Pluralismo y democracia. Partidos nuevos y agrupaciones políticas en México (1977-2003)¹

Anselmo Flores Andrade

Doctor en Ciencias Políticas y Sociología por la Universidad Complutense de Madrid, España. Ha sido profesor de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales, sede México, y de la Universidad Iberoamericana. Ha trabajado como asesor en la Secretaría de Relaciones Exteriores y en el Instituto Federal Electoral, ambos en México; y como investigador en el Instituto de Estudios Históricos de la Revolución Mexicana. Entre las publicaciones más recientes se encuentran: “Las elecciones presidenciales del 2 de julio en México. Resultados y repercusiones” en Chroniques des Amériques, número 17, Université du Québec á Montréal (UQAM), julio de 2006. “Las reformas al marco electoral en materia de constitución y registro de partidos y agrupaciones políticas en México” en Revista Jurídica. Anuario de Derecho de la Universidad Iberoamericana, nº 35, mayo de 2006. “Una inevitable (y exitosa) convivencia política. Empresarios y gobiernos socialdemócratas en Chile y España” en Foro Internacional, El Colegio de México, 2006 (en prensa).

Resumen

El artículo realiza un balance acerca del surgimiento y desarrollo de los partidos nuevos y las agrupaciones políticas en el sistema electoral mexicano. Para ello, analiza su desempeño electoral e importancia para el sistema de partidos mexicano. Asimismo, se demuestra que la existencia legal de esas organizaciones corre paralela a los bajos “costos de salida” del sistema electoral mexicano, así como con el incremento de las prerrogativas a que tienen derecho. Finalmente, se llama la atención acerca de las anomalías que muestra la actuación de esas organizaciones con el uso de los recursos públicos que les otorga la autoridad electoral y se explican las acciones normativas para subsanar esas anomalías.

Palabras clave: pluralismo, democracia, sistema político, nuevos partidos, México.

Pluralism and Democracy. New Parties and Political Groups in Mexico (1977-2003)

Abstract

This article presents a balance about the emergence and development of the new political parties and political groups in the Mexican electoral system. It analyzes their electoral performance and importance for the Mexican system of parties. Likewise, it indicates how the legal existence of those political organizations runs parallel to the low “exit costs” of the Mexican electoral system, as well as the increase of the prerogatives to which the have a right. Finally, it emphasizes certain anomalies in the way these organizations use the public resources that the electoral authority grants them and explains some of the normative actions designed to correct these anomalies.

Key Words: Pluralism, Democracy, Political System, New Parties, Mexico.

Introducción

En los últimos años pocas instituciones han sufrido un descrédito tan considerable como los partidos políticos. En la mayoría de los países, los partidos han visto disminuida su capacidad de representación y articulación de intereses en los sistemas políticos. Como una consecuencia de ello, la relación que existe entre los intereses de los partidos respecto al de los ciudadanos es cada vez más distante. Resulta importante analizar y revalorar la importancia que éstos tienen en las nacientes democracias, en especial una como la nuestra en donde existe una ley electoral que permite la renovación constante de ofertas político-partidistas en el juego electoral. En ese sentido, el papel que detentan los nuevos partidos (por partidos nuevos entendemos a aquellas organizaciones que solicitaron y obtuvieron su registro legal como partidos políticos, condicionado o definitivo, previo a la contienda electoral en la que participaron) y las agrupaciones políticas en el contexto mexicano resulta fundamental para incrementar o revertir el descrédito en que han caído la variedad de institutos políticos. De ahí que los resultados de las elecciones federales en México han puesto nuevamente en el debate público algunos aspectos relevantes del sistema electoral y de partidos. Uno muy destacado tiene que ver con la pertinencia o no de darle cabida en la competencia electoral a una pluralidad de institutos políticos que, aunque cumplen con los requisitos que marca la ley, carecen –a la vista de los resultados de las cinco últimas elecciones federales– de arraigo social suficiente que justifiquen su presencia. Otro de ellos se refiere a la actuación de los partidos nuevos y las asociaciones políticas nacionales (APN) en relación con el uso de su financiamiento público, lo que lleva al terreno de la conveniencia de mantener el subsidio monetario a una representación política que no logra diseminarse en la sociedad. En ambas situaciones los ciudadanos se enfrentan al sinsentido de continuar otorgando dinero público a partidos y organizaciones que no han mostrado fehacientemente un uso lícito de su financiamiento ni una sujeción estricta al mandato legal a que están obligados; así como a una percepción generalizada de la sociedad de que la actividad que realizan esos institutos políticos no es relevante para su vida cotidiana. Esto es, los ciudadanos no logran ubicar y palpar resultados tangibles producidos por esas organizaciones y partidos en la solución de los diversos problemas que los aquejan. Dicha situación ha calado muy profundo en una sociedad que observa altos índices de corrupción en la vida política nacional. En ese sentido, solamente la transparencia del destino del financiamiento, acompañada de un eficaz mecanismo de control y rendición de cuentas, podría revertir la situación actual. De entrada cabe señalar que lo que no está en discusión es la existencia misma de ofertas partidistas de distinto color. Los amplios debates llevados a cabo en el seno del máximo órgano electoral desde su creación a la fecha así lo ilustran.

A lo largo de la historia electoral del país, la figura de registro condicionado ha sido la puerta principal que ha permitido a un gran número de organizaciones participar en la arena electoral. A través de ella cerca de una veintena de nuevos partidos políticos han participado en los procesos electorales de nuestro país de 1977 a la fecha, y junto a éstos poco más de medio centenar de organizaciones han adquirido su registro como agrupaciones (antes asociaciones) políticas nacionales; todas ellas con derechos y prerrogativas que se han ido incrementando con el tiempo. Y, contrario a la permanencia y arraigo que debía esperarse de ellas, lo que se observa es que la aparición de este considerable número de opciones políticas no ha contado satisfactoriamente con el respaldo ciudadano ya que varios de estos “nuevos” partidos han perdido en diversas ocasiones su registro por no obtener el número mínimo de sufragios demandados por la ley electoral (los casos más paradigmáticos los constituyen el Partido Demócrata Mexicano, Partido Popular Socialista y Partido Auténtico de la Revolución Mexicana).

Como se verá más adelante, ni el número de sufragios ni mucho menos la representación legislativa obtenida –cuando así ocurrió– respondieron a las expectativas que generaron las diversas opciones políticas con su aparición. En los últimos años, esta situación –en un contexto en donde la competencia se ha concentrado en tres grandes fuerzas políticas– de encarecimiento de las campañas electorales, así como de actitudes poco lícitas del uso del financiamiento público por parte de algunas organizaciones, ha generado reacciones encontradas sobre la pertinencia o no de mantener dicha situación. Las posturas son antagónicas y las propuestas variadas. En este artículo mostraremos el desarrollo de la aparición de los nuevos partidos y las asociaciones políticas nacionales en los procesos electorales federales y su impacto en el sistema electoral; asimismo, reflexionaremos respecto a la pertinencia o no de continuar subsidiando a entidades políticas que han mostrado deficiencias en el manejo del dinero proveniente de su financiamiento público (como lo ejemplifica el caso del Partido de la Sociedad Nacionalista). En ese sentido, el argumento central que desarrollamos señala que, a pesar de que en 1977 la ley electoral posibilitó la existencia legal de estas figuras, no será sino con el establecimiento de un sistema de financiamiento relativamente sistemático, en 1990, cuando estas organizaciones adquirieron relevancia para el tema que nos ocupa. Es decir, antes de 1990 el incentivo más preciado por los partidos nuevos y las asociaciones políticas lo constituyó su reconocimiento legal, que les posibilitó participar en los procesos electorales del momento e influir en el proceso de apertura y pluralidad que mostraba el sistema político en su conjunto. Por el contrario, en los años 90 la búsqueda del registro legal está vinculado a las prerrogativas que conlleva la obtención del reconocimiento legal, así como la capacidad de chantaje que en un contexto de alta competitividad proporciona la negociación de porcentajes de votos que pueden hacer mayoría y marcar diferencias en los recintos parlamentarios. Finalmente, haremos una revisión de la última reforma electoral en este ámbito y de los acuerdos encaminados a subsanar los problemas planteados por la actuación de los partidos nuevos y las agrupaciones políticas en materia de formación y legalización, así como respecto de sus obligaciones en materia de financiamiento.

