Las cooperativas como expresión del principio de subsidiariedad en el federalismo venezolano¹

María Milagros Matheus Inciarte, Eduviges Morales Villalobos

Abogado. Magíster en Ciencia Política. Doctora en Derecho. Investigadora adscrita a la Sección de Derecho Público del Instituto de Estudios Políticos y Derecho Público “Dr. Humberto J. La Roche”, FCJP– LUZ. Venezuela. Email: minciarte23@cantv.net

Abogado. Doctora en Derecho. Investigadora adscrita a la Sección de Derecho Público del Instituto de Estudios Políticos y Derecho Público “Dr. Humberto J. La Roche”, FCJP–LUZ. Venezuela. E-mail: eduvigesm@gmail.com

1 El presente artículo constituye un avance del proyecto de investigación “Las Cooperativas como Expresión del Principio de Subsidiariedad en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela” financiado por el Consejo de Desarrollo Científico y Humanístico (CONDES) de la Universidad del Zulia (LUZ).

Resumen

La Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (CRBV) define al Estado venezolano como federal descentralizado y, a su gobierno, además de atribuirle también esta última condición, lo caracteriza como participativo; consagrando además la transferencia de servicios a Estados y Municipios, comunidades, sociedad civil organizadas, y en general, a los denominados por la carta constitucional “nuevos sujetos de la descentralización”. La subsidiariedad es un principio organizativo básico de reciente data en el ámbito jurídico político, de corte federal vinculado al reparto de competencias de naturaleza participativa y descentralizadora. El presente trabajo pretende analizar las cooperativas como consecuencia del principio de subsidiariedad en el Estado federal descentralizado venezolano. Estas figuras plantean una iniciativa interesante en la búsqueda del equilibrio y equidad, sin embargo en la práctica se han identificado una serie de obstáculos en su funcionamiento, entre otros, el manejo de los recursos que en la mayoría de los casos provienen del Estado, de allí la importancia de establecer un adecuado sistema de control sobre las mismas. El método utilizado es el analítico normativo, la recolección de información depende de los niveles doctrinales, legales y jurisprudenciales. Se concluye que en la implementación de las políticas relativas a las cooperativas se desvirtúa el exacto sentido del principio de subsidiariedad, que existe escaso conocimiento e internalización de los valores que sustentan el cooperativismo a nivel de los integrantes de aquéllas y, que la manera como se ejerce el control de su gestión hace difuso el cumplimiento de la acción fiscalizadora del Estado, circunstancias que resultan agravadas por la falta de coherencia entre el modelo económico propuesto en la Constitución nacional y el esquema que se está desarrollando en la práctica y, por la fuerte mediatización e intervención política, que desde el Estado, recae sobre la gestión cooperativa.

Palabras clave: Cooperativas, subsidiariedad, federalismo, Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

Cooperatives as an Expression of the Subsidiarity Principle in Venezuelan Federalism

Abstract

The Constitution of the Bolivarian Republic of Venezuela (CRBV) defines the Venezuelan State as decentralized and federal and its government, in addition to the latter condition, is characterized as participative. Furthermore, it consecrates the transference of services to the States and Municipalities, communities, organized civil societies and in general, to those called by the constitutional document “new subjects of decentralization.” Subsidiarity is a recent basic organizational principle in the legal-political ambit, of a federal nature, connected to the distribution of participative and decentralizing competences. This study intends to analyze cooperatives as a consequence of the subsidiarity principle in the decentralized, federal Venezuelan State. These organizations propose an interesting initiative in the search for balance and equity; nevertheless, in practice, a series of obstacles to their functioning has been identified, among others, the handling of resources that in the majority of cases come from the State, thereby indicating the importance of establishing an adequate control system over them. The method used is normative analytic; information collection depends on doctrinal, legal and jurisprudential levels. Conclusions are that in implementing policies related to cooperatives, the exact sense of the subsidiarity principle is distorted, that there is only scant knowledge and internalization of the values that sustain cooperativism among the members and that the manner in which control over their management is exercised makes compliance with the supervising action of the State diffuse, circumstances that are worsened by a lack of coherence between the economic model proposed in the national Constitution and the pattern being developed in practice and by the heavy media attention and political intervention that falls on cooperative management from the State.

Key words: Cooperatives, subsidiarity, federalism, Constitution of the Bolivarian Republic of Venezuela.

Recibido: 31-10-2008 . Aceptado: 24-04-2009

Introducción

El concepto de federalismo remite a la expresión latina foedus, cuyo significado es alianza, unión, tratado federal o pacto. El concepto está vigente en casi todas las lenguas. En el lenguaje común, federalismo es sinónimo de Estado federal.

Lijphart (2000) explica los requisitos básicos del Estado federal. El primer requisito lo constituye la división del poder, garantizada para el poder central y los gobiernos regionales; y, el segundo requisito consiste en que una parte sustancial del poder debe ejercerse en el nivel regional (sin especificar la proporción del mismo). Con frecuencia el federalismo se describe como una división territorial del poder en la cual las unidades se encuentran geográficamente definidas. En todo caso, siguiendo al mismo autor, el poder se distribuye en una multiplicidad de centros, constituyéndose como propósito de la no centralización del poder, la descentralización del mismo.

En este sentido, algunos autores (Carré de Malberg, 1948; Linares Quintana, 1956; Jellinek, 1958; Burdeau, 1980; Shultze, 1993; Schubert, 1998; García-Pelayo, 1999; Bracho Grand, 2000; Watts, 2001) agregan que la organización y el funcionamiento del Estado federal están basados en dos elementos aparentemente contradictorios, pero en realidad complementarios y esenciales, ellos son el elemento unitario y el elemento federal.

El elemento unitario traducido en la soberanía del Estado federal, tanto interna como internacional se consagra y limita en su Constitución federal. Éste también es expresado en el Estado federal por la propiedad de su territorio, aunque distribuido entre varios estados particulares, constituye un territorio estatal único. El elemento federalista, por otra parte, se refleja en la participación y distribución de poder de las entidades federativas y las comunidades para conformar la voluntad federal. Asimismo, el referido principio se encuentra en la autonomía y libertad ejercida por los estados miembros, pues éstos renuncian a sus soberanías individuales en favor del Estado federal y preservan cierta independencia en la gestión de sus asuntos.

