La igualdad en la República Bolivariana de Venezuela (1999-2004)¹

Rodolfo Magallanes^a

^aInstituto de Estudios Políticos de la Universidad Central de Venezuela

magallan@hotmail.com

Resumen

Este documento identifica la noción de igualdad que se encuentra consagrada en la Constitución venezolana actual y analiza la manera como esta noción se implanta a través de la política gubernamental, en contraste con la manera como lo fue durante gobiernos anteriores; utiliza un enfoque múltiple para describir las tendencias visibles en diversos indicadores sociales importantes, tales como el empleo, la inflación, los logros en salud y educación, la distribución del ingreso, el gasto social y la política tributaria. Se señala igualmente la existencia de algunas restricciones que pudieran afectar el desempeño de las políticas del gobierno en el área social.

Palabras clave: Venezuela, igualdad, chavismo, política social.

Equality in the Bolivarian Republic of Venezuela

(1999-2004)

Summary

This paper aims to identify the notion of equality that is established on the current Constitution of Venezuela and the way this notion is implemented, particularly noting the differences with the experience of preceding governments. By using a multiple approach, this article describes the tendencies of different social indicators, such as unemployment and inflation rates, health and education achievements, income distribution index, public social disbursement and taxa-tion policy. The author also examines some of factors that affect government performance on social policies.

Key words: Venezuela , Equality, Chavismo, Social Policy.

Recibido: 16-09-2004 Aceptado: 16-11-2004

QUÉ PODEMOS ENTENDER POR EQUIDAD HOY DÍA Y CÓMO LOGRARLA

La noción de equidad está en la base de cualquier propuesta política, ya que es un requisito necesario para que un orden político cualquiera pueda lograr alguna legitimidad ante el resto de la sociedad (Sen, 1992)²; sin embargo, la manera como se concibe la equidad en relación con una variable relevante, por ejemplo, la religión, la nacionalidad, la raza, la clase social, etc., y la manera como se la intenta alcanzar pueden variar y de hecho lo hacen frecuentemente. Reconociendo a priori la naturaleza polémica del tratamiento de este tema, no deja por ello de ser interesante tratar sobre la forma como se concibe la igualdad en Venezuela en la actualidad, especialmente, a la luz de los cambios sucedidos desde la asunción de la Presidencia de la República, a través del voto popular, de un candidato con un discurso democrático radical, el presidente Hugo Chávez Frías.

La desigualdad tiene impactos negativos significativos sobre las posibilidades de desarrollo, el ritmo y calidad del crecimiento económico, y la estabilidad de los sistemas políticos de las naciones, e impone grados considerables de tensión y sufrimiento a amplias capas de la sociedad en todo el mundo (Kliksberg, 2002). Durante gran parte del siglo xx fue notable el predominio de posiciones teóricas que consideraban a la inequidad, y por tanto a su contraria, la equidad, como asociadas con el crecimiento económico, de manera tal que era necesario soportar altos niveles de desigualdad social iniciales, con el fin de generar un crecimiento económico suficiente que permitiera reducir los niveles de desigualdad a largo plazo. Sin embargo, hoy se acepta que niveles elevados de desigualdad pueden ser persistentes y alternarse en fases distintas del crecimiento económico.

En las dos últimas décadas han ido quedando atrás diversas “ilusiones” respecto a la inequidad. Se sostuvo en teorías económicas en boga que la inequidad era una etapa transitoria de la curva, que después iría atenuándose, pero ello no sucedió: se acentuó. Se creyó que si la sociedad realizaba los máximos sacrificios para asegurar estabilidad, equilibrios macroeconómicos, y competitividad, el crecimiento a través del “trickle down effect” (derrame, chorreo) llegaría a los sectores más desfavorecidos y los sacaría de la pobreza. La realidad refutó severamente la existencia de este efecto... (Kliksberg, 1999, 49).

En la actualidad se reconoce además que esta asociación entre crecimiento económico y equidad muy probablemente sea distinta a la esperada por estas teorías³, de manera que la persistencia de altos niveles de desigualdad social se convierte en un obstáculo al desarrollo económico y que, por el contrario, “niveles de equidad significativos se hallan en la base de algunos de los procesos económicos más exitosos de los últimos 50 años” (Kliksberg, 1999, 31).

La diversidad en las concepciones de la equidad (Sen, 1992; Sartori, 1987), en los mecanismos para lograrla, e incluso en la medida y formas de percibirla o valorarla, plantea algunas dificultades al análisis y no pocas veces dejan cierta insatisfacción o sabor de parcialidad e insuficiencia. Tales dificultades justifican la adopción de un enfoque y una metodología múltiples en el tratamiento del tema, lo que intentaremos hacer a continuación –aun a riesgo de incurrir en defectos⁴ como los señalados– a través de una breve descripción y análisis de algunos logros en materia de equidad durante los años 1999-2003, resaltando especialmente las diferencias con las maneras precedentes de hacerlo en Venezuela.

La noción de equidad que manejaremos aquí es cercana a la noción gemela de libertad, entendida ésta en términos democráticos y no puramente liberales (véase Sen, 1992, especialmente capítulo 3), esto es, en términos de igualdad de capacidades para alcanzar funcionamientos o modos de vida deseados, salvamos de esta manera –aunque sea imperfectamente– la necesidad de asumir una definición contemporánea y aceptable de la igualdad, la cual vamos a referir de seguidas a variables de índole socioeconómica (nuestras variables focales relevantes, en términos de Sen), las cuales nos permiten establecer el ámbito desde el cual evaluamos (ámbito evaluativo, Sen dixit) su concreción en la realidad contemporánea venezolana, si bien pensamos acompañarlas además con alusiones parciales a variables institucionales.

La noción de equidad previa a la creación de la República Bolivariana de Venezuela

El tema de la equidad social es de particular importancia no sólo en nuestro país sino en todo el continente americano. Venezuela ha sido uno de los países de más rápido deterioro de sus condiciones sociales durante los últimos veinte y más años. El ingreso per cápita del venezolano para 1995 era el equivalente de 1960; el salario real se había deteriorado continuamente, al menos desde 1979, y representaba a mediados de los años 90 sólo 40% del valor que tenía para entonces, acercándose a los valores que poseía para comienzos de los años 50 (Carvallo, 1999, 149).

Nuestro subcontinente está señalado como la región que revela mayores índices de desigualdad social en el mundo⁵. El crecimiento económico durante los años 70 en la región de América Latina permitió mejorar la condición social de muchos de los habitantes de este territorio; las tasas de crecimiento económico habrían reducido la pobreza de 43% a 27,5% a finales de la década. Esta situación se revirtió junto con los niveles de crecimiento económico durante los años 80, por lo que el número de pobres en la región aumentó hasta 35,2%. Durante los años 90, a pesar de obtener significativos niveles de crecimiento económico (6% per cápita en algunos casos) las condiciones de pobreza de porciones importantes de la población no mejoraron, sino que incluso llegaron a afectar a casi la mitad de la población de la región. Ello revelaría para algunos la existencia de un modelo económico de “crecimiento sin distribución”, en cuya base se ampliaría el problema de la pobreza, reforzando la idea de que la pobreza sea principalmente un “problema de distribución” (Fleury, 1999; Machado, 1999).

El modelo de crecimiento económico en los años 90 estuvo caracterizado por la adopción de una política de promoción de la oferta de bienes al mercado extranjero y el desincentivo de la demanda interna, la reestructuración del Estado, lo que implicó generalmente disminución de su gasto, especialmente del gasto social⁶, y la promoción de su inhibición ante el funcionamiento de la economía de mercado y sus resultados; pero, una de las implicaciones principales, y esto tiene un impacto especial sobre el tema que estamos considerando, es el cambio que indujo sobre las políticas y programas sociales⁷.

El Estado en esta concepción se limita a garantizar las condiciones de reproducción y acumulación ampliada del capital⁸, “Estados se han reducido a garantizar las condiciones de producción, infraestructura, tecnología y recursos humanos más flexibles acabando con las garantías del trabajador” (Fleury, 1999, 77).

Durante las primeras tres décadas del sistema político instaurado en Venezuela a partir de 1958, los programas sociales fueron definidos aproximadamente en términos amplios, poco menos que universales⁹; aunque en la práctica, el disfrute de los programas sociales dependía en muchos casos de la adscripción a grandes corporaciones: el partido, la central sindical dominante, las fuerzas armadas, y fundamentalmente, de la condición urbana, de la situación laboral y de la cercanía del beneficiario a la red pública de servicios.