El período 1979-1988

Después de un par de décadas en las que sólo existieron cuatro partidos en el ámbito electoral: Partido Acción Nacional (PAN), Partido Revolucionario Institucional (PRI), Partido Popular Socialista (PPS) y Partido Auténtico de la Revolución Mexicana (PARM), en 1977, y al amparo de la nueva Ley Federal de Organizaciones Políticas y Procesos Electorales (Lfoppe), se establecieron nuevos mecanismos para darles cabida a organizaciones políticas que no participaban del juego político-electoral. Para ello, la Lfoppe modificó, entre otras cosas, la reglamentación del registro, funcionamiento, derechos y prerrogativas de los partidos; así, de acuerdo con esa nueva ley electoral, se establecieron dos rutas para obtener el reconocimiento legal como partido: a) registro definitivo, y b) registro condicionado. Bajo esta última figura varias organizaciones accedieron al ámbito partidista legal. De tal suerte que con ese nuevo ordenamiento electoral se legalizaron algunos partidos que estaban proscritos de la arena electoral como el Comunista Mexicano (PCM) y surgieron otros nuevos como el Partido Demócrata Mexicano (PDM) y el Partido Socialista de los Trabajadores (PST). Asimismo, cuatro organizaciones solicitaron y obtuvieron su registro como asociaciones políticas nacionales: Unidad Izquierda Comunista, Movimiento por el Partido Revolucionario de los Trabajadores, Unificación y Progreso, y Acción Comunitaria. De ese modo, a los cuatro partidos que existían antes de la reforma política (PRI, PAN, PPS y PARM) para las elecciones de 1979, se sumaron siete institutos políticos nacionales legalizados por la autoridad electoral. Lo que ya constituyó un significativo cambio, esto es, la presencia de siete opciones con un número igual de ofertas políticas modificaron el ambiente tradicional de los comicios federales de esa época. Por otro lado, el dato significativo que caracterizó el período 1977-1988 sugiere que los partidos nuevos –esto es aquellos partidos que solicitaron y obtuvieron su registro como partido previo a la contienda electoral en que participaron– ratificaron con sus votos el reconocimiento legal. Con esta plausible experiencia de pluralidad y representación que arrojaron las elecciones de 1979, una cantidad mayor de organizaciones sociales –con el propósito de participar en el proceso federal electoral de 1982– introdujeron ante la Comisión Federal Electoral su solicitud para obtener el registro condicionado. Estas fueron: Movimiento por el Partido Revolucionario de los Trabajadores (PRT); Partido Social Demócrata (PSD); Partido Demócrata Reformador (PDR); Partido Nacionalista de la Revolución Mexicana (PNRM); Partido Mexicano de los Trabajadores (PMT); Unidad Izquierda Comunista (UIC); Partido Socialista Revolucionario (PSR); Partido del Pueblo Mexicano (PPM); Partido Cívico Constitucional (PCC); Partido Obrero Marxista (POM); Partido Obrero Agrario Mexicano (POAM); Acción Revolucionaria Mexicana (ARM); Partido Liberal Coalición Nacional Revolucionaria (Plcnr); Partido de Reorientación y Transformación de las Instituciones (PRTI); y Partido Constitucional Republica (PCR). La Comisión Federal Electoral, una vez revisada la documentación que presentaron dichas organizaciones, decidió, en junio de 1981, otorgar solamente el registro condicionado al resultado de las elecciones a los partidos PSD y PRT.

En esos comicios de 1982 también participaron cinco asociaciones políticas nacionales: Unidad Izquierda Comunista, Unificación y Progreso, Movimiento por el Partido Socialista Revolucionario, Movimiento de Acción y Unidad Socialista, y Francisco I. Madero. Las dos primeras con registro desde 1978; las dos siguientes lo obtuvieron en 1980 y la última en 1981. Así, para las elecciones federales de 1982 contendieron nueve partidos políticos: a los siete que participaron en la elección federal inmediata anterior se les sumó el Partido Revolucionario de los Trabajadores (PRT) y el Partido Social Demócrata (PSD). Esta situación resultó inédita y fortaleció el proceso de apertura de opciones políticas en la arena electoral ya que, por un lado, comparado con el período 1955-1976 donde sólo dos o tres candidatos participaron en contiendas presidenciales, en esa ocasión por primera vez contendieron seis candidatos por la primera magistratura; y, por otro lado, la presencia de nueve partidos políticos legalmente reconocidos y registrados ante la autoridad electoral refrescaron y renovaron las características de los comicios federales. Esto fue resultado de la apertura que mostraba el sistema político en general, ya que la ley electoral de la época no definía un sistema de financiamiento a los partidos y las disposiciones existentes eran generales y vagas y dejaban a la discreción de la autoridad electoral definir montos y periodicidad del financiamiento a los partidos. En otras palabras, el incentivo para la formación de esas expresiones políticas lo constituyó su afán de participar y modificar el statu quo imperante.

Como resultado de las elecciones de 1982 el PARM y el PSD perdieron su registro como partidos políticos nacionales al no obtener 1,5% de la votación que estipulaba la ley. No obstante lo anterior, dos años más tarde, a mediados de 1984, el PARM solicitó ante la Comisión Federal Electoral su registro (ahora bajo la figura de definitivo) como partido político nacional. La comisión analizó la solicitud y después de la revisión de la misma en el seno de ese órgano electoral se procedió a conceder dicho registro al PARM, publicando el acuerdo correspondiente en el Diario Oficial de la Federación el 20 de junio de ese año. Igualmente, diversas organizaciones, con el propósito de participar en el proceso electoral federal de 1985, solicitaron su registro condicionado al resultado de las elecciones. Estas organizaciones fueron: Partido Cívico Constitucional (PCC); Partido Liberal (PL); Organización Cívica Mexicana (OCM); Partido Socialista Revolucionario (PSR); Partido Obrero Agrario Mexicano (POAM); Partido México Unido (PMU); Movimiento Revolucionario del Pueblo (MRP); Partido de Acción Revolucionaria Mexicanista “Los Dorados” (PARM); Partido Socialista Autónomo Auténtico Intelectual Independiente Mexicano Internacional de las Estructuras Revolucionarias Representativas (Psaimier); Partido Social Demócrata (PSD) y Partido Mexicano de los Trabajadores (PMT). Después de la revisión y discusión de dichas solicitudes la Comisión Federal Electoral denegó el registro condicionado a todas, excepto al PMT, por no cumplir los requisitos que establecía la ley. Así, para el proceso federal electoral de 1985 contendieron nueve partidos políticos: PRI, PAN, PPS, PARM, PST, PDM, PMT, PRT y PSUM. En esa ocasión el PRT perdió su registro como partido político al no obtener el porcentaje mínimo exigido por la ley.

Por esas fechas, los comicios locales que se realizaron en varios lugares de la república mexicana, en un contexto de crisis económica, motivaron serios enfrentamientos entre los partidos políticos de oposición y las autoridades. En casi todos los comicios locales posteriores a 1982 hubo múltiples denuncias de fraude y manipulación del voto ciudadano. Esta situación desbordó el ámbito electoral local y amenazó con incidir en la política federal del gobierno de Miguel de la Madrid. De tal suerte que la férrea impugnación hacia diversos ámbitos de la materia electoral, así como la creciente desconfianza hacia sus órganos directivos, fue contrarrestada con una nueva reforma político-electoral. Tras una serie de audiencias públicas llevadas a cabo en 1986, se elaboró un nuevo Código Federal Electoral (CFE) que sustituía a la Lfoppe. Dentro de la serie de modificaciones que introdujo este nuevo marco electoral, y en relación con nuestro tema en estudio, cabe destacar la supresión de la figura de registro condicionado (situación que representaba un retroceso si observamos que bajo esa figura accedieron la mayoría de las nuevas formaciones políticas que participaron en los procesos electorales después de la reforma política de 1977) quedando solamente la figura de registro definitivo. No obstante, la ley mostró un avance significativo al flexibilizar los requisitos para la formación de candidaturas comunes. Además de mantener la figura de asociaciones políticas nacionales.

El argumento bajo el cual se suprimió el registro condicionado señalaba que: “El registro condicionado fue una figura jurídica ideada en el contexto político-social que imperaba en 1977, por lo que no se justifica su institucionalización dentro del derecho electoral mexicano” (Secretaría de Gobernación, 1987). Como quiera que sea, lo importante es subrayar que el Código Federal Electoral de 1986 cerró la puerta a nuevas organizaciones políticas bajo la figura jurídica de registro condicionado. Por lo que las organizaciones interesadas en participar como partidos políticos en el proceso electoral federal de 1988 se encaminaron por la única figura establecida en la normatividad: partido político (la reforma le quitó la denominación “nacional” que establecía la legislación anterior). No obstante lo anterior, el Código Federal Electoral conservó la figura de asociaciones políticas nacionales, pero amplió su normatividad.