La cooperación al conjugarla con la autonomía abre el camino hacia la equidad social, pues la primera provee de fórmulas de negociación, de consenso, con el objeto de tomar decisiones conjuntas entre las diversas entidades político territoriales para evitar resultados individualistas, atomistas y disgregadores, a los que se puede llegar con la utilización exclusiva del principio de autonomía. El federalismo “…es, por definición cooperativo” (Rojo Salgado, 2000: 59).

La participación en el federalismo comprende la intervención de los grupos sociales organizados, además de las instancias públicas integrantes del Estado. Asimismo, el principio de subsidiariedad no está exclusivamente referido a los Poderes Públicos, sino a la necesaria interdependencia Sociedad Estado, pues implica una responsabilidad y un deber tanto para el individuo como para los grupos con quienes interactúa, tratar de resolver sus problemas antes de traspasarlos a una instancia superior, “la subsidiariedad es consustancial con la idea de responsabilidad y participación en las distintas esferas de la vida social” (Rojo Salgado, 2000: 62).

El anterior acierto es uno de los aspectos claves del presente trabajo, por cuanto involucra a los grupos sociales organizados en la toma de decisiones y acciones de modalidad cooperativa para plantear la resolución de problemas básicos de la vida del hombre. Si un Estado no prevé dentro de sus objetivos considerar la participación de los grupos sociales organizados en las fases del proceso de las políticas públicas (formulación, decisión, implementación y control), le resulta cuesta arriba satisfacer el creciente conjunto de necesidades y demandas exigidas por la población. La flexibilidad del federalismo le permite adaptarse a nuevos patrones de participación donde se advierte la importancia de una nueva relación entre el Estado y la Sociedad.

Lo expresado permite inferir la existencia de cuatro principios fundamentales del federalismo: autonomía, participación, cooperación y subsidiariedad, pues son producto de una comunicación permanente entre la realidad y el análisis; no son establecidos a priori, sino que obedecen “a una necesidad de organización y estructuración sociales. Dado que no están formulados por adelantado, estos principios no son rígidos” (Héraud, 1968, citado por Rojo Salgado, 2000: 57). La aplicación concurrente de los señalados principios, propicia la profundización de objetivos del federalismo, tales como el fortalecimiento de la democracia y el pluralismo, propiciando sociedades civiles más participativas en las políticas públicas.

El presente trabajo pretende analizar las cooperativas como consecuencia del principio de subsidiariedad en el Estado federal descentralizado venezolano. Estas figuras plantean una iniciativa interesante en la búsqueda del equilibrio y la equidad, sin embargo en la práctica se han identificado una serie de obstáculos en su funcionamiento, entre otros, el manejo de los recursos, los cuales en algunos casos provienen del Estado, de allí la importancia de establecer un adecuado sistema de control sobre las mismas. El método utilizado es el analítico normativo, la recolección de información depende de los niveles doctrinales, legales y jurisprudenciales. Se intenta enlazar lo descriptivo con lo documental, caracterizando aspectos distintivos y particulares de las situaciones descritas y además, se pretende analizar la información sobre federalismo, subsidiariedad y cooperativas, con el propósito de establecer relaciones, diferencias y el estado actual del tema en cuestión (Finol y Camacho, 2006). La investigación aborda en primer lugar, lo relacionado con el Estado federal descentralizado en la CRBV, luego caracteriza uno de sus principios resaltantes como lo es la subsidieriedad y por último, se analizan las cooperativas como expresión de la subsidiariedad en la CRBV.

1. El Estado federal descentralizado en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela de 1999

Con la promulgación de la CRBV en 1999, se establece en su artículo 4: “La República Bolivariana de Venezuela es un Estado federal descentralizado en los términos consagrados en esta Constitución, y se rige por los principios de integridad territorial, cooperación, solidaridad, concurrencia y corresponsabilidad” (Asamblea Nacional Constituyente, 2000).

Se advierte que los principios de autonomía, participación y subsidiariedad no constituyen los principios del federalismo precitados en el artículo 4, sin embargo, al realizar una revisión e interpretación integrativa de la CRBV se hallan inmersos a lo largo de su articulado. Por ejemplo, en cuanto al principio de subsidiariedad es oportuno recordar que en algunos proyectos² la Comisión Constitucional de 1999, los cuales se estiman como antecedentes para una mejor comprensión del texto constitucional, sancionado y promulgado en ese mismo año. de la CRBV, éste se encuentra presente de forma expresa al caracterizar al Estado federal venezolano.

Por otra parte, en la Exposición de Motivos de la CRBV se califica al Estado venezolano como federal descentralizado, con el objeto de transformar al anterior Estado federal centralizado en uno donde los diferentes niveles políticos territoriales y las comunidades participen en la formación, ejecución, evaluación y control de políticas públicas.

Venezuela para convertirse en un Estado federal descentralizado, debe inclinar el lazo federal a favor de los subniveles, es decir, mayores competencias constitucionales para estados y municipios. Es por ello, que la transformación no puede ser nominal, sino efectiva, pues se repite la “…fórmula más o menos similar a la del artículo 2 de la Constitución de 1961” (Brewer Carías, 2004: 326), al expresar el artículo 4 de la CRBV que: “Venezuela es un Estado federal descentralizado en los términos consagrados en esta Constitución”.

1.1. Origen, concepto y clasificación del principio de subsidiariedad

El origen del principio de subsidiariedad debe buscarse, en primer lugar, en el plano filosófico de la Grecia Clásica, uno de sus iniciales formuladores es Aristóteles (384-322 a de C.). Durante el siglo XVI la tesis de la autonomía refuerza la tesis de la subsidiariedad, al reflejar la importancia del respeto a los pactos, relacionado con las obligaciones de las personas, grupos y entes con personalidad jurídica. Según García de Enterría (1960, en Iglesias Martín, 2002) es en la “Memoria sobre las municipalidades de Turgot” en 1775 donde se encuentra el origen moderno del principio de subsidiariedad, pues se establece que la administración política sobre el territorio debe llevarse a cabo por aquéllos que estén sobre el lugar.