Un elemento que nos permite ilustrar quizás el carácter corporativo de la política social que se implantó durante esta época es el tipo de instrumentos que se utilizaron para el logro de los objetivos de política social y el uso preferente del sistema económico como red de distribución de los beneficios; al respecto, nos señala un investigador: “El más importante de todos lo constituye el suministro de subsidios indirectos masivos, es decir, subsidios que eran entregados directamente al productor y que deberían hipotéticamente¹⁰ ser trasladados al consumidor de los productos subsidiados (leche, café, azúcar, medicinas, etc.). Otros mecanismos fueron el proteccionismo arancelario, las exoneraciones impositivas y la sobrevaluación monetaria” (Silva Michelena, 1999, 92; destacados son míos) que permitieron de hecho la constitución de una canasta mínima de bienes y servicios de consumo al alcance de grupos mayoritarios, especialmente de los sectores sociales medios, habitantes de las ciudades¹¹.

Por otra parte, la ampliación de la cobertura de servicios sociales se realizó a través de la multiplicación de instituciones y organismos orientados a la atención especializada de grupos (militares, gremios profesionales, funcionarios públicos, trabajadores asegurados del sector formal y sus familiares, entre otros) al interior de la sociedad, lo que contribuyó a generar un fuerte crecimiento de la burocracia, ineficiencia y dispersión de los recursos públicos, afectando la equidad y efectividad de la atención social provista por la red de organismos públicos¹². Las decisiones de gasto se orientaron de esta manera más a financiar las necesidades de mantenimiento de una red tupida y descoordinada de servicios sociales, en lugar de atender las necesidades de una mayor y mejor atención de grupos carenciados de la sociedad.

El uso preferente de estos mecanismos indirectos o de “subsidio de la oferta” revelarían, creemos, la influencia de los intereses de poderosas corporaciones al momento de definir las políticas gubernamentales, elemento que terminó limitando la efectividad¹³ de estas políticas sociales y generó una fuente importante de enriquecimiento a través de la corrupción administrativa.

La atención provista por la red de servicios sociales que se instaló conforme a esta óptica se realizaba, por lo general, en condiciones de gratuidad¹⁴, estandarización (u homogeneidad), es decir, la atención que reciben los individuos estaba determinada por la forma como se organizaron los servicios desde el Estado (lo determinante es la oferta), la gestión estatal centralizada y el establecimiento de vínculos corporativos y político-clientelares, en detrimento de los intereses o las necesidades de la población (en este caso, lo determinante sería la demanda), aspectos que incidían de manera combinada en la baja efectividad y eficiencia de los programas y servicios sociales.

Los servicios y programas sociales de esta época estuvieron caracterizados también por las restricciones a la participación de la sociedad en la definición de los mismos, en términos de las reglas de acceso y contenidos de la atención, lo que llevaba a que éstos asumieran en la percepción común de los venezolanos, el carácter de una dádiva o un obsequio, una especie de concesión graciosa de los administradores de turno, a diferencia de la conciencia de un derecho social, exigible por la población y por cuyas fallas ésta pudiera establecer responsabilidades políticas y administrativas.

Este tipo de políticas sociales altamente costosas se sostuvo principalmente debido al hecho de que podía ser financiado a través de los ingresos petroleros a los que el Estado venezolano tiene acceso gracias a la propiedad estatal de los recursos petroleros en Venezuela. Esto permite que algunos investigadores reconozcan que: “Durante el período de expansión (1960-1978) la política social era la derivada de una economía que generaba frutos para gastar elásticamente el ingreso y distribuirlo casi sin restricciones, atizada además por la manifiesta sobrevaluación del signo monetario” (Silva Michelena, 1999, 91).

Con la crisis del orden político y la caída de los ingresos petroleros a partir de los años 80, se abandonó cualquier aspiración a la universalidad¹⁵. Los programas sociales dejaron de plantearse en términos de lograr objetivos amplios de reforma social, o de “compensar las desigualdades creando mecanismos de solidaridad”, para plantearse objetivos más limitados en términos de focalización y de compensación parcial del impacto negativo de los programas de ajuste y de las crisis económicas, postergando la satisfacción de las aspiraciones públicas más trascendentes, tales como la equidad o la redistribución del ingreso¹⁶; “momentáneamente”, para quienes –más optimistas– confiaban en el efecto de derrame del crecimiento económico en los niveles de renta promedio del resto de la sociedad, y de manera permanente, para quienes –más realistas– intuyen que la desigualdad es consecuencia natural del modo de producción mundial prevaleciente, cuyos rasgos se endurecieron con los programas de ajuste ortodoxo durante los años 80¹⁷. Se disminuyó la importancia de los subsidios cruzados desde el Estado a favor de los más pobres, la población quedó principalmente expuesta a los riesgos e incertidumbres de las variables económicas y de mercado¹⁸, con la obligación de generar por sí misma los ingresos para cubrir las necesidades de su atención, y acudir al mercado¹⁹ para ello, lugar en donde se discrimina a los grupos sociales con mayor riesgo asociado; es decir, a los más enfermos y los de menores ingresos económicos, quienes implican mayores gastos. Sobre este punto, una investigación destaca:

En la última década [se refiere a los años 80 y 90] se ha producido un incremento de 1% de la red pública de hospitales, mientras la red privada se ha incrementado en 16%. Pero los indicadores de utilización de la capacidad instalada arrojan resultados más negativos aún. Los hospitales públicos han disminuido el número de camas y el número de consultas curativas per cápita, e(n) circunstancias en que [en] la red privada ha habido un crecimiento continuo de ambos indicadores (Cartaya y otros, 1997, 21).

La focalización social es el principal rasgo de los programas sociales durante este lapso²⁰. La focalización es una estrategia de atención limitada, parcial, para garantizar niveles de vida mínimos o de subsistencia a grupos o sectores delimitados de la población, definidos en términos de sus condiciones de extrema pobreza, pero que por ello “no ‘construyen’ ciudadanos, no se transforman en derechos de ciudadanía; son programas que llegan a personas pobres para garantizarles el acceso a bienes pero este acceso no es necesariamente una garantía de ciudadanía” (Fleury, 1999, 80). Las atenciones provistas a través de estos programas no se convierten en derechos exigibles por parte de los miembros de la sociedad ni les capacitan para independizarse de la tutela estatal hasta convertirse en actores del desarrollo social, en individuos que actúan a favor de la ampliación y concreción en la realidad de sus derechos de ciudadanía²¹.

... la aplicación de estos beneficios no está sustentada por leyes y no causan por lo tanto “derechos adquiridos”. Sus mecanismos de acceso y extensión, así como la estructura institucional para su ejecución, se sustentan en decisiones administrativas y dependen de manera crítica de las decisiones presupuestarias del gobierno central... (Cartaya y otros, 1997, 36).

Un dato que permite ilustrar la importancia para el momento de este tipo de programas focalizados es el hecho de que éstos alcanzaron a representar entre los años 1991-1997, 80% del total del presupuesto destinado a los programas sociales por parte del Estado venezolano (Carvallo, 1999, 144). Así como el hecho de que este tipo de gastos se privilegiara sobre el gasto en sectores sociales tradicionales que implicaban una inversión real en capital social y no mera compensación²².

La acción social es definida principalmente en términos de compensación parcial de la disminución de los ingresos²³, por ello el objeto de estos programas es principalmente la compensación de la caída en los niveles de ingresos de un sector de la población²⁴, especialmente de aquella porción sometida a situaciones de desempleo coyuntural o extrema pobreza, por un período limitado. No se plantea superar o resolver el problema de la pobreza, ni siquiera la debilidad estructural de los salarios, sino atenuar sus impactos más negativos (la insuficiencia de ingresos para paliar el hambre, el abandono y la mortalidad infantil, el desempleo coyuntural, la carencia de servicios esenciales, agua potable y saneamiento básico, entre otros). Predomina en esta concepción una noción económica de la equidad, que enfatiza en el acceso a los recursos, a la cual se subordinan los objetivos públicos de reforma social²⁵, los cuales son vistos como una “distracción” sobre el logro de objetivos sociales más factibles, relacionados con el crecimiento económico. La política social adquiere de esta manera un carácter residual, según el cual la atención social provista por el Estado constituye una acción de emergencia o última instancia a la que se recurre cuando el individuo, el mercado o la familia son incapaces de proveer esa atención, sólo mientras la coyuntura económica “mejora” (Bustelo, 2000; Carvallo, 1999; Fleury, 1999; Silva Michelena, 1999).

Dada su preocupación por la coyuntura y sus objetivos explícitamente compensatorios, los programas de esta índole ven reforzada la naturaleza limitada de sus objetivos. El carácter limitado y meramente compensatorio de la asistencia provista se utiliza además como un desincentivo [especie de estigma] para limitar su exigencia por sectores numerosos de la sociedad, “desde el punto de vista del cálculo económico el subsidio es un desincetivo y, por tanto, su uso debe ser marginal y transitorio” (Bustelo, 2000, 284). El alcance limitado de sus objetivos y coberturas refuerza el carácter residual de estas acciones, especialmente, frente a los propósitos de reforma económica.

