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INTRODUCCIÓN
La desigualdad social en Ecuador ha sido la propulsora de variadas manifestaciones de cambio sobre todo en lo que respecta a política pública, la cual, en lugar de beneficiar a los más pobres, llenaba de réditos a los ricos. Mejorar la calidad de vida para los desposeídos no era la prioridad, de aquello se desprenden innovaciones democráticas importantes dentro de marcos legales que garantizan el desenvolvimiento de una buena participación ciudadana como parte de la gobernanza, en consecuencia, el desarrollo de la ciudad. (Garrido, 2022)
Hace varios años ya, que la participación ciudadana busca que ciudadanos, representantes comunales, así como rurales, usuarios en general, emprendedores, comerciantes, gobiernos locales y demás administraciones se democraticen por medio de roles dentro de consultas, información, movimientos activistas etc. Esto con la aspiración de llegar a la transformación social que forma parte de los países en búsqueda de desarrollo. En concordancia con SENPLADES (2018), la participación ciudadana es un conjunto de acciones que tiene como centro la comunidad, donde los individuos se auto organizan con el fin de gestionar ante instituciones comunitarias obras y servicios con ello influyen directamente en la toma de decisiones.
Como parte de estos avances se empezó a diseñar un documento ejecutivo denominado Plan de desarrollo y ordenamiento territorial, que no es más que una herramienta de trabajo que especifica normativas de manera técnica para llevar adelante una planificación territorial, este recurso encamina el desarrollo local de los organismos tanto privados como públicos. El plan es una oferta que tiene a bien ordenar todo tipo de gestiones que involucran un territorio junto con sus habitantes. SENPLADES (2018)
Sin embargo, este tipo de documento se enfrenta a varios obstáculos, entre ellos el acceso escaso a la información y el poco entendimiento de su importancia para el desarrollo territorial por parte de ciertas autoridades, en tal virtud que su ejecución la perciben únicamente con el objeto de cumplir un requisito solicitado por entes superiores de control y no como lo que en realidad es, un plan de vital importancia para los cantones (Bermeo 2019).
Los PDOTs se vienen esbozando como un aporte meramente técnico y de diagnóstico previo levantamiento de información, y no llega concretar siempre los proyectos que en ellos se plantean, esto genera que estos planes tengan una aceptación social pobre ya que se limita los espacios donde debe debatirse las principales necesidades y demandas ciudadanas. Vivanco (2015)
Se ha podido evidenciar que la ciudadanía se adhiere con mayor frecuencia en los procesos, cuando la situación los inmiscuye a ellos, aunado a esto, la participación ciudadana sucede cuando las personas beneficiarias colaboran para implementar cambios positivos a nivel local. Ecuador ha dado pasos significativos en cuanto al diseño de normativas para incluir a los pobladores comunes en los procesos democráticos, estos avances se encuentran ya contemplados en la constitución vigente. Guamán (2021)
En sí, la participación ciudadana se encuentra estipulada como un derecho a partir del manejo en los Planes de ordenamiento territorial, empero es deficiente a causa de que no vislumbra procesos acordes a las necesidades que propicien una efectiva coherencia entre sus objetivos y lo que demanda la población general.
Se puede conquistar lo antedicho mediante apoyo técnico profesional no solo en la fase formulativa, sino también en el seguimiento y monitoreo de los planes que aseguren entre los ciudadanos y el gobierno local la aprobación de decisiones dentro del marco legal. Las evaluaciones de los planes diseñados han demostrado que no se han consolidado como deberían, algunos de ellos presentan incumplimiento de las normas o estipulaciones, o en su defecto los actores políticos no han puesto interés en hacer un llamado a la ciudadanía en territorio (Merchán, 2022).
Este articulo despega a partir del interés en conocer sobre los aspectos de participación ciudadana como parte de planes de ordenamiento territorial. De igual modo, se busca indagar la misma a través de la observación directa del accionar utilizado en el proceso de participación en el municipio de El Empalme con el objetivo de detectar si se cumple dicho involucramiento en la actualidad. El trabajo aproxima un análisis de la ausencia ciudadana en los planes, en las relaciones con el gobierno local, se suma a ello conocer el nivel de compromiso de las autoridades de turno en tanto dure su periodo y una vez termine este.
Las características de planificación participativa ciudadana determinadas en los nuevos modelos de gestión que forman parte de la gobernanza local, busca a través del plan materializar un desarrollo territorial real permitiendo la voz y voto d ellos pobladores, a pesar de ello, se evidencia escasos avances en la implementación de mecanismos que promuevan la participación o que conecten principios de la participación a nivel cantonal.
