¿Después del radicalismo la sensatez? El giro a la izquierda y la política económica en América Latina

Lazo Cividanes, Jorge * Rojas, Miguel **

* Post Doctor. Cátedra de Investigación de Canadá en globalización, ciudadanía y democracia, Universidad de Québec en Montreal (2007). Doctorado. Ciencia Política (2006). Universidad de Salamanca, España. Maestría. Ciencia política (2000). Universidad Simón Bolívar, Venezuela. Licenciatura. Comunicación Social (1997). Universidad Central de Venezuela.

** Candidato a Doctor. Estrategia de negocios. Universidad de Québec en Montreal. Maestría. Estudios del Desarrollo (2000). Instituto de Estudios Sociales, Holanda. Licenciatura. Economía (1983). Universidad de Costa Rica.

Resumen

Este trabajo analiza el impacto que ha tenido el surgimiento de gobiernos de izquierda en América Latina en las políticas económicas que se aplican en la región. El artículo presenta y discute datos sociales y económicos de Argentina, Brasil, Chile y Venezuela, países donde la izquierda controla el gobierno, y dos casos contrastantes, Colombia y México, cuyos gobiernos están en manos de partidos de centro-derecha. Tomando como referencia aspectos centrales de las reformas estructurales de la década de los 90, nuestro análisis sugiere que los nuevos gobiernos de izquierda no han transformado la política económica de manera substancial, lo cual se contradice con la fuerte retórica antineoliberal que ha caracterizado a muchos de sus líderes durante las campañas electorales. En este sentido, el artículo finaliza con algunas hipótesis que podrían explicar tal comportamiento.

Palabras clave: Neoliberalismo, izquierda política, política económica, América Latina, Consenso de Washington.

After Radicalism, Sensibleness? The Turn to the Left and Economic Policy in Latin America

Abstract

This article analyzes the impact that the emergence of new governments of the left in Latin America have had on the economic policies applied in the region. During the late 1990s and early 2000s, many political parties from the left gained power in Latin America. Their leaders and many other left-leaning observers have criticized the presumed negative consequences of neoliberal reforms in very harshest terms. This article presents and discusses social and economic data from Argentina, Brazil, Chile and Venezuela, countries where the left leads government, and from two contrasting cases, Colombia and Mexico, where governments are controlled by center-right parties. Taking central aspects of the structural reforms of the decade of the 90s as a reference, the analysis suggests that the newly-arrived leftist governments have not changed economic policy substantially, contradicting the fierce anti-neoliberal rhetoric that characterized many leaders of the Latin American Left while campaining for office. The article suggests some hypotheses that may explain this behaviour.

Key words: Neo-liberalism, political Left, economic policy, Latin America, Washington Consensus.

Recibido: 07-07-17 Aceptado: 08-06-19

Introducción

En los últimos 20 años, la mayoría de los países de América Latina implementaron amplios programas de privatización y liberalización de su economía, abriéndola a la competencia externa. Tales programas, además, justificaban una menor participación del Estado en actividades de producción y su concentración en la provisión de servicios de salud, educación y justicia. En oposición, los líderes de izquierda desplegaron una fuerte retórica en contra de esos programas durante recientes procesos electorales, particularmente en elecciones presidenciales. La llegada al poder de numerosos gobiernos de izquierda en Latinoamérica ha sido interpretada, por ello, como una reacción a los pobres resultados que -según sus críticos- obtuvieron las reformas “estructurales” o “neoliberales”. No obstante, algunos estudios muestran que gracias a la aplicación de estas reformas un importante número de países en la región obtuvo mejoras en la productividad de los factores de producción (Lora y Panizza, 2002). Asimismo, hay evidencia de reducción de la pobreza en América Latina entre 1990 y 1999. Durante este período, en su conjunto, la región vio descender el porcentaje de la población que vivía en situación de pobreza de 48,3% a 43,8%. Algunos países lograron avances muy por encima de la media regional, reduciendo la pobreza a casi la mitad. Tal es el caso de Chile (38,6% en 1990 a 20,2% en 1998) o Uruguay (de 17,9% a 9,4%) (Cepal, 2005b).

El debate sobre las consecuencias positivas o negativas de las reformas aún está abierto y, a pesar de su enorme importancia política y académica, este trabajo no pretende contribuir a zanjarlo. Nuestro objetivo es, por el contrario, conocer y analizar las implicaciones que, desde el punto de vista de la política económica, ha tenido la llegada al poder de gobiernos de izquierda en la región, particularmente en cuanto al cambio o continuidad de la agenda neoliberal. Para tal fin, presentamos y discutimos evidencia de cuatro países donde actualmente gobierna la izquierda, Argentina, Brasil, Chile y Venezuela, y dos casos donde lo hacen gobiernos de centro-derecha, Colombia y México. El trabajo está dividido en cinco apartados. Luego de la introducción, una segunda sección discute de manera sumaria el contexto histórico en que se aplicaron las reformas neoliberales. Inmediatamente presentamos rasgos importantes del reciente avance de la izquierda en el continente para describir y analizar luego la evolución de una serie de indicadores correspondientes a cinco áreas de la política económica en los países mencionados. El artículo concluye con algunas reflexiones generales.