La eliminación de la pretensión de “universalización” que tenía la política social del Estado venezolano en el período previo a la crisis y su sustitución por políticas y programas “focalizados”, tendrían consecuencias inevitables desde el punto de vista de la pérdida de legitimidad simbólica del sistema, tal como se desprende de la relación que reconoce un analista entre la existencia de una sensación general de “inclusión” por parte de la población y la antigua política social pretendidamente “universalista”, la cual en su opinión “generaba para los sectores de escasos recursos una percepción ‘inclusiva’, parcialmente integradora, una expectativa potencial favorable en materia de oportunidades de movilidad social y de posibilidades de participación gradual” (Carvallo, 1999,149).

Para obtener una idea del alcance limitado de estos programas, presentemos algunos datos acerca de la cobertura de estos programas en algunos momentos de mayor auge:

En el año 1991 (...) los programas de subsidio directo representaron para aquellos en el cuartil más pobre que los recibieron alrededor del 40% del presupuesto para alimentación (…).

Aproximadamente la mitad de los niños susceptibles (...) no reciben el programa de más amplia cobertura –la beca alimentaria–. Si se cuenta además los que no asisten a la escuela o asisten a un centro privado, la exclusión de este programa aumenta en 10%. Un tercio de los niños indigentes no reciben ningún programa compensatorio a través de la red escolar.

La cobertura a partir de la red de salud es más reducida, alcanzando a 48% de los niños indigentes y 42% de las embarazadas en dicha situación (Cartaya y otros, 1997, 36-37; cursivas son mías).

A pesar de sus limitaciones, especialmente de sus implicaciones, generadoras de estigmas y reproductoras de la exclusión social, estos programas se mantuvieron esencialmente sin cambios²⁶ durante todo el período de los 90: “Los programas sociales del gobierno del presidente Pérez fueron ligeramente retocados e incorporados en los 14 programas que impulsó la Agenda Venezuela hasta 1997” (Silva Michelena, 1999, 105).

Cuál era la situación social en Venezuela inmediatamente antes de la llegada de Chávez al gobierno

La siguiente era la situación social existente en Venezuela en los años inmediatamente anteriores a que Hugo Chávez asumiera la Presidencia de la República, descrita por un conocido crítico de la labor de su gobierno:

En 1993, el porcentaje de hogares en pobreza era de 41% y en 1997 fue de 65%²⁷ (...) el poder adquisitivo de las familias venezolanas ha mostrado un importante deterioro desde inicios de los años 80 (aproximadamente 71% entre 1980 y 1996) (...).

La tasa de desempleo, que era de 6% en 1993 (...) [ascendió] a 12% en el segundo semestre de 1997. La CTV reclama que el índice real es de 15%... El índice de miseria (desempleo más informalidad), era de 47% en 1993, de 58% en 1994 y de 60% en 1997 (...).

 

Por último, el salario real mostró una caída de 32,8% [sólo en un año, entre 1995-1996] (Silva Michelena, 1999, 95-96).

En términos de la ejecución y resultados de la política social durante estos años, podemos referir las conclusiones de encuestas realizadas a los beneficiarios de los programas sociales de estos gobiernos en el área metropolitana de Caracas y varios municipios del estado Carabobo, durante 1996, y que son referidas en el artículo del profesor Silva Michelena (1999, 107):

Respecto de las ineficiencias, se subraya que ningún programa social goza de prestigio en cuanto a su funcionamiento. Son recurrentes las quejas por las colas, la desorganización, la inconstancia, la insuficiencia en las entregas, los incumplimientos y hasta el maltrato al beneficiario (...).

 

Así mismo, todos los entrevistados manifestaron más aprecio por los servicios que por las transferencias...

Destaca precisamente en estas evaluaciones que la cobertura, prestigio y satisfacción de los programas sociales se debe principalmente a los programas “de acceso universal y sin distinción explícita por grupos sociales (mercados, pensiones, y pasajes)”. En el desempeño de los programas sociales durante estos años, también se constatan “niveles importantes de filtración”, es decir, una alta proporción de beneficiarios no pobres, alrededor de 30%, y poca cobertura de beneficiarios en condición de pobreza extrema, tal como se desprende del análisis realizado en los artículos del profesor Silva Michelena, del cual hemos hecho uso profuso para soportar la información de esta parte de nuestro trabajo, así como en las notas previamente citadas del trabajo de Cartaya y otros. Sin embargo, el trabajo del profesor Silva Michelena concluye aun así que existen niveles “aceptables” de focalización en los programas sociales de los gobiernos de entonces.

La noción de equidad en la República Bolivariana de Venezuela

La noción de equidad que predomina en el discurso de las instituciones públicas venezolanas en el presente es contraria a la exclusión; así que para ir precisando este concepto podría ser válido identificar el contenido del segundo. Una experta en temas de pobreza y exclusión definió a la última en estos términos “[c]reo que cuando se excluye a una comunidad, se la está excluyendo de los derechos sociales, de las instituciones, pero más que todo se la excluye de la condición humana, de la condición básica de pertenencia a esa comunidad” (Fleury, 1999, 75). Así la noción de equidad que maneja la República Bolivariana de Venezuela está definida en los términos contrarios a la exclusión, esto es, en términos de “inclusión”. La acción estatal se orienta a generar derechos de ciudadanía plena; por tanto, les otorga a los miembros de la sociedad una garantía de participación sobre los beneficios sociales en el largo plazo y el derecho de reclamarlos²⁸, así como se propone su habilitación o capacitación para intervenir en la formación y gestión de las políticas estatales. Por otra parte, la acción gubernamental en materia social tiene objetivos explícitos de reforma social, es decir, se propone realizar acciones en el ámbito económico y material para inducir el cambio en la sociedad, con obvias consecuencias redistributivas. Ambos aspectos contrastan con la manera de abordar las políticas sociales en el período anterior. Debido a que los factores que pueden provocar la exclusión social de los individuos son variados o diversos, las políticas sociales implantadas durante el gobierno del presidente Chávez proveen a los individuos no una compensación económica parcial, sino una atención integral, general, global, completa, que permita al individuo superar la condición que limita su libertad en términos de capacidad o funcionamiento, siguiendo en ello a Sen (1992), y que le permitan al individuo incorporarse a la sociedad en forma más plena y activa. No se limita la atención dada a proveer un servicio aislado o compensar la falta de recursos, sino que se trata de restablecer a los individuos su condición humana, de colocarlos en situación de sujetos sociales, promotores corresponsables de la “democracia participativa y protagónica”. La atención provista según este principio se otorga en términos de universalidad, de manera permanente, promoviendo la organización, participación y corresponsabilidad de los individuos y proveyendo una atención de manera integral; no sólo se da, por ejemplo, atención en salud permanente las veinticuatro horas, en su domicilio o muy cerca de él, sino que se facilita acceso a los alimentos, se suministra los medicamentos, tratamiento y equipos necesario para lograr la recuperación plena de la salud e incorporación activa a la sociedad, se enseña a leer y se eleva notablemente el nivel de escolaridad promedio de la población, se otorga incentivos (becas, etc.) para su participación, se provee de calificación laboral, se proporciona ayuda para la organización social y se da acceso al crédito, etc.²⁹, a la población con necesidades, permitiendo a los individuos superar las limitaciones de diversa índole que les impiden incorporarse plenamente como sujetos activos a la conducción del destino de la sociedad.

En lo que sigue vamos a intentar aportar algunas ideas acerca de los contenidos que adopta esta noción de equidad en el ámbito formal jurídico, político e institucional, así como en la práctica estatal, haciendo mención a algunos logros concretos atribuibles a las políticas implantadas a partir de 1999.

a) Modo como se recoge la noción de igualdad en el nuevo marco jurídico, político e institucional

La Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (CRBV) consagra la igualdad, conjuntamente con otros ideales relacionados, tales como solidaridad, democracia y responsabilidad social, reconocidos todos como valores superiores del Estado venezolano, el cual queda así definido como un Estado democrático y social de derecho y de justicia, esto es, uno en el cual existe preeminencia de los derechos humanos (art. 2 de la CRBV). La Constitución de la República determina al mismo tiempo los fines esenciales de este Estado (art. 3), los cuales se orientan, en términos generales, a “la defensa y el desarrollo de la persona y el respeto de su dignidad”, el “ejercicio democrático de la voluntad popular”, la “construcción de una sociedad justa y amante de la paz”, y la “promoción de la prosperidad y bienestar del pueblo”, sin excluir a ningún miembro de la sociedad venezolana.

