribuir a profundizar y sistematizar el conocimiento sobre los principales problemas y oportunidades de la región.

• Contribuir a lograr el ordenamiento del territorio venezolano de forma tal que la localización de la población, la producción y la infraestructura física armonice los criterios de crecimiento económico, equidad social, seguridad nacional y uso racional del ambiente, en el contexto de una visión compartida del país.

• Contribuir significativamente al proceso de integración suramericana.

• Contribuir a afianzar un sistema de planificación y gestión del desarrollo que: a) integre las dimensiones ambiental, económica, sociocultural y político-institucional; b) respete los principios de equidad interpersonal, interespacial e intertemporal; y c) satisfaga los principios sistémicos de competencia, subsidiaridad, cooperación y participación.

El plan tiene un horizonte referencial de veinte años y los análisis que requieren mapas han sido realizados a una escala de trabajo 1:250.000 e impresos a escala 1:1.500.000. Además se han abierto ventanas para los temas y/o lugares donde ello ha sido necesario y posible.

Desde el punto de vista legal, se le considera, simultáneamente, un plan de desarrollo, de ordenación del territorio y de conservación del ambiente, y en su proceso de elaboración se han tomado en cuenta todos los instrumentos de gobierno pertinentes, desde la Constitución Nacional hasta los planes de ordenamiento local.

Bases conceptuales y metodológicas

El Plan se fundamenta en el paradigma del desarrollo sostenible, en cuyo entorno se están consolidando dos conceptos operativos íntimamente relacionados: el de capital social y el de desarrollo endógeno.

El desarrollo sostenible garantiza la permanencia de la capacidad para mantenerse en equilibrio dinámico en y entre tres dimensiones ínteractuantes –natural, económica y sociocultural– manteniendo la equidad entre los grupos sociales, las áreas geográficas y las generaciones presentes y futuras. Todo lo cual debe lograrse aumentando el capital social, integrado por los principios de competitividad, cooperación, participación, subsidiaridad y solidaridad, y los tipos y niveles necesarios de valores, habilidades y comportamientos en un contexto adecuado; activando este capital mediante las «palancas transformadoras» representadas por la visión sistémica y compartida que se logra a través del aprendizaje colectivo y el autogobierno.

Un instrumento de primer orden en el logro de este paradigma es el desarrollo endógeno, es decir, desarrollo desde adentro, mediante una estrategia de cambio progresivo orientada a utilizar y potenciar la cultura productiva y tecnológica, el saber-hacer, y las instituciones locales.

En cuanto al método, se entiende la planificación como una artesanía que forma parte de los procesos de toma de decisiones relacionadas con la distribución de recursos relativamente escasos entre fines múltiples, siguiendo tres reglas: minimizar costos, maximizar beneficios y mantener equilibrios dinámicos entre las fuerzas sociales que poseen dichos recursos, desean poseerlos o son afectadas positiva o negativamente por su uso.

La realidad actual y la visión prospectiva

El cuadro siguiente ofrece una visión sinóptica de la realidad actual de las subregiones.

Por otra parte, las numerosas y heterogéneas variables que explican esa realidad fueron llevadas a una matriz de impactos cruzados, definiéndose el grado de determinación o medida en que cada una impacta a las demás, y el grado de dependencia o medida en que cada una es impactada por las demás. A continuación se listan las más determinantes, divididas en dos subgrupos: aquéllas que son muy determinadas, es decir, cuya solución depende mucho de la solución de otras, y las que son menos determinadas, es decir, aquéllas cuya solución depende menos de la solución de otras.

•   Variables más determinantes y más dependientes:

    Ineficacia gubernamental

    Inseguridad creciente

    Pobre administración de justicia

    Débil gobernabilidad política

    Proliferación de áreas marginales

•   Variables más determinantes y menos dependientes:

    Actitud no proactiva de la población

    Débil sociedad civil

    Baja calidad de la educación

    Infraestructura insuficiente no mantenida

    Concentración territorial de inversiones

    Reglamentarismo extremo

    Poca información sobre mercados externos

    Transporte fluvial desasistido

En cuanto a la visión prospectiva a doce años de esta realidad, se le puede resumir de la manera siguiente:

1. La inercia regional es catastrófica en todos los sentidos.

2. Aun siendo optimistas en cuanto a la probabilidad de ocurrencia de los eventos que la determinan, esa inercia continúa siendo catastrófica en lo relativo al ordenamiento territorial, la calidad del ambiente y la posibilidad de que la región programática planificada lo sea también desde el punto de vista funcional. Sin embargo, el crecimiento económico y el bienestar social pudieran mejorar significativamente.