Antes de continuar es importante, sin embargo, hacer algunas precisiones sobre las limitaciones que enfrenta el trabajo. La evidencia utilizada cubre el período que va desde comienzos de la década del 90 —cuando las llamadas reformas estructurales fueron predominantes— hasta los primeros años del nuevo siglo. En América Latina, el proceso de recolección, procesamiento y publicación de datos relativos a variables de años recientes suele ser lento. En algunos casos, por ello, no ha sido posible disponer de datos actualizados hasta el presente. A pesar de estas restricciones, pensamos que el análisis general de algunas variables asociadas con las políticas económicas de los cuatro gobiernos de izquierda seleccionados pone en evidencia las tendencias que éstos siguen y el tipo de políticas por la que han optado, particularmente en referencia a la ruptura o continuidad con el modelo económico precedente.

1. Modelos de desarrollo en América Latina: dichos y hechos

América Latina tiene una largo historial de fracasos económicos, pese a la diversidad de iniciativas o modelos emprendidos. Desde los tiempos coloniales, ninguno de los grandes modelos de desarrollo aplicados en la región (mercantilismo, liberalismo, desarrollismo o neoliberalismo) han producido simultáneamente crecimiento económico y equidad social. Nacido como reacción al fracaso de su antecesor, cada uno de estos modelos fue en su momento ideológicamente dominante y disfrutó de considerable apoyo político (Smith, 1998: 70). Entre 1930 y 1980, el llamado Estado desarrollista se convirtió, por ejemplo, en la expresión ideológica del modelo de Industrialización por Sustitución de Importaciones (ISI). Este modelo, ampliamente adoptado a través de todo el continente, estuvo fuertemente influenciado por las teorías de la Modernización y la Dependencia (1). El mismo abogaba por la protección del mercado interno y generosos incentivos y subsidios para la industria nacional (Weaver, 2000). No obstante, la crisis del modelo reveló una lógica perversa subyacente. Contrario a lo que se esperaba, mientras el modelo avanzaba la dependencia de las importaciones crecía: la aceleración de la industrialización expandía la demanda de tecnología y maquinaria importada, lo cual generaba un déficit recurrente en la balanza de pagos. Esta dependencia hizo cada vez más necesario y vital establecer modificaciones a las barreras proteccionistas -modifi- caciones solicitadas frecuentemente por los mismos industriales a los que se pretendía proteger- y el modelo fue de ese modo, progresivamente, víctima de contradicciones insalvables (Schamis, 1998: 8).

A comienzos de los 80, los gobiernos de la región se encontraban sometidos al peso enorme de la deuda externa y acorralados por crisis fiscales recurrentes. En tales circunstancias, desde luego, no fue extraño que emprendieran reformas tendientes a reducir la reglamentación de las economías e incrementar su apertura y la utilización de mecanismos de libre mercado. En general, estas transformaciones involucraban el retiro del Estado de actividades industriales o de producción -y en algunos casos de servicios públicos- mediante programas masivos de privatización. No obstante, lo que comenzó como una medida para revertir el grave problema fiscal se transformó en una tendencia, luego en un programa y finalmente en un paradigma. Llegado el momento, de hecho, el neoliberalismo se convirtió en hegemónico entre líderes políticos de distintas tendencias, independientemente de su origen ideológico (Bresser y Nakaro, 1998: 24).

Como programa, el neoliberalismo encontró su síntesis en el llamado “Consenso de Washington”. El Instituto de Economía Internacional, con sede en Washington DC, organizó una conferencia en 1990 a la que asistió un grupo de ministro de Finanzas y Economía de América Latina y numerosos académicos y expertos en desarrollo. En un influyente artículo publicado como resultado de la conferencia, John Williamson señaló que los participantes en el evento habían logrado un consenso sustancial respecto a un conjunto de estrategias de reforma económica, al cual denominó “Consenso de Washington” (Williamson, 2000). El mismo contenía diez puntos: 1) observación estricta de la disciplina fiscal, 2) eliminación de subsidios indiscriminados e incremento del gasto público destinado a educación y salud, 3) introducción de una reforma impositiva que amplíe la base de contribución y disminuya la evasión, 4) adopción de tasas de interés determinadas por el mercado, 5) establecimiento de tasas de cambio competitivas, 6) implementación de políticas de libertad comercial, 7) apertura a la inversión extranjera directa, 8) privatización, 9) desregulación y 10) respeto a los derechos de propiedad.

El Consenso de Washington obtuvo una rápida adhesión por parte de las autoridades económicas latinoamericanas y la región experimentó a lo largo de la década del 90 vastos programas de reformas. Sin embargo, hubo discrepancias importantes entre el diseño y la aplicación de estas políticas. El neoliberalismo, en verdad, no siguió una pauta uniforme. Su implementación conoció diferencias substanciales entre países y áreas de reformas, por lo cual obviamente los resultados fueron diversos y, a veces, contrastantes.

