Caracterización de la política social y la política económica del actual gobierno venezolano: 1999-2004

Norbis Mujica Chirinos¹ , Sorayda Rincón González²

1 Licenciada en Comunicación Social, mención periodismo impreso de La Universidad del Zulia (LUZ). Especialista en Política Social, Centro de Estudios del Desarrollo (Cendes) de la Universidad Central de Venezuela (UCV). Cursante del Doctorado en Ciencias Sociales, Facultad de Ciencias Económicas y Sociales (FCES), LUZ. Investigadora del Centro de Estudios de la Empresa y del Instituto de Investigaciones Económicas y Sociales de la FCES de LUZ. Acreditada al Programa de Promoción al Investigador del Conicit. Zulia-Venezuela norbismujica@intercable.net.ve

2 Socióloga, LUZ. Magíster en Planificación y Gerencia de CyT, LUZ. Doctora en Ciencias Gerenciales, Universidad Rafael Belloso Chacín. Docente de la Escuela de Sociología de LUZ. Investigadora del Centro de Estudios de la Empresa de la FCES de LUZ. Acreditada al Programa de Promoción al Investigador del Conicit. Zulia-Venezuela sorarincon@hotmail.com

Resumen

El objetivo del presente artículo es caracterizar y periodizar los diferentes momentos por los que ha pasado la política social en Venezuela y su relación con la política económica en el actual gobierno de Hugo Chávez (1999-2004). Para realizarlo se analizan los contenidos de los documentos oficiales contrastándolos con la práctica de la política pública recogida en diversos documentos estadísticos y de la prensa diaria. Se definen cuatro momentos: el primer momento denominado “Del neoliberalismo abierto al ajuste silencioso”, el segundo “De principios y contradicciones”, el tercero “De rupturas y conspiraciones” y el último “Salto atrás”. Las conclusiones obtenidas del estudio señalan que en todos los momentos analizados se evidencian claras contradicciones e incoherencias entre el discurso oficial recogido en los documentos y la práctica de la política social y económica que se concretan en acercamientos y alejamientos de la concepción neoliberal.

Palabras clave: Venezuela, política pública, política social, política económica.

Characterizing the Social and Economic Polices of the Current Venezuelan Administration: 1999-2004

Abstract

The aim of this article is to characterize the different moments social policy has experienced and their relationship to economic policy during the Chavez administration (1999-2004). In order to do so, the contents of key official documents are analyzed and are contrasted with the policies as implemented and reflected in the statistical information available and in the press. Four different moments are identified: the first one, “From Open Neoliberalism to Silent Adjustment”; the second, “Principles and Contradictions”; the third, “Ruptures and Conspiracies”; and, finally, “One Step Back”. The conclusions suggest that each of these moments there are evident contradictions and incoherencies between the official discourse and the effective social and economic policies, which are best understood in terms of a fluctuating tendency towards or away from neoliberal formulas.

Key Words: Venezuela, Public Policies, Social Policy, Economic Policy.

Introducción. Reflexiones preliminares

Tradicionalmente, la formulación y análisis de las políticas sociales han estado supeditados al planteamiento técnico-político y a la consecución de los objetivos y metas de las políticas económicas; es decir, responden a un determinado modelo y estrategia de desarrollo o modelo económico que determina su orientación y praxis.

En América Latina, tanto en el modelo estructuralista cepalino, y su propuesta de industrialización sustitutiva de importaciones, como en el modelo neoliberal, y su propuesta de ajuste estructural, ha prevalecido una concepción economicista según la cual el solo crecimiento económico bastaría para generar el desarrollo social necesario para superar la pobreza, lo que ha determinado la esencia de la política social aplicada. Esta posición ha sido conocida como la “Teoría del Derrame”, “Chorreo” o “Trickel Down”.

El modelo desarrollista o de industrialización sustitutiva de importaciones, ensayado en América Latina antes de la crisis de los 80, sostenía la existencia de estructuras arcaicas que impedían la expansión interna del mercado, proponiendo la intervención del Estado para lograr la industrialización. Así mismo, concebían la composición de la economía mundial en dos polos: Centro y periferia, cuyas estructuras productivas disímiles –en la periferia heterogéneas y especializadas y en el centro homogéneas y diversificadas– condicionaban el tipo de intercambio comercial y de transferencia tecnológica, lo que en el largo plazo conduciría a un rezago productivo y tecnológico en la periferia y a un deterioro de los términos de intercambio. Esta postura fue conocida como la teoría de la dependencia.

En este marco, nace en América Latina el “Estado de Bienestar”, en alusión al papel preponderante del Estado en la conducción de las políticas de desarrollo, y donde la política social adquirió un carácter universal, concebida como derecho de todos los ciudadanos, centrada en el acceso generalizado a beneficios y servicios sociales tendentes a crear y reforzar el capital humano que necesitaba el proceso de crecimiento de la economía.

Sin embargo, aun cuando el modelo tuvo éxito relativo, permitiendo niveles de crecimiento aceptables y sostenidos durante un buen tiempo, este tipo de intervención en lo social hizo que la relación Estado-beneficiario fuera de carácter clientelar, paternalista y dependiente como vía para legitimar el sistema político, lo que hizo que el Estado benefactor degenerara en el populismo característico de las democracias latinoamericanas de las décadas de los 60, 70 y parte de los 80.

Luego de la llamada crisis de la deuda externa, se comienza a aplicar el modelo neoliberal que postula la vuelta al mercado como la única manera de superar el estancamiento económico, por lo que sus mecanismos serían los únicos capaces de superar el problema de la pobreza ya que pueden asegurar a largo plazo el pleno empleo y salarios reales adecuados. Así, asignan el papel protagónico al sector privado, proponiendo la reducción del papel y del tamaño del Estado.

En este contexto, y dados los efectos de la aplicación de las políticas económicas, la política social adquiere tres características básicas: Compensatoria –reducida a una serie de programas orientados a compensar el impacto de la reforma económica y del Estado–, transitoria –su duración estaría determinada hasta la superación de los efectos regresivos provocados por la aplicación del ajuste y hasta que la acción del mercado diera sus frutos sociales– y focalizada –dirigida a la población más vulnerable y en situación de pobreza extrema.

En Venezuela, el modelo neoliberal ortodoxo¹ comienza aplicarse a partir del año 1989, en la segunda presidencia de Carlos Andrés Pérez, con el “Gran Viraje”. Posteriormente se atraviesa una corta etapa de indefinición entre los años 1994-1996 en la segunda presidencia de Rafael Caldera, aun cuando mantiene la estrategia social que acompañó al gobierno anterior, culminando esta etapa con la implantación de la Agenda Venezuela, segunda experiencia de ajuste estructural de tipo ortodoxo en el país.

En 1999, Hugo Chávez Frías (HChF) asume la presidencia sosteniendo una crítica frontal en contra de lo que se ha dado en llamar el “pensamiento único”, al que cataloga como “neoliberalismo salvaje”.

Aun cuando no se tuvo clara la definición de un programa económico y social de mediano o largo plazo hasta septiembre de 2001, cuando es dado a conocer el Plan Nacional de Desarrollo², en los planes anteriores³ y medidas posteriores⁴, incluso en el mismo plan de desarrollo, se observa un marcado énfasis en el manejo macroeconómico de corto plazo, acompañado de una política social de tipo compensatorio-focalizado, aun cuando asumen declarativamente que la misma debe ser de carácter estructural, características éstas que definen el ajuste neoliberal ortodoxo.

Sin embargo, luego del paro cívico y petrolero de diciembre de 2002, se percibe un cambio de orientación en la aplicación de algunos programas sociales nuevos que en cierta manera alejarían la praxis gubernamental de esta última orientación, aunado a los cambios económicos ligados al control cambiario y de precios.