Con este antecedente el cantón El Empalme, aunque tenga una sólida organización de la población en los aspectos de servicios como el agua potable, construcción de obras, creación de instituciones como el centro gerontológico, etc. tiene un punto de vista distinto cuando se trata de participar en el diseño y desarrollo territorial, no acuden a las convocatorias realizadas por el cabildo ni se interesan en apropiarse de los beneficios que estas puedan darles.
METODOLOGÍA
Se trata de una investigación de corte básico, exploratorio, descriptivo además de explicativo; tiene así mismo un enfoque cualitativo y un diseño no experimental. La recolección de datos se ha realizado a utilizando la técnica de encuesta extendiendo a la población en estudio un instrumento diseñado previamente para tal fin, dicha encuesta fue aplicada a quince ciudadanos del cantón, mientras que a los 5 personeros municipales se les realizó una entrevista abierta.
Las evidencias son sistematizadas en una tabla estadística del programa Microsoft Excel desde donde se analiza y explica cada interrogante, para posteriormente llegar a un conjunto de conclusiones.
La metodología se asienta en cuatro fases organizadas bajo el esquema que se presenta a continuación:
Fase teórica: En esta parte se llevó a efecto la investigación descriptiva, indagando los postulados teóricos referentes a la participación ciudadana y los PDOTs (Álvarez, 2021). La investigación bibliográfica se despliega con la revisión sistemática de información secundaria disponible sobre participación. En este orden, las principales fuentes son de origen primario. Según (Calvo et al., 2017) los procesos participativos se han implementado a través del tiempo a través de variados métodos como la calendarización de agendas, planificación, observatorios ciudadanos, presupuestos, monitoreo etc. Se cuenta también con herramientas para que la participación fluya con la adhesión de innovaciones particulares como el de equidad de género, educación con prevalencia de tipo ambiental y aspectos generacionales.
De acuerdo con Veneziano (2017), dichas herramientas, si se manejan de forma ética y transparente pueden denominarse como representación participativa, en otras naciones las leyes, normativas y regulaciones propias de cada país son el requisito inobjetable que promueve la participación ciudadana en un contexto favorable con miras a formar consejos locales. No es desconocido que en la elaboración de los planes de ordenamiento se necesita la participación ciudadana para jactarse de una gobernanza equitativa. La participación, es democrática y reviste de legalidad, a pesar de ello, en la realidad no logra cumplir con los fines, aunque se empleen mecanismos de convocatoria y convencimiento. En definitiva, la aplicación de las normas que se plasmen en el documento ejecutivo no garantiza un papel activo de los ciudadanos para su cumplimiento.
Fase diagnóstica: Se logra realizar una indagación en territorio acerca de la dinámica de participación ciudadana, que deje reconocer el escenario en el que se exponen los procedimientos del en el Plan de desarrollo y ordenamiento territorial del Gobierno Autónomo Descentralizado de El Empalme, en los siguientes entornos: Normativa nacional y local (constitución, leyes, decretos) marco institucional (ministerios, gobiernos locales)
Fase de Análisis: Al ser una investigación mixta se llegó a recopilar, integrar y analizar los resultados cuali cuantitativos. (Hernández et al., 2014).
El estudio cualitativo abarca la información que presenta una cantidad de opiniones recogidas durante la entrevista, en el otro extremo, lo cuantitativo analiza mediante la estadística el número de respuestas recogidas mientras que los datos cuantitativos se analizan estadísticamente con base al número de respuestas obtenidas.
La población, es un conglomerado de individuos con características comunes, se consideró a varios funcionarios del Gobierno autónomo descentralizado El Empalme pertenecientes a la comisión de participación ciudadana y control social, a la dirección de planificación, desarrollo y ordenación territorial, sumando un total de 5. Al ser un universo poblacional que no sobrepasa los 100 individuos, no fue necesario extraer una muestra de estudio. (Ver tabla 1)
Tabla 1 Universo poblacional objeto de entrevista
| N° | Organismo | Tipo | Cantidad |
|---|---|---|---|
| 1 | Gobierno autónomo descentralizado | Organismo público local | 5 |
| Total | 5 |
Nota: Elaboración propia
Se encuestó al total de representantes de la ciudadanía con equidad de género (masculino, femenino), con edades entre los 25 y 75 años, habitantes de la cabecera cantonal Velasco Ibarra y las 5 zonas rurales que se tomaron como referencia del cantón. (Ver Tabla 2)
Tabla 2 Universo poblacional objeto de encuesta
| N° | Sector poblacional | Tipo | Representantes | Género |
|---|---|---|---|---|
| 1 | Velasco Ibarra | Urbana | 5 | 3 femenino 2 masculino |
| 2 | Limón central | Rural | 2 | 1 femenino 1 masculino |
| 3 | El Porvenir | Rural | 2 | 1 femenino 1 masculino |
| 4 | El Guayabo | Rural | 2 | 1 femenino 1 masculino |
| 5 | San Pedro | Rural | 2 | 2 femenino |
| 6 | La Guayas | Rural | 2 | 2 masculino |
| Total | 15 | 8 mujeres 7 hombres |
Nota: Elaboración propia
Fase de conclusiones: Se desprende de los principales hallazgos del tema investigado, en esta fase ya se puede discutir sobre como el plan de desarrollo influye significativamente en los resultados de participación ciudadana, el desenvolvimiento de la población en la toma de decisiones estimula una equidad permanente, es decir dar a cada quien lo que le corresponde.