Con el objeto justamente de evaluar cuantitativamente la evolución del proceso de reformas, Lora (1997) creó el Índice de Política Estructural (IPE). Este índice varía entre 0 (alta intervención del Estado) y 1 (políticas económicamente más neutrales) y mide el nivel de liberalización del comercio y del sistema financiero, la flexibilidad del mercado laboral, el avance de los programas de privatización y el nivel de neutralidad impositiva. Con base en el IPE, Correa (2002) sostiene que la ejecución de las reformas varía considerablemente entre los casos (ver Tabla I). En general, las reformas avanzaron más en países como México, Chile y Bolivia, mientras que enfrentaron obstáculos en Brasil y Venezuela (2), dos de los países que se distinguían por tener uno de los estados más intervencionistas de la región a finales de la década pasada (Roberts, 2003: 263).

Tabla I

Índice de Política Estructural. Cifras entre paréntesis son la clasificación entre 19 países de AL.

Fuente: Correa (2002).

Lejos de ofrecer un cuadro homogéneo, los resultados de la aplicación de las políticas “neoliberales” fueron divergentes entre países y áreas de reformas. Las mismas fueron más efectivas en el control de la inflación y la promoción de la inversión extranjera que en la reducción de la pobreza y el impulso de un crecimiento económico sostenido, donde el balance es más bien mediocre (Peeler, 1998: 153; Lora and Panizza, 2002: 21). Como lo demuestra el caso de las privatizaciones, hubo beneficios y efectos indeseados: en países con procesos acelerados de privatización (Chile, Argentina, Perú) éstas fueron elementos claves para reimpulsar la economía, mejorar la infraestructura de servicios públicos, racionalizar los precios y ampliar la cobertura de acceso a esos servicios entre sectores pobres de la población (Kuczynski, 2003: 40). No obstante, las privaciones tuvieron asimismo efectos negativos sobre el empleo y salarios en el sector público, además de ser en algunos casos fuentes corrupción (Chong y López-de-Silanes, 2005: 57).

2. La vuelta de la izquierda al poder

En los últimos años, el panorama político en América Latina ha experimentado cambios profundos e insospechados hace una década. Luego de años de hegemonía de la agenda neoliberal, numerosos gobiernos de izquierda han llegado al poder abogando por un nuevo modelo basado en la justicia social, la inclusión y la solidaridad (Lazo, 2006). En efecto, la izquierda se ha ido imponiendo en elecciones presidenciales a lo largo de toda la región: Venezuela (1998, 2006), Chile (1999, 2006), Brasil (2002, 2006), Ecuador (2002), Argentina (2003), Panamá (2004), Uruguay (2004), Bolivia (2005), Perú (2006) y Nicaragua (2006). Resulta relevante señalar, sin embargo, que en los cuatro casos que son considerados en este trabajo, Argentina, Brasil, Chile y Venezuela, la izquierda alcanzó el poder en contextos político-institucionales diferentes. Hay entre ellos, por ejemplo, diferencias notorias en cuanto a tres variables importantes del sistema de partidos: su estabilidad, el tipo de liderazgo y el tipo de coalición (Lazo, 2005).

En lo que convergen los distintos casos es en una feroz retórica contra el neoliberalismo. La mayoría de los líderes de la izquierda, en efecto, han rechazado lo que consideran efectos perversos del neoliberalismo, particularmente en lo referente al tema de la desigualdad. “El neoliberalismo salvaje no tiene sensibilidad por la gente y es el camino al infierno”, sostiene el presidente Hugo Chávez. “El neoliberalismo es una ideología degradante que consolida la desigualdad y la exclusión”, afirma el presidente Ricardo Lagos, mientras el presidente Luiz Inácio Lula da Silva asegura que “el neoliberalismo es un modelo agotado que no generó creciemiento, sino estancamiento, desempleo y hambre” (Lazo, 2006). En virtud de todo ello, naturalmente, cabe preguntarse: ¿la llegada al poder de estos gobiernos de izquierda ha supuesto la introducción de cambios sustanciales en la política económica respecto a las políticas promovidas por el Consenso de Washington?

3. Contrastando la evidencia: algunos indicadores de política económica

Para intentar responder la interrogante que acabamos de formular, en este apartado presentamos y analizamos datos relativos a variables de política económica -incluida la inversión social- en los cuatro países seleccionados donde la izquierda ha obtenido triunfos en elecciones presidenciales. Para establecer los contrastes correspondientes utilizamos dos casos (México y Colombia) donde gobiernan partidos de centro-derecha que han expresado explícitamente su adhesión a las políticas económicas “neoliberales”. Para facilitar la discusión, hemos reagrupado los resultados en cinco ejes fundamentales del Consenso de Washington relativos a la promoción de la disciplina fiscal, la liberalización del comercio, la apertura a la inversión extranjera, la privatización y la inversión pública en educación y salud.