De allí la importancia de intentar ubicar los distintos períodos por los que han pasado tanto la política social como la económica y determinar cómo llegan ambas, luego de altos y bajos, a lo que en esencia son hoy.

Primer momento 1999: Del neoliberalismo abierto al ajuste silencioso

Este primer momento podríamos catalogarlo de transición, donde la transitoriedad fue la norma; es una etapa de definiciones estratégicas para compatibilizar lo ofrecido en campaña con las posibilidades de realizarlo. Así mismo, este momento está guiado fundamentalmente por dos documentos: En primera instancia la propuesta electoral “Una revolución democrática: La propuesta de Hugo Chávez para transformar Venezuela” (MVR, 1998) y en segundo término por el “Programa económico de transición 1999-2000” (Coordiplan, 1999a) que abarcan fundamentalmente el primer año de gobierno, de febrero a diciembre de 1999.

Es un momento en el que se debería pasar del neoliberalismo abierto del gobierno anterior a otra propuesta distinta en términos de política económica y social; sin embargo, se percibe que el paso fue hacia un ajuste silencioso, de características similares a los intentados en los años 1989 y 1996.

De acuerdo con lo ofrecido durante la campaña electoral de 1998, el nuevo gobierno, desde su inicio, dedica esfuerzos gigantescos a la resolución del problema político alrededor de la Asamblea Nacional Constituyente, una de las promesas electorales más importantes, como vía para reformar el Estado y sus instituciones e impulsar un nuevo modelo de desarrollo.

Este modelo es planteado como una opción tercerista, que se resume en la frase “tanto mercado como sea posible y tanto Estado como sea necesario” (MVR, 1998). En este marco es definido como humanista, autogestionario y competitivo lo que, aunado a la complementariedad antes señalada, permitiría la construcción de una sociedad equitativa, justa y próspera (MVR, 1998; MPD, 2000a). Esta concepción teórico-filosófica del modelo de desarrollo –y por consiguiente del Estado y del mercado– se aleja y separa de la concepción que sobre el mismo tiene y pregona el pensamiento neoliberal (Ochoa y Chirinos, 1999; Mujica, 2002).

De esta manera, el proyecto gubernamental concibe al Estado como rector de políticas, eficiente y promotor del desarrollo, garante de la paz interna, la justicia social y la seguridad jurídica; también asume el compromiso expreso de devolver a la sociedad civil formas de participación que permitan configurar el paso de una democracia representativa a una democracia participativa y protagónica. Así mismo, actuaría como promotor de las actividades económicas privadas, regulador de los agentes económicos, estimulador de la acumulación de capital físico y humano y garante de la seguridad jurídica a los capitales tanto nacionales como extranjeros (MVR, 1998; Cordiplan, 1999; MPD, 2000a; Mujica, 2002).

En este mismo sentido, establece que el sistema económico tendrá al hombre como centro y razón de ser para garantizarle condiciones de vida dignas producto de una reorganización social de la producción donde se incorporen al mercado formas de propiedad privada alternativas –cooperativismo, asociaciones de productores y consumidores- que permitan diversificar la producción (Coordiplan, 1999; Mujica, 2002).

Todo esto enmarcado en un nuevo contexto de relaciones Estado-sociedad, donde cobran importancia vital la descentralización y la desconcentración territorial como vías al logro de la participación de la sociedad en el control democrático de la gestión gubernamental (MVR, 1998; Cordiplan, 1999; MPD, 2000a).

En este marco proponen una política social de carácter integral, cuyo objetivo último sería el de crear y ampliar las capacidades productivas de la sociedad para crear condiciones que permitan superar la pobreza, impulsando estrategias que trasciendan lo meramente económico e incluyan a la población en la toma de decisiones. Esto se lograría a través de políticas globales –nivel de gasto sostenido y adecuado en las áreas tradicionales de intervención– y políticas sectoriales que aseguren el tránsito de una política focalizada, asistencialista y compensatoria hacia otra integral, estructural y dirigida al grupo familiar (MVR, 1998).

Sin duda alguna que los principios de la base normativa de lo que se ha dado en llamar la Quinta República se alejan y separan de los fundamentos del modelo neoliberal, acercándolo más al neoestructuralismo. Sin embargo, también plantean la necesidad de una política social compensatoria y una política de ajuste macroeconómico –instrumentos de política fundamentales del pensamiento neoliberal contenidos en el Consenso de Washington–, lo que evidencia contradicciones dentro de la concepción general de la política a impulsar.

En este sentido, en relación con la política social plantean que:

El carácter integrador de la política social debe apuntar y contener propuestas en el corto plazo que permitan atacar y disminuir los niveles de pobreza. Ello significa el diseño de una política de apoyo directo (MVR, 1998, 16).

(…) El Ajuste Macroeconómico muchas veces contiene efectos de empobrecimiento a corto plazo, particularmente en los sectores de menores recursos, y ello requiere que se incluyan Políticas Sociales compensatorias en los casos más agudos (Coordiplan, 1999a, 9).

Precisamente, en relación con el ajuste macroeconómico, plantean el establecimiento de una política macroeconómica sana con el fin último de lograr el control de la inflación (MVR, 1998; Coordiplan, 1999a), que prácticamente es la misma política ortodoxa aplicada en la Agenda Venezuela, pues mantiene intacta la política fiscal, monetaria y cambiaria⁵.

Este sometimiento de la política y las metas macroeconómicas al control inflacionario parte de una creencia de la economía clásica de que todo lo demás se ajusta por sí solo a los beneficios que conlleva una baja inflación (Mujica, 2002); en otros términos, se necesitan tres anclas nominales: El tipo de cambio, la disciplina fiscal y el control monetario; todo lo demás vendría por generación espontánea. En este sentido, el gobierno no se diferencia del Fondo Monetario Internacional (FMI) (Silva Michelena, 2001).

De este modo, se planteó, en un primer momento, una política fiscal restrictiva que respondía a la caída progresiva que se venía registrando desde 1998 de los precios del petróleo, lo que en términos presupuestarios significó recortes importantes y reconducción en el presupuesto de gastos en general para tratar de hacer controlable el déficit. Propone también el redimensionamiento de la Administración Pública (fusión y reducción del número de ministerios)⁶ para elevar la calidad y efectividad del gasto, que debía afincarse en un cambio cualitativo a favor de la inversión y mayor eficiencia del gasto corriente; Así mismo, continuó con la aplicación del Impuesto al Valor Agregado (IVA) y el Impuesto al Débito Bancario (IDB), el fortalecimiento del Servicio Nacional Integrado de Administración Tributaria (Seniat) para mejorar la administración tributaria, la modificación del Impuesto sobre la Renta (ISLR), la reestructuración de las aduanas y el fortalecimiento del FIEM como mecanismo estabilizador (Coordiplan, 1999a; MPD, 2000a, 2000b).

Posteriormente, hacia finales de 1999, con el repunte de los precios del petróleo⁷, se revierte la política fiscal, pues se pasa de una política restrictiva a una expansiva; prácticamente, en los últimos tres meses, el gasto compensa la caída acumulada en los primeros ocho, lo que en términos nominales significó una expansión de 20% aproximadamente (Mujica, 2002).

En materia de deuda externa, se diseñó una estrategia de gerencia de la misma que permitiera cambiar su perfil de pagos de manera de distribuir más apropiadamente su servicio en el largo plazo para poder liberar recursos y atender las necesidades sociales (Cf. Coordiplan, 1999a; MPD, 2000b).

En relación con la política monetaria, se planteó la aplicación de una política restrictiva, incorporando papeles públicos al mercado abierto para que, junto con los Títulos de Estabilización Monetaria –que se sustituyeron progresivamente–, actuaran como mecanismo de control de liquidez y equilibrio monetario (Coordiplan, 1999a; MPD, 2000a, 2000b).