El cuerpo de garantías y salvaguardas de estos derechos en la Constitución establece un conjunto de normas para su promoción y respeto, las que continúan desarrollando el principio de igualdad de la República Bolivariana de Venezuela, en los más amplios términos. Los derechos en la CRBV adquieren una definición amplia y un alcance universal, para incluir a todas las personas, de una manera progresiva, que deja abierta la posibilidad de incluir a futuro nuevos contenidos, aún más favorables, de manera automática, para asistir a los grupos sociales más vulnerables y mejorar permanentemente su situación de inclusión social. Destacan el artículo 19, el cual trata acerca de la irrenunciabilidad de los derechos contenidos en esta Constitución. El artículo 20 prescribe la compatibilidad de las libertades individualidades con el orden público y social. El artículo 21, numeral 2, consagra la igualdad ante la ley, así como prevé específicamente la protección de grupos marginados o vulnerables. Los artículos 22 y 23 establecen la progresividad de estos derechos, así como su obligatoriedad aun en ausencia de ley programática, aspecto que implica un avance con respecto a la institucionalidad de los gobiernos precedentes, los cuales recurrieron frecuentemente a este expediente para desconocer los derechos consagrados por Constituciones anteriores. Finalmente, los artículos 26 y 27 establecen la igualdad de acceso a la justicia y a la protección de los derechos.

Esta manera amplia como se concibe la igualdad de los ciudadanos en la CRBV toma cuerpo en una generosa carta de derechos que incluye la promoción de la participación popular en la conformación de la voluntad política³⁰ (título III, cap. IV), y el reconocimiento de los derechos de grupos o sectores de la población cuyos intereses fueron históricamente postergados, incluso de manera formal, entre los cuales destacan los jóvenes, los ancianos, los trabajadores, el sector asociativo de la economía (cap. VII, art. 118), y especialmente las mujeres (cap. V), los indígenas (cap. VIII, arts. 119 y ss.), e incluso los derechos ambientales de las generaciones futuras (cap. IX). Los derechos económicos, sociales, culturales y a la seguridad social asumen igualmente una definición amplísima, con pocas excepciones, en comparación con los consagrados previamente en algún texto constitucional nacional en la región de Latinoamérica, se persigue incluir a todos los habitantes de la nación en el disfrute de estos derechos.

Aunque la igualdad es consagrada en términos amplios en el marco jurídico venezolano, esta concepción de la igualdad coexiste con el respeto de las diferencias y especificidades de las formas sociales de vida y de organización de ciertos grupos dentro de la sociedad, quienes por pertenecer a sectores subordinados o marginados eran víctimas tradicionalmente de la imposición de valores y maneras de ser predominantes del orden social; ejemplo de esta concepción de la igualdad es la contenida en el capítulo VIII de la CRBV, donde se reconoce y protege la existencia e identidad de los pueblos y comunidades indígenas, su organización social, política y económica, sus culturas, usos y costumbres, idiomas y religiones, sus hábitat, etc. Destacan, por ejemplo, la protección de los derechos de propiedad intelectual de las comunidades indígenas, prohibiendo el registro de patentes sobre sus recursos y conocimientos (art. 124), así como el estatuto especial que se da a los derechos de participación política de los indígenas y a su representación ante la Asamblea Nacional, según el cual se crea una esfera protegida de representación y participación política a estos grupos de la población venezolana (art. 125).

La igualdad toma formas diversas, se consagran derechos de igualdad de los ciudadanos, derechos individuales, políticos y civiles, también derechos de segunda generación, relacionados con la condición económica y social de los individuos y al aseguramiento de condiciones sociales de vida digna, y derechos de tercera generación, tales como los derechos ambientales. Todos bajo una concepción formal general de universalidad, equidad, participación y corresponsabilidad en la provisión y garantía de estos derechos.

Estos derechos consagrados constitucionalmente han adquirido una expresión coherente en los documentos programáticos, en los cuales la acción estatal para construir la igualdad se define en términos similares, señalando además su contenido y mecanismos: “... la equidad como nuevo orden de justicia social y base material de la sociedad venezolana (...) exige transformar las condiciones materiales y sociales de la mayoría de la población (...) y construir una nueva condición de ciudadanía, basada en el reconocimiento pleno y el ejercicio garantizado de los derechos, como seres humanos y sujetos sociales con autonomía en todas las esferas de acción de la vida social”. La equidad se comprende como “el reconocimiento de derechos a todos los habitantes en territorio venezolano, sin discriminación de ninguna clase, preservando la autonomía de cada ser humano por medio de respuestas que garanticen la atención de grupos y territorios en el contexto específico y de acuerdo con las exigencias de sus necesidades sociales” (República Bolivariana de Venezuela, 2001, véase capítulo 2 sobre el equilibrio social; también puede leer República Bolivariana de Venezuela, 2000, para una definición aunque quizás menos precisa de estos principios).

Se constata en nuestra opinión la existencia de una noción amplia, progresista y plural de la noción de igualdad social recogida en los instrumentos de naturaleza formal o simbólica que orientan la acción pública en los tiempos actuales de la República Bolivariana de Venezuela; sin embargo, es justo preguntarse la medida en que se han concretado en la práctica estos derechos. Este será el asunto del que nos ocuparemos de seguidas.

b) Desempeño del Estado venezolano en el logro de la equidad social 1999-2003

El propósito de esta sección es identificar, describir y comentar algunos logros generales que en materia social se han alcanzado hasta ahora, durante el período de gobierno del presidente Hugo Chávez (1999-2003), pretendiendo derivar de ello conclusiones acerca de la dirección gubernamental en materia de promoción de la igualdad y, particularmente, sobre el impacto y alcance generales de la obra de gobierno en esta área. No pretendemos aquí realizar una evaluación al detalle de los programas o mecanismos específicos que ha utilizado el gobierno para alcanzar tales logros, ésta constituye de hecho una limitación voluntaria del documento que presentamos aquí, nos proponemos sí contribuir con un pequeño aporte a poner claro asuntos básicos de un debate nacional que hasta ahora ha permitido aclarar poco sobre el impacto de estas medidas debido a la contaminación del mismo por posiciones prejuiciadas e intereses creados.

Las políticas implantadas por el gobierno venezolano de Hugo Chávez destacan el objetivo de encarar las desigualdades generadas por las dificultades de acceso a bienes y servicios fundamentales de los individuos en situación de pobreza. Una variable clave en este esfuerzo es el aumento en el gasto con fines sociales del Estado.

  Gráfico 1

Evolución del gasto social 1980 - 2003

millones de bolívares

(bolívares 1984)

Fuente: 1980-1990: Leyes de presupuesto. 1990-2003: www.mpd.gov.ve.

Cálculos propios.

Tal como se muestra en el gráfico 1, los niveles de gasto social entre 1999-2003 ascendieron de manera sostenida y constituyen los niveles de gasto social más elevados de los últimos veinticuatro años, revirtiendo particularmente la tendencia descendente que se impuso durante gran parte de los años 80 y entre 1993 y 1999. Esta tendencia de aumento del gasto social ha sido afectada por la inestabilidad del sistema político a partir de 2002, a pesar de lo cual se sostiene en niveles superiores a los de períodos precedentes.

Los indicadores de pobreza durante el período han mostrado una tendencia igualmente consistente a la mejora, aunque a un ritmo relativamente lento que plantea retos para las políticas sociales aplicadas durante estos años. La tabla I muestra la evolución de los indicadores de pobreza entre 1995-2002, en ella se percibe una mejora de los indicadores de pobreza más usados, tales como el porcentaje de hogares en situación de pobreza; la distancia entre el ingreso promedio de los hogares pobres y el costo de una canasta normativa de bienes y servicios, o intensidad de la pobreza; así como la severidad de la pobreza, valor que toma en cuenta la distribución del ingreso al interior de los grupos más pobres. Estos indicadores muestran una mejora sostenida entre 1999-2001 en relación con los valores encontrados al inicio de la serie, incluso en los indicadores de intensidad y severidad de la pobreza³¹, avance que comienza a retroceder a partir de 2002.

Tabla I

Indicadores de pobreza^*

 

^* Equivalen al valor reflejado para el segundo semestre de cada año. Fuente: http://www.mpd.gov.ve

  Tabla II

Relación del salario mínimo con el costo de la Cesta Alimentaria

1990-2003

     Fuente: INE. Cálculos propios

El salario mínimo perdió aproximadamente la mitad de su poder adquisitivo (47%) entre 1980-1998. Gran parte de esta pérdida acumulada se produjo en los años 90, debido a la congelación del salario mínimo y a la “desalarización” del ingreso de los trabajadores mediante la conversión de gran parte de él en bonos o subsidios al transporte y la alimentación, que disminuían las bases de cálculo de las prestaciones y otros beneficios en efectivo de los trabajadores (Min. Trabajo, 2003).