Liberalización del comercio: Como es sabido, el Consenso de Washington recalcaba la importancia de reducir tarifas y desmantelar las restricciones (cuotas, etc.) al comercio internacional. En esa dirección, los países de Latinoamérica adoptaron iniciativas tendientes a liberalizar el comercio durante la década de los 90. Para analizar cambios en las tendencias, utilizamos el coeficiente de apertura de la economía (estimado por la suma de importaciones y exportaciones de bienes y servicios como proporción del Producto Interno Bruto), frecuentemente utilizado en la literatura sobre globalización como una medida de apertura al comercio internacional (Kaufman y Segura-Ubiergo, 2001). Al hacer el cálculo, el coeficiente muestra cómo América Latina ha aumentado progresivamente su integración al comercio internacional desde la década de los 90 hasta comienzos de este siglo. En 1990, por ejemplo, el comercio externo de la región representaba 32% de su PIB, subiendo posteriormente a 35% en 2000 y 49% en 2004. Estimaciones recientes de la Agencia de Desarrollo Internacional (USAID) que sólo toman en consideración importaciones y exportaciones de bienes (y no de servicios) muestran que la tendencia ascendente se mantiene en 2005.

El examen de la evidencia correspondiente a nuestros casos sugiere también que estos países han mantenido o acentuado políticas comerciales consistentes con una mayor integración al mercado internacional, en línea con la orientación del Consenso de Washington. Argentina es un buen ejemplo. En 1990, el comercio externo representaba el 15% del PIB del país, diez años más tarde subía a 22% y en 2004 alcanzó 43%. En Brasil y Chile la historia es similar. En 2000 el coeficiente de apertura era de 23% en Brasil y 63% en Chile; en 2004 subió a 31% y 66%, respectivamente (ver Tabla II).

Tabla II

Exportaciones e importaciones de bienes y servicios como porcentaje del PIB.

Fuente: PNUD, Informe sobre Desarrollo Humano, varios años.

Estas cifras son aún más reveladoras si las contrastamos con las de Colombia y México. En el mismo período, el coeficiente de apertura de la economía se mantuvo prácticamente estable en Colombia, pasando de 42% en 2000 a 43% en 2004, mientras que en México pasó de 64% en 2000 (cuando el presidente Vicente Fox asumió la presidencia) a 62% en 2004. Estos datos no sugieren, en consecuencia, que los gobiernos de izquierda hayan tenido un impacto negativo en la integración al mercado internacional de los países donde gobiernan. Obviamente, una mayor integración al mercado internacional puede ser el producto de factores no controlados por los gobiernos (la evolución favorable del mercado de exportación, por ejemplo). En ese sentido, las tendencias que la Tabla II refleja son resultados, no políticas públicas. Sin embargo, es importante hacer notar que un contexto favorable para el desarrollo del comercio internacional puede ser anulado por políticas tales como el aumento de tarifas aduanales o una tasa de cambio sobrevaluada.

El caso argentino es bastante revelador en este punto. A pesar de su retórica antineoliberal, bajo el gobierno de Kirchner el país ha profundizado su integración a los mercados internacionales. Es cierto que la administración de Kirchner ha mantenido impuestos a las exportaciones agrícolas (así como controles de precios y regulaciones a empresas extranjeras que operan en varios sectores en Argentina, de lo cual discutiremos más adelante). No obstante, estas medidas no son suficientes para considerar que se esté instaurando un nuevo modelo económico diferente del Consenso de Washington. Kirchner ha mantenido, verbigracia, una de las políticas neoliberales claves: una tasa de cambio que favorable a la competitividad del sector externo. En este punto vale la pena recordar que, contrario a los que afirman quienes lo consideraban el “campeón del neoliberalismo”, Carlos Ménem mantuvo a lo largo de toda la década de los 90 una tasa de cambio uno a uno (paridad) entre el dólar estadounidense y el peso argentino. Luego de la devaluación (50%) acaecida en el primer semestre de 2000, el actual gobierno argentino no ha hecho ningún intento por regresar al esquema cambiario anterior. Lo que no representa una sorpresa pues, en buena medida, a ello se atribuye que el país haya multiplicado sus exportaciones por 10 entre 2002 y 2005 (3).

El caso de Venezuela, por el contrario, representa una excepción entre los aquí considerados. El país es uno de los principales exportadores de petróleo del mundo, y exhibía un coeficiente de apertura de la economía internacional que varíaba entre 40-60%, antes y después de la llegada al poder de Hugo Chávez, niveles superiores en general al resto de países de la región. No obstante, recientemente el gobierno venezolano ha emprendido una revisión de su estrategia de integración. Como consecuencia de ello, Venezuela abandonó la Comunidad Andina de Naciones (CAN) y se adhirió al Mercado Común del Sur (MERCOSUR) a pesar de las fuertes críticas del sector empresarial de ese país. Dado los nexos históricos y comerciales existentes con sus antiguos socios de la CAN (Colombia fue y sigue siendo el segundo socio comercial de Venezuela y el destino principal de las exportaciones no petroleras (4) y el modesto volumen del intercambio comercial con MERCOSUR, esta decisión es difícil de explicar desde el punto de vista estrictamente económico y no político.