Con respecto a la política cambiaria asumió el sistema de bandas con una paridad central ajustada a la inflación para garantizar la estabilidad del tipo de cambio y como estrategia de defensa de las reservas internacionales, política aplicada en el gobierno anterior (Coordiplan, 1999a; MPD, 2000b).

Como complemento, se adelantó una política antidevaluacionista, centrando esfuerzos en la estrategia de fortalecimiento de la OPEP, y otra de coordinación Ejecutivo-Banco Central de Venezuela (BCV) en el uso de los instrumentos fiscales, monetarios y cambiarios de la política macroeconómica (MVR, 1998; Coordiplan, 1999a; MPD, 2000a, 2000b).

En relación con la política social, en julio de 1999 el nuevo gobierno anuncia la ratificación de nueve de los catorce programas sociales de corte compensatorio –asistenciales de la Agenda Venezuela, a pesar de estar cuestionados por su poca efectividad social y poco alcance.

Igualmente, se diseña y ejecuta el Proyecto Bolívar 2000 (PB-2000), plan cívico-militar de orientación cortoplacista que utiliza medios y recursos de la plataforma militar para intentar dar respuesta a las necesidades sociales de la población en situación de máxima exclusión social (Coordiplan, 1999b, 1999c).

En relación con los recursos del área social, y en respuesta a la consolidación del ajuste fiscal y redimensionamiento de la Administración Pública, se crea el Fondo Único Social (FUS), que unifica y centraliza los aportes que estaban dispersos en diferentes organismos. Funciona como instituto autónomo, adscrito al Ministerio de Salud y Desarrollo Social (MSDS), y está concebido como un fondo financiero que al mismo tiempo haría el seguimiento de los programas sociales (Coordiplan, 1999a; MPD, 2000b; Alvarado, 2000).

La creación del FUS y del PB-2000 contradice la voluntad de cambio expresada tanto en la propuesta electoral como en el modelo de desarrollo, donde la descentralización y la desconcentración son planteadas como vía adecuada para hacer eficaz la gestión estatal. Inclusive, desde el mismo gobierno se cuestiona la propuesta arriba mencionada (MPD, 2001a; Mujica, 2002).

Así mismo, en los distintos documentos consultados para este período (MVR, 1998; Coordiplan, 1999a; MPD, 2000a, 2000b) se expresa que la nueva orientación del gasto debe dirigirse a mejorar la asignación de recursos a sectores estratégicos en el área social como salud, educación y seguridad social como una forma de trascender las acciones coyunturales y de involucrar a las políticas de los ministerios de Salud y Desarrollo Social, Educación, Cultura y Deportes y del Trabajo. Sin embargo, a pesar de esta orientación, la estrategia se centró en el FUS –con sus programas compensatorios– y en el PB-2000. Es decir, más que, o además de, una política de ajuste fiscal, la acción gubernamental giró alrededor de una política de centralización de estructuras y recursos.

Así, la política social en este primer período giró en torno de una acción expansiva en gasto y centralizada en estructura, lo que significó el retorno a modelos precedentes, concentrado en los grandes ministerios del área y matizado con los programas compensatorios como estrategia de intervención social y ataque a la pobreza (Mujica, 2002).

Como se evidencia, en cuanto a la formación y formulación de la política existen contradicciones, más aún cuando en este primer momento se priorizó el ajuste macroeconómico y el control de la inflación, acompañados de una política social asistencial, compensatoria y focalizada, lo que choca con los principios del modelo de desarrollo propuesto.

En este sentido, para algunos autores, la acción gubernamental converge con los anteriores planes económicos de ajuste estructural, incluso, hay quienes afirman que el ajuste fiscal de 1999 fue más severo que el intentado en 1989 (Machado, 2000; Castellano, 2003; Gómez, 2003).

Los resultados de la aplicación de la política macroeconómica anteriormente descrita mostraron una recuperación importante en los indicadores. El comportamiento del PIB, aunque deficitario, reflejó un mejoramiento sostenido en su evolución trimestral (de 9,3% en primer trimestre a 8,9% en el segundo, a 5,9% en el tercero y a 4,5% en el cuarto), por lo que el déficit cerró en 2,8% de PIB, muy por debajo del 7,4% estimado (MPD, 2000b; Mujica, 2002).

Este tipo de comportamiento económico se reflejó en un aumento de la tasa de desempleo, que alcanzó 15,3% de la fuerza de trabajo para el segundo semestre de 1999, superior a 11% registrado para el mismo período en 1998, y un incremento del empleo informal que alcanzó 52% de la población ocupada (MPD, 2000b).

Sin embargo, la inflación, en términos del Índice de Precios al Consumidor (IPC) del área metropolitana de Caracas, alcanzó 20%, casi 10 puntos por debajo del 29,9% registrado en 1998 (MPD, 2000b; BCV, 2000; Mujica, 2002).

Es importante destacar la política de recurrir al endeudamiento interno para costear déficit y necesidades de financiamiento del gobierno, tendencia que se ha mantenido hasta hoy.

Por otra parte, la balanza de pagos arrojó saldo positivo por el orden de $724 millones, con lo que se fortalecieron las reservas internacionales hasta $15.000 millones para final de año (MPD, 2000b; Mujica, 2002).

Si bien se evidencia una recuperación de los principales indicadores macroeconómicos en este período, las cifras de pobreza no son alentadoras. Para 1999, según Fundacredesa (método Grafar modificado) la pobreza se ubicó en 35% de pobreza relativa y 42% de pobreza absoluta; según el Instituto Nacional de Estadística, para el primer semestre de 1999, estimaciones hechas con base en el método de ingreso o línea de pobreza, la misma se ubicó en 42,8% en el primer semestre y 42,0% en el segundo; la pobreza extrema fue de 16,6% en el primer semestre y de 16,9% para el segundo (Gómez, 2000; INE, 2003a).

Segundo momento 2000-2001: De principios y contradicciones

Este segundo momento lo podríamos catalogar de definiciones filosóficas y normativo-programáticas, en el sentido de que se buscan delimitar, desde el punto de vista teórico y estratégico, los principios que orientarían la acción gubernamental en el campo económico-social. Estos principios son recogidos en varios documentos, no pocas veces contradictorios, tanto entre sí como entre su contenido y la praxis de la política.

Está guiado por el “Programa de Gobierno: La propuesta de Hugo Chávez para continuar la revolución” (MPD, 2000a), “Programa económico año 2000” (MPD, 2000b), el “Programa económico 2001” (MPD, 2001b) y las “Líneas generales del plan de desarrollo económico y social de la nación 2001-2007” (MPD, 2001a), en primera instancia, y complementados por “La revolución social de la V República: La política social de Venezuela” (MSDS, 2000) y abarca el periodo de enero de 2000 a diciembre 2001.

En términos generales, podemos afirmar que los objetivos generales de los programas económicos, particularmente de los años 2000 y 2001, que guían este momento convergen con lo planteado en los programas y planes del período anterior en cuanto al objetivo último de control de la inflación de la política macroeconómica.

El énfasis otorgado al objetivo de estabilización macroeconómica en el año 1999, permitió alcanzar los resultados positivos en materia de desaceleración del ritmo inflacionario, estabilidad monetaria y cambiaria y tendencia a la baja de las tasas de interés (MPD, 2000b, 20).

Los positivos resultados alcanzados en 1999 en materia de desaceleración del ritmo inflacionario, permitieron que en el año 2000 se planteara como objetivo general del programa económico, la armonización de los objetivos de reactivación económica y de la consolidación de la estabilidad macroeconómica (MPD, 2001c, 24).

Las perspectivas económicas del año 2001 apuntan a un nuevo impulso en el crecimiento de la actividad económica, acompañada por una contundente reducción de la inflación, con claros síntomas de mejoramiento en todos los indicadores económicos y sociales (MPD, 2001b, 21).