La política adoptada actualmente por el gobierno de Hugo Chávez revela el intento por defender el salario mínimo real. A pesar de cierto éxito en esta política durante los primeros años de gobierno³², este esfuerzo sufrió un retroceso durante los últimos años de la serie, particularmente durante 2001 y 2002, aunque no se puede decir que esta política haya perdido vigencia, tal como lo revela la recuperación parcial de esta variable durante un año particularmente difícil desde el punto de vista económico como lo fue 2003³³, en el cual esta variable mantuvo valores relativamente elevados para toda la serie (véase tabla II).

Gráfico 2

Evolución del salario mínimo urbano mensual 1997 - 2003

(bolívares 1984)

            Fuente: http://www.mpd.gov.ve. Cálculos propios.

Las variables salario mínimo y pobreza están fuertemente relacionadas, de manera que puede decirse que existe una relación inversa entre esta variable y la incidencia de pobreza (Ganuza y Tailor, 1998; Saget, 2001), lo que permitiría afirmar que la defensa del salario mínimo constituye de hecho una base acertada de la política gubernamental en la lucha contra la pobreza. La caída constante del salario mínimo y el mantenimiento de sus niveles por debajo del costo de la canasta alimentaria (véase tabla II) explican en gran parte el alza en el porcentaje de hogares que padecen la pobreza en períodos gubernamentales precedentes.

El deterioro del salario de los venezolanos es resultado característico de la implantación de una política económica otodoxa o “neoliberal” en la cual se utiliza el salario como variable de ajuste de los mercados, permitiendo el alza de los principales precios de la economía, menos el salario, lo cual produjo una regresión en la distribución del ingreso en perjuicio de los trabajadores y un incremento en los niveles de explotación de los mismos, medido en términos de la menor participación de éstos sobre el ingreso nacional no petrolero.

Gráfico 3

Tasa de explotación del trabajo

1974 - 2001

Fuente: Banco Central de Venezuela. Anuario de Cuentas Nacionales, varios años.

El comportamiento de las variables sociales durante el gobierno de Hugo Chávez se ha visto afectado por la existencia de una gran inestabilidad política y económica promovida por factores políticos y sociales conservadores, la cual ha impedido, entre otros factores, en nuestra opinión, que se consoliden tendencias positivas de mejoramiento de la situación social de los más pobres. Una de las que merece destacarse es la distribución del ingreso nacional entre los factores productivos –véase gráfico 3– variable que utilizamos como un indicador aproximado del grado de explotación de la fuerza de trabajo en una economía capitalista, hemos además descontado el efecto de la explotación petrolera, a fin de eliminar las distorsiones que esta actividad altamente rentable provoca en la economía nacional (ver Magallanes, 1997, 1999), para ello nos hemos concentrado exclusivamente en el sector no petrolero de la economía. La evolución reciente de esta variable revela cómo se elevó considerablemente el grado de explotación del trabajador en períodos previos de ajustes económicos, basados en políticas orientadas a la liberación de los mercados; este comportamiento es particularmente cierto para los períodos de ajustes entre 1984-1998, a lo largo de los cuales el valor de este índice de explotación del trabajo aumentó hasta 136% en 1996, alcanzando durante este año el valor máximo de la serie, el cual constituye el peor momento de explotación de los asalariados. Aun cuando los datos disponibles no nos permiten concluir acerca de la existencia de una tendencia favorable a futuro y los valores mostrados están lejos de volver a los que fueron normales al inicio de la serie, los datos obtenidos parecen indicar un cambio consistente en la orientación precedente, un punto de inflexión, anuncio quizás de un modelo de crecimiento económico distinto al cual promovía un aumento sostenido en la remuneración al capital en perjuicio de los asalariados, lo cual puede tener consecuencias positivas a largo plazo en la distribución del ingreso entre los factores productivos en Venezuela.

Tabla III

Crecimiento de la ocupación en cooperativas

(1997-2003)

                            Fuente: INE. Cálculos propios

Un elemento asociado que pareciera apuntar a la conformación de un modelo económico distinto es el incremento mostrado en el sector de empresas asociativas, especialmente con el incremento del porcentaje de los trabajadores ocupados en el sector de cooperativas, dicho porcentaje revela un crecimiento rápido y sostenido en los últimos años; el crecimiento de esta variable podría ser más acentuado aún, debido a los programas de compras y de financiamiento de los entes públicos nacionales que se desarrollan actualmente, los cuales tienen entre sus objetivos explícitos favorecer a este tipo de organizaciones sociales, si bien quizás es muy pronto aún para derivar mayores conclusiones de ello.

Además de la variable salario mínimo, otras variables están asociadas también con el alivio de los niveles de pobreza que padece la población de un país (Ganuza y Taylor, 1998), ellos son la tasa de inflación y los niveles de empleo, estos indicadores, aunque mostraron un fuerte retroceso en 1999, como resultado de una política excesivamente contractiva que priorizó el objetivo antiinflacionario por encima del estímulo a la actividad económica, pronto se recuperaron y durante los años siguientes comenzaron a mostrar una tendencia más positiva, en particular la tasa de desempleo se acercó a los valores promedio del período anterior durante 2000 (13,2%) y 2001 (12,8%). Sin embargo, los avances obtenidos en estas variables, los cuales debieron impactar positivamente las condiciones de vida de muchos venezolanos, se revirtieron luego, afectados por las dinámicas que generaron inestabilidad económica y política a partir de 2002.

Tabla IV

Evolución de la inflación y el desempleo promedios

(1989-2003)

                       Fuente: BCV / INE. Cálculos propios.

La inestabilidad política y económica que se impuso a partir de 2002, en gran parte resultado de los intentos de golpe de abril y del paro de los ejecutivos de la industria petrolera a finales del mismo año, los cuales contaron con apoyo de sectores de la empresa privada, tuvieron como principal efecto la quiebra de empresas y la elevación de los niveles de desempleo e inflación en la economía venezolana, colocando un nuevo piso histórico más alto a los mismos, con el consecuente incremento en los niveles de pobreza y deterioro de la condición social de la población en general. En términos generales, si comparamos el valor promedio de estas variables en los años iniciales de gobierno (véase tabla IV), el costo de la inestabilidad política durante 2002³⁴ puede estimarse aproximadamente en tres puntos porcentuales de desempleo (más de trescientos mil puestos de trabajo) y la duplicación, prácticamente, del índice de precios prevaleciente hasta la fecha.

La persistencia de elevados niveles de pobreza en Venezuela dificulta especialmente el acceso de estos grupos de la población a servicios esenciales, entre los cuales destacan los servicios de salud y educación. El gobierno venezolano ha elevado la asignación de recursos públicos para el incremento en la provisión de estos servicios (ver supra), cuyo resultado ha implicado progresos –no sin que se perciban problemas técnicos de baja efectividad y eficiencia en el diseño de algunos programas³⁵ en las condiciones de atención y en la calidad de vida de la población. Esta mejora puede percibirse en algunos indicadores especialmente sensibles a los cambios en la calidad de vida de la población y contrastan claramente con la situación precedente en la que tales necesidades ocupaban en las acciones de los gobiernos previos una prioridad notablemente menor. Esta situación muestra incluso mejoras significativas antes de la adopción de los programas masivos que han denominado misiones³⁶.

Los resultados obtenidos en algunos indicadores básicos de calidad de vida de la población revelan un balance favorable que revierte estancamientos y tendencias negativas durante los años precedentes (véase tabla V); es el caso, por ejemplo, de los indicadores de mortalidad infantil e incremento de la tasa de escolaridad de la población en todos los niveles educativos. Particularmente significativa es la reducción de la tasa de mortalidad infantil por diarreas, indicador muy sensible a las variaciones de la pobreza y de las condiciones sanitarias de la población, la cual mejoró en más de un tercio entre 1999-2001. También destaca el incremento en la porción de pensionados por vejez, la cual prácticamente se duplicó a lo largo del período en términos relativos; en términos absolutos, del total de pensionados existentes para 2003, 208.878 (42,26%) habían sido incorporados desde 1999 (Ministerio del Trabajo, 2003).

El financiamiento del gasto público³⁷ destinado a atender –entre otras– las necesidades sociales de la población se ha visto favorecido por la política gubernamental de defensa e incremento de los ingresos nacionales de origen petrolero, lo cual tiene en nuestro país importantes consecuencias distributivas³⁸. La existencia de un importante excedente petrolero nacional ha dado pie a pugnas distributivas y conflictos para decidir los destinos de ésta a lo largo de la historia moderna de Venezuela, al menos desde comienzos del siglo xx.

Tabla V

Evolución de indicadores sociales 1990-2001

Fuente: www.mpd.gov.ve.

(1) Tasas de mortalidad por mil nacidos vivos.

(2) Tasas de escolaridad neta.