RESULTADOS Y DISCUSIÓN
Entrevista
Se efectuó una entrevista a los funcionarios del municipio El Empalme para obtener opiniones sobre la participación de la ciudadanía en el Plan de desarrollo y ordenamiento territorial PODT. Las preguntas realizadas se detallan a continuación:
¿Cuál considera es el objetivo de que la municipalidad cuente con un Plan de desarrollo y ordenamiento territorial?
¿Tiene conocimiento acerca de la parte legal y normativa que debe contener el plan?
¿Se socializó previamente con la población acerca de la creación del plan?
¿El municipio recibió apoyo desde alguna institución para el diseño del PDOT?
¿Tuvo inconvenientes en la elaboración del plan de desarrollo?
¿Qué es para usted la participación ciudadana dentro de un plan de desarrollo?
¿En qué consistió la participación de los actores ciudadanos?
¿Cree usted que actualmente en el cabildo municipal hay espacios que promuevan la participación de la ciudadanía?
¿Bajo qué consideraciones se escoge a los sectores que son beneficiados con obras y servicios?
¿Se han realizado mesas de trabajo donde se incluya a la ciudadanía ante la toma decisiones para la aprobación y desarrollo de los proyectos contenidos en el PDOT?
Con relación a la pregunta 1. las respuestas de los entrevistados convergen en un punto y es no se puede dejar al margen la opinión de los ciudadanos en los asuntos que necesiten decisión ya que ellos más que nadie conoce la situación real del territorio tanto en la zona rural como urbana. Mencionan que los proyectos contenidos en el plan de desarrollo y ordenamiento territorial son de interés de la población, sin embargo, enfatizan que es prioritario incentivarlos, socializarlos y llevarlos a término. Estima que se han abierto encuentros de ideas favorables, aunque no siempre las personas acuden debido a la falta de información, es decir tienen temor de cometer alguna imprudencia o generar información equivoca, denotan una actitud poco interesada y contagian la ausencia de compromiso con sus deberes y obligaciones ciudadanas. deberes y obligaciones como ciudadanos, incluso lo toman con cierta burla.
La pregunta 2. tiene respuestas divididas, pues solo 3 de los 5 funcionarios tiene conocimiento acerca de la parte legal y normativa que debe contener el plan de desarrollo y ordenamiento territorial, quienes no están muy empapados de ello instan a que la municipalidad realiza capacitaciones al respecto, ya que someramente consideran que interviene la constitución del Ecuador, así como ordenanzas creadas por el municipio, no tienen conocimiento que existe una ley denominada Ley orgánica de ordenamiento territorial, uso y gestión del suelo. Las respuestas a la interrogante tercera coinciden en que no se socializó previamente con la población sobre la creación del plan, únicamente se publicó en la página de red social del cabildo acerca de las reuniones mantenidas para tal efecto.
Concerniente al tema si el municipio recibió apoyo desde alguna institución para el diseño del PDOT, las respuestas fueron en unanimidad que si, efectivamente se contrató a un consultor con 15 años de experiencia realizando este tipo de proyectos, adicionalmente, la Secretaría Nacional de Planificación SENPLADES ha sido de gran ayuda por brindar orientaciones que añaden aciertos al momento de diseñar e implementar las acciones de los Gobiernos autónomos descentralizados.
Los limitantes que se presentaron durante la elaboración del plan de desarrollo como lo interroga la pregunta 5. recaen en que no existe mayores datos cartográficos y censal en el territorio, o en su defecto no está actualizada, junto a ello, la escasa participación ciudadana, sin embargo, apelan a que se debe continuar incentivando a las personas que si pudieron asistir a los talleres impartidos por la empresa consultora.