Luego, en el pensamiento de la doctrina social de la Iglesia Católica, se define como un principio general de organización social y delimitación de ámbitos de actuación entre la célula familiar y los Poderes Públicos. En la formulación de este principio destacan Santo Tomás de Aquino y numerosas encíclicas papales Quadragesimo anno, de Pío XI, en 1931 Pacem in Terris de Juan XXIII, de 1963 (Boixareu Carrera, 1994; Rojo Salgado, 2000; Frosini, 2002; Iglesias Martín, 2002), y la Encíclica Deus Caritas Est, de Benedicto XVI, del año 2005, a través de las cuales se pretende combatir los excesos intervencionistas de los Estados absolutistas y totalitarios.

A principios del siglo XX, para la Iglesia Católica resulta claro que la centralización del poder no puede sostenerse y, por consiguiente, corresponde a las autoridades superiores del Estado, por un lado, asumir las tareas esenciales, tales como: seguridad, defensa, relaciones exteriores; y, por el otro, cooperar con los niveles inferiores, sin intervenirlos.

La subsidiariedad es un principio organizativo básico, de reciente data en el ámbito jurídico y político, de corte federal vinculado al reparto de competencias (Boixareu Carrera, 1994; Rojo Salgado, 2000), cuyo concepto no es unívoco, pues posee un carácter polisémico. La subsidiariedad es una especie de “límite o una prohibición a la intervención del nivel superior” y “una obligación o un deber de intervención por parte del nivel superior respecto de los niveles inferiores cuando éstos se muestren incapaces o desbordados por la tarea a realizar” (Rojo Salgado, 2000: 62).

En este sentido, Frosini (2002) advierte que al establecer relaciones de dimensiones variables entre los entes político territoriales y los grupos sociales, estos últimos deben ser los seleccionados para resolver, en principio los problemas o asuntos planteados, por cuanto sólo se justifican las intervenciones de la institución mayor o del Estado en los supuestos en los cuales la institución inferior no sea capaz o tenga inconvenientes para resolverlos.

Asimismo, los conceptos desconcentración y descentralización poseen un referente común en el principio de subsidiariedad, pues pretenden una delegación de “…atribuciones en niveles administrativos más básicos” (Iglesias Martín, 2002: 150). En este sentido, la doctrina (Dromi, 1996; Rojo Salgado, 2000; Frosini, 2002) refiere que la subsidiariedad, por un lado, constituye sustitución y supletoriedad cuando se ceden atribuciones a favor de una instancia superior, la cual en situaciones momentáneas puede resultar idónea para realizar la acción, sin llegar a significar la pérdida de la titularidad de la competencia por parte de la instancia sustituida; y, por el otro lado, hace referencia a las ideas de auxilio y ayuda, las cuales se logran mediante el refuerzo del apoyo de la instancia superior a la instancia inferior, sin anularla.

En este sentido, Rodríguez-Arana Muñoz (2000) sostiene que el principio de subsidiariedad permanece en la entraña del Estado social y democrático de derecho, pues confirma la idea de que los poderes públicos, existen para servir al ciudadano y no el ciudadano al Estado.

El principio de subsidiariedad posee gran versatilidad o ambigüedad, y de allí su trascendencia, por la capacidad de adaptación que plantea, puede complacer intereses divergentes. Tampoco resulta claro su fundamento, puede basarse en eficacia, necesidad, equilibrio, interés general, entre otros. En ello radica la importancia de establecer parámetros concretos para evaluar incapacidad, desbordamiento, con el propósito de evitar medidas arbitrarias y reversión de competencias sin causa justificada. Además, se considera como principio poliédrico: filosófico, político y jurídico (Rojo Salgado, 2000). El polémico principio es “la encrucijada de una confrontación entre la doctrina social católica, la teología evangélica, las teorías políticas del federalismo y las corrientes del pensamiento liberal” (Frosini, 2002: 12).

Con arreglo al pensamiento liberal, la subsidiariedad es el principio “…según el cual el Estado no es más que una gran institución subsidiaria” (Rojo Salgado, 2000: 61). Esta tesis se apoya en los aportes de Locke, Tocqueville y Stuart Mill y se reafirma “a través de una acentuación de la libre iniciativa privada” (Frosini, 2002: 11).

La ambivalencia del vocablo subsidiariedad permite clasificarla en vertical u horizontal (Boixareu Carrera, 1994; Frosini, 2002; Rojo Salgado, 2002). La subsidiariedad vertical, alude a la relación entre el ordenamiento comunitario y los ordenamientos nacionales, en el ámbito del derecho internacional. Posee la misma esencia del principio en general, pues cuando no sea posible la solución en el nivel nacional, suple el ordenamiento supraestatal en el cual se encuentran integrados los Estados nacionales. En el ámbito internacional posee un valor conciliador, armonizador para resolver los problemas. También se incluye en este ámbito “…la relación entre el Estado y los entes a él sometidos pero dotados de autonomía como las regiones, las provincias, los municipios, en el plano del derecho interno” (Frosini, 2002: 8).

La subsidiariedad horizontal está referida a la relación Estado Sociedad, tanto personal como grupal o social, en la cual se aumenta la autonomía privada disminuyendo al espacio esencial la intervención del Estado. Además, se refiere a las relaciones entre libertad y autoridad, liberalismo y colectivismo socialista, sin excluir la posibilidad de una equilibrada tercera vía, que tenga en cuenta las instancias de uno y otro, del liberalismo y el colectivismo (Frosini, 2002).

Se insiste en lo movedizo de los límites del principio analizado, el cual puede conducir por el camino de un Estado social, liberal o comunista, también, es posible su inserción en la estructura confederal. Constituye un principio clave del federalismo y sirve como valor primordial para el fortalecimiento de la democracia, dada su gran plasticidad y adaptabilidad. Ello puede repercutir en una adecuada vinculación Ciudadano Estado, donde las necesidades del primero se satisfagan de forma idónea. Rodríguez-Arana Muñoz (2000), reitera la importancia de gobiernos de diversos niveles directamente representativos de sus ciudadanos, ello supone una equilibrada asunción de competencias propias, sobre los asuntos que a cada nivel le corresponde y el financiamiento correspondiente para ejercitarlos.