(3) Población pensionada como proporción de la población de 60 años y más.

La importancia de los ingresos petroleros, principalmente de origen externo, ha permitido históricamente financiar el gasto estatal en Venezuela a través del uso de esta fuente de ingresos, a diferencia de lo que pasa en otros países de economía capitalista en el mundo, en donde los ingresos internos son la principal fuente de financiamiento del gasto estatal. La inestabilidad de estos ingresos ha presionado en el pasado por la adopción de cambios en materia tributaria, estos cambios se han orientado, especialmente desde comienzos de los años 90, a incrementar la presión tributaria sobre el sector interno y a hacer uso preferente de impuestos indirectos³⁹ para ello (ver gráfico 4).

Gráfico 4

Financiamiento del gobierno central

 (porcentaje de impuestos indirectos sobre

total de ingresos tributarios)

1988 - 2002

 

       Fuente: 1988-1997: Mensajes presidenciales. 1998-2002: www.mf.gov.ve.

Los impuestos indirectos tienen como característica principal que se aplican por igual a todos los consumidores, sin considerar las diferencias de ingresos entre ellos, por lo que tienen consecuencias regresivas sobre la equidad. La importancia relativa de estos ingresos en nuestro país comenzó a aumentar en 1991-1992, y más considerablemente desde 1994, al tiempo que disminuyó la contribución fiscal de la industria petrolera en un proceso que tendía a la distribución regresiva del ingreso petrolero y que marcaba una orientación hacia la privatización y desnacionalización final de la industria petrolera en Venezuela, acentuando la regresividad del ajuste económico implantado durante esos años y el impacto del ajuste fiscal sobre la población nacional, particularmente sobre los hogares más pobres. Esta tendencia a la privatización y desnacionalización de la industria petrolera ha sido obstaculizada por la política petrolera aplicada desde 1999 por el gobierno del presidente Chávez, con consecuencias positivas sobre la distribución del ingreso nacional al mantener un activo tan importante, la industria petrolera, como un activo nacional, propiedad de todos los venezolanos y al servicio del desarrollo integral –es decir, no sólo económico, sino social, cultural, etc.– de la nación; a diferencia de lo que hubiera pasado en caso de ocurrir la privatización de este activo y su venta a empresas internacionales.

Por otra parte, la importancia relativa de los impuestos indirectos en el financiamiento del Estado ha venido disminuyendo desde 1999, no sólo en términos relativos, sobre el total de los ingresos fiscales y ordinarios, sino también en términos reales, lo que, aunque indica una disminución en la importancia y uso de este tipo de impuestos, convive con el incremento en su importancia relativa sobre el total de los ingresos tributarios, si bien su peso relativo es levemente menor que el existente durante el período de gobierno anterior.

Tabla VI

Importancia relativa de los impuestos indirectos

Fuente: 1989-1997: Mensajes presidenciales 1998-2002: www.mf.gov.ve. Cálculos propios.

Esta tendencia a la disminución en el uso de los impuestos indirectos sobre la población se ha visto favorecida en la medida en que se elevó el control nacional sobre la industria y los ingresos petroleros, y se adoptaron, en particular, decisiones para mejorar la estabilidad de los ingresos petroleros no tributarios (medidas que tienen que ver con la reversión de la política de eliminación de las regalías petroleras aplicada durante la apertura petrolera por gobiernos anteriores y la repartición de utilidades al Estado por parte de la industria petrolera nacional), así como también por el recurso a ingresos extraordinarios de origen principalmente interno, particularmente, la disposición de los recursos depositados en el FIEM (Fondo de Inversión y Estabilización Macroeconómica), asociados con el incremento de los ingresos petroleros en períodos previos, y de las utilidades del Banco Central de Venezuela (asociadas éstas con la devaluación de la moneda nacional y, por tanto, relacionadas inversamente con los ingresos petroleros).

Tabla VII

Importancia de los ingresos fiscales en relación con el pib

1989 - 2002

        Fuentes: 1989-97: Mensajes presidenciales.1998-2002: www.mf.gov.ve.

Como consecuencia de la prevalencia de este esquema de financiamiento público, ha disminuido la presión fiscal en el corto plazo sobre la sociedad en general, aunque sin mejorar la progresividad global del esquema de financiamiento del gasto fiscal e incrementando la exposición del gasto del Estado ante una disminución repentina de los ingresos petroleros, parcialmente corregida por el uso de las utilidades cambiarias del Banco Central de Venezuela, instrumento este último que tiene consecuencias distorsionantes sobre los precios de la economía. Esta característica de los ingresos estatales vulnera, especialmente, dada la experiencia de los años 80 y 90, la estabilidad del financiamiento de la política social y de asistencia del gobierno.

El mantenimiento del actual esquema de financiamiento público en Venezuela constituye una concesión a los sectores sociales con capacidad tributaria, quienes deberían estar contribuyendo al financiamiento de un mayor gasto público, dirigido entre otros destinos posibles a mejorar las condiciones de vida de la población más pobre, y mantiene, por otra parte, a nuestro país entre las naciones con más bajo nivel de tributación (particularmente en el sector no petrolero) del mundo⁴⁰, lo cual planteará la necesidad de realizar reformas tributarias, o ajustes en los gastos fiscales en el futuro.

En conclusión, la repartición más equitativa de las cargas fiscales sigue siendo materia pendiente para la política venezolana, situación lamentablemente común en los países en desarrollo, y que revela la rigidez de la hegemonía que ejercen las oligarquías en esta parte del mundo. La importancia de los impuestos indirectos en el financiamiento del gasto público contrasta –a decir de Kliksberg– con la existente en países más igualitarios de Europa, donde “casi dos terceras partes de la recaudación fiscal proviene de impuestos directos que gravan progresivamente a los contribuyentes (...) [con] sólo un tercio de impuestos indirectos en donde el gravamen es regresivo por el hecho de ser per cápita” (Kliksberg, 1999, 58).

Conclusiones

La noción efectiva de equidad recogida en la Constitución nacional e instrumentada por el gobierno de Hugo Chávez Frías es sumamente amplia, consistente con las nociones contemporáneas del término y coherente con definiciones amplias, democráticas y pluralistas del otro valor fundamental de los seres humanos, gemelo de la igualdad, la libertad. Las políticas sociales implantadas durante los primeros años del gobierno del presidente Chávez han tenido un impacto positivo, aunque creemos que están aún lejos de ser óptimas, sobre los niveles de equidad o igualdad de la sociedad venezolana; en particular, esto se percibe al constatar resultados positivos sobre variables que, reconocidas por algunos estudios comparados, poseen un impacto considerable sobre la reducción de la pobreza, entre otros, el incremento en los niveles de gasto social, el control de las tasas de desempleo e inflación, la defensa del salario mínimo, la creación de un sector de economía social significativo, la mejora en condiciones de salud y educación, etc.; sin embargo, persisten fallas de carácter técnico y financiero que limitan los logros y la sostenibilidad, especialmente, aunque no exclusivamente, financiera de las políticas implantadas, lo que planteará al gobierno retos inmediatos o mediatos para la reforma y ajuste institucionales tendentes a elevar la efectividad, eficiencia y equidad en el financiamiento y ejecución de las políticas públicas del Estado venezolano. Los fenómenos recientes de inestabilidad política plantean un riesgo de retroceso (lo han significado de hecho en los últimos años) en las mejoras de las cifras sociales que utilizamos como indicadores de avances de la igualdad en la sociedad venezolana.

REFERENCIAS

1. BID (1998): América Latina frente a la desigualdad, Washington, Banco Interamericano de Desarrollo (BID).         [ Links ]

2. Bustelo, Eduardo (2000): De otra manera. Ensayos sobre política social y equidad, Buenos Aires, Homos Sapiens ediciones.         [ Links ]

3. Cartaya, Vanessa (coord.), Rodolfo Magallanes y Carlos Domínguez (1997): Venezuela: Exclusión e integración. ¿Una síntesis en construcción?, Ginebra, Instituto Internacional de Estudios Laborales. Documento de trabajo. Accesible también en la web.         [ Links ]

4. Carvallo, Moisés (1999): “Los nuevos programas sociales: notas para un balance”, en Lourdes Álvarez, Helia Isabel del Rosario y Jesús Robles (coords.), Política social: exclusión y equidad en Venezuela durante los años noventa, Caracas, Fonvis, Cendes, Ildis, Nueva Sociedad, pp. 141-163.         [ Links ]

5. Corvalán R., Javier (2001): Las transformaciones educativas recientes y los cambios de la política social en Chile y América Latina, tomado de: www.reduc.cl/reduc/corvalan.pdf         [ Links ]