Las distintas disposiciones establecidas por la ley electoral resultaron muy difíciles de observar para la mayoría de las organizaciones políticas que habían conocido la figura más flexible de registro condicionado al resultado de las elecciones. Así, a las dos únicas organizaciones interesadas en participar en los comicios federales de 1988, Partido Social Demócrata (PSD) y Partido Obrero Agrario Mexicano (POAM), la autoridad electoral les negó el registro. Al primero por presentar su solicitud bajo la denominación “condicionado” (figura que no existía en ese momento en la ley), y al segundo por no cumplir con uno o varios de los requisitos estipulados por la normatividad (Secretaría de Gobernación, 1988). Por otra parte, en diciembre de 1987, el Partido Socialista de los Trabajadores (PST) modificó su nombre por Partido del Frente Cardenista de Reconstrucción Nacional (Pfcrn), cambio que fue avalado por la Comisión Federal Electoral en esa fecha. Cabe mencionar que, al igual que en 1985, para el proceso electoral de 1988 no se presentó ninguna solicitud para registrar asociaciones políticas nacionales. En ese entendido, los partidos que contendieron en esas elecciones fueron ocho y se presentaron cinco candidaturas a la primera magistratura del país; y conforme a los resultados obtenidos en esa elección los partidos PRT y PDM perdieron su registro por no obtener el porcentaje establecido en la ley electoral. En síntesis, durante el período de 1979 a 1988 de diez partidos políticos nuevos (sea bajo la figura de condicionado o definitivo) ocho fueron nuevas fuerzas políticas distintas a las que contendieron en las tres décadas anteriores (véase cuadro 1). Y, como se puede observar en el cuadro 2, los partidos que perdieron su registro por no obtener el mínimo requerido por la ley no eran necesariamente partidos nuevos; situación que será completamente distinta en el siguiente período que analizaremos. Finalmente, como se observa en el cuadro 3, el porcentaje obtenido por el conjunto de ellos (los partidos nuevos) en cada elección federal fue considerablemente mayor que los obtenidos durante los siguientes períodos.

Cuadro 1

Partidos políticos nuevos en elecciones federales 1979-1988

* Contendieron en esas elecciones bajo la figura de registro condicionado.

** Contendió en esa elección bajo la figura de registro definitivo.

(a) Este partido surge, en noviembre de 1981, de la fusión del PCM con otras organizaciones sociales como el PSR, PPM, MAUS y MAP.

(b) Antes PST.

(c) Se fundó en abril de 1987 con la participación del PSUM, PMT, la UIC, una fracción del PST, y el Movimiento Revolucionario del Pueblo, entre otros.

Fuente: Elaboración propia.

Cuadro 2

Partidos que perdieron su registro por no alcanzar el porcentaje de la votación requerido por la ley para conservar su registro Período 1979-1988 (a)

(a) En 1979 los tres partidos que contendieron con registro condicionado (PCM, PDM y PST) refrendaron su registro al obtener el porcentaje demandado por la ley electoral. Lo que significa que en ese proceso electoral ningún partido perdió su registro legal.

* Estos partidos solicitaron, y obtuvieron, su registro como partidos políticos para participar en esa elección.

Fuente: Elaboración propia.

Cuadro 3

Porcentaje de votación obtenida por los partidos nuevos en elecciones federales 1979-2003 (mayoría relativa)

* En las elecciones del 2000, los partidos PSN, PAS y CD participaron en coalición con el PRD.

Fuente: Elaboración propia.

El período 1990-1994

Las elecciones federales de 1988, en especial la presidencial, resultaron ser no sólo las más competidas hasta ese momento sino las más impugnadas en la historia electoral del país. Las amplias y fundadas críticas de la oposición al resultado electoral, aunadas a las intensas movilizaciones populares que patrocinaron los partidos de oposición, provocaron un clima de inestabilidad política en el país. A tal grado que el nuevo gobierno asumió sus funciones con una amplia crisis de legitimidad y desconfianza ciudadana. Esta situación resultó fundamental para someter nuevamente a negociación y reforma los distintos ámbitos de la materia electoral. La reforma político-electoral de 1989-1990 creó una nueva normatividad electoral denominada Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales (Cofipe). Las novedades fueron tanto en los procedimientos como en los órganos e instrumentos electorales, tales como una nueva estructura electoral, un nuevo padrón electoral, novedosos medios de impugnación, el establecimiento de un Tribunal Federal Electoral, nuevos mecanismos para la integración de los distintos órganos electorales; amplió y diversificó las prerrogativas en materia de financiamiento a los partidos políticos, así como sus derechos (Núñez, 1993; Sánchez, 1992; Becerra, Salazar y Woldenberg, 2000).

En la amplia gama de modificaciones sustanciales que establecía esta ley electoral cabe destacar el restablecimiento de la figura de registro condicionado al resultado de las elecciones. Sin embargo, canceló la figura jurídica de asociaciones políticas nacionales. La reforma electoral mantuvo casi en los mismos términos las disposiciones sobre el procedimiento del registro condicionado de la ley anterior. Y sólo se destacan dos novedades: estableció el plazo (que sería en el primer trimestre del año anterior a las elecciones federales) en que el Instituto Federal Electoral (IFE), la nueva denominación de la máxima autoridad electoral del país, podría convocar a las organizaciones interesadas a participar en los procesos electorales, a fin de que pudiesen obtener el registro condicionado; y señaló que “para la expedición de la convocatoria, el Consejo General tomará en cuenta las condiciones específicas en las que funciona el sistema de partidos políticos, así como su composición y representatividad sociopolítica”. Por otra parte, estableció de manera más precisa y amplia los derechos y prerrogativas de que gozarían los partidos políticos que obtuvieran su registro condicionad; por ejemplo, estableció que los partidos con registro condicionado recibirían 50% del financiamiento público señalado para cada partido político nacional por concepto de actividades generales, uno de los cuatro rubros de financiamiento a los partidos que contemplaba la nueva ley (Secretaría de Gobernación, 1991). Respecto a esto último cabe subrayar que a partir de esta fecha el aumento del financiamiento público hacia los partidos se fue incrementando considerablemente, convirtiendo esta prerrogativa de ley en un fuerte incentivo para la entrada de una variedad de organizaciones políticas al sistema de partidos. Las cuatro modalidades de financiamiento público que estipuló la ley fueron: i) por actividad electoral (otorgado en relación directa con el número total de votos obtenidos por cada partido en las elecciones de diputado y senadores); ii) por actividades generales (distribuido de manera paritaria entre todos los partidos políticos); iii) por actividades específicas (relacionadas con actividades de educación y capacitación política, investigación socioeconómica y tareas editoriales); y iv) por subrogación del Estado (de las contribuciones que los legisladores aportan para el sostenimiento de sus partidos); estimularon la formación de una amplia variedad de organizaciones con el propósito de obtener reconocimiento legal.

Así, para participar en el proceso federal electoral de 1991, y al amparo del registro condicionado, doce organizaciones –previa expedición de la convocatoria correspondiente por parte del Instituto Federal Electoral (IFE)– solicitaron su registro condicionado como partidos políticos. Estos fueron: Partido Revolucionario de los Trabajadores (PRT); Partido Amplio de Izquierda Socialista (PAIS); Partido Social Demócrata (PSD); Partido Verde Ecologista Mexicano (PVEM); Partido Obrero Agrario Mexicano (POAM); Partido de la Revolución Socialista (PRS); Partido Nacional de la Juventud Mexicana (PNJM); Partido del Trabajo (PT); Partido Renovador (PR); Partido Revolucionario Mexicanista “Los Dorados” (PRM); Unidad Democrática (UD); y Partido de los Trabajadores Zapatistas-Partido Obrero Socialista (PTZ-POS). De acuerdo con el IFE sólo los partidos PRT y PT cumplieron con los requisitos de ley por lo que procedieron a otorgarles su registro condicionado. Las demás organizaciones interpusieron un recurso ante el Tribunal Federal Electoral contra la resolución del Consejo General del IFE. No obstante, ese órgano jurisdiccional revocó únicamente la relativa al PVEM, por lo que sí pudo participar en las elecciones. Previamente el PDM (que no pudo refrendar su registro condicionado en las elecciones de 1988) solicitó nuevamente su registro como partido, pero, en esta ocasión, con carácter de definitivo, cuestión que el IFE otorgó por considerar que cumplía con los requisitos de ley. Así, diez partidos contendieron en las elecciones federales de 1991: PAN, PRI, PPS, PRD, Pfcrn, PARM, PDM, PRT, PVEM y PT.