Referente a la pregunta 6. ¿Qué entiende por participación ciudadana como parte del PDOT? existen diferentes puntos de vista, 2 de los entrevistados opinan que la vinculación ciudadana en la elaboración de este documento ejecutivo es vital, porque son los ciudadanos comunes quienes viven de forma cotidiana en su entorno, son ellos los que sufren necesidades de obras y servicios, tanto los pobladores como los dirigentes barriales tienen participación activa y poseen certeza de las falencias que padecen sus sectores; esta participación resulta ser supremamente útil al momento de perfilar soluciones para sumar a la planeación del desarrollo cantonal, satisfacer las demandas y mejorar la forma de vida coincidiendo con lo manifestado por Choachí-Jaramillo et al. (2020).
La participación de las personas que asistieron a los talleres de la empresa consultora en articulación con el municipio se centró en un principio en que los representantes ciudadanos expusieran las principales falencias de sus sectores, estos realizaron un análisis del desarrollo de obras a lo largo de varios periodos administrativos y coincidieron en que hace muchos meses la atención municipal los tiene abandonados, tanto en la infraestructura vial como en el abastecimiento de alumbrado público, agua potable y red de alcantarillado. De igual manera se los invito a ser parte de las mesas de dialogo y auditoria permanente en base a los presupuestos participativos del gobierno autónomo descentralizado.
Respecto a la pregunta ¿Cree usted que actualmente en el cabildo municipal hay espacios que promuevan la participación ciudadana? los funcionarios están de acuerdo en que sí, que el primer personero municipal se encuentra siempre haciendo un llamado a la ciudadanía para que sea parte de estos planes con el fin de contar con su opinión desde una perspectiva más cercana a la población en general.
Las consideraciones para determinar cuáles son los sectores que son beneficiados con obras y servicios parten de un análisis territorial que involucra el uso y ocupación del suelo, los recursos naturales, el crecimiento y la densidad poblacional distribuida en el territorio, la oportunidad de acceder a la tecnología como parte de su educación, los aspectos de salud y salubridad, el saneamiento ambiental, los índices de pobreza, seguridad social, sin dejar a un lado a la población que demanda atención prioritaria como menores de edad, individuos con discapacidad, personas de la tercera edad, así mismo aspectos de movilidad humana.
En relación con la pregunta 10 ¿Se han realizado mesas de trabajo donde se incluya a la ciudadanía ante la toma decisiones para la aprobación y desarrollo de los proyectos contenidos en el plan?, los funcionarios han sido sinceros en decir que las mesas de trabajo no se han desarrollado como debería, una porque no existe el quorum suficiente para ejecutarlas, y otra porque no han asistido los representantes ciudadanos pese a las repetidas convocatorias que se les ha extendido.
Entre líneas generales los entrevistados supieron aclarar que la gestión de la inclusión desde el municipio de El Empalme estimula ambientes para socializar entre asociaciones, frentes sociales, comités de apoyo, juntas de parroquias entre otros mediante el llamamiento público, apoyados en la asesoría de especialistas técnicos que trabajen en trazar un plan que tenga coherencia con las necesidades del cantón, sin embargo, no están exentos de trabas como la poca capacitación, y un antecedente más grave aún: la recurrente ambición de politizar las organizaciones sociales en beneficio propio, esto soslaya dos de los principios rectores de la participación ciudadana denominados autonomía y transparencia.
Encuesta
Resultados porcentuales de la encuesta aplicada
De acuerdo a la figura 2. un importante porcentaje de encuestados (73,33%) coincide con saber de que se trata un plan de desarrollo y ordenamiento territorial, al contrario del 26,67% quienes manifiestan no saber que contiene este plan ni para que se utiliza. Es destacable evidenciar que la mayoría de personas abordadas conocen lo que implica este documento ejecutivo el cual involucra planificaciones que ayudan a tomar decisiones puntuales para el mejoramiento de la vida en la población.
El total de encuestados opina que, si se debe mejorar la forma de participación de la ciudadanía en la elaboración, ejecución y evaluación de los planes de ordenamiento y desarrollo territorial, con el fin de que llegue a todos los sectores la obra, servicio y beneficios que este involucra. Supieron manifestar que si bien es cierto se enteran de lo que ocurre a través de las redes sociales, no observan con frecuencia noticias o información sobre cómo pueden inmiscuirse en las decisiones que toma el gobierno municipal, consideran que no se les proporciona toda la verdad acerca de los presupuestos destinados para obras.
El nivel de participación ciudadana, de acuerdo a la figura 4. es muy bajo a decir de los encuestados, expresaron estos que esto se debe a que la ciudadanía no se interesa por estos planes ya que creen que van a cometer algún error en intervenir con ideas, en otras palabras, no quieren comprometerse.