La subsidiariedad debe acompañarse de los principios mencionados, vale decir, autonomía, cooperación y participación, además, de los principios de transparencia, rendición de cuentas y control social permanente, con el objeto de evitar desequilibrios generadores de consecuencias opuestas para las comunidades. Como valor primordial, el principio de la subsidiariedad funciona como motor regulador del equilibrio y elasticidad del federalismo.

1.2. La subsidiariedad como principio del Estado federal descentralizado consagrado en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela

Es pertinente reiterar que el principio de subsidiariedad no aparece previsto expresamente en la Exposición de Motivos de la CRBV y tampoco en el artículo 4 que caracteriza a la República Bolivariana de Venezuela como un Estado federal descentralizado, lo cual genera un vacío pues la subsidiariedad, al constituir un principio primordial de la estructura federal del Estado, debió establecerse en ese mismo artículo.

Llama la atención que los proyectos constitucionales configuraron de manera más acertada el principio de subsidiariedad, por cuanto al conferir a Venezuela el carácter de Estado federal incluían expresamente dicho principio, corroborando en una variedad de normas su trascendencia para el fortalecimiento de esa forma de Estado. El principio de subsidiariedad se encuentra consagrado de forma expresa en el artículo 165 de la CRBV:

“Las materias objeto de competencias concurrentes serán reguladas mediante leyes de bases dictadas por el Poder Nacional, y leyes de desarrollo aprobadas por los Estados. Esta legislación estará orientada por los principios de la interdependencia, cooperación, corresponsabilidad y subsidiariedad.

Los Estados descentralizarán y transferirán a los Municipios los servicios y competencias que gestionen y que éstos estén en capacidad de prestar” (Asamblea Nacional Constituyente, 2000) (Destacado nuestro).

No obstante, el principio de subsidiariedad se encuentra inmerso en los fines, valores y en la normativa constitucional mediante el énfasis añadido a la participación y la modalidad de descentralización prevista en el artículo 184 de la CRBV: descentralización participativa (Asamblea Nacional Constituyente, 2000). La escasa referencia de forma expresa sobre la subsidiariedad induce a pensar que la CRBV establece este principio con precaria discusión y análisis.

El encabezado del artículo 184 de la CRBV expresa: “La ley creará mecanismos abiertos y flexibles para que los Estados y los Municipios descentralicen y transfieran a las comunidades y grupos vecinales organizados los servicios que éstos gestionen previa demostración de su capacidad para prestarlos”. Lo primero a destacar en la norma transcrita es el principio de subsidiariedad, el cual refiere la nueva relación Estado Sociedad, donde el nivel más cercano al ciudadano debe gestionar los servicios demandados por la sociedad, siempre y cuando se encuentre en capacidad para realizar las actividades pertinentes.

La CRBV, formalmente, da un paso de avance en el proceso descentralizador, por cuanto su normativa permite inferir que “puede haber descentralización sin subsidiariedad pero no hay subsidiariedad sin descentralización” (Salema d’ Oliveira Martins, 2000: 82).

La descentralización sin subsidiariedad es planteada por la Constitución Nacional de 1961 y la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder Público (LODDT) (Asamblea Nacional, 2003). Estos instrumentos jurídicos destacan la descentralización como transferencia de competencias y/o servicios hacia los niveles subnacionales, con prescindencia de que el ejercicio del servicio debe realizarlo quien esté más cercano al ciudadano y cumpla con los requisitos exigidos. La derogada CN de 1961 y la LODDT no establecen transferencias de competencias y/o servicios de los Estados a los Municipios y, con menos razón hacia la sociedad civil. Sin embargo, a partir de la promulgación de la LODDT y con fundamento en la no prohibición, al menos expresa por parte de la CN, algunos estados establecen en sus legislaciones transferencias de los estados hacia los municipios y de éstos a la sociedad civil³.

La descentralización con subsidiariedad surge como novedad en la CRBV, pues el estudio concatenado de los artículos 165 y 184, ejusdem, alude a la subsidiariedad vertical y horizontal y, además, permite la transferencia estado municipio y la transferencia estado municipio comunidad.

El artículo 184, ejusdem, combina una fórmula integrada de descentralización con la participación, la cual se estima conveniente, pues tal combinación constituye el desideratum de un federalismo reticular o complejo, donde cobran particular importancia las redes públicas de gobierno de múltiples niveles, acompañado de la sociedad civil, dado que cada vez es más difícil resolver los nuevos y complejos problemas a partir de un único nivel de gobierno (Gomá, 2001, citado por Mascareño, 2003).

En el punto siguiente se impone analizar a las cooperativas como una de las expresiones del principio de subsidiariedad, en el sentido atribuido, de necesaria imbricación en dichas redes públicas.

2. Las cooperativas como expresión del principio de subsidiariedad en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela

El texto constitucional de 1999 en su artículo 52 establece el derecho de asociación con fines lícitos, asimismo el artículo 70 consagra, entre otros, como medio de participación y protagonismo del pueblo en lo social y económico a las cooperativas. Del mismo modo, realizando una interpretación integrativa de la carta constitucional, el artículo 184, antes comentado, plantea la creación de una ley para profundizar una descentralización de los Estados y Municipios hacia las comunidades organizadas y ratifica a la cooperativa como una de las figuras indispensables, para lograr tal profundización (artículo 184, numerales 3 y 5); sin menoscabo de otras normas constitucionales que promueven de forma directa e indirecta la creación y protección de cooperativas.

El artículo 2 del Decreto con Fuerza de Ley Especial de Asociaciones Cooperativas (LEAC) señala que son asociaciones abiertas y flexibles de hecho y derecho cooperativo, de la Economía Social y Participativa, de personas que se unen mediante un proceso y acuerdo voluntario, para hacer frente a sus necesidades y aspiraciones diversas, con el propósito de generar bienestar colectivo y personal, a través de empresas de propiedad colectiva, gestionadas y controladas democráticamente.

Kliksberg (2007) expresa que se requiere un nuevo perfil de Estado, descentralizado hacia las regiones y municipios, transparente, gestionado por especialistas en cada área, con un servicio de control de todo orden, combate activo contra la corrupción, y con espacios abundantes para la participación. El modelo de Estado venezolano está consustanciado con la tesis del autor citado, pues la CRBV favorece la incorporación de nuevos actores, en vista de la relevancia, dada por ésta a la participación. Las cooperativas no son actores tan nuevos, pues ya existían en la Constitución de 1961, pero de manera rezagada, su propósito fundamental es profundizar la participación y la descentralización, resaltando valores como la solidaridad, igualdad, equidad, entre otros.