De acuerdo con los resultados de las elecciones federales de ese año, el PDM (con registro definitivo) y los partidos PRT, PT y PVEM (con registro condicionado) no obtuvieron 1,5% de la votación nacional emitida, que era necesaria para que conservaran sus registros, y por ello dichos partidos lo perdieron. No obstante lo anterior, a finales de 1992, el PVEM, PT y PDM, con el propósito de participar en el proceso electoral federal de 1994, solicitaron nuevamente ante el Instituto Federal Electoral sus registros como partidos políticos con carácter de definitivos. El Consejo General del IFE, en su sesión del 13 de enero de 1993, procedió a otorgarles el registro definitivo como partidos políticos a las organizaciones mencionadas por considerar que cumplían con los requisitos de ley. En cuanto a las solicitudes de registro condicionado, el Consejo General del IFE, en su sesión del 12 de marzo de 1993, resolvió no emitir la convocatoria correspondiente por considerar que “las condiciones específicas en que funciona actualmente el sistema de partidos, el número de partidos registrados, la diversidad de sus plataformas ideológicas, sociales y políticas, así como su composición plural y representatividad ante la sociedad (…) permiten afirmar que la ciudadanía cuenta con las suficientes opciones de orden electoral, en un vasto espectro político, que le permita ejercer con toda amplitud su derecho de voto” (IFE, 1993). De tal suerte que el número de partidos políticos contendientes en el proceso electoral de 1994 fue de nueve opciones políticas; y, de acuerdo con los resultados electorales, los partidos PDM, PPS, PARM, PVEM y Pfcrn no alcanzaron el porcentaje mínimo requerido por la ley para refrendar su registro por lo que la autoridad electoral procedió a cancelar su registro como partidos políticos. Como se puede observar en los cuadros 4 y 5, entre 1990 y 1994 casi 90% de los partidos nuevos perdieron su registro por no obtener el porcentaje mínimo requerido por la ley para conservarlo.

Cuadro 4

Partidos políticos nuevos en elecciones federales 1991-1994

* Contendieron en esas elecciones bajo la figura de registro condicionado.

** Contendieron en esas elecciones bajo la figura de partidos políticos nacionales. Fuente: Elaboración propia.

Cuadro 5

Partidos que perdieron su registro por no alcanzar el porcentaje de la votación requerido por la ley para conservarlo Período 1991-1994

* Estos partidos solicitaron, y obtuvieron, su registro como partidos políticos para participar en esa elección.

Fuente: Elaboración propia.

El período 1997-2003

La reforma electoral de noviembre de 1996 modificó al sistema electoral en varios de sus elementos relevantes (Andrade, 1997); respecto a nuestro ámbito de estudio, cabe mencionar que la reforma electoral de 1996 desapareció la figura de registro condicionado. A partir de esa fecha sólo existe un procedimiento para obtener el registro como partido político. En este aspecto, la reforma flexibilizó el procedimiento de realización de asambleas, por ejemplo, en lugar de 16 asambleas estatales o 150 distritales que estipulaba la normatividad anterior, ahora se debían celebrar 10 estatales o 100 distritales. Por otra parte, en lugar del mínimo de 65.000 afiliados a nivel nacional ahora se debe contar con 3.000 miembros en por lo menos 10 de las 32 entidades federativas o bien con 300 en por lo menos 100 de los 300 distritos electorales uninominales, enfatizando que en ningún caso el total de afiliados puede ser inferior al 0,13% del padrón electoral. Por otro lado, la reforma regresó la figura de asociación política, ahora denominada agrupación política nacional. Las cuales fueron definidas como “formas de asociación ciudadana que coadyuvan al desarrollo de la vida democrática y de la cultura política, así como a la creación de una opinión pública mejor informada”. Y estableció que para obtener su registro deberían acreditar ante el IFE: contar con un mínimo de 7.000 asociados en el país y con un órgano directivo de carácter nacional; además de tener delegaciones en cuando menos 10 entidades federativas; disponer de documentos básicos, así como una denominación distinta a cualquier otra agrupación o partido; así como las demás que, en su caso, señalase el Consejo General del IFE. Por otra parte, el Cofipe estipuló que las agrupaciones políticas con registro contarían con financiamiento público (equivalente a 2% del monto que anualmente reciban los partidos políticos para el sostenimiento de sus actividades ordinarias permanentes) para apoyo a sus actividades editoriales, educación y capacitación política, “e investigación socioeconómica y política”. Y estableció que las agrupaciones debían de acreditar sus gastos realizados mediante comprobantes de los mismos; así como un “informe del ejercicio anterior sobre el origen y destino de los recursos que reciban por cualquier modalidad”. Este tipo de financiamiento motivó un incremento sustancial de solicitudes (de 24 en 1997 a 82 en el 2003) que buscaron su registro como agrupaciones políticas nacionales.

Previa a la reforma electoral el PPS presentó, en septiembre de 1995, ante el Instituto Federal Electoral su solicitud para obtener su registro definitivo como partido político nacional. El Consejo General del IFE, en su sesión del 23 de enero de 1996, decidió no otorgarle al PPS el registro definitivo como partido político nacional por considerar que éste no reunía los requisitos de ley ni satisfacía los procedimientos que establecía el Cofipe. Al serle negado el registro definitivo, el PPS lo volvió a solicitar pero ahora bajo el carácter de condicionado; y nuevamente le fue denegado. Esta organización apeló ante el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, el cual resolvió a su favor por lo que el IFE (el 12 de julio de ese mismo año) le otorgó su registro condicionado como partido político. Igualmente, previo a la reforma electoral, una pluralidad de organizaciones presentaron su solicitud ante el IFE para obtener su registro condicionado como partido político nacional para participar en el proceso federal electoral de 1997. Estas fueron: Partido Liberal Democrático (PLD), Partido del Pueblo Águilas Mexicanas (PPAM), Partido de la Sociedad Nacionalista (PSN), Partido Auténtico de la Revolución Mexicana (PARM), Partido Obrero Socialista-Zapatista (POS-Z), Partido Demócrata Mexicano (PDM), Partido Socialdemócrata (PS), Partido de la Revolución Socialista (PRS), Frente Liberal Mexicano (FLM), UNO, Partido Revolucionario de los Trabajadores (PRT), Partido Foro Democrático (PFD), y Partido Antigobiernista Mexicano (PAM). El Consejo General del IFE, luego de analizar la documentación presentada, denegó a todas ellas el registro condicionado como partido político, excepto al PDM, por no cumplir los requisitos que estipulaba la ley electoral ni por satisfacer lo consignado en la convocatoria expedida por la autoridad electoral. Al respecto, cabe mencionar que (al igual que hizo el PPS, pero en sentido inverso) el Partido de la Sociedad Nacionalista al serle negado el registro condicionado inmediatamente solicitó el definitivo; sin embargo, también le fue denegado.

Las organizaciones que solicitaron su registro como agrupaciones políticas nacionales ante el Instituto Federal Electoral fueron veinticuatro. De las solicitudes analizadas, el Consejo General del IFE resolvió otorgar el registro a sólo ocho de ellas: Frente Liberal Mexicano Siglo XXI, UNO, Coordinadora Ciudadana, Convergencia por la Democracia, Diana Laura, Causa Ciudadana, Organización Auténtica de la Revolución Mexicana, Alianza Cívica. Cabe mencionar que esta última, posteriormente, perdió su registro como agrupación política nacional por no acatar las recomendaciones del IFE, respecto a las modificaciones a algunos aspectos de sus estatutos y declaración de principios. Las organizaciones a las que se les denegó el registro apelaron ante el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, el cual resolvió a favor de las organizaciones: A Paz Agrupación Política Alianza Zapatista, Convergencia Socialista, y Cruzada Democrática Nacional, por lo que el IFE procedió a otorgarles su registro como agrupaciones políticas nacionales. Así, los partidos que contendieron en esos comicios fueron ocho, de los cuales, de acuerdo con los resultados electorales, el Pfcrn el PPS y el PDM perdieron su registro como partidos políticos por no obtener el porcentaje mínimo establecido en la ley electoral.

Si en el proceso electoral de 1997 se observó un número importante de solicitudes para obtener su reconocimiento legal como APN, para el proceso electoral federal de 2000 cuarenta y seis organizaciones solicitaron ante el IFE su registro como agrupaciones políticas nacionales. El Consejo General del IFE, una vez que analizó y discutió las solicitudes presentadas, decidió no otorgarle su registro como agrupaciones políticas nacionales a catorce de ella, por lo que las treinta y dos organizaciones restantes obtuvieron su registro. Estas fueron: Jacinto López Moreno, Instituto para el Desarrollo Equitativo y Democrático, Expresión Ciudadana, Organización México Nuevo, Acción Republicana, Plataforma Cuatro, Red de Acción Democrática, Praxis Democrática, Movimiento Mexicano El Barzón, Campesinos de México por la Democracia, Asamblea Nacional Indígena Plural por la Autonomía, Acción y Unidad Nacional, Centro Político Mexicano, Agrupación Política Campesina, Iniciativa XXI, Familia en Movimiento, Movimiento de Acción Republicana, Mujeres en Lucha por la Democracia, Acción Afirmativa, Mujeres y Punto, Movimiento Social de los Trabajadores, Unión Nacional Independiente de Organizaciones Sociales Unidos, Alternativa Ciudadana 21, Unión Nacional Sinarquista, Frente Nacional de Pueblos Indígenas y Comunidades Marginadas, Democracia XXI, Diversa - Agrupación Política Feminista, Sentimientos de la Nación, Foro Democrático, Movimiento Nacional de Organización Ciudadana, Unión de la Clase Trabajadora, Unidad Nacional Lombardista.