3. La correcta aplicación del Plan, al aumentar y acercar en el tiempo la probabilidad de ocurrencia de los eventos determinantes, mejoraría extraordinariamente todas las tendencias.

4. La calidad del ambiente mejoraría significativamente siempre que su manejo sea técnica e institucionalmente correcto. Sin embargo, esta mejora tendría un techo y superarlo implicaría modificar substancialmente la tecnología y la estructura de la producción, lo que presupone, a su vez, mucha investigación y la creación de puentes poderosos entre las políticas económicas y las ambientales.

Propuestas

La imagen objetivo se inscribe en un escenario envolvente en el que, en el nivel nacional, se ha logrado un grado razonable de gobernabilidad política, mediante la convivencia pacífica y productiva de los distintos intereses económicos y sociales, en un ambiente realmente democrático.

En ese contexto, la región estará en el camino correcto hacia el desarrollo sostenible, armonizando criterios económicos, naturales y socio-culturales, respetando los principios de equidad entre personas, áreas geográficas y generaciones, mediante la competencia, la cooperación y la solidaridad.

Para alcanzar esta imagen se diseñaron dos grandes tipos de políticas que luego fueron desagregadas en acciones generales y acciones específicas: políticas sobre ordenamiento del territorio y políticas sectoriales. Las políticas territoriales se refieren al uso de la tierra y la estructura y funcionamiento del sistema de centros poblados. Las sectoriales apuntan a las variables más determinantes de la realidad actual, y son las siguientes:

•   Mejorar la eficiencia institucional

•   Disminuir la inseguridad personal

•   Mejorar la administración de justicia

•   Aumentar la gobernabilidad política

•   Promover una actitud proactiva en la población

•   Fortalecer la sociedad civil

•   Mejorar la calidad de la educación

•   Aumentar la infraestructura física y mantenerla

•   Hacer ordenamiento territorial razonable

•   Simplificar el reglamentarismo extremo

•   Informar a los productores sobre mercados y tecnologías

•   Mejorar la accesibilidad interna y externa de la región

Las acciones generales y específicas que desagregan a éstas y al resto de las políticas fueron evaluadas en cuanto a su factibilidad técnica, financiera, institucional, cultural, ambiental y sociopolítica, mediante matrices multicriterios. Aquéllas con problemas de tipo sociopolítico fueron evaluadas a mayor profundidad, tomando en cuenta sus actores sociales, así como el interés, el control y el poder de cada uno de ellos, a fin de definir para cada una su factibilidad de ejecución, su solidez, es decir, su capacidad para resistir el juego de presiones positivas y negativas, y su estabilidad o capacidad para permanecer en el tiempo.

Estas evaluaciones están ampliamente documentadas en los volúmenes extensos del Plan y constituyen información importante para actuar en la práctica y construir su viabilidad. Además, se definieron proyectos concretos en los siguientes ámbitos:

• Grandes proyectos estructurantes, es decir, los relacionados con el ya tradicional aprovechamiento de los recursos naturales de la región y su expansión actual: hidrocarburos, complejo minero-industrial, plantaciones forestales, hidroelectricidad, red ferroviaria, navegación fluvial.

• Proyectos envolventes, vale decir aquéllos que involucran a toda la región y a todos los sectores sociales y productivos: un Centro para el Desarrollo Sostenible, destinado a la investigación, docencia y extensión en la materia; y redes sociales para el cambio, para facilitar y promover los contactos entre grupos con intereses similares o complementarios.

• Proyectos basados en los recursos naturales renovables, definiéndose en cada caso su localización y magnitud.

• Proyectos en torno a los temas críticos detectados en el análisis urbano.

• Proyectos de desarrollo endógeno de dos tipos: tres como casos demostrativos relacionados con la agricultura, la actividad forestal y la minería del oro, con la asesoría de expertos españoles, y varios planteados por la Corporación Venezolana de Guayana (CVG) en su área de influencia.

Mecanismos

Se analizaron comparativamente tres alternativas para la organización que deberá hacerse responsable del presente Plan: una autoridad única de área, un instituto autónomo y la utilización de los mecanismos existentes. Resultó seleccionada esta última opción, lo que implica la responsabilidad central y general en manos del Ministerio de Planificación y Desarrollo, y las responsabilidades sectoriales a cargo de los organismos competentes, a través de los consejos estadales y locales de planificación.

Para la navegación fluvial se estudiaron también tres alternativas similares, resultando favorecido el uso de los mecanismos existentes, correspondiendo con el control central y general del Instituto Nacional de las Aguas y la participación, así coordinada, de los distintos organismos involucrados.