- Disciplina fiscal: Antes de la aplicación de las reformas estructurales, América Latina había experimentado durante años agudos problemas inflacionarios. Durante la década de los 80, por ejemplo, cuatro países de la región mostraban un porcentaje anual de inflación superior a 200% (alguno, como Bolivia, registraba una inflación de 1000%), mientras que el promedio regional era de 145%. Para finales de los 90, por el contrario, sólo dos de los países más grandes del continente exhibían una tasa de inflación superior al 10% y el promedio regional era de un dígito (Corbo and Schmidt-Hebbel 2001). La reducción de la inflación mediante una mayor disciplina fiscal fue una de las principales recomendaciones del Consenso de Washington (lo que, por cierto, sería utilizado por la izquierda para denunciar la supuesta falta de sensibilidad de los gobiernos al sacrificar programas sociales para alcanzar el equilibrio de las cuentas públicas). En virtud de todo ello, consideramos importante explorar la evolución de la inflación en cada uno de los casos seleccionados.

Aunque la tasa de inflación es un resultado más que una política, la misma ilumina el comportamiento que han seguido los gobiernos de izquierda en la región. En ese sentido, la evidencia sugiere que esos gobiernos han mantenido la disciplina fiscal de sus predecesores. Hay, desde luego, diferencias entre los resultados de cada país, pero es plausible sostener que entre ellos la inflación ha sido mantenida bajo control en línea con lo propuesto por el Consenso de Washington. Veamos: a consecuencia de la crisis de 2001 y 2002, Argentina sufrió un incremento de la tasa de inflación, pero dos años más tarde (2004) la misma fue reducida a 4,4%. Brasil, por su parte, es un caso similar. En Chile, la llegada al poder de la izquierda en 1999 puede ser asociada con una disminución aún mayor de la inflación, al punto que en los últimos años sus registros son comparables a los de los países desarrollados. México y Colombia, por lo demás, ofrecen un panorama análogo (ver Tabla III).

Tabla III

Cambios en el índice de precios al consumidor

Fuente: Organización Internacional del Trabajo, Panorama Laboral 2005, Tabla 10-A a/ Promedio ponderado de 23 países. b/ Primer semestre.

En este punto, sin embargo, Venezuela constituye nuevamente una excepción. Aunque el gobierno del presidente Chávez ha disminuido la inflación en relación con los niveles de comienzos de la década de los 90, la misma sigue estando muy por encima de la registrada en el resto de países del área, algunas veces dos o tres veces mayor del promedio latinoamericano. Entre las causas de ello se encuentra la enorme devaluación que llevó el tipo de cambio de 565 bolívares por dólar estadounidense en 1998 a 2150 en 2006 y, en los últimos años, el aumento de los niveles de liquidez monetaria (Banco Central de Venezuela).

Los registros sobre inflación se corresponden con los datos sobre las cuentas fiscales. Argentina, por ejemplo, presentó un superávit en las cuentas del sector público por primera vez en 2003, el año de llegada al poder la administración de Néstor Kirchner. En el caso de Brasil, aunque exhibe un déficit público, el mismo ha sido reducido como porcentaje del PIB (como ha ocurrido también en Venezuela). El gobierno chileno presenta asimismo superávit en los años 2003 y 2004 (ver Tabla IV). Esta prudencia en el manejo de las financias públicas puede, desde luego, ser revertida en el futuro, particularmente en los casos de Venezuela y Argentina. En el caso de este último, el Fondo Monetario Internacional ha expresado preocupación por las presiones inflacionarias, que han sido enfrentadas por el gobierno de Kirchner mediante controles de precios y limitando la exportación de carne (métodos antimercados que han mostrado históricamente su ineficiencia). Venezuela, por su parte, ha visto incrementar su deuda interna 300% entre 1998 y 2005 y el gobierno ha aumentado progresivamente el gasto público, aunque el mismo sea enjugado por los crecientes ingresos petroleros (El Universal, 12/08/06). A pesar de todo ello, hasta el presente, los gobiernos de izquierda en su conjunto han mantenido el compromiso por mantener la disciplina fiscal.

Tabla IV

Sector Público déficit (-) o superávit (% del PIB)

Fuente: CEPAL (2005). Preliminary view...a/ Ingreso total, menos gasto total, expresado en moneda local. b/ Abreviaciones: AN= Administración nacional, CC= Gobierno central; SPNF= Sector Público no financiero. c/ Cifras preliminares. d/ Metas oficiales. f/ Incluye gobierno federal y banco central. g/ Balance nominal

- Apertura a la inversión extranjera: Durante la década de los 90, América Latina recibió importantes flujos de capitales extranjeros. El aumento significativo de inversiones se debió a varias razones. Primero que nada, éste fue un período en el que los procesos de privatización estuvieron en boga, atrayendo numerosos inversionistas extranjeros que consideraban favorable el contexto producidos por las reformas estructurales. A comienzos de 2000 hubo una reducción en la llegada de flujos de Inversión Extranjera Directa (IED) a Latinoamérica, en contradicción con la tendencia de otras regiones del mundo (ECLAC, 2005). Podría pensarse que tales cambios son producto de la llegada al poder de la izquierda. Sin embargo, si tomamos en consideración el hecho de que la IED exhibe alzas y bajas en toda la región a lo largo del periodo estudiado, un análisis más adecuado emerge del análisis individual de cada país (ver Tabla V).