6. Fleury, Sonia (1999): “Política social, equidad y exclusión en América Latina en los años noventa”, en Lourdes Álvarez, Helia Isabel del Rosario y Jesús Robles (coords.). Política social: exclusión y equidad en Venezuela durante los años noventa, Caracas, Fonvis, Cendes, Ildis, Nueva Sociedad, pp. 73- 82.         [ Links ]

7. Gallo, César (2003): “Crecimiento y desigualdad: actualidad de una vieja paradoja”, Revista Venezolana de Economía y Ciencias Sociales, Caracas, vol. 9, n° 3, pp. 57-79.         [ Links ]

8. Ganuza, Enrique, Lanz Taylor y S. Morley (1998): Política macroeconómica y pobreza: América Latina y el Caribe, Madrid, PNUD, Cepal, BID, Grupo Mundiprensa, tomado de: http://www.undp.org/rblac/poverty/documents.html.         [ Links ]

9. Gómez, Irey y Luis Alarcón (2003): “Los nudos críticos de la política social venezolana de 1989 a 2001” , Revista Venezolana de Economía y Ciencias Sociales, Caracas, vol. 9, n° 2, pp. 13-35.         [ Links ]

10. Kliksberg, Bernardo (2002): Hacia una economía con rostro humano, Maracaibo, La Universidad del Zulia (LUZ), Oficina de Planificación del Sector Universitario (OPSU), Fondo de Cultura Económica.         [ Links ]

11. __________ (1999): “Inequidad en América Latina: un tema clave”, en Lourdes Álvarez, Helia Isabel del Rosario y Jesús Robles (coords.), Política social: exclusión y equidad en Venezuela durante los años noventa, Caracas, Fonvis, Cendes, Ildis, Nueva Sociedad, pp. 27-62.         [ Links ]

12. Machado de Acedo, Clemy (1999): “Estrategias de desarrollo institucional para una política social como instrumento del desarrollo con equidad,” en Lourdes Álvarez, Helia Isabel del Rosario y Jesús Robles (coords.), Política social: exclusión y equidad en Venezuela durante los años noventa, Caracas, Fonvis, Cendes, Ildis, Nueva Sociedad, pp. 233-258.         [ Links ]

13. Magallanes, Rodolfo (1999): “Ajuste económico y política petrolera en Venezuela (1975-1995). Impacto distributivo de los cambios en política petrolera”, Cuadernos del Cendes, Caracas, n° 40, pp.159-188.         [ Links ]

14. __________ (1997): Ajuste estructural y cambios en la política petrolera del Estado venezolano, Universidad Central de Venezuela, Centro de Estudios del Desarrollo (trabajo para optar al grado de Magister Scientiarum en Planificación del Desarrollo).         [ Links ]

15. Ministerio del Trabajo (2003): Recuperación del ingreso real de los trabajadores, mimeo, presentación oficial, Caracas.         [ Links ]

16. República Bolivariana de Venezuela (2001): Líneas generales del Plan de Desarrollo Económico y Social de la Nación 2001-2007, Caracas, Ministerio de Planificación y Desarrollo.         [ Links ]

17. __________ (2000): La revolución social en la V República : la política social de Venezuela, Cumbre Mundial de Desarrollo Social junio de 2000, Ginebra (Suiza), Ministerio de Salud y Desarrollo Social.         [ Links ]

18. Riutort, Matías (2002): La pobreza en el trienio 1999-2001, mimeo, Caracas, Universidad Católica Andrés Bello.         [ Links ]

19. Rodríguez, Francisco (2003): “La política fiscal venezolana 1943- 2001” , Foros del Banco Central de Venezuela, Caracas, n° 9, pp. 45-62.         [ Links ]

20. Saget, Catherine (2001): “Empleo y reducción de la pobreza en los países en desarrollo. ¿Es provechoso el salario mínimo?”, Revista Internacional del Trabajo, Ginebra, vol. 120, n° 3, pp. 281-317.         [ Links ]

21. Sartori, Giovanni (1987): Teoría de la democracia. 2. Los problemas clásicos, Madrid, [1997], Alianza editorial. Título original: The Theory of Democracy Revisited. Part Two: The Classical Issues, traducción: Santiago Sánchez González.         [ Links ]

22. Sen, Amartya (1992): Nuevo examen de la desigualdad, Madrid, [1999], Alianza Editorial. Título original: Inequality Reexamined, traducción: Ana María Bravo y Pedro Schwartz.         [ Links ]

23. Silva Michelena, Héctor (1999): “La política social en Venezuela durante los años ochenta y noventa”, en Lourdes Álvarez, Helia Isabel del Rosario y Jesús Robles (coords.), Política Social: exclusión y equidad en Venezuela durante los años noventa, Caracas, Fonvis, Cendes, Ildis, Nueva Sociedad, pp. 85-122.         [ Links ]

24. Valecillos, Héctor (1992): El reajuste neoliberal en Venezuela, Caracas, Monte Ávila Editores.         [ Links ]

25. World Bank (1997): Tax Reform in Developing Countries, Washington , D.C. , World Bank.         [ Links ]

ANEXOS y/o PIES DE PÁGINA

1 Agradezco los comentarios de mis colegas del Instituto de Estudios Políticos (UCV) a una presentación previa de este documento, especialmente las observaciones realizadas por los profesores Luis Salamanca y Gabrielle Guerón, las cuales contribuyeron a mejorar la exposición de los temas tratados aquí; de igual manera, las opiniones de los profesores Eladio Hernández, Said Dahdah y Franklin Molina señalaron algunas variantes del tema que debían ser consideradas. Las deficiencias de este texto son, sin embargo, de mi completa responsabilidad.

2 El planteamiento de Sen (1992) destaca el hecho de que en el fondo todas las propuestas políticas, aun aquellas consideradas –incluso por sus promotores– como desigualitarias, contemplan el tratamiento equitativo, en relación con una variable fundamental, de los individuos relevantes para esa propuesta política, siendo ésta una condición necesaria para tramitar su legitimidad ante la sociedad.

3 Para un tratamiento teórico, amplio y riguroso de este tema entre la comunidad académica nacional puede leerse el trabajo de Gallo, 2003.

4 El análisis de la igualdad admite –en opinión de Sen (1992)– la imperfección y cierta ambigüedad.

5 “Para medir la desigualdad se usa con frecuencia el llamado coeficiente de Gini. Cuanto más se acerca a 1, peor es. El de los países más equitativos del mundo, como los nórdicos, está entre 0,20 y 0,25, el de los países desarrollados en 0,30, el promedio mundial, considerado muy malo, está en 0,40, el de América Latina es 0,57, el peor del orbe” (Kliksberg, 2000, 28).

6 El gasto social adopta un comportamiento procíclico. El trabajo de Bustelo refiere precisamente algunos datos: “Un estudio (...) que abarca 12 países durante la década del 80 –Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, México, Paraguay, Perú, Uruguay y Venezuela– corrobora la fuerte caída del gasto social real per cápita en la región, a excepción de Brasil y de algunos países (Argentina, Colombia, Uruguay y Paraguay). Las reducciones alcanzan hasta un 50% en el caso de Ecuador y nunca son inferiores al 13% como en el caso de Chile” (Bustelo, 2000, 27). En el caso de Venezuela, la reducción fue superior a 35%.

7 El artículo de Corvalán 2001 destaca estas relaciones entre las políticas de reforma económica adoptadas en América Latina y la política social que se implantó en la región; véase también Cartaya y otros, 1997.

8  “... no obstante el rol preponderante del Estado en la fijación y conducción de los objetivos del desarrollo, no se llega a formular una política social global (...) las políticas sociales se conciben fundamentalmente como sectoriales y están encaminadas (...) a proporcionar prioritariamente recursos humanos que permitan el crecimiento de la economía” (Neritza Alvarado Chacín, 1993, citada en Silva Michelena, 1999, 91).

9 “... universalismo –toda la población tiene derecho– y gratuidad como guías para la asignación de beneficios de salud, educación, seguridad y protección social acompañados de la obligación del Estado de asegurar directamente su provisión” (Cartaya y otros, 1997,18).

10 “Es bien conocido por todos el hecho de que apenas una pequeña fracción del subsidio entregado al productor era lo que en verdad descendía hasta el consumidor final” (Silva Michelena, 1999, 92).

11 “... el énfasis se colocó en la masificación de los servicios básicos y en la ampliación de las clases medias como una vía para aumentar el consumo interno” (Cartaya y otros, 1997, 36).

12 “... la estructura institucional en los sectores sociales se sobrediversificó, creándose continua y desorganizadamente nuevas instituciones a medida que se identificaban nuevos problemas y/o grupos objetivo. Esto contribuyó a una ejecución fragmentada y dispersa de las políticas sociales” (Haydée García y Vanessa Cartaya, citadas en Cartaya y otros, 1997, 14). Un trabajo de 1988, hablando de programas que tienen como objeto complementar el ingreso y promover el consumo, nos confiesa: “... tiende a ocurrir que, a imagen y semejanza de lo que ocurre [sic] en otras áreas del gasto social, un monto desproporcionado [?] de las asignaciones presupuestarias son encauzadas burocráticamente en provecho directo de los ‘ejecutores’ de esos programas” (Valecillos, 1992, 63).