La cooperación constituyó, en principio una reacción espontánea de la clase obrera contra los abusos del modelo de Estado capitalista. Asimismo, la palabra socialismo que tuvo su origen entre comunistas ingleses, “…se emplea hoy (1849) en el continente en un sentido más amplio; que no entraña necesariamente el comunismo, o sea, la completa abolición de la propiedad privada, sino aplicada a cualquier sistema que requiera que la tierra y los instrumentos de producción sean propiedad, no de individuos, sino de comunidades o asociaciones, o del gobierno” (Mills, J. Stuart, 1951 citado por Daly Guevara, 1967: 33-34).

Aunque el neoliberalismo asegure que con el incremento de sus empresas privadas, con el impulso del libre juego oferta y demanda y disminuyendo el intervencionismo del Estado, la economía se recuperará, debe admitirse que no puede dejarse al libre juego de la oferta y la demanda, la garantía del ejercicio de las libertades individuales y el disfrute de los derechos humanos desde la vivienda, educación, seguridad personal, salario justo, hasta la vida. Por ello, el Estado busca formas de equilibrio, reglamenta actividades, traza procedimientos (Esteller Ortega, 1995: 21; 90).

El problema a solucionar, en consecuencia, “… es como lograr el equilibrio entre eficiencia y justicia, ante la inevitable y fría realidad de la necesidad del Estado de procurarse medios económicos para atender a los fines que le son propios…” (Morales et al., 2003: 115). El asunto es más difícil de lo que parece, pues los recursos son limitados y las necesidades ilimitadas. Por tanto, debe ratificarse que el régimen financiero del Estado no puede quedar al exclusivo arbitrio de los órganos decisorios que diseñan, elaboran y ejecutan la actividad financiera a través del presupuesto, y que el orden constitucional debe ser el freno de su acción mediante un sistema axiológico de valores, principios y derechos (Morales et al., 2003).

2.1. Las cooperativas y el orden socio-económico

En las constituciones políticas de los Estados deben establecerse disposiciones económicas y sociales, soportadas en la reciprocidad y la construcción de un esquema de cooperación social. Rawls (1993: 152, citado por Morales et al., 2003: 118) insiste en la necesidad de una serie de valores, tales como la igualdad, fraternidad y un adecuado sistema de compensaciones para los desfavorecidos, pues a su modo de ver las sociedades “son empresas cooperativas para beneficio mutuo”, que en sí mismas suponen conflicto de intereses y por ello, se requieren principios, con el fin de lograr “suscribir un acuerdo acerca de las porciones distributivas correctas”.

Referirse al orden socioeconómico es tener que considerar lo que Bidart (1999) ha denominado la constitución económica, entendida como la norma de rango constitucional cuyo objeto es establecer los principios del régimen de las relaciones económicas, el papel de la iniciativa privada, el papel del Estado en este sentido y la forma en la cual se articula la relación, entre el sector privado y el estatal, elemento indispensable para establecer el modelo económico y su necesaria conexión con la forma de Estado.

El sistema económico constitucional venezolano se define formalmente como una economía social de mercado, fundamentado en la libertad económica, la iniciativa privada y la libre competencia, sin embargo, éstas no pueden contrariar a la justicia social y de allí, la necesaria intervención del Estado (Morales et al., 2003).

Como alternativa resurgen con vigor, figuras como las cooperativas que son una especie de modelo intermedio entre propiedad privada y propiedad social, con el fin de buscar algún grado de justicia económica y social para el pueblo. En este punto, resulta pertinente plantear ¿las cooperativas funcionan de idéntica forma en todos los modelos de Estado?⁴.

Por constituir un modelo intermedio, en algunos casos, la principal fuente de ingreso para las cooperativas proviene de préstamos del Estado⁵, pero esta razón no debe ser suficiente, para limitarles su autonomía, la cual se encuentra protegida en Venezuela, por el artículo 5 de la LEAC. Además por todos los medios debe evitarse “que esa ayuda pueda convertirse en un obstáculo para el normal crecimiento, porque se corre el riesgo de la burocratización y la politización partidista, frecuentes en el ámbito oficial” (Esteller Ortega, 1995: 91).

En este sentido, Molina (2007) en relación al modelo y programa económico del gobierno encabezado por el Presidente Chávez lo categoriza signado por “…la tendencia a imponer un programa económico que podría caracterizarse como de economía mixta que privilegia al sector estatal y cooperativo…” llamando la atención sobre la dependencia política que este sector tiene respecto al partido de gobierno, es más, Corso (2001, citado por Molina, 2007:38) afirma que nos encontramos ante “…una mezcla anómala entre el neoliberalismo y el desarrollismo teledirigido desde el Estado”, concluyendo que el modelo económico es “…de una economía mixta políticamente controlada y en el cual se privilegian el sector cooperativo y público”.

La Comisión Ordinaria para el Fortalecimiento del Movimiento Cooperativo Venezolano de la Asamblea Nacional ratifica lo expresado anteriormente, cuando señala que la burocracia en algunos organismos del Estado obstaculizan la inserción de las cooperativas en la economía del país. Además, aunque la comisión, acepta el apoyo del Estado, reconoce a su vez que también se traba el apoyo pues se confunden estas organizaciones con empresas mercantiles u otras organizaciones sociales (Panorama, 2006).

Es ineludible hacer mención a la tendencia política expresada por los representantes del gobierno, claramente orientada a fortalecer el aspecto social de la autogestión, entendido en el sentido ideal atribuido por Méndez y Vallota (2006) como un proyecto o movimiento social que aspira a la autonomía del individuo. El referido proyecto tiene como método que la empresa y la economía sean dirigidas directamente por quienes se vinculan con la distribución, producción y consumo de los bienes y servicios. Esta circunstancia pareciera configurar una contradicción interna con lo que supone el modelo abstracto de economía social de mercado, principalmente si se toma en cuenta la multiplicidad y heterogeneidad de tareas o cometidos atribuidos y autorizados a las cooperativas, convirtiéndose éstas en una vía para descargar al Estado de la atención y provisión de los bienes y servicios, de modo que la actuación del Estado se hace difusa, experimentando un fenómeno que se ha denominado “vaporización del Estado” (Alberti Rovera, 2004).