Por su parte, las organizaciones Convergencia por la Democracia, UNO, Comité Promotor de Centro Democrático, Sociedad Nacionalista, Organización Auténtica de la Revolución Mexicana, Partido Alianza Social, Organización Para la Democracia Social, y Frente Liberal Mexicano Siglo XXI, solicitaron al Instituto Federal Electoral su registro como partidos políticos nacionales. De las ocho organizaciones, el Consejo General del IFE les negó el registro a sólo dos de ellas: UNO y Frente Liberal Mexicano Siglo XXI. Las restantes seis organizaciones sí obtuvieron su registro como partidos políticos nacionales. De tal suerte que para las elecciones federales de 2000 un total de once partidos políticos nacionales contendieron por el voto ciudadano, y de acuerdo con los resultados de la votación los partidos: Centro Democrático (CD), Auténtico de la Revolución Mexicana (PARM) y Democracia Social (DS) perdieron su registro como partidos políticos nacionales al no obtener, de acuerdo con el Cofipe, 2% de la votación emitida en alguna de las elecciones celebradas. Los partidos CD, PAS y PSN lograron conservar su registro porque fueron en coalición con otros partidos bajo la denominación “Alianza por México”, que postuló a Cuahutémoc Cárdenas. Consolidando un proceso presentado en las últimas tres elecciones federales: los partidos políticos con registro reciente no refrendan su registro legal. Situación que volvió a repetirse en las elecciones federales de julio de 2003. En esa ocasión diez organizaciones solicitaron su registro como partido político al Instituto Federal Electoral. El Consejo General del IFE sólo determinó otorgarle el registro como partido político nacional a: Por la Equidad y la Ecología (Partido México Posible) y al Frente Liberal Mexicano Siglo XXI (Partido Liberal Progresista). Por su parte, de las ochenta y dos organizaciones que solicitaron su registro como asociaciones políticas nacionales sólo treinta y ocho obtuvieron su registro como agrupaciones políticas nacionales. Estas fueron: México Nuevo y Unido, México Líder Nacional, Fuerza del Comercio, Defensa Ciudadana, Nueva Generación Azteca, Alianza Nacional Revolucionaria, Movimiento Patriótico Mexicano, Junta de Mujeres Políticas, Agrupación Nacional Emiliano Zapata, Conciencia Política, Agrupación Política Azteca, Fundación Alternativa, Democracia y Equidad, Frente Democrático de Agrupaciones Sociales y Políticas, Humanista Demócrata José María Luis Mora, Asociación Ciudadana del Magisterio, Integración para la Democracia Social, Movimiento Nacional Indígena, Frente Indígena Campesino y Popular, Movimiento Indígena Popular, Instituto Ciudadano de Estudios Políticos, Comisión de Organizaciones del Transporte y Agrupaciones Ciudadanas, Arquitectos Unidos por México, Movimiento de Expresión Política, Expresión Ciudadana, Universitarios por la Ecología, Asociación de Profesionales por la Democracia y el Desarrollo, Profesionales por la Democracia, Generación Ciudadana, Ricardo Flores Magón, Movimiento Nacional de Organización Ciudadana, Movimiento Ciudadano Metropolitano, Educación y Cultura para la Democracia, Mexicanos en Avance por el Desarrollo Equitativo, Ciudadanos Unidos por los Derechos Humanos, Encuentro Social, Consejo Nacional de Desarrollo Indígena, Movimiento Civil Coyoacanense (véase Sesión del Consejo General del IFE del 17 de abril de 2002). Así, el número de partidos contendientes en las elecciones federales de 2003 fueron once y de acuerdo con los resultados de la votación los partidos PSN, PAS, PMP, PLM y PFC no alcanzaron el número mínimo de votos para refrendar su registro como partidos políticos. Como se puede observar en los cuadros 6 y 7 ningún partido nuevo (es decir, que solicitó, y obtuvo, su registro como partido para participar en ese proceso electoral) retuvo su registro legal.

Cuadro 6

Partidos políticos nuevos en elecciones federales 1997-2003

* Contendieron en esas elecciones bajo la figura de registro condicionado.

** Contendieron en esas elecciones bajo la figura de partidos políticos nacionales. Fuente: Elaboración propia.

Cuadro 7

Partidos que perdieron su registro por no alcanzar el porcentaje de la votación requerido por la ley para conservar su registro Período 1997-2003

* Estos partidos solicitaron, y obtuvieron, su registro como partidos políticos para participar en esa elección.

Fuente: Elaboración propia.

Y un dato aún mayor de los dieciocho partidos nuevos que participaron en elecciones federales durante el período de 1991 a 2003 sólo cuatro de ellos obtuvieron representación parlamentaria que en su conjunto sumaron 19 diputados para los años mencionados. Una situación demasiado escandalosa si la comparamos con la cantidad de financiamiento recibido por esos partidos durante esos años. El cuadro 9 muestra el financiamiento público recibido por los partidos nuevos en los últimos tres procesos electorales.

Cuadro 8

Número de diputados obtenidos por los partidos nuevos Período 1991-2003

* Los diputados fueron de MR.

** Los diputados fueron de RP, excepto uno del CD.

Fuente: Elaboración propia.

Cuadro 9

Financiamiento público Procesos electorales del 1997, 2000 y 2003

* Los partidos fueron PPS y PDM.

** Los partidos fueron: CD, PSN, PCD, DS, PAS Y PARM.

*** Los partidos fueron: PMP PLM Y PFC.

(a) Ningún partido obtuvo financiamiento por este rubro.

(b) El PARM y el PAS no obtuvieron financiamiento por este rubro.

(c) El PFC no obtuvo financiamiento por este rubro.

Fuente: Elaboración propia.

Aunque es evidente, cabe subrayar que el cuadro nueve no incluye el financiamiento a todos los partidos políticos participantes en el proceso electoral que se señala sino sólo a los nuevos; ni mucho menos contempla el financiamiento de estos últimos durante los años en los cuales no hubo elecciones federales (1998, 1999, 2001 y 2002). Para dar una idea global del financiamiento público el cuadro 10 contempla el total del financiamiento otorgado por el IFE a los partidos políticos con registro durante el período 1997-2003.

Cuadro 10

Financiamiento público a los partidos 1997-2003

Y, como ya hemos afirmado, esta impresionante cifra de dinero es un incentivo sumamente importante para la búsqueda del registro como partido político; e incluso para la figura jurídica de APN. En el cuadro 11 se muestra el financiamiento público otorgado a las agrupaciones políticas nacionales durante el período 1997-2003; mientras el cuadro 12 presenta el número de organizaciones que solicitaron y obtuvieron su registro como APN durante los mismos años. En ella se puede observar cómo el incremento de solicitudes es notable a partir de 1997.

Cuadro 11

Financiamiento público a las APN 1997-2003

Cuadro 12

Número de organizaciones que solicitaron y obtuvieron su registro como asociaciones políticas nacionales 1979-2003

* A partir de 1996 se denominaron agrupaciones políticas nacionales.