Estos principios orientadores, así como los contenidos en los documentos referidos en el primer momento, consiguen también concreción en las “Líneas generales del plan económico y social de la nación 2001-2007” (PESN) (MDP, 2001a), tanto en términos económicos como sociales.

Un elemento significativo, vinculado con la estabilización económica que gradualmente se viene afianzando desde 1999, lo constituye tanto la neutralización de la tendencia inflacionaria que venía azotando a la economía nacional, como la recuperación de la senda del crecimiento económico (…) El Gobierno Nacional, desde sus inicios ha tenido como prioridad devolverle la dignidad a los grupos poblacionales más pobres, lo que requiere respuestas rápidas y eficientes. Para lograrlo se emprendió el Plan Bolívar 2000… (MPD, 2001a, 14).

De este modo, se mantiene la misma política macroeconómica que se venía aplicando desde el inicio del mandato, con el objetivo de control de la inflación. Así mismo, la política social mantiene también los mismos parámetros, con matices importantes en cuanto a la concepción teórico-filosófica.

Dentro del llamado Polo o Equilibrio Social, se plantea que la responsabilidad de la política social en el mediano y largo plazo es alcanzar la justicia social, objetivo macro que es dividido en tres subobjetivos: 1) garantizar el disfrute de los derechos sociales de forma universal y equitativa; 2) mejorar la distribución del ingreso y la riqueza; y 3) fortalecer la participación social y generar poder ciudadano en espacios públicos de decisión. La consecución de estos objetivos se lograría a través de la inclusión social como estrategia central (MPD, 2001a; Mujica y Alvarado, 2004).

Como complemento, el Ministerio de Salud y Desarrollo Social, en el documento “La revolución social de la V República: La política social de Venezuela” (MSDS, 2000), trata de establecer las premisas fundamentales sobre las que descansaría la política social en la Quinta República⁸. Dichas premisa son las siguientes:

1- La persona como centro de las metas de equidad y desarrollo social.

2-  Igualdad de estatus entre lo económico y lo social que rompa con la tradicional separación entre ambas esferas del desarrollo.

3- Superación de la concepción economicista de la pobreza, asumiendo su multidimensionalidad cuantitativa y cualitativa.

4- Desmitificación del combate a la pobreza como de exclusiva competencia del Estado, integrando a toda la nación en la búsqueda de soluciones al problema.

5- Separación teórica y filosófica entre la lucha contra la pobreza y la política social y la política de desarrollo social.

6- Énfasis en el capital humano y capital social como postulados de la política social que lleve a trascender la racionalidad centrada en la población beneficiaria y supere, en primer lugar, la concepción pasiva de los receptores de las políticas sociales y, en segundo lugar, la actuación del Estado como paternalista.

7- Establecimiento de un nuevo esquema de relaciones entre el Estado y la sociedad para construir una nueva institucionalidad.

En este marco se plantean los postulados de la política social (MSDS, 2000):

1-  La integración social, como prerrequisito y paradigma de la participación y la articulación de las instituciones públicas de lo social.

2- La corresponsabilidad, responsabilidad y gobernabilidad compartidas entre ciudadanos y Estado.

3- La cohesión social, generación de una cultura política compartida, que respete la diversidad y pluralidad de actores y promueva a la población excluida al ejercicio de sus deberes y derechos.

4- La participación social, como componente que garantiza que el ejercicio de lo público no se agote en lo estatal, consolide espacios de expresión ciudadana y propicie la transferencia de decisiones y redistribución del poder desde el Estado.

5- La ciudadanía, como proceso y condición para la construcción de una sociedad de derechos, de deberes y garantías.

6- La progresividad, gestionar la política social según una racionalidad temporal, estableciendo prioridades en el corto, mediano y largo plazo.

7-  La intersectorialidad, como espacio de enlace político y técnico de las diferentes áreas de la política social y las instituciones que la componen.

8-  La familia, como la base sobre la que se iniciarán los procesos de integración social.

9- El desarrollo humano integral, como concepción filosófica.

Sin embargo, a pesar de enunciar este marco orientador de la política social, que recoge ideas de avanzada en cuanto a la concepción de la misma, la estrategia continuó centrada en los programas compensatorios alrededor del FUS y del PB-2000.

Como puede apreciarse, la estrategia de desarrollo económico y social continuó con los mismos parámetros del período anterior, en cuanto a la aplicación de la política macroeconómica y su relación con la política social; sólo se avanzó en la definición de carácter normativo-filosófico que pudiese guiar algún tipo de política social diferente en un futuro.

En cuanto a resultados, desde el punto de vista económico, siguió la tendencia hacia la recuperación que se expresa en el crecimiento del PIB en 3,2% para 2000 con respecto a 1998 (-7,2%); el déficit fiscal se ubicó en 1,8% en 2000, mejorando el 3,1% de 1999, mientras la inflación pasó de 20% a 14,2% en 2000, tendencia que se mantiene hasta 2001 donde se ubicó en 3,3% en el periodo enero-abril, con un porcentaje anualizado de 12,1%. Sin duda, que a estos resultados contribuyó la recuperación del precio del crudo venezolano. El desempleo, según cifras de la OCEI, descendió de 15,3% en enero de 2000 a 13,8% en el segundo semestre de ese mismo año. El promedio anual se ubicó en 13,2% (OCEI, 2001a; Rivas, 2003; MPD, 2000b, 2001; Chávez, 2001a; Fernández y Ferrer, 2001).

Para el 2001 esta tendencia se mantuvo en algunos aspectos y en otros hubo retrocesos; al final del período se observó un crecimiento menor del PIB (2,7%) con respecto al año anterior (3,2%), esto como producto de la contracción petrolera resultante de los recortes de la producción acordados en el seno de la OPEP. La inflación continuó su tendencia hacia la baja ubicándose el promedio anualizado en 2001 en 12,4%, menor a la registrada en 2000 (14,2%). El déficit fiscal se ubicó en 4,4% del PIB, superando las cifras presentadas en los años 1999 y 2000, principalmente por la expansión del gasto registrada en este año. La tasa de desempleo se ubicó en 12,8% (OPAM, 2001a, 2001b, 2001c, 2001d; Rivas, 2003).

Para todo este período, se notó una preocupante fuga de capitales. Según cifras del BCV (2002), en 2000 las reservas (sin incluir los recursos del FIEM) aumentaron de $15.223 millones en enero a $17.570 millones en noviembre, para caer en diciembre a $15.833 millones. Para 2001, las reservas abrieron en enero en $16.718 millones; en agosto cayeron a $12.443 millones, en septiembre a $12.044, cerrando en diciembre en $12.296 millones.

Si bien se observa una tendencia sostenida hacia la recuperación de los indicadores económicos en general hasta finales de 2001 –cuando comienzan a deteriorarse–, el comportamiento de las cifras de pobreza no muestra una recuperación importante; según el INE (2003a), para el primer semestre del 2000, la pobreza se ubicó en 41,6% y la pobreza extrema en 16,7%; para el segundo semestre, fue de 40,4% y 14,9 de pobreza extrema. Para 2001, se observa una muy ligera disminución en el indicador de la pobreza en general, ubicándose en 39,1% para el primer semestre, así como en la pobreza extrema, al registrar 14,2%. En el segundo semestre se mantiene la tendencia, al registrarse 39,0% de pobreza en general y 14,0% de pobreza extrema.

De esta forma, considerando lo expuesto hasta ahora en cuanto a la concepción de la política macroeconómica y la política social, nos permite caracterizar la gestión gubernamental y su concepción de Estado, para los primeros dos períodos, como de neoliberal moderado, con matices neoestructurales e inclinaciones nacionalistas (Mujica, 2002).