Tabla V

IED como porcentaje del PIB

Fuente: PNUD, Informe sobre Desarrollo Humano, varios años.

Chile, por ejemplo, ha superado ampliamente al resto de países latinoamericanos en su capacidad de atraer IED, antes y después de la llegada al gobierno de la izquierda en 1999. En 2004, la llegada neta de IED a este país correspondió a un sólido 8.1% del PIB. Asimismo, Venezuela también retuvo su capacidad de atraer IED tras el triunfo electoral del presidente Chávez, si bien este atractivo para los inversionistas extranjeros podría haber sido estimulado por el aumento de los precios del petróleo y la rentabilidad de las inversiones en este sector. Brasil, entre 2000 y 2004, exhibe mejores registros que el promedio para la región, mientras que los de Argentina convergen con los de esta última. Como lo sugiere la Tabla V, en resumen, los cuatro gobiernos de izquierda aquí considerados no han implementado hasta 2005 políticas de obstrucción a la IED. Las cifras sobre valor absoluto de la IED neta (y no como porcentaje del PIB) son congruentes con lo mencionado anteriormente. Argentina recibió en 2003 cerca de 878 millones de dólares estadounidenses en IED, pasando a 3.9 millardos el año siguiente y a 5.2 millardos en 2005 (aunque esta última es una cifra preliminar, se debe destacar que se aproxima a los elevados flujos recibidos durante la década de los 90).

Igualmente, importantes flujos netos de IED siguen llegando a Brasil. Cuando Lula comenzó su gobierno en 2002, el país recibía 14.1 millardos de dólares estadounidenses en IED. Aunque los flujos de IED decrecieron a 9.9 millardos en 2003, se estima en 14 millardos nuevamente para 2005. Chile, por su parte, experimentó una tendencia similar. Sólo Venezuela parece seguir un camino distinto. En 2003 y 2004 la IED aumentó substancialmente en términos absolutos, luego de la caída experimentada en 2002 a consecuencia de los conflictos políticos internos. Sin embargo, en 2005, el valor de la IED cayó a 500 millones de dólares estadounidenses (ECLAC, 2005a).

Más recientemente se evidencia la posibilidad de cambios importantes en algunas políticas que afectan la IED en Argentina y Venezuela. En el primero de los dos, el gobierno ha modificado algunas de las regulaciones que rigen la operación de los servicios públicos. Luego de la crisis de 2001-2002 las compañías que operan en el sector vieron menguar sus beneficios: a comienzos de 2002, por ejemplo, las tarifas de los servicios en Argentina fueron recalculadas a moneda local de acuerdo con la paridad dólar estadounidense-peso argentino, aunque la misma había sido ya abandonada como resultado de la devaluación.

Posteriormente, estas tarifas fueron “congeladas”, provocando litigios contra el Estado y, en algunos casos, el fin de las operaciones. En Venezuela las regulaciones en la participación privada en el sector petrolero ha sufrido, igualmente, cambios. A finales de 2005 el gobierno de ese país comenzó a aplicar una nueva legislación que obliga a las empresas que deseen participar en el negocio petrolero a asociarse con la estatal Petróleos de Venezuela (PDVSA), la cual controlará no menos de 60% de dicha asociación (El Universal, 24/09/2005). A finales de 2005, algunas pequeñas compañías y Exxon-Mobil decidieron abandonar el país por este motivo, mientras otras continuaron operando bajo las nuevas condiciones (Cepal, 2005a: 28).

- Inversión pública en educación y salud: ¿profundización o continuidad?: De acuerdo a la información disponible, desde la llegada al poder de la izquierda, Chile ha aumentado moderadamente los montos que dedica a la inversión social como porcentaje del PIB. Entre 1998 y 1999 la inversión social representó el 14% del PIB, pasando a 14.8% en 2002. Venezuela, por su parte, exhibe una aumento más significativo: de 8.8% del PIB a 11.7% luego de 1998 (CEPAL, 2005 b). Argentina y Brasil, entre los países que históricamente dedican mayores recursos a la inversión social, exhiben registros relativamente estables antes y después de la entrada en funciones de Kirchner y Lula. Resulta notable, sin embargo, el hecho de que tanto Colombia como México han incrementado consistentemente el porcentaje de PIB dedicado a la materia social, en correspondencia no sólo con la línea promovida por el Consenso de Washington sino también con la importancia actual de la agenda social en el continente.