En el período de 1997-2003 el incremento de asociaciones políticas y partidos nuevos tiene relación con el apoyo financiero que reciben de la autoridad electoral una vez que obtienen su registro; es decir, existe un doble incentivo institucional para la existencia de esas organizaciones: el de su reconocimiento jurídico y las prebendas que en materia de recursos monetarios y materiales logran una vez obtenido su reconocimiento legal (Alcocer, 1993; Woldenberg, 1996; Peschard, 1999). Por ejemplo, para darse una idea del monto de financiamiento que se les asignó, baste señalar el caso de los partidos de la Sociedad Nacionalista (PSN) y Alianza Social (PAS) quienes recibieron en 2000 un financiamiento público por la cantidad de $58.298.626,26 y $53.587.718,74, respectivamente; y en 2002 obtuvieron la cantidad de $209.598.173,65 y $208.630.489,34, respectivamente. Las cifras entre un año y el otro son sustancialmente cuantiosas y no se correlacionan con el número de votos obtenidos en las contiendas electorales en que participaron. De tal manera que las prerrogativas que la ley prevé para las organizaciones   que    ostenten   la   denominación   partidos  políticas,  resultan un fuerte incentivo para la aparición de estos organismos políticos. Si a ello le agregamos que la autoridad electoral, hasta hace apenas un par de años, no contaba con mecanismos para sancionar y/o recuperar parte del financiamiento que se les otorga a los partidos una vez que pierden su registro, se concluye que existía un “bajo costo” de salida de estas agrupaciones del sistema de partidos. Ello a pesar de que tanto en la reforma a la legislación electoral de 1993 y como en la de 1996 se introdujeron mecanismos que permitían una mayor equidad en el financiamiento, como una mejor delimitación, puntualización y verificación del origen y destino del dinero público y privado que obtuviesen los partidos políticos. A pesar de ello, dichos mecanismos han resultado insuficientes y poco efectivos. No obstante que la autoridad electoral ha ampliado (por ejemplo, la obligación de rendir cuentas del destino y uso del financiamiento público) y detallado (mediante la aprobación de instructivos para simplificar, esclarecer y otorgar certeza al procedimiento de registro) en diversas ocasiones los requisitos que deben cumplir las organizaciones que pretendan obtener el reconocimiento legal de APN, éstas no han garantizado un mejor cumplimiento del mandato legal. Ante esta situación el Consejo General del Instituto Federal Electoral ha demandado mayores poderes de fiscalización para poder atajar estos hechos, pero mientras los partidos con representación parlamentaria no se pongan de acuerdo en una reforma electoral el Consejo, como veremos con detalle más adelante, se han aprobado una serie de acuerdos tendentes a tratar de subsanar esos huecos en la ley.

Un poderoso incentivo para la aparición de estos organismos lo constituye el poder relativo que han adquirido estas agrupaciones en un entorno de alta competencia partidista (Méndez, 2003; Pacheco, 2000; Meyenberg, 2003), puesto que dicho poder puede resultar fundamental para el fracaso o éxito de alguna de las fuerzas políticas en liza. De tal suerte que en un escenario así estos partidos pueden convertirse en el fiel de la balanza y por ello “vender” caro sus votos, sobre todo en aspectos cruciales de la agenda legislativa como la aprobación del presupuesto (Carrillo y Lujambio, 1998; Casar, 2000), y compartir de esa manera –ya sea bajo la forma de coaliciones y/o alianzas– los costos o ventajas políticas de esas decisiones. El problema en el contexto mexicano de este hecho es que muchas de esas alianzas o coaliciones han tenido altos costos en términos de credibilidad y viabilidad. De tal suerte que el alto valor político de los votos que en las contiendas electorales o en los órganos de representación ostentan estos partidos va relacionado con la firme desconfianza con que los ciudadanos miran estas alianzas y negociaciones contribuyendo en última instancia a alejar a los ciudadanos de la política. Esto último por dos razones: por un lado, para un amplio segmento de la población la actividad y comportamiento mostrado por los representantes de esos partidos tanto en los recintos legislativos como en la escena pública no han sido los adecuados. Esto es, el comportamiento de los partidos en el proceso de deliberación legislativa al interior de los órganos legislativos no ha sido el más óptimo desde la perspectiva ciudadana, pero también respecto a los temas y problemas nacionales; como lo ilustran los escándalos de corrupción en que se han visto inmiscuidos algunos de los llamados partidos “chicos” (caso PVEM), como los denominados “nuevos” (caso PSN), los cuales están muy lejos del comportamiento lícito y ético que demandan los ciudadanos en un ambiente permeado por la corrupción. En la Segunda Encuesta Nacional sobre Cultura Política y Prácticas Ciudadanas de la Secretaría de Gobernación, Conociendo a los ciudadanos mexicanos 2003, los partidos políticos, seguidos del poder judicial, son valorados como los menos confiables por los mexicanos (12% y 17%, respectivamente); por el contrario, dos instituciones tradicionalmente no democráticas, como la Iglesia y el ejército, cuentan con un alto grado de confianza, 53% y 42% respectivamente.

Por otro lado, los ciudadanos ven con desconfianza esas alianzas porque algunos partidos han hecho de las franquicias político-electorales verdaderos negocios particulares que han resultado onerosos para las arcas públicas. De acuerdo con la Encuesta Nacional elaborada por la Secretaría de Gobernación ya mencionada, 93% de los ciudadanos consideran que ningún partido político les ha ayudado a mejorar sus condiciones de vida; y, lo que es un dato mayor, 52% de los ciudadanos consideran que al elaborar las leyes los diputados toman más en cuenta los intereses de sus partidos, 13% contestaron que el interés particular del legislador; igual porcentaje afirmó que los intereses del presidente de la república y sólo 14% consideró que los intereses de la población. En consecuencia, los partidos, que son el cauce natural de representación en las sociedades modernas, no están cumpliendo su cometido, por lo que en lugar de afianzar sus vínculos y representación con los ciudadanos están justamente logrando lo contrario. Finalmente, cabe subrayar que hasta ese momento la autoridad electoral no contaba con instrumentos legales eficientes para llamar a cuentas a los dirigentes de los partidos que dejaban de existir para que respondieran por esas prácticas, por lo que los ciudadanos observaban que no siempre “el que la hace la paga” y con ello se afianzaba la percepción de la precaria estructura del Estado de derecho en nuestro país. Ambas situaciones, en su momento, sustentaron en gran medida la poca confianza que los ciudadanos les otorgaban. No obstante, como veremos más adelante, la autoridad electoral cuenta ahora con instrumentos más explícitos para subsanar las lagunas que en esas situaciones existían en la ley.

Un dato que no hay que olvidar es que las alianzas electorales salvaron a algunos de los nuevos partidos de la pérdida de su registro, y aquellos que por sí mismos contendieron en las elecciones no lograron mantener su registro debido a la escasa votación que obtuvieron como producto de la cerrada competencia que genera el actual sistema de partidos. Esto es, los partidos en ciernes han encontrado en las alianzas electorales su supervivencia en el sistema electoral y con ello la segura adquisición de prebendas financieras y políticas (González y Solís, 1999). En ese sentido, si bien el cambio político en México tuvo como uno de sus aspectos centrales la actividad electoral (Becerra y Salazar, 2000), de ahí que durante gran parte de ese período los procesos electorales implicaron una gran cantidad de recursos humanos, materiales y financieros, todo ello con el propósito de dotar a ese ámbito de la confianza, credibilidad e imparcialidad que posibilitaron la aceptación de sus resultados, la situación ahora parece ser la inversa. Es esa cantidad de dinero y prebendas las que están contribuyendo al descrédito de la política, los partidos y sus órganos. De tal suerte que más que expresiones de la pluralidad mexicana lo que queda en el imaginario colectivo es que tienen un costo sumamente alto para la sociedad. Así, el problema no es sólo que las elecciones se han encarecido sino que también el vínculo entre política y dinero se ha incrementado. Y no podía ser para menos si tomamos en cuenta que en la actualidad la competencia electoral requiere de grandes sumas de dinero para el mantenimiento no sólo de su estructura partidista en todo lo ancho del territorio nacional sino para sufragar en los comicios municipales, estatales y federales los permanentes y costosos mensajes insertados en los medios de comunicación impresos y electrónicos. En especial estos últimos absorben importantes cantidades del presupuesto de los partidos. De hecho más de la mitad del financiamiento que reciben los partidos políticos en nuestro país van a parar a las arcas de las grandes televisoras nacionales (Lujambio, 2000). Y es esta necesidad de recursos para costear su permanencia en los medios electrónicos e impresos –como la inoperante sustentabilidad del autofinanciamiento con base en las aportaciones estrictas de sus militantes y afiliados, así como la propia fórmula para determinar el monto– lo que genera un espiral de incrementos sostenidos. Además, ha provocado un problema mayúsculo de corrupción en el sistema político, en general, y en la arena electoral, en particular (Navas, 2000). Así, el financiamiento a la actividad electoral como la fiscalización de los gastos de las precampañas que realizan los distintos partidos para elegir a sus candidatos es el dato más relevante en torno al problema de una posible reforma electoral en puerta.