Tercer momento 2002: De rupturas y conspiraciones

Este período podríamos catalogarlo de decisivo para la continuidad de la Quinta República, en el que, como consecuencia de las particulares circunstancias –producto de comportamientos económicos que se venían arrastrando desde finales de 2001–, se dan rupturas importantes en las concepciones de política que son caldo de cultivo para alimentar conspiraciones contra el gobierno.

Coincide también este tercer momento con cambios importantes en la composición del gabinete económico, concretamente en los ministerios de Planificación y Desarrollo y de Finanzas.

Tres documentos guían este periodo: “Medidas en materia fiscal, cambiaria y productiva” (MPD, 2002a), “Se garantiza la inversión social y se incentiva la producción” (MPD, 2002b) y “Propuesta para el consenso” (MPD, 2002c). Se complementan con el “Plan estratégico social 2001-2007” diseñado por el MSDS (MSDS, 2002).

El deterioro de los indicadores macroeconómicos, que se arrastraban desde finales de 2001, a comienzos de 2002 se profundiza dramáticamente. Así, la fuga de capitales se mantuvo hasta inicios de este año, trayendo como consecuencia que entre diciembre de 2001 y la primera semana de febrero de 2002, las reservas brutas (incluyendo el FIEM) cayeron en $2.950 millones, lo que hizo descender las mismas a $16.633 millones (Cabezas, 2002; Chávez, 2002).

Este hecho, aunado al ajuste en la estimación del precio del barril de petróleo para el cálculo del presupuesto de 2002, de $18,5 a $16, hizo previsible un déficit fiscal, calculado en 8 billones de bolívares. Esta proyección del déficit, junto a la fuga de capitales, obligó al gobierno a modificar la política macroeconómica en general, anuncio que haría en febrero de 2002 (Cabezas, 2002; Chávez, 2002 MPD, 2002a).

Las disposiciones más importantes –contenidas en “Medidas en materia fiscal, cambiaria y productiva” (MPD, 2002a)– se toman en materia cambiaria y fiscal; con respecto a la primera se pasa del sistema de bandas al sistema de libre flotación o flotación limpia. En este sentido, el precio de la divisa norteamericana lo decidiría el libre juego de la oferta y la demanda. Sin embargo, el BCV, como ente emisor y coordinador de la política cambiaria, intervendría suministrando los dólares que requería el funcionamiento de la economía a través de subastas públicas, hecho criticado por algunos expertos que catalogan la medida como de flotación sucia, pues le da el margen al ente emisor de intervenir en el momento en que considere que la divisa se está apreciando o depreciando demasiado (Socorro, 2002).

Este esquema se articularía a una política fiscal dirigida a conferirle viabilidad y solvencia a la gestión financiera del Estado y apoyar, junto con la política monetaria, la estabilidad macroeconómica; es decir, se impone la disciplina fiscal. De esta manera, el ancla nominal de los precios deja de ser el tipo de cambio para centrarse en la disciplina fiscal, que se configura como el elemento central de la estabilidad macroeconómica. Hecho también criticado, pues se duda de su realización en un país que nunca ha tenido disciplina fiscal.

Estas disposiciones, anunciadas el 12 de febrero, se complementan con otro conjunto de medidas en el ámbito social que se anunciaron el 26 de febrero con el nombre de “Se garantiza la inversión social y se incentiva la producción” (MPD, 2002b), cuya finalidad primordial es el mantenimiento de la inversión social; en el documento se priorizan cuatro áreas sociales: 1 Seguridad Alimentaria, que involucra el Programa de Alimentación Escolar; 2 Atención Integral, que toca el Programa de Hogares y Multihogares de Cuidado Diario, Sistema de Orquestas, Uniformes Escolares, Protección y Atención a la Infancia, Atención Integral en Salud a Niños de 0-14 Años, Plan de Becas; 3 Infraestructura Social, engloba las áreas de Vivienda y Hábitat, Educación, Salud y Deporte y Cultura; 4 Plan Bolívar 2002, básicamente en jornadas de asistencia humanitaria.

Como puede observarse, se deja incólume la orientación de la política social y las medidas sólo se limitan a incrementar el gasto destinado a los principales programas sociales (Mujica y Alvarado, 2004; MPD, 2002b).

Tomando en cuenta lo anterior, aunado al análisis de las nuevas medidas de carácter macroeconómico, podríamos afirmar que –aun cuando existe un plan nacional de desarrollo económico y social de mediano plazo– se siguen priorizando medidas cortoplacistas inscritas en la concepción clásica de la economía o concepción neoliberal –típico de los ajustes estructurales.

Es importante resaltar el hecho de que las medidas en materia macroeconómica tomadas generaron una fuerte presión sobre el índice de precios al consumidor, lo que hizo al gobierno revisar las metas inflacionarias propuestas para este año. Así, la cotización del dólar y el remarcaje de productos se convirtieron el los medios para restablecer el equilibrio económico.

Esta situación, alimentada por el ambiente político –hay que recordar que se venía de un paro general convocado por la Confederación de Trabajadores de Venezuela (CTV) y la Federación de Asociaciones de Cámaras de Comercio y Producción (Fedecamaras) para el 10 de diciembre de 2001, además de los enfrentamientos políticos verbales entre gobierno y opositores–, hizo que la situación estallara en crisis el 11 de abril de 2002. Así, después de tres días de paro general, ocurre un golpe de Estado que separa al Presidente de la República por 48 horas del poder.

Aun cuando éste no es el espacio para hacer análisis socio-político de los hechos ocurridos, es importante hacer la referencia, pues provoca una serie de cambios dentro de la composición del gabinete económico que hacen generar otro plan de corto plazo: “Propuesta para el consenso” (MPD, 2002c).

En efecto, para mayo de 2002 el Presidente de la República sustituye al jefe del equipo económico, Jorge Giordani, en el Ministerio de Planificación y Desarrollo, y designa a Felipe Pérez. En el Ministerio de Finanzas designa a Tobías Nóbrega, economista que fue duro crítico del ajuste del 96, en sustitución de Nelson Merentes.

De entrada, desde el punto de vista filosófico-teórico, el jefe del equipo económico trata de hacer separaciones conceptuales con su anterior colega, del cual es crítico (Pérez y Rodríguez, 2000). Propone una opción diferente a la tercerista asumida en los planes gubernamentales anteriores, a la que llama Cuarta Vía, basada en un modelo de sociedad que combina, en su aspecto económico, los dos mecanismos tradicionales de asignación de recursos, el Estado y el Mercado, y añade un tercero: La Solidaridad (Pérez, 2001; 2002)⁹.

En este marco, el novel equipo económico busca el establecimiento de un programa económico-social de consenso que permita la creación de expectativas favorables para recuperar la senda del crecimiento, separando la economía del disenso político. Cuatro principios guían este objetivo: “1- El crecimiento está reñido con la desigualdad; 2- Crecimiento ‘desde abajo’; 3- Participación de todos los sectores del país; 4- Reconocimiento del papel fundamental de los empresarios y la clase media” (MPD, 2002c, 2). Así mismo, establecen cuatro sectores para el consenso: a- Sector académico y Gobierno; b- Sector privado (Fedecámaras, Conindustria, Venamcham; Consecomercio), trabajadores (sindicatos, CTV), comunidades de base; c- Medios de comunicación; d- Centros académicos y financieros internacionales (FMI, BM, BID, CAF, SELA) (MPD, 2002c).

El nuevo programa establece medidas de corto y mediano plazo, poniendo todo el énfasis en la política fiscal. En este sentido, se busca reducir la brecha fiscal estabilizando el gasto, culminando las reformas fiscales y convirtiendo el anclaje fiscal en fundamento de la estabilidad de precios; así mismo se declara el combate a la pobreza y el desempleo protegiendo los sectores de menores ingresos (resaltado nuestro), siendo este punto donde se inserta la política social (MPD, 2002c).