Las tareas referidas son colocadas bajo la responsabilidad de las cooperativas con un régimen preferencial, ello debilita al resto de los actores de la economía, organizados bajo formas jurídicas distintas a las cooperativas. Éstas resultan privilegiadas en el otorgamiento de créditos y subvenciones, así como de contratos y/o licitaciones públicas, que en muchos casos, pueden ser ejecutados, única y exclusivamente por intermedio de cooperativas. La consecuencia, generalmente, de tal situación es la simulación en la relación de trabajo, la cual desnaturaliza la esencia del cooperativismo (Hung Vaillant, 2005; Díaz, 2008).

Asimismo, al parecer existe confusión, tergiversación o en algunos casos ausencia absoluta de valores y principios que la filosofía sobre las cooperativas recalca. En este sentido, Bastidas (2003) expresa que un verdadero movimiento cooperativo debe insertar sus principios, valores y formas de acción a la sociedad pues son factores multiplicadores de democracia, participación, solidaridad, entre otros; y el mismo debe tener como propósito fundamental enfrentar la pobreza y sus consecuencias.

En opinión del Poder Ejecutivo y la Comisión de Finanzas de la Asamblea Nacional, las cooperativas en su constitución no adoptaron los principios propios del cooperativismo, es más, se afirma que no existió en su origen un verdadero espíritu cooperativista (La Verdad, 2006; El Nacional, 2007). Existe tal incomprensión acerca del significado y alcance del movimiento cooperativista, aunado a la distorsión del proceso socio-económico, que se han dado casos en los cuales se han falseado cursos de adiestramiento y estafado a los cooperativistas, aprovechándose de sus expectativas, defraudando sus esperanzas y afectándolos patrimonialmente (Panorama, 2006).

2.2. Notas relacionadas con la rendición de cuentas y el control sobre las Cooperativas

Como consecuencia de lo anterior, resulta evidente la escasa orientación y capacitación por parte de un gran número de cooperativistas, lo cual induce a la ineficiencia y en la mayoría de los casos, a la rigurosa aplicación de la normativa formal de la LEAC, por parte del órgano del Estado que ejerce control y fiscalización sobre las cooperativas, la Superintendencia Nacional de Cooperativas (SUNACOOP), la cual, revisa la documentación, sus libros contables, acta constitutiva, entre otros y si existen irregularidades, producto de la insuficiente asesoría y/o capacitación, es inminente, la sanción.

El manejo deficiente de los fondos es otra de las denuncias reiteradas en contra de las cooperativas. Algunos cooperativistas manifiestan que otros se han beneficiado individualmente con los fondos de las asociaciones, sin rendir cuenta alguna (La Verdad, 2005). Afirma Mires (2006:13), “…cuando la corrupción no sólo es política sino también social, es decir, generalizada, la democracia política no puede prosperar en ninguna parte”.

Para el período 2005-2006, la SUNACOOP reflejaba y expresamente manifestaba su incapacidad para atender las múltiples denuncias y casos de malversación e irregularidades en el manejo de fondos (88,8% de cooperativas). De 2376 cooperativas fiscalizadas entre mediados de 2005 y 2006, a 2110 se les comprobaron irregularidades en el manejo de los recursos; ello significa que sólo 266 cooperativas son las que cumplen. De la muestra, 1894 cooperativas no cumplen con los requisitos exigidos trimestralmente por la Superintendencia y en 669 casos, algunos de sus socios han dicho que hay arbitrariedad en la toma de decisiones, es decir, no todos participan en el debate (incumplimiento de valores y principios. Véase artículos 3 y 4 de la LEAC) (La Verdad, 2006).

Es factible que tal incapacidad esté vinculada al crecimiento del número de cooperativas: cuando el presidente Chávez llegó al poder en 1999, existían 870 cooperativas en el área de crédito, transporte y otros servicios, aunque sólo la mitad funcionaba con algún éxito. Para el año 2001 surgieron más de 1000, 2000 en el año 2002. Estas cifras aumentaron vertiginosamente cuando el gobierno aprobó financiamientos millonarios para esas asociaciones. En el 2003, se crearon 18.000 cooperativas; 36.000 en el año 2004; 41.000 mil en el año 2005. Para julio de 2006, la SUNACOOP informó que existían 132.000 cooperativas (La Verdad, 2006a), mientras que según el cálculo del Ejecutivo Nacional, en 2008 se contabilizaban alrededor de 200.000 cooperativas (El Universal, 2008).

Lo afirmado anteriormente conduce, necesariamente a formular algunas precisiones en torno a las transformaciones que se procuraban, luego del cambio constitucional de 1999, sobre el modelo de Estado y el aparato productivo. En primer lugar, se ha detectado que numéricamente han crecido, pero operativamente tanto su funcionamiento como los resultados obtenidos han dejado mucho que desear, si se toman en cuenta las cifras precitadas. En segundo lugar, el proceso de crecimiento de las cooperativas ha excedido la capacidad institucional de respuesta del Estado, según lo expresado anteriormente, por la propia SUNACOOP.

Es interesante traer a colación la opinión de Bastidas-Delgado, quien en reunión con la máxima autoridad de la Superintendencia, para ese momento, realizó un ejercicio práctico con 110.000 cooperativas y se determinó que sólo 3200 cooperativas se encontraban activas. Realizó un cruce de información con un listado de 110.000 cooperativas registradas en la SUNACOOP, y los estados de las mismas que registra el Servicio Nacional Integrado de Administración Aduanera y Tributaria (SENIAT) y resultó que sólo 3200 coincidían en los datos y el ejercicio fiscal. Bastidas-Delgado continúa señalando que Venezuela se colocó en el primer lugar mundial de los países con más cooperativas, primero era China, luego seguían Estados Unidos, la India y Brasil. Los fundamentos para la conformación de las cooperativas han sido desvirtuados; pues aunado al primer lugar de cooperativas “poseemos el mayor cementerio de cooperativas del orbe” (La Verdad, 2006b).