La reforma al Cofipe de 2003 y los acuerdos del Consejo General del IFE

Un paso importante encaminado a subsanar las lagunas del marco electoral, concernientes a los partidos de recién ingreso a la arena electoral como a las denominadas agrupaciones políticas nacionales, lo dio la Cámara de Diputados el 27 de diciembre de ese mismo año (Flores, 2006). En esa ocasión el órgano legislativo aprobó reformas al Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales que constituyeron un amplio avance para garantizar la representatividad de esos organismos, así como para evitar que los nuevos partidos continuaran utilizando el expediente de las coaliciones electorales para refrendar su registro, como sucedió en los comicios de 2000 con los partidos CD, PSN y PAS. Las reformas al Cofipe de diciembre de 2003 tienen varios aspectos importantes, entre los que podemos mencionar los siguientes: se establece que solamente las agrupaciones políticas nacionales pueden constituirse en partidos políticos, con lo que al ser éstas las únicas que pueden solicitar su registro como partidos políticos se garantiza la existencia de partidos con auténtica representatividad ciudadana, debido a que cuentan con experiencia probada para cumplir con la finalidad que la ley les demanda, al mismo tiempo que se fortalece el sistema de partidos con organizaciones institucionalizadas y en crecimiento; en consonancia con lo anterior, la reforma aumentó el número de entidades federativas y de distritos electorales uninominales en los que debe contar con afiliados la agrupación política que pretenda constituirse en partido político; así, se establece que debe contarse con 3.000 afiliados en por lo menos 20 entidades federativas, o bien tener 300 afiliados en por lo menos 200 distritos electorales uninominales, los cuales deberán contar con credencial para votar con fotografía correspondiente a dicha entidad o distrito (cabe recordar que la anterior disposición demandaba contar con 3.000 afiliados en 10 entidades federativas o bien tener 300 afiliados en por lo menos 100 distritos electorales uninominales). Igualmente, se incrementa el número total de afiliados en el país, estableciendo que, bajo ninguna circunstancia, el número de ellos podrá ser inferior al 0,26 por ciento del Padrón Electoral Federal que haya sido utilizado en la elección federal ordinaria inmediata anterior (la disposición derogada establecía el 0,13 por ciento). Con lo que se estima la cifra en 170.788 afiliados de acuerdo con el padrón electoral actual (65.688.049 ciudadanos).

Un aspecto importante lo constituye el hecho de que el IFE, a través de la comisión respectiva, confirmará que las afiliaciones cuenten con un año de antigüedad dentro del partido político de nueva creación, con lo que se garantiza la afiliación real y voluntaria, además de que se comprueba la permanencia en el tiempo de la militancia de esa organización, y que no son afiliaciones de última hora como tradicionalmente sucedía. Y la disposición más importante, a nuestro juicio, señala que no podrán realizar un frente, coalición o fusionarse los partidos durante su primera elección federal inmediata posterior a su registro como partido político nacional. Esto permitirá que las nuevas ofertas políticas pasen directamente por el veredicto ciudadano para ratificar su registro y demuestren sustento social en las urnas; y, por lo tanto, no se amparen en una coalición para mantener su registro como partido como sucedió en las elecciones federales de 2000 cuando tres partidos nuevos apoyaron la candidatura de Cuahutémoc Cárdenas (CD, PSN y PAS) y se fueron a coalición con el PRD junto con otros partidos. El resultado de esa experiencia es que, además de que no es posible saber a ciencia cierta cuántos votos aportó cada partido a la coalición, fue la candidatura de Cárdenas la que le otorgó votos a los partidos pequeños que refrendaron su registro y garantizaron su estancia en el escenario político-electoral. Finalmente, un aspecto relevante lo constituye el hecho de que sólo el IFE, a través de uno de sus funcionarios, certificará el cumplimiento de los requisitos para la obtención del registro, derogando con ello la figura del juez municipal, de primera instancia o de distrito, o un notario público, como se señalaba anteriormente.

En relación con la formación de agrupaciones políticas nacionales, la reforma de diciembre estableció que la organización que desee obtener su registro deberá de contar con 5.000 afiliados en el país y contar con un órgano directivo de carácter nacional, además tener delegaciones en cuando menos siete entidades federativas. Esta nueva disposición redujo el número de asociados de la agrupación, ya que anteriormente se demandaba contar con un mínimo de 7.000; igualmente redujo el número de delegaciones pues en la anterior el número se establecía cuando menos en diez entidades federativas, con ello se mantienen disposiciones fuertes pero flexibles para el ingreso de nuevas agrupaciones políticas. De tal suerte que todo grupo de ciudadanos que quiera acceder a las contiendas electorales encontrará cauce para ello con la condición de contar y demostrar fehacientemente cierto arraigo y poseer los requisitos que establece la ley. Además, con ello se fortalece el propósito de mantener el marco de posibilidades para que los ciudadanos participen en la actividad política alterna a la de los partidos políticos consolidados y robustos. La segunda modificación, en relación con las agrupaciones políticas, ratificaba en lo esencial la disposición tradicional de que éstas debían ostentarse con la denominación, emblema y colores que tuviesen registrados, los cuales no podrían ser iguales o semejantes a los utilizados por los partidos políticos nacionales existentes. En suma, se mantiene la política de “puertas abiertas” para el ingreso de nuevas fuerzas políticas al sistema de partidos siempre y cuando cumplan con los requisitos que establece la ley para la obtención y conservación de su registro como tales.

En armonía con las modificaciones al Cofipe, el Consejo General del IFE en las sesiones extraordinarias del 9 de marzo y 13 de octubre de 2004 aprobó los instructivos que deberían observar las agrupaciones que deseaban obtener su registro como partidos políticos nacionales, así como de aquellas asociaciones que deseaban obtener su registro como agrupaciones políticas nacionales, respectivamente. Ambos acuerdos son más específicos y sumamente más extensos que sus precedentes ya que dan cuenta pormenorizada de los procedimientos que seguirá la autoridad electoral para la revisión de los requisitos para la obtención del registro como partido político nacional o agrupación política nacional, según el caso, así como del perfil de los documentos comprobatorios y de las formas y plazos de la presentación de los documentos con que se pretenda comprobar los requisitos exigidos por la normatividad. Igualmente, otorga facultades precisas a ciertas direcciones del IFE y promueve la acción colectiva coordinada y eficiente de los órganos del instituto en dicha tarea (Flores, 2006). En ese sentido, las innovaciones en ambos documentos son varias y sumamente significativas. De tal suerte que podemos afirmar que la extensión y detalle de las disposiciones aprobadas son directamente proporcionales al deseo de proscribir de ese proceso conductas y acciones “tradicionalmente” comunes en este tipo de actividades y que constituían un “secreto a voces”.

El acuerdo de marzo de 2004 contemplaba los siguientes aspectos del proceso de obtención de registro: de la notificación al IFE, de la organización, notificación y certificación de las asambleas; así como de la asamblea nacional constitutiva y de las afiliaciones, y finalmente de las listas de afiliados y de la solicitud de registro. El punto más importante, en el marco de nuestro estudio, era el señalamiento de que las asambleas estatales o distritales tendrían como orden del día exclusivamente elegir a los delegados principales o suplentes que asistirán a la asamblea nacional constitutiva y cualquier otro que se relacione con lo anterior. Por lo que no se tomarían como válidas aquellas asambleas distritales o estatales en las que se acredite que se realizaron actividades diversas a las contenidas en el orden del día, antes, durante y con posterioridad a la celebración de la misma. Con ello se evitará que las personas que sean convocadas a dicha reunión sean engañadas sobre la finalidad del acto a realizarse y por lo tanto que los ciudadanos que a ella acudan estén informados y conozcan del propósito del evento político a llevar a cabo y estén interesados en participar de él. De tal suerte que sea su propia libre voluntad la de afiliarse e integrar las listas de asociados de tal o cual agrupación política de su predilección y afinidad político-ideológica, contribuyendo con ello a garantizar la constitución de “partidos reales” y, por tanto, con base ciudadana. Asimismo, una disposición sumamente importante que permitirá evitar la doble afiliación y con ello “inflar” el número real de afiliados de la agrupación solicitante es la que establece que no se contabilizarán: a) los afiliados a dos o más agrupaciones políticas con intención de obtener el registro como partido político nacional en cualquier momento durante el proceso de registro y para estos únicos efectos; b) las manifestaciones formales de afiliación que carezcan del nombre y dirección completas, distrito y entidad federativas, clave de elector, firma autógrafa o huella digital, así como la fecha y manifestación expresa de afiliarse de manera voluntaria, libre y pacífica a dicha agrupación, o bien cuando dichos datos no coincidan con los que obran en el padrón electoral; c) aquellas manifestaciones formales de afiliación que no correspondan al proceso de registro en curso conforme al código electoral; d) a los ciudadanos que no se encuentren en el pleno goce de sus derechos políticos, ya sea por haber sido dados de baja del padrón electoral en cumplimiento a una orden de una autoridad jurisdiccional, o bien por haber iniciado el trámite de reposición de la credencial para votar y no haber concluido el citado trámite.

Por lo que respecta a las agrupaciones políticas nacionales, el acuerdo aprobado por el Consejo General del IFE en octubre de 2004 retoma el espíritu del correspondiente al de los partidos políticos en el sentido de que éste también contiene con amplio detalle los procedimientos, plazos y perfil de los documentos que deberá presentar y seguir la organización interesada, así como las acciones del instituto en la revisión y examen de dichos requisitos. Y, al igual que para el procedimiento de los partidos, este acuerdo otorga a la comisión de prerrogativas un lugar central en el proceso de revisión.