Con respecto a la política social, el documento contempla, en muy poco espacio, cuatro áreas de atención prioritaria a la población más vulnerable, para lo cual se cuenta con recursos garantizados por el orden de 0,4% del PIB. Las cuatro áreas son: 1- Atención Integral a la Infancia; 2- Alimentación y Nutrición; 3- Protección Social a los Adultos Mayores; y 4- Infraestructura Social Básica. Para todas las áreas, lo que se busca son sólo ampliaciones de cobertura (MPD, 2002c; Parra y Lacruz, 2003).

Como puede observarse, se continúa con la misma orientación de la política social, incluso en este documento se restringe y priorizan aún más que en los programas anteriores –de este tercer momento– las áreas de atención, los programas que lo componen y las poblaciones objetivo.

Para julio de 2002, el MSDS diseña el Plan Estratégico Social 2001-2007 (PES) (MSDS, 2002) como un instrumento de planificación de políticas dirigido a transformar las condiciones de vida de la población en general, garantizando, de esta manera, los derechos sociales contenidos en la Constitución. Tiene su base en los valores y principios consagrados en la carta magna de la República y en las líneas estratégicas del PDESN 2001-2007 (MSDS, 2002; Parra y Lacruz, 2003).

El plan se articula en torno de tres ejes conceptuales que buscan romper con las prácticas tradicionales en los servicios sociales, a saber: Universalidad con equidad versus pobreza y focalización; brechas por inequidad versus déficit de atención; transectorialidad versus sectorialización (MSDS, 2002).

Estos ejes se concretan en cuatro directrices estratégicas (MSDS, 2002):

1- Orientar las políticas públicas para responder a las necesidades sociales de calidad de vida y salud con equidad y universalidad.

2- Asumir la estrategia de calidad de vida y salud mediante la transectorialidad en función de territorios sociales, buscando la preservación y autonomía de individuos y colectividades dejando saldos organizativos y empoderamiento social.

3- Desarrollar nuevos modelos de atención que reordenen recursos, capacidades nacionales-regionales-locales y formen redes sociales.

4- Construir una nueva institucionalidad pública de lo social.

Sin duda, el documento constituye un avance en la concepción de la política social, pues coloca en el centro del debate el problema de la equidad y el reconocimiento y aplicación de los derechos. Sin embargo, el estudio y análisis de los programas estudiados hasta ahora permiten evidenciar que el pensamiento estratégico plasmado en él no es tomado en cuenta a la hora del diseño y ejecución de los planes.

En este sentido, puede afirmarse que el conjunto de medidas sociales contenidas en los documentos estudiados (MPD, 2002a, 2002b, 2002c) –excepto el PES (MSDS, 2002)– sólo tratan de contrarrestar los efectos de las medidas tomadas en materia cambiaria y fiscal, sin tomar en cuenta las orientaciones estratégicas y teóricas contenidas en los planes de mediano y largo plazo; o sea, se sigue con el binomio ajuste macroeconómico estructural y política social compensatoria. Es decir, las contradicciones se acentúan en cuanto a la concepción de la política (tendencia más neoestructural) y su ejecución (tendencia neoliberal), entre lo que se dice en el discurso y lo que se hace en la práctica.

Es a partir de los acontecimientos de diciembre de 2002 cuando se observa un cambio en la concepción de la política social –estratégicamente más inclusiva– y la política económica –más alejada de prácticas neoliberales.

En efecto, en diciembre de 2002, los grupos opositores al gobierno, agrupados alrededor de la CTV y Fedecámaras, convocan a un paro nacional, inicialmente por 24 horas. En esta oportunidad, los opositores logran paralizar gran parte de la estatal Pdvsa, por lo que el paro cívico de 24 horas, se transforma en un paro nacional indefinido que se prolonga hasta entrado el primer trimestre de 2003.

En términos de cifras, el deterioro de los indicadores económicos que se arrastraban desde finales de 2001 se profundiza como consecuencia del intento de golpe de Estado de abril y paro empresarial de 2002. El PIB cae en un promedio de -9,1% para finales de 2002; la inflación pasa de 12,3% a finales de 2001 a 31,2% a finales de 2002, manteniéndose en esos niveles a comienzos de 2003, acompañado de grave desabastecimiento de alimentos y bienes básicos (Giordani, 2004). Así mismo, la fuga de capitales se incrementa: Para diciembre de 2002 las reservas se ubicaban en US$ 12.447 millones, cayendo a finales del mismo mes a US$ 11.873, lo que representa una caída de US$ 574 millones (Cadivi, 2003).

Por supuesto, en este marco, los niveles de pobreza tienden a dispararse; según el INE (2003a) la pobreza pasó de 39% en el segundo semestre de 2001 a 48,6% en el segundo semestre de 2002, mientras la pobreza extrema aumentó de 14% a 21% en el mismo período.

Cuarto momento 2003-2004: Salto atrás

Las consecuencias del paro empresarial y petrolero se sienten con mucha mayor fuerza a comienzos de 2003, lo que hace al gobierno adoptar medidas y controles que lo hacen dar un salto atrás en ejecutorias de políticas que caracterizaron la práctica de gobiernos anteriores, como los de Luis Herrera Campíns, Jaime Lusinchi y el segundo de Rafael Caldera en su primera etapa. Para el primer trimestre el PIB sufre una caída histórica de -27,8% con una pérdida aproximada de 750.000 empleos en el lapso de un trimestre –la tasa de desocupación pasó de 16,2% en el tercer trimestre de 2002 a 19,6% en el primer trimestre de 2003 (INE, 2003b). La producción petrolera se reduce de más de 3 millones de barriles diarios en la última semana de noviembre de 2002 a sólo 176.000 barriles diarios en la segunda semana de enero de 2003 (Giordani, 2004) producto de la paralización de 75% de las operaciones de Pdvsa. Esto hizo que el Estado dejara de percibir 1,8 billones de bolívares de diciembre de 2002 a enero de 2003, producto de las pérdidas en la industria petrolera que ascendieron a US$ 3.000 millones (Cadivi, 2003).

Las reservas internacionales para finales de enero de 2003 cayeron en US$ 771 millones, lo que ponía en serios problemas los compromisos de la República, pues en promedio se perdían US$ 60 millones diarios (Cadivi, 2003).

La respuesta del gobierno ante tal situación fue la instauración, el 5 de febrero de 2003, de un control de cambio y de precios –a productos de consumo masivo, médicos, de aseo y servicios– para contrarrestar los efectos derivados del paro empresarial y petrolero. Así nace la Comisión de Administración de Divisas (Cadivi) como el organismo encargado de ejecutar la que sería de ahora en adelante la política cambiaria del gobierno. De esta manera, el ancla nominal de precios vuelve a ser la política cambiaria, lo que aunado al control de precios, sin duda, alejan la política gubernamental de prácticas neoliberales.

También coincide con cambios en el gabinete económico, concretamente en el Ministerio de Planificación y Desarrollo, pues sale Felipe Pérez y regresa Jorge Giordani, lo que marca definitivamente un rumbo diferente.

Con este cambio, se retoma la idea de transitoriedad, pues, según Giordani (2004; 7), “la visión del desarrollo a largo plazo pasa por una fase de transición que debe restablecer el equilibrio como etapa previa a una búsqueda permanente de desarrollo nacional sostenido y sustentable”, más aún en las condiciones sociales y económicas del país para la fecha.

Se aspira revertir las consecuencias del paro empresarial y petrolero con una estrategia de diversificación productiva con inclusión social basada en tres impulsores clave: La inversión pública, la inversión privada y las misiones sociales, esta última como expresión de una política social más estructural, dirigida a la inclusión de grandes masas de pobres a las actividades productivas (Giordani, 2004).