En virtud de los problemas detectados en relación con los recursos del Estado, es importante identificar la normativa jurídica, referida al sistema de control y rendición de cuentas en el manejo de los fondos públicos, por parte de las cooperativas con el propósito de constatar su funcionamiento en la práctica. ¿Cuáles son los sistemas de control ejercidos sobre las cooperativas? Es fundamental, establecer un racional sistema de control para garantizar el manejo adecuado y transparente de los recursos públicos.

En cuanto al tutelaje del Estado sobre el movimiento cooperativo, luego de la promulgación de la CRBV 1999, éste ha dejado de ser, exclusivamente jerárquico (Rueda Pinto, 2005). El control estatal se ha desplazado desde los organismos centralizados (SUNACOOP), para incluir a otros entes nacionales, pero que poseen agencias subnacionales, tales como la Fundación para la Promoción y Desarrollo del Poder Comunal (FUNDACOMUNAL). Así como, el sometimiento a la aplicación o incorporación a otros sistemas de control⁶.

Resulta incuestionable la necesidad de un racional sistema de control, capaz de garantizar el manejo adecuado y transparente de los recursos públicos. Dentro del marco genérico del control una de las facetas más importantes es la referida a la rendición de cuentas. Bonilla Alguera (s/f) identifica cuatro tipos de mecanismos de rendición de cuentas: a) vertical; b) horizontal; c) diagonal y, d) de cuentas social.

La rendición de cuentas vertical es muy común y se encuentra en cualquier país catalogado de democrático, consiste en la elección realizada por los ciudadanos de los representantes gubernamentales. Es un mecanismo que permite que los políticos tengan en cuenta el mandato imperativo de los ciudadanos y se sientan obligados a informar sobre su gestión. Es una herramienta importante pero no resulta suficiente en la práctica.

La rendición de cuentas horizontal es la obligación legal que tienen los funcionarios públicos de responder ante otros funcionarios e instancias gubernamentales.

La rendición de cuentas diagonal o transversal es realizada, a través de instituciones de Estado ciudadanizadas y que desde el espacio de la sociedad civil ejercen control sobre los funcionarios públicos. Con ello, se rompe “…el monopolio ejercido por el Estado en la responsabilidad de control ejecutivo de los funcionarios públicos” (Ackerman, 2004, citado por Bonilla Alguera, s/f).

La rendición de cuentas social es el control ejercido por asociaciones y movimientos ciudadanos. Es la necesaria expresión de la transparencia y la publicidad de las acciones que despliegan los órganos gubernamentales, la cual se traduce en una demanda de la sociedad que no ha sido satisfecha por el Estado.

El sistema venezolano de control es tan enmarañado que coexisten diversos mecanismos e instancias de control sobre las cooperativas, en el cual se entremezclan diversos tipos de mecanismos antes señalados y parecieran responder a una idea subyacente en la Constitución de gran amplitud, según el sentido atribuido a la contraloría social, en el que cada ciudadano se convierte en un contralor de la gestión pública.

De manera que las cooperativas están sujetas no sólo a los controles que el Estado practica sobre ellas, sino también a los controles de sus órganos internos establecidos en su Ley de creación a tal fin; además, sujetos al control establecido en el numeral 11 del artículo 8 de la LOCGR, en todo y en cuanto, hayan sido constituidos con fondos públicos o parte significativa de su capital, sin menoscabo de que puedan ser objeto de control por parte de los ciudadanos en ejercicio de la vigilancia de la gestión fiscal (numeral 3 del artículo 75 de la LOCGR).

Es de hacer notar que bajo la vigencia de la anterior Ley sobre cooperativas (sancionada en 1975 y derogada por la ley de 2001), entre los órganos que integraban la estructura de las mismas se contaba el Consejo de Vigilancia, cuya designación era atribución privativa de la Asamblea y a quien se asignaban funciones que abarcaban el control del cumplimiento de las leyes, Estatutos y decisiones tomadas en Asamblea; la fiscalización de la actividad económico-contable; así como realizar u ordenar auditorías y asistir al Consejo de Administración con derecho a voz. Esta última atribución se conjugaba con el derecho a objeción, cuando a su juicio, las decisiones tomadas por este órgano ejecutivo, pudieran afectar gravemente los intereses de la cooperativa y se complementaba con su facultad de convocar a la Asamblea, cuando pudieran existir fundados indicios de responsabilidad por dolo, negligencia o impericia en el cumplimiento de las actividades del Consejo de Administración. Es más, este órgano por expresa disposición del Reglamento de la citada Ley (1976) debía elaborar anualmente su memoria y cuenta presentada al Consejo de Vigilancia, por lo menos con treinta (30) días de anticipación a la celebración de la Asamblea que debería considerarla.

Asimismo, por vía reglamentaria se ampliaron los márgenes de actuación del Consejo, constituyéndole en una instancia de enlace con el órgano de control externo (SUNACOOP). Por último, y sólo con ánimo de ilustrar la importancia asignada al Consejo de Vigilancia se le reconocía participación en el Consejo Nacional Consultivo para financiamiento. En realidad no se han podido identificar las razones de la abrupta supresión en el nuevo régimen legal sobre cooperativas, de este organismo, ni en los documentos relativos o previos a la sanción de la ley vigente, ni en los anteproyectos propuestos. Sólo es menester indicar que el ejercicio de la función contralora, por ministerio del nuevo orden legal, se convirtió en un espacio mínimo en la regulación estatutaria, al exigirse que en la misma debía, en cada caso, indicarse las normas para el control de la cooperativa; produciéndose como consecuencia lógica una inusitada y prolífera heterogeneidad de regímenes, cuya sistematización resulta sumamente complicada, por no decir imposible y, que se transforma en circunstancia que contribuye a distorsionar el ejercicio de la función contralora.

Es cierto que encontramos mecanismos de control en cada cooperativa, para ser registradas deben cumplir con los extremos mínimos que la Ley les exige, pero ello no es óbice para desconocer la pérdida de fortaleza que deviene de la eliminación del espacio y peso institucional que representan los Consejos de Vigilancia como órganos intermedios, sobre todo entre la cooperativa y el órgano de control central -SUNACOOP- y la dispersión hacia otros entes u organismos oficiales en atención a algunas tareas específicas que las cooperativas realizan. Si se suma disminución de capacidades institucionales, centralización de poderes y dispersión del control, la combinación no puede augurar resultados halagüeños.