Igualmente curiosa es la evolución del salario mínimo real urbano, que al ser fijado por el Ejecutivo tiene el potencial de influir en la escala salarial y es una herramienta para mejorar la condición de los trabajadores más pobres. En Argentina, Brasil y Chile este salario ha experimentado un crecimiento antes y después de la llegada de los gobiernos de izquierda. La Tabla VI presenta un índice del salario mínimo real urbano para el período que va entre 1990 y 2004 (tomando el año 1990 como base de cálculo, es decir el 100%). Entre 1990 y 2000 el índice prácticamente se duplica en estos tres países, mientras que a comienzos del nuevo siglo la Argentina muestra una importante reducción, probablemente como consecuencia de la crisis de 2001-2002. En cualquier caso, la administración de Kirchner fue capaz de revertir esa situación y ya en 2004 el índice alcanza un nivel de 255.1. También en Chile el índice experimenta un progreso similar al de Argentina, en tanto que en Brasil su comportamiento es más modesto. Hasta 2004, por el contrario, en Venezuela el salario mínimo real urbano permaneció por debajo de sus niveles de 1990. Recientemente (2007), el gobierno de Chávez decretó su incremento en un 20% que lo lleva a 285 US$ a la tasa de cambio oficial (5).

Tabla VI

Salario mínimo real urbano (1990-100)

a/ Salario mínimo nacional. b/ Tasa anualizada de crecimiento del primer semestre. c/ Promedio ponderado. Fuente: Organización Internacional del Trabajo (2005).

- Las privatizaciones en América Latina, ¿el final de una polémica?: El proceso de privatizaciones en Latinoamérica ha sufrido un profundo declive en los últimos años. Este fenómeno, sin embargo, va más allá de la experiencia de los cuatro casos aquí analizados. De hecho, en comparación con éstos, el descenso de las privatizaciones en Colombia y México ha sido incluso mayor. En este último país, no se registró ningún proceso de privatización entre 2001 y 2003. En Colombia, tras dos años de inactividad, en 2003 las privatizaciones apenas representaron 70 millones de dólares estadounidenses (ver Tabla VII). En 2003 el líder de la región en privatizaciones resultó ser Chile. Sobre esta materia, la posición del gobierno -sea de izquierda o de derecha- no parece tener, en general, ningún impacto sobre la tendencia que siguen los países en el continente. Distintos factores explicarían la caída de las privatizaciones. En algunos casos, obviamente, queda poco por privatizar después de que numerosas empresas del Estado pasaran a manos privadas a lo largo de la década de los 90. Asimismo, en la misma medida en que los gobiernos han sido capaces de mantener la disciplina en el manejo de las finanzas públicas hay menos presiones fiscales y apelar a las privatizaciones -que traen consigo además importantes costes políticos- deja de ser una opción o una necesidad.

Tabla VII

Privatización por año (millones de US$)

Fuente: Base de Datos del Banco Mundial sobre privatización.

No obstante, parece relevante mencionar como excepcionales algunas experiencias ocurridas en Argentina y Venezuela que van a contracorriente del proceso de privatizaciones de los 90. Así por ejemplo, en el primer caso, el gobierno de Kirchner nacionalizó el servicio nacional de correo y el servicio de agua de la ciudad de Buenos Aires, privatizados ambos en años anteriores. Asimismo, decidió la compra de un paquete accionario de la línea aérea Aerolíneas Argentinas (igualmente privatizada en los 90) y tomó el control de las operaciones aeroportuarias. Todo esto aunado a la creación de nuevas compañías estatales de energía. Venezuela, por su parte, ha restringido la participación de actores privados nacionales y extranjeros en el negocio petrolero y en mayo de 2007 adquirió la mayoría de acciones de la principal compañía nacional de telecomunicaciones (CANTV, privatizada en los 90) y de una compañía de servicio eléctrico (Electricidad de Caracas).

4. Conclusiones

Muchos líderes y partidarios de la izquierda en América Latina han criticado vigorosamente las políticas asociadas con el Consenso de Washington, las cuales a su juicio produjeron resultados negativos para el desarrollo económico de la región y acrecentaron la pobreza, la desigualdad y la exclusión social en el continente. La evidencia empírica, sin embargo, cuestiona tales puntos de vista y ofrece una perspectiva mucho más matizada. En paralelo con esta discusión, hay una pregunta central a la que este trabajo intenta responder: ¿los gobiernos de izquierda, una vez en el poder, han cambiado la orientación de la política económica de los años previos? Aunque provisional, la respuesta que se desprende del análisis de los datos es negativa. Pese al fuerte discurso de rechazo a los postulados neoliberales durante los procesos electorales, los aspectos centrales de la política económica en Chile, Argentina y Brasil no han cambiado de modo substancial una vez que la izquierda ha llegado al poder.

Con la sola excepción de Venezuela, los gobiernos de izquierda en los países aquí considerados han incrementado su integración al mercado internacional. Chile, por ejemplo, ha firmado más tratados de libre comercio que cualquier otro país latinoamericano desde 2000, incluyendo sendos acuerdos con EE.UU. y China a pesar de las asimetrías que lo separan de esos países en cuanto a tamaño y desarrollo tecnológico. Asimismo, en consonancia con los planteamientos del Consenso, los gobiernos de la izquierda han mantenido la disciplina fiscal de sus predecesores (salvo Venezuela cuya inflación supera visiblemente el promedio latinoamericano). Estos países, por otra parte, siguen siendo atractivos para la inversión extranjera y sus gobiernos no han creado un clima adverso a la recepción de capitales foráneos. Aunque la IED cayó para toda la región a comienzos de la presente década, los cuatro países aquí considerados recibieron más IED que el promedio de la región y comparativamente más capitales que a finales de los 90. En este aspecto, Chile tiene sólidos registros.