En este sentido, las misiones, se convierten en el centro de lo que será la política social del gobierno. No queremos decir con esto que se abandonan los otros programas y, con ellos, las instituciones que los impulsan –por ejemplo el FUS y el PB-2000–; lo que percibimos es que se mantienen en bajo perfil, dándoles el gobierno prioridad a las acciones organizadas alrededor de aquellas.

Más allá de estas consideraciones, es necesario reconocer que las mismas apuntan más a tratar de resolver el problema de la exclusión, básicamente las relacionadas con los aspectos educativos, de empleo y salud, aun cuando no se sabe a ciencia cierta qué son en realidad, si programas permanentes o proyectos transitorios.

Es necesario aclarar que las misiones del proceso bolivariano no son programas de beneficencia, aunque todas benefician a los pobres. Y no se trata de que todas sean programas definitivos, aunque sí han probado en la práctica que conducen a soluciones definitivas… (Chávez, 2004, 17).

En términos generales, podemos organizarlas por áreas. Así, entre las relacionadas con la capacitación y adiestramiento están la Misión Robinson I (de alfabetización) y II (de prosecución del sexto grado), la Misión Ribas de educación secundaria, y la Misión Sucre de educación superior, todas ellas complementadas con un plan de becas de cien dólares mensuales a los estudiantes (Chávez, 2004; Minci, 2004).

En el área de salud, el bastión lo lleva la Misión Barrio Adentro, nacida de un convenio de cooperación con el gobierno cubano para asistencia primaria desde los mismos centros poblados urbanos (barrios) (Chávez, 2004; Minci, 2004). Es importante destacar que alrededor de esta misión se han nucleado otros servicios, como son Misión Milagro –intervenciones quirúrgicas de cataratas para pacientes venezolanos en hospitales cubanos– y Misión Deporte Adentro para promover la práctica deportiva en los barrios marginales del país (Chávez, 2004).

Para el área de alimentación y defensa del salario, está la Misión Mercal para la comercialización y el mercadeo de productos alimenticios y de otros de primera necesidad al mayor o al detal. Cercana a esta misión se organiza el Programa Protección Máxima que subsidia 50% del costo de siete rubros de la canasta básica a dos millones de personas en situación vulnerable. También se organizan los Comedores Populares Bolivarianos (Chávez, 2004; Minci, 2004).

En materia de empleo, está la Misión Vuelvan Caras, cuyo objetivo es incorporar a las actividades productivas a los participantes de las misiones educativas que se encuentran en situación de desempleo. Muy unida a esta misión, se encuentra la Misión Piar, que trata de consolidar y hacer sustentables y sostenibles las comunidades de pequeños mineros para el aprovechamiento racional y organizado de los recursos (Chávez, 2004; Minci, 2004).

Ligada a la Ley de Tierras, surge la Misión Zamora, cuya finalidad es la adjudicación de tierras ociosas a los campesinos, además de créditos, asistencia técnica, capacitación e infraestructura (Chávez, 2004).

Para el sector indígena se creó la Misión Güaicaipuro para impulsar el desarrollo integral de los pueblos indígenas y garantizar el disfrute efectivo de sus derechos consagrados en la Constitución (Chávez, 2004; Minci, 2004).

De más reciente creación son las Misiones Vivienda e Identidad; la primera, para garantizar el derecho a la vivienda, para lo que se creó el Ministerio de la Vivienda y el Hábitat; la segunda, para entregar el documento de identidad a venezolanos y extranjeros con muchos años de residencia en el país (Chavéz, 2004).

Todas estas misiones se aglutinarían en torno a la Misión Cristo, suerte de megamisión o misión de las misiones que, bajo el lema de pobreza cero en 2021, orientaría el compromiso del gobierno con el cambio social (Giordani, 2004).

Se puede percibir que con las misiones se intenta levantar una institucionalidad paralela que trata de esquivar la pesada carga burocrática del Estado; el ejemplo más palpable es la Misión Identidad, que prácticamente echa a un lado a la Oficina Nacional de Identificación y Extranjería.

Una preocupación importante es la fuente de financiamiento, toda vez que las misiones son lanzadas en el primer trimestre de 2003, precisamente en los primeros meses después del paro nacional empresarial y petrolero, cuando sus consecuencias eran más sentidas. Aun cuando existe hermetismo en este aspecto, hay ciertas señales que indican que la fuente principal –luego de su recuperación– es la propia Pdvsa, que financia de manera directa y sin ningún tipo de control la nueva política social del Estado.

La revolución bolivariana posibilitó que el pueblo alcanzara una conquista esencial, con lo cual se creó el escenario idóneo para descifrar tres interrogantes claves: ¿Cuál debía ser la nueva relación entre el Estado y su industria petrolera?; ¿cómo distribuir los ingresos de la nueva Pdvsa?; ¿qué hacer con la Renta? (…) La Misión Rivas, con el apoyo y rectoría del Ministerio de Energía y Minas y de la nueva Pdvsa, demostró que había muchas y necesarias formas de socializar los ingresos del petróleo (Chávez, 2004, 15 y 22).

Así mismo, si bien en términos normativos son más coherentes con las características de la política social plasmada en los planes oficiales aquí estudiados que los programas y proyectos sociales de los momentos anteriores, en algunas misiones se puede percibir cierta tendencia al asistencialismo y la focalización. Ejemplo son las Misiones Mercal –con su Programa Protección Máxima y los Comedores Populares Bolivarianos– y Vuelvan Caras.

También se puede percibir el uso que, como herramienta política de legitimación, el gobierno le está dando a las mismas. En primer lugar, las misiones se lanzan poco después del paro empresarial y petrolero, que obligaba a respuestas inmediatas y efectistas; luego, se potencian en 2004, previo al referendo revocatorio de agosto, lo que evidencia el manejo de la política social como mecanismo para ganar simpatizantes y adeptos al sector oficialista (Alvarado, 2004).

En términos de resultados, la política económica implementada por el gobierno para este momento logró la recuperación sostenida del PIB; en el segundo trimestre de 2003 decreció en -9,5%. Para el tercer trimestre disminuye a -7,5%, logrando reiniciar el crecimiento para el cuarto trimestre, cuando logra una tasa positiva de 8,6%, tendencia que se mantiene hasta el primer trimestre de 2004 –momento de realización del presente trabajo– cuando se ubica en 29,8% (Giordani, 2004).

El comportamiento de la tasa de desempleo evidencia un comportamiento similar: De 19,6% en el primer trimestre de 2003 pasa a 17,9% en el tercer trimestre y a 15,6% en el cuarto trimestre, registrando una subida a 16,6% en el primer semestre de 2004 (Giordani, 2004; INE, 2004 Indicadores de FT).

La tasa de inflación mostró un comportamiento positivo al pasar de 31,2% a comienzos del 2003 a 27,1 a finales de año; la balanza de pagos registró saldo positivo superior a los US$ 1.600 millones; las reservas internacionales se fortalecieron al pasar de US$ 17.959 millones en el primer semestre de 2003 a US$ 23.226 millones; la cesta venezolana de crudo se ubicó en US$ 34,42 por barril (Giordani, 2004; BCV, 2004).

Con respecto a las cifras de pobreza, se observa, como era de esperarse luego del paro de diciembre de 2002, un desmejoramiento; pasó de 48,6% en el segundo semestre de 2002 a 54% en el segundo semestre de 2003. Este comportamiento se evidencia mejor al constatar el comportamiento del IDH; para el año 2000 el IDH se ubicó en 0,7512, en 2001 mejora a 0,7796, desmejorando levemente a finales de 2002 –inicio del paro–; sufre una caída en 2003 –inicio de las misiones– al ubicarse en 0,7648 y mejora en el primer semestre de 2004 cuando se ubica en 0,7989 (INE, 2003 y 2004).