Antes de concluir, conviene traer a colación el acuerdo aprobado por el Consejo General del IFE en su sesión ordinaria del 22 de agosto de 2003. En esa ocasión el instituto aprobó un acuerdo sobre la liquidación del patrimonio de los partidos que obtuvieron menos de 2% de la votación en la elección de julio de ese año². El acuerdo contempló dos aspectos importantes: uno de ellos hacía referencia al proceso al que se sujetarían los partidos que perdieron su registro en la transferencia de parte de su patrimonio a la Federación, y el otro relativo a la(s) persona(s) e instancias que llevarían a cabo lo conducente al proceso de liquidación. Con ello se intentaba resolver algunos de los problemas que arrojaban las insuficiencias de la legislación electoral mexicana en esta materia. En particular, la experiencia del Partido de la Sociedad Nacionalista (PSN) mostraba la imperiosa necesidad de resolver las lagunas de la ley respecto a la situación del patrimonio de los partidos que perdían su registro; ya que el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales (Cofipe) en sus artículos 66 y 67 (De la pérdida de registro) y 38 al 40 (De las obligaciones) ni en ningún otro artículo hace referencia alguna a la situación del patrimonio de los partidos una vez que pierden su registro como tales.

El acuerdo en comento instruía al secretario ejecutivo del IFE para que remitiera a la Tesorería de la Federación los informes sobre el procedimiento que seguirían los partidos políticos que obtuvieron menos de 2% de la votación de julio de ese año para la liquidación de su patrimonio y de la persona encargada de llevarla a cabo (Flores, 2006). En caso de que se omitiera este informe, el secretario ejecutivo informaría de dicha omisión a la Tesorería de la Federación al mismo tiempo que la comisión de fiscalización de los recursos de los partidos y agrupaciones políticas del IFE iniciaría los procedimientos sancionatorios correspondientes, sin perjuicio de que la propia comisión adoptara las medidas adicionales que considerara pertinentes. Igualmente, se apuntaba que a partir de la presentación de los informes sobre el procedimiento del patrimonio, a través del encargado de llevar a cabo dicho procedimiento, debería presentar informes de avances bimestrales con la finalidad de que la comisión de fiscalización pudiera dar puntual seguimiento a los procedimientos de liquidación correspondiente. Especificándose que los procedimientos de liquidación del patrimonio no podrían exceder del plazo con el que contaban los partidos políticos para la presentación de sus informes anuales del ejercicio fiscal 2003. Y se aclaraba que los partidos políticos que no hubiesen podido concluir su liquidación (por tener aún procedimientos en curso ante autoridades diversas) informarán de ello al presentar sus informes anuales y presentarán los resultados que al momento tuviesen de los procedimientos de liquidación y continuarán presentando informes bimestrales, así como el informe final, hasta la conclusión total del procedimiento. A mayor abundamiento, el acuerdo establecía que los partidos políticos que hubiesen perdido su registro, a través del encargado de llevar a cabo dicho procedimiento, deberían informar a la comisión de fiscalización de los recursos mencionada de la conclusión de sus procedimientos de liquidación de patrimonio e incluir, en su caso, la relación de los bienes y recursos remanentes, a efecto de que el IFE dé cuenta de ello a la Tesorería de la Federación para que ésta determine lo procedente conforme a la normatividad aplicable.

Este acuerdo aprobado por el IFE representaba un avance importante debido a que antes de esa disposición los partidos que perdían su registro simplemente desaparecían sin más. No había ningún mandato por parte de la autoridad electoral para demandar o requerir a los dirigentes o directivas de esos partidos para que respondieran por el patrimonio de esos organismos formado con el erario público. De tal suerte que con esta nueva disposición, además de encaminar la reincorporación del patrimonio de los partidos de origen público a la Federación, la autoridad electoral podrá garantizar una mayor transparencia en el uso de los recursos públicos por parte de los partidos, así como generar en ellos una cultura de la responsabilidad y de rendición de cuentas. La elaboración periódica y puntual de informes sobre el procedimiento de liquidación deja escaso margen de maniobra para que esos organismos políticos simplemente desaparezcan sin responder por el uso y destino del financiamiento público a que tuvieron derecho; pues como señala una tesis jurisprudencial “Ciertamente, en el artículo 32 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, se establece que al cancelarse el registro de un partido político se pierden todos los derechos y prerrogativas que se establecen en el propio código, pero en ningún momento la interpretación del referido precepto permite sostener o desprender que exista una cancelación o supresión de las obligaciones y responsabilidades que derivan de la actuación que haya tenido el partido político nacional, mientras conservó el registro correspondiente” (Tepjf, 2002).

Conclusiones

Como se pudo observar, la mayoría de los partidos políticos que obtuvieron su registro para participar en la elección inmediata a la de su solicitud de registro perdieron su existencia jurídica debido a que no lograron refrendar en las urnas lo que por la vía administrativa obtuvieron. Y en su conjunto no obtuvieron tasas de votación realmente significativas que representen una fuerza considerable y representativa para la correlación de fuerzas en nuestro sistema de partidos. Dicha situación es muy perceptible en un sistema de partidos en donde poco más de 85% de la votación la obtienen tres partidos políticos. Esta situación contrasta enormemente con la afirmación y creencia de que la mayoría de los partidos nuevos surgen como una necesidad y una respuesta a la situación imperante no sólo del sistema de partidos sino del sistema político en general. Como lo muestra la baja votación obtenida en cada elección federal, los ciudadanos no han considerado a dichas organizaciones políticas como opciones que deban de permanecer en el juego político-electoral federal; aunque también cabe mencionar que en ello ha influido enormemente la inequidad en el financiamiento existente entre los partidos.

Por otro lado, la presencia de los partidos nuevos y las asociaciones políticas en el período considerado corrió paralela a los fuertes incentivos institucionales que establecía nuestra legislación electoral para la existencia de esas organizaciones. Es decir, el incremento de la participación y presencia de estos institutos políticos fue motivado por las facilidades que establecía la normatividad para su reconocimiento como a los “bajos costos de salida” del sistema de partidos; asimismo por la serie de derechos y prerrogativas, en especial el financiamiento, que les otorga la ley electoral. El financiamiento público que reciben los partidos nuevos en el sistema electoral mexicano constituye un fuerte estímulo para buscar el reconocimiento legal como partidos políticos o, en su caso, como asociaciones políticas nacionales. Y, como se pudo observar líneas arriba, dicha cantidad es considerable, a pesar de que representa una porción mínima del conjunto de financiamiento para todos los partidos políticos.

En ese tenor, las nuevas disposiciones en materia electoral constituyen un decidido paso en el fortalecimiento y consolidación de un sistema de rendición de cuentas, transparencia, publicidad y legalidad, en los actos de la autoridad, como de los partidos y agrupaciones políticas. El proceso no ha sido fácil, pues no sólo hay que tener en cuenta las reformas al código electoral sino también los más de cien acuerdos y dictámenes que el Instituto Federal Electoral ha aprobado de 1997 a la fecha, en rubros referentes a instructivos y metodologías para el registro de nuevos partidos y agrupaciones políticas, así como para el registro de coaliciones electorales; en relación con el financiamiento y prerrogativas, así como con respecto a registros y modificaciones a los documentos básicos de de partidos y agrupaciones, y a topes de gastos de campaña, entre otros. No obstante, las últimas disposiciones cierran el ciclo abierto hace más de una década de reformas en este ámbito, pues el conjunto de disposiciones otorgan mayor claridad a los procedimientos del IFE respecto a la verificación y certificación del proceso de constitución y registro como partido y/o agrupación política, ya que establecen lineamientos y normas a los que se sujetarán los juicios y valoraciones de la autoridad electoral, pero también otorgan mayor certeza a los ciudadanos de que las organizaciones solicitantes cumplan con los extremos estipulados en la ley. Con ello, el IFE consolida su tarea administrativa en revisar y certificar que los organismos cumplen con los requisitos que establece la ley, y nada más. A los ciudadanos les corresponde, como siempre ha sido, el veredicto final de otorgar la permanencia o no de esos organismos políticos.

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Notas

Agradezco a Fabiola Rodríguez Barba sus valiosos comentarios y sugerencias para la redacción de este artículo.

Los partidos que obtuvieron menos de 2% en esa elección fueron: Partido México Posible (PMP), Partido Fuerza Ciudadana (PFC), Partido Liberal Mexicano (PLM), Partido Alianza Social (PAS) y Partido de la Sociedad Nacionalista (PSN).