Con respecto a la inversión social, la evidencia señala que los gobiernos de izquierda han mantenido el flujo de recursos destinado a educación y salud. Lo importante, sin embargo, es apuntar que ello forma parte de una tendencia iniciada en la década pasada. En el terreno de las mejoras sociales, Argentina, Chile, Brasil y Venezuela han incrementado sustancialmente el salario mínimo real, mientras Colombia y México lo han hecho de modo más bien modesto. Por último, los procesos de privatización parecen haber sido abandonados en toda la región, no sólo en países dirigidos por gobiernos de izquierda (como lo sugieren los casos de Colombia y México). Desde el punto de vista político, esto no representa una sorpresa, en virtud del rechazo que tales procesos concitan entre muchos sectores de la población y el consecuente costo que su adopción comporta. Por otra parte, como ya indicamos, el equilibrio de las cuentas públicas hace menos necesaria la decisión de desprenderse de activos del Estado. Por lo demás, muchos de ellos fueron ya liquidados en la década precedente. Argentina y Venezuela, no obstante, constituyen casos excepcionales debido a recientes adquisiciones de empresas, algunas de ellas privatizadas en años recientes.

En síntesis, la evidencia aquí presentada no avala la existencia de un quiebre o abandono de las estrategias pregonadas por el Consenso de Washington entre el grupo de países estudiados (siendo el venezolano un caso que, por ahora, tiende a distanciarse del resto y pudiera, a la larga, convertirse en una excepción plena). Es difícil explicar con certeza las razones de esto, aunque se podría conjeturar un par de respuestas. Quizás la adopción de políticas económicas de ruptura no constituye, en verdad, una prioridad política ni estratégica de estos gobiernos y su oposición al neoliberalismo sólo tuvo una justificación electoral. En tal sentido, las críticas contra las políticas “neoliberales” de la década de los 90 constituirían más un fenómeno ideológico-discursivo con fines políticos que la expresión de la voluntad de adoptar un modelo alternativo de desarrollo. Por el contrario, tal vez para los dirigentes de izquierda al frente de estos gobiernos no existe, finalmente, un modelo alternativo que permita cambiar las políticas claves del Consenso de Washington (o lo que es equivalente: que si tal modelo existe, sus costes -inclu- yendo los políticos- resultan muy altos, en particular dentro de un contexto de globalización). Si bien esta discusión tiene una enorme pertinencia, una respuesta consistente requiere un esfuerzo investigativo que escapa los objetivos y posibilidades de este trabajo. Esperamos, sin embargo, que la discusión aquí presentada constituya un paso en esa dirección.

Notas

1. Entre 1950 y 1970, las teorías de la modernización y la dependencia fueron muy populares entre académicos y tomadores de decisiones. En general, la teoría de la modernización sostiene que los países pobres o en desarrollo deben transformar valores relativos a la cultura tradicional y adoptar aquellos de los países occidentales desarrollados, al tiempo que aboga y promueve un mayor acceso a capital, tecnología y otras formas de ayuda a favor de los países rezagados. La teoría de la dependencia, por su parte, afirma que el mercado interno debe ser expandido por medio de tarifas o de uniones aduaneras. Este modelo promovió también un papel más activo del gobierno en la economía, enfatizando el desempeño de la industria manufacturera en la creación de valor agregado, en contraposición a la agricultura (SELA, 2002).

2. Curiosamente, con Hugo Chávez a la cabeza, Venezuela ha producido uno de los movimientos de izquierda antineoliberales más radicales de la región en los últimos años (Lazo, 2006).

3. Si bien el precio internacional de muchos de los principales productos agrícolas de exportación de la Argentina ha aumentado considerablemente, algunos investigadores insisten en que el fenómeno no obedece meramente a factores externos. Por ejemplo, tras el ajuste cambiario, el sector manufacturero del país, luego de años de caída, ha sido uno de los más dinámicos en la creación de empleo junto a los servicios (Centro de Estudios para el Desarrollo Argentino, 2006a, 2006b).

4. Los esfuerzos del gobierno venezolano por reestructurar su política comercial no han impedido, por ejemplo, que el comercio con Estados Unidos (tradicionalmente su primer socio comercial) se acentúe. Pese al agrio intercambio verbal entre Caracas y Washington y gracias al alza de los precios del petróleo, las compras estadounidenses de combustible pasaron de 32 millardos de dólares en 1998 a 74 millardos en 2005, mientras las importaciones desde Estados Unidos registraban la cifra más alta desde 1999, cuando Hugo Chávez alcanzó el poder (Cámara Venezolano-Americana de Comercio e Industria, 2005).

5. No obstante, la tasa de cambio oficial coexiste con un poderoso mercado negro donde el dólar estadounidense ha llegado a cotizarse al doble del oficial.

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