Un marcado 80% converge en que el gobierno municipal de El Empalme nunca crea espacios que promuevan la participación ciudadana en los proyectos de planificación, situación que a su parecer no propicia una equidad, la cual es necesaria puesto que es la propia población quien conoce de cerca las demandas y necesidades de los sectores donde habitan por años. Un 20% de ellos incluso detallo haber acudido más de una vez para tratar de hablar con el burgomaestre, pero se debe pasar primero por varios filtros antes de poder reunirse, eso cuando pueden encontrarlo en la administración municipal debido a sus múltiples ocupaciones.
Mas de la mitad de los encuestados opinan que nunca han intervenido en la toma de decisiones que se dan en la administración municipal sobre obras o proyectos que se realizan en la comunidad a la que pertenecen, esto denota que pueden pasarse por alto otros requerimientos que en ocasiones son de carácter urgente, como el mejoramiento de caminos de primer y segundo orden en época invernal.
Los habitantes del sector al que representan casi nunca son consultados acerca de las necesidades que tienen en su entorno de vida, únicamente cuando se hace presente la maquinaria del municipio se enteran que van a ser beneficiados. Se los reúne para tomarse fotografías e intercambiar unas palabras con las autoridades cuando a mediados de la obra o el día de la inauguración.
De acuerdo a la figura 8, los temas que deben ser priorizados en el plan de ordenamiento y desarrollo territorial se refieren a los programas que mejoren la economía debido a que se pasa actualmente por una crisis económica generalizada y agudizada por la pandemia Covid-19, se debe colaborar en la generación de fuentes de empleo formal y la apertura de microcréditos para emprendimientos. En el mismo orden, se debe dar mayor importancia al sector de la salud mediante brigadas médicas oftalmológicas, de atención primaria, pediátrica, nutrición, etc, La movilidad es parte fundamental del desarrollo del cantón coinciden en este parecer y opinan que falta aún mucho por desarrollar en este ámbito, por ejemplo, la construcción imperante de una terminal terrestre que facilite el desplazamiento de la ciudadanía.
Coinciden en respuesta afirmativa el 100% de los abordados, al manifestar estar de acuerdo con que el gobierno municipal mejore los mecanismos que propicien la participación ciudadana a través de su adhesión en la toma de decisiones de interés común, estas estrategias pueden llevadas a efecto al inicio de cada año y deben ser evaluadas periódicamente para comprobar que están cumpliendo su cometido.
Con las consideraciones anteriores de análisis, se puede inferir que sin duda alguna deben nutrir los procesos de participación ciudadana en lo concerniente a diseñar, ejecutar y evaluar los planes que en los periodos correspondientes se hacen los mismos que han ganado relevancia en la última década, estos encuentros de opinión permiten que los representantes de comunidades sean un vehículo de comunicación y gestión con el alcalde. Se hace imprescindible revisar las formas de vincular a la población con la administración y gobernanza.
CONCLUSIONES
Toda vez realizado un recorrido por los principales aspectos de la participación ciudadana, se puede concluir que existen falencias en cuanto al incentivo dirigido a la ciudadanía ya sea a través de sus representantes barriales o de forma directa hacia la población.
Par acercarse a la realidad de las comunicades hace falta un mayor compromiso por parte tanto del municipio como de los lideres, con el objetivo de contribuir en el análisis de las falencias y la toma de decisiones respecto a los servicios y obras que son parte del derecho al buen vivir de toda ciudad o cantón.
Con relación a la participación del municipio de El Empalme, esta se encuentra detallada en las ordenanzas municipales, sin embargo, el que este por escrito esto, no garantiza un verdadero cumplimiento, en el mismo orden, se denota la ausencia de mecanismos generadores de mesas ciudadanas que sirvan a su vez como veedoras de la correcta administración de recursos públicos.
El cabildo debe promover encuentros de dialogo donde se explayen intercambio de ideas con mayor apertura en un marco de respeto y equidad en los planes de desarrollo local, dando espacio a las diversas posturas con las que se puedan encontrar, esto con el objeto de hacer un papel menos pasivo considerando que es deber de los organismos estatales tomar en cuenta la voz de la ciudadanía ya que esta al fin y al cabo es quien conoce a mayor profundidad los problemas de la población.
En final instancia, y a juicio personal de loa autores de este artículo, se debe cimentar una participación ciudadana basada en el respeto y el manejo de información fidedigna para evitar malos entendidos, motivados en buscar oportunidades reales en un ambiente de legalidad y normatividad.