13 “En términos generales, las políticas sociales [al menos durante este período, R.M.] muestran fallas tanto de concepción como de la capacidad institucional para ofrecer respuestas a nuevas o viejas situaciones” (Silva Michelena, 1999, 96; Valecillos, 1992).

14 Gratuidad sólo válida para el usuario y perceptor del beneficio, pero que oculta el hecho de que estos servicios se financian a través del gasto público, cuyo financiamiento, como es común en muchos Estados latinoamericanos, puede tener implicaciones regresivas, pagan más quienes menos tienen o se benefician menos quienes más lo necesitan, principalmente por la exclusión de los más pobres del acceso a estos programas o servicios.

15 Ver Corvalán, 2001, para la revisión de este caso en la región y, especialmente, en Chile.

16 Investigadores en el área social reconocen que: “en virtud de que no se producen reformas que permitan cambiar el rumbo de los servicios masivos, la calidad de éstos continúa deteriorándose contribuyendo a crear nuevas segmentaciones entre los usuarios de servicios privados y públicos” (Cartaya y otros, 1997, 19).

17 “... así Lustig, por ejemplo, ha estimado que en el caso de México, si el ingreso per cápita del 10% de los más pobres en 1984 (los “ultrapobres”) aumentase constantemente al promedio en que creció el ingreso per cápita entre 1988-1990 [lo que sería un escenario más optimista que el simple derrame], tendrían que esperar 50 años en promedio para alcanzar un ingreso equivalente al de la línea de pobreza extrema” (Bustelo, 2000, 41; negritas en el original).

18 “... el presidente Pérez anunció, en un discurso ampliamente sorpresivo, que el país necesitaba de ‘una transformación política y social (...) un cambio cultural profundo’, en el cual los valores del esfuerzo, la producción, el trabajo, la solidaridad social, se coloquen en primer lugar. Hay que detener el facilismo, el consumismo” (cit. por Silva Michelena, 1999, 96).

19 “... para la política social que se deriva del neoliberalismo el mercado es y será el elemento estructurador de la sociedad, y que la política social se justifica en tanto ayude a que ciertos individuos puedan desempeñarse eficientemente (es decir competitivamente en él [el mercado]...)” (Corvalán, 2001, 7).

20 “... lo que más destaca en la política social de este período es la introducción de la focalización como criterio para lograr una mayor eficiencia del gasto social y una mejor ordenación prioritaria de los beneficiarios de los diferentes programas” (Silva Michelena, 1999, 101).

21 La concepción actual de ciudadanía implicaría “la construcción de actores-sujetos que se emancipan de las limitaciones materiales básicas que impone la pobreza y de la dependencia del ser asistidos por intervenciones de políticas estatales” (Bustelo, 2000, 62).

22 “... se nota un deterioro en la participación del gasto social en el total de los gastos del gobierno central (...) lo que es más grave, la distribución interna del gasto social muestra una pérdida de importancia relativa de la inversión en educación y salud, bajando la primera su participación de cerca de 45% a finales de la década de los 80 a 30% en los años recientes, y en el caso de salud de un 20% a un 15%” (Machado, 1999, 237).

23 Gran parte de este sesgo puede encontrarse, en nuestra opinión, en las recomendaciones de los organismos multilaterales durante los años 80 y 90, véase BID (1998). Por otra parte, el trabajo de Sen (1992) es particularmente crítico de esta concepción instrumental de la equidad, la cual descuida valores como la libertad, las capacidades y los funcionamientos de todos los individuos; proponiendo en su lugar una noción de equidad concebida en términos más amplios y críticos que la de los liberales y utilitaristas.

24 Un ejemplo de ello nos lo proporciona el denominado “Subsidio Único Familiar”, una versión renovada del programa de “beca alimentaria” aplicado durante el segundo gobierno de Carlos Andrés Pérez, el cual consistía en “una transferencia en dinero para aquellas familias que tengan niños incorporados desde el nivel preescolar hasta el 6° grado de educación básica” (Carvallo, 1999, 145). Este programa alcanzó a representar casi 40% de la asignación gubernamental (1994-1998) para programas sociales, el mayor aporte para un programa social particular.

25 “Uno de los efectos más negativos que ha tenido su instrumentación [de los programas compensatorios] es que han dejado en los responsables de política la ‘sensación’ de que ‘es todo lo que había que hacer por la pobreza’, contribuyendo a diluir la necesidad de emprender reformas para permitir que los programas sociales regulares, cuya necesidad sigue existiendo, sean más eficientes” (Cartaya y otros, 1997, 37).

26 Para una descripción de los contenidos de las políticas sociales durante estos años puede verse el trabajo de M. Carvallo citado en la bibliografía.

27 Pensamos que aquí hubo un error y que la cifra se refiere más bien al año 1996, dejamos de todas maneras la cita tal cual aparece en el original debido a su valor referencial; sin embargo, cuando hacemos uso de este dato en el análisis lo relacionamos con el año 1996.

28 Aun cuando se reconoce la existencia de toda una discusión acerca de la naturaleza de los derechos sociales y la posibilidad de demandar su cumplimiento, Bustelo nos recuerda lo obvio, que no por tal pasa menos inadvertido: “... los derechos sociales fueron concebidos como habilitaciones para la lucha y, esencialmente, su concreción es una conquista. Por eso los derechos sociales no se defienden esencialmente en las cortes de justicia sino fundamentalmente en el ámbito de la política” (Bustelo, 2000, 296).

29 Entre las razones por las cuales la población mostraba insatisfacción por los servicios sociales durante los años 90, se mencionaba: la inaccesibilidad o lejanía de los centros de atención con respecto a las residencias de los usuarios, la intermitencia de los servicios (mencionada como falta de confiabilidad en los servicios) y las dificultades para acceder a los tratamientos y materiales complementarios, especialmente, en salud (Cartaya y otros, 1997, 20 y ss.).

30 De hecho, la Constitución nacional fue aprobada en referéndum popular el 15 de diciembre de 1999; así como está previsto en esta Constitución que todos los cargos de elección popular pueden ser revocables (art. 72), y la oposición venezolana activó este mecanismo para someter a la consideración popular la revocatoria del mandato del Presidente de la República , proceso que se realizó el 15 de agosto de 2004 y contó con una elevada participación del electorado y observación internacional en todas sus fases.

31 El trabajo de Riutort (2002) llega a conclusiones diferentes, sin embargo, disentimos de dicho análisis y pensamos que el mismo presenta fallas metodológicas y contradicciones que explican las diferencias.

32 Es necesario, sin embargo, evaluar el grado de cumplimiento del salario mínimo por el mercado laboral.

33 La economía se recuperaba lentamente del impacto del golpe de Estado ejecutado en abril de 2002, así como del paro empresarial y de los ejecutivos petroleros realizado entre diciembre de 2002 y febrero de 2003.

34 Voceros oficiales han estimado el costo financiero del paro petrolero a finales de 2002 y comienzos de 2003 en 10.000 millones de dólares norteamericanos.

35 Un análisis preliminar de algunos elementos críticos puede leerse en Gómez y Alarcón, 2003.

36 La introducción de estos programas masivos a partir de 2003 debe generar impactos positivos en el incremento de los indicadores de atención o cobertura, la generación potencial de otros impactos más estructurales debe ser estudiada, lamentablemente carecemos de suficiente información en la actualidad para intentar hacerlo.

37 Al respecto del tema fiscal, Valecillos nos dice: “La política tributaria es de importancia decisiva para la política social por dos razones principales. Primero, porque en ausencia de una aplicación efectiva del impuesto progresivo a las rentas, la regresividad de la distribución puede agravarse aún más. En segundo lugar, la política impositiva adquiere su mayor importancia cuando se considera la dimensión financiera de la gestión económica y social del Estado” (Valecillos, 1992, 61-62).

38 Para revisar este punto con más detenimiento puede verse Magallanes (1997 y 1999).

39 Las reformas tributarias eran asistidas por organizaciones internacionales como el Banco Mundial y tenían como propósitos generales la disminución de las tasas impositivas a los factores del capital, así como la ampliación y simplificación de las bases tributarias internas; en pocas palabras, promovían sistemas impositivos con pocas y bajas tasas homogéneas, aplicables al mayor número de personas y actividades económicas de origen interno, véase World Bank ,1997.

40 Para revisar una comparación regional del caso venezolano, léase Rodríguez (2003).