A manera de cierre

Tal como se plasma en este trabajo, desde comienzos del actual gobierno se evidencian contradicciones importantes en cuanto a lo plasmado en los documentos oficiales y la ejecución de la política. Si bien algunos documentos recogen los planteamientos y enfoques teóricos más avanzados en política y desarrollo social, hay propensión a ejecutar políticas compensatorias, asistenciales y focalizadas como complemento a políticas macroeconómicas enmarcadas dentro de la concepción clásica de la economía.

Sin embargo, la concepción del Estado no encaja en la visión neoliberal, así como tampoco la idea del desarrollo como opción tercerista neoestructural –en el primer y último momento– o la opción cuarta vía –en el tercer momento. A pesar de esto, se aplican algunas ideas enmarcadas dentro de la visión clásica, como por ejemplo la reducción y fusión de ministerios, aunque en el último momento aquí estudiado se crearon algunos –Ministerio de la Vivienda y el Hábitat, Ministerio de la Economía Social, Ministerio de Educación Superior– que a la vez lo distancian de la misma¹⁰.

Así mismo, existen otras ejecutorias de políticas que lo alejarían de esta tendencia, como es el caso de la política petrolera impulsada de fortalecimiento de la OPEP, la aprobación de la Ley de Seguridad Social, el apoyo al empresariado nacional como complemento a la apertura a las inversiones extranjeras y el freno a las privatizaciones de empresas públicas.

Es en el último momento cuando se hace más evidente el quiebre con tendencias neoliberales; por un lado las medidas relacionadas con el control de cambios y de precios, y por el otro la política social estructurada alrededor de las misiones sociales, que, si bien hay evidencias de que algunas conservan todavía visos de asistencialismo y focalización, son más coherentes con el objetivo de reducir la exclusión y, por ende, la pobreza, aunque las cifras hasta el año 2004 no muestran una recuperación importante¹¹.

Si bien es cierto que institucionalmente se carecía de una plataforma idónea para ejecutar políticas sociales distintas, ¿no serían acaso el resultado de estos acercamientos y alejamientos alrededor de la tendencia neoliberal? Es bueno aquí recordar cómo surgen el Fondo Único Social y el Plan Bolívar 2000.

A pesar de las incoherencias, podríamos afirmar que lo que se busca, en el fondo, es el establecimiento de un modelo que armonice acumulación y distribución con intervención estatal; es decir, un sociedad de economía mixta donde el Estado juegue un papel fundamental como promotor de inversiones (Mujica, 2002; Giordani, 2004).

Quizás el esfuerzo que hoy presentamos nos deje más interrogantes que certezas; sin embargo es una invitación a continuar investigando en el área y proponer salidas que apunten al objetivo de crear una sociedad más justa y equilibrada, donde la justicia social –sin exclusiones ni excluidos– y la lucha frontal en contra de las causas estructurales de la pobreza sean el núcleo orientador de una política social estructural e integral y una política económica de responsabilidad social.

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Notas

1 Anteriormente, durante los gobiernos de Luis Herrera Campíns y Jaime Lusinchi se intentaron planes de ajustes de características “heterodoxas”, sin compromisos formales firmados con los organismos y agencias internacionales de financiamiento, fundamentalmente con el Fondo Monetario Internacional y Banco Mundial.

2 “Líneas generales del Plan de Desarrollo Económico y Social de la Nación 2001-2007” (MPD, 2001a).

3 “Una revolución democrática: La propuesta de Hugo Chávez para transformar Venezuela” (MVR, 1998), “Programa económico de transición 1999-2000” (Coordiplan, 1999a), “Programa de gobierno: La propuesta de Hugo Chávez para continuar la revolución” (MPD, 2000a), “Programa económico año 2000 (MPD, 2000b), Programa económico 2001” (MPD, 2001b).

4 “Medidas en materia fiscal, cambiaria y productiva” (MPD, 2002a), “Se garantiza la inversión social y se incentiva la producción” (MPD, 2002b), “Propuesta para el consenso” (MPD, 2002c).

5 Si bien la política macroeconómica es de vital importancia para corregir los desequilibrios, no da lo mismo la temporalidad, en sentido estratégico, con que se aplican las políticas y por tanto los resultados en términos de saldos económicos y sociales obtenidos. La experiencia neoliberal en América Latina –y las políticas contenidas en el Consenso de Washington– puso énfasis en ajustes rápidos en economías liberalizadas con los resultados por todos conocidos; sin embargo, las propuestas cepalinas neoestructurales abogan por un proceso de ajuste lento y posiblemente desequilibradores en una economía nacional heterogénea. Ver French-Davis, 1998; Cepal, 1990.

6 Con esta política, se crean el Ministerio de Salud y Desarrollo Social, otrora Ministerio de Sanidad y Asistencia Social, al que se adiciona otros ministerios e instituciones como el Ministerio de la Familia, el Instituto Nacional de Nutrición, etc. También surge el Ministerio de Educación, Cultura y Deportes, que fusiona el antiguo Ministerio de Educación con el Instituto Nacional de Deportes y adicionándole toda la estructura del Consejo Nacional de la Cultura. Se crea el Ministerio de Planificación y Desarrollo, antiguo Coordiplan, al que se anexa el Instituto Venezolano de Planificación, la Escuela de Gerencia Social (adscrita anteriormente al Ministerio de la Familia), el Fondo de Inversiones de Venezuela –posteriormente Banco Nacional de Desarrollo–, Fondo Intergubernamental de Descentralización, las Corporaciones de Desarrollo y la OCEI (actual INE). También se crea el Ministerio de Ciencia y Tecnología, que centraliza y agrupa al Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Tecnológicas (Conicit) y las distintas fundaciones de ciencia y tecnología regionales (Fundacites).

7 Este repunte fue producto de la política petrolera impulsada de defensa de los precios y fortalecimiento de la OPEP, lo que sin duda representa una política que también alejaría la praxis gubernamental de las tendencias neoliberales.

8 Estas premisas están basadas en los derechos contenidos en la Constitución (Alvarado, 2003).

9 Para un análisis detallado sobre este tema y la actuación de cada uno de los elementos que la componen, incluyendo el altruismo, ver Felipe Pérez Martí. “Los mecanismos de asignación de recursos e introducción a la Cuarta Vía” (Pérez, 2001).

10 En enero de 2005, el Presidente de la República anunció en su programa dominical Alo, Presidente la creación de tres nuevos ministerios: el Ministerio de Turismo, el Ministerio de Energía y Petróleo y el Ministerio de Minas e Industrias Básicas.

11 Cifras recientes del Instituto Nacional de Estadística (INE, 2005a) revelan un descenso importante de la pobreza; para el año 2004 los hogares en pobreza se ubicaban en 47% y en pobreza extrema en 18,6%. Para el primer semestre de 2005 las estimaciones son de 38,5% y 10,1% respectivamente. Así mismo, el Índice de Desarrollo Humano (INE, 2005b) muestra una recuperación en el 2004 con respecto al 2003, pues pasa de 0,7648 a 0,8015, lo que permite que Venezuela pase del renglón mediano-alto al más alto, según la clasificación del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo. Sin embargo, para algunos expertos estas cifras no revelan la realidad, pues el órgano estadístico nacional cambió la metodología, incorporando otros aspectos a los tradicionalmente considerados en la medición de la pobreza por el método de ingreso –línea de pobreza o método indirecto–, básicamente los relacionados con los ingresos que reciben los hogares (ver España, 2005). Así mimo, la tasa de desocupación, según el INE (2005c), se ubicó en 11,5% en el primer semestre de 2005, esperando que el año cierre con cifras de un solo dígito.