De lo anterior puede colegirse que el ejercicio del control se ha difuminado. La propia complejidad del sistema, la heterogeneidad de mecanismos e instancias que supone pudieran incidir sobre los resultados transparentes de las cooperativas. Ciertamente, mayores mecanismos de control no son garantía suficiente de efectividad de los mismos, sino que en oportunidades pudiera resultar lo contrario.

Conclusiones

El federalismo favorece la articulación Estado-Sociedad formalmente delineada en la Constitución de 1999 y sustentada en los artículos 4, 165 y 184 al promover la descentralización participativa y subsidiaria desde el Poder Público hacia las comunidades organizadas. Las cooperativas constituyen una de las figuras establecidas por el artículo 184, para la transferencia de servicios desde los Estados y Municipios.

En el diseño de las políticas públicas dirigidas hacia el sector cooperativo predomina, por encima de lo axiológico, un enfoque inclinado hacia aspectos economicistas y políticos. Se ha asociado el movimiento y acción de las cooperativas al modelo de economía social establecido en la Constitución, pero que empíricamente desde la promulgación del texto constitucional ha visto desdibujada su concepción, derivando hacia formas, modalidades e instituciones más próximas a propuestas de corte socialista. Debe señalarse que las formas cooperativas son viables en cualquier modelo económico o político que se implemente en un país, no son exclusivas de modelos de corte socialista.

Es pertinente resaltar, que el régimen cooperativo en sustancia, es más que un mero diseño instrumental para impulsar la política económica de un determinado Estado, en el cual la construcción e internalización de los valores propios del cooperativismo es determinante para obtener resultados exitosos de esa experiencia. El desempeño del movimiento cooperativo se fundamenta en una cultura del accionar colectivo. Si esta cultura no se logra arraigar, si los valores de solidaridad no orientan, impregnan y precondicionan la planificación, metas y estrategias que desde el Estado se conciben y en las cooperativas se ejecutan, a través de sus acciones, los resultados podrían afectarse.

Formalmente, empleando el término legislación en su acepción más lata, el ordenamiento jurídico positivo venezolano, otorga particular significación y relevancia a las cooperativas en el régimen socio-económico de la República.

En el plano del diseño de las políticas públicas se observa un marcado sesgo e inclinación hacia la economía social y hacia las organizaciones mediante las cuales ésta se manifiesta, particularmente las cooperativas (período 2001-2007). Sin embargo, se observa que en los documentos más recurrentes relativos al desarrollo económico-social (Plan 2007-2013) la referencia es mínima, haciéndose hincapié en el papel protagónico de las empresas de producción social (EPS).

Sin embargo, es posible que las cooperativas sigan siendo actores importantes, puesto que en la práctica, tanto a las EPS, como a los Consejos Comunales, se les exige realizar sus contrataciones para provisión de bienes y servicios, con las cooperativas.

Otro aspecto que puede resultar comprometido es la autonomía de gestión de las cooperativas, pues existe interés por contratar u obtener recursos financieros del Estado y ello se hace depender de factores político-ideológicos que contribuyen a impedir la consolidación, a deformar o pervertir los valores naturales y propios que deben orientarlas, sustituyéndolos por antiguas prácticas clientelares.

El control al cual deben someterse las cooperativas constituye otro de los factores preocupantes, principalmente porque están recibiendo un elevado porcentaje de recursos derivados del presupuesto nacional y del sistema financiero público (bancos, fondos, transferencias). Realmente el sistema de control existe institucionalmente, tanto en el plano normativo como en el operativo, pero se observa que su funcionamiento deriva hacia una gran complejidad, pudiendo en definitiva, afectar su eficiencia y su eficacia.

Notas

2 A lo largo del presente trabajo se hace referencia a dos proyectos previos a la vigente Constitución de 1999: Ideas Fundamentales para la Constitución Bolivariana de la V República de 1999 y Anteproyecto de la Comisión Constitucional de 1999, los cuales se estiman como antecedentes para una mejor comprensión del texto constitucional, sancionado y promulgado en ese mismo año.

3 El Estado Aragua es pionero en Venezuela al desarrollar legislaciones para establecer relaciones Estado-Municipio y Estado-Sociedad.

4 En una revisión general de quince (15) textos constitucionales vigentes de El Salvador, Costa Rica, Cuba, Guatemala, México, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Chile, Argentina, Honduras, Perú, Uruguay, Brasil y Venezuela, ocho (8) de ellos consagran normas para garantizar la actividad cooperativa, fomentarla, estimularla y promoverla, colocando sobre el Estado el deber de concebir e implementar políticas a tales fines. Esta circunstancia es más interesante en las siete (7) Constituciones de los países resaltados en el texto, en las cuales la previsión general referida, resulta ampliada, comprendiendo disposiciones que van desde ciertos “privilegios” para dedicarse a ciertas áreas y actividades (Brasil, Guatemala), pasando por considerarlas base importante del orden Socioeconómico (Venezuela, Costa Rica, Panamá), concediéndoles un grado particular de intervención en el gasto social (México), hasta considerarlas como un modo de ejercicio de la propiedad que sustenta su modelo económico (Cuba y Costa Rica) (Ortiz-Alvarez, Luis y Lejarza A., Jacqueline, 1997).

5 En el caso venezolano esta circunstancia no ha operado en la forma mencionada, ya que no ha habido una repartición de recursos a un gran número de cooperativas, pero sí ha sido significativo el hecho de que se han concentrado los recursos en pocas cooperativas, pero con elevadas cifras de asignación, produciéndose con esta concentración un tratamiento inequitativo, que en la práctica entra en contradicción con las políticas públicas diseñadas al respecto y con el discurso gubernamental.

6 Véase Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal (LOCGR, 2001); Ley Contra la Corrupción (2003); Decreto con Rango y Fuerza de Ley de Reforma Parcial de la Ley de Licitaciones (2001); Ley de Consejos Comunales (2005), entre